Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы формирования казначейства 8
1.1 Сущность казначейства и его особенности как экономической категории 8
1.2 Теоретические предпосылки исполнения бюджета казначейством 30
1.3 Методологические подходы к функционированию казначейства 49
Глава 2. Современное состояние российского казначейства 62
2.1 Статус и структура казначейства 62
2.2.Основные этапы развития казначейства 77
2.3.Федеральное Казначейство Российской Федерации и его взаимодействие с участниками бюджетного процесса 91
Глава 3. Совершенствование механизма казначейства в современной экономической системе 117
3.1 Современные модели казначейства по исполнению бюджетов 117
3.2 Пути улучшения деятельности казначейства 145
Заключение 166
Список использованной литературы 171
Приложения
- Сущность казначейства и его особенности как экономической категории
- Теоретические предпосылки исполнения бюджета казначейством
- Статус и структура казначейства
- Современные модели казначейства по исполнению бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Во второй половине 90-х годов XX века произошли коренные изменения в организации исполнения федерального бюджета в России. На этапе перехода к рыночной системе отношений государство стало искать новые формы экономических отношений, складывающихся в процессе исполнения бюджета.
Было принято решение о создании органов федерального казначейства, которое позволило определить взаимодействие между участниками бюджетного процесса, определить оптимальные формы бюджетных взаимоотношений.
Внедрение в современную экономическую систему казначейства позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств. Обеспечить более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.
Высокая востребованность и надежность информационной базы и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского исполнения бюджетов дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в экономике государства. В настоящее время особенно актуальным является передача органами субъектов Российской Федерации, местных финансовых органов, органов поселений своих бюджетов на полное исполнение в Казначейство России.
Построение централизованной модели казначейского исполнения бюджетов позволит более эффективно осуществлять казначейством свои полномочия, а также приведет к усовершенствованию экономических отношений, которые возникают при взаимодействии с участниками бюджетного процесса.
На современном этапе казначейство необходимо рассматривать как ведущий институт по взаимодействию с участниками бюджетного процес-
са, что в первую очередь будет определяться единой методологической базой проведения анализа бюджетных показателей и использованием надежного инструментария, позволяющего осуществлять прогнозирование расходования бюджетных средств и консолидированное управление ликвидностью.
Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение роли и места Казначейства России в современной экономической системе, разработка модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать экономическую сущность казначейства и экономические отношения складывающиеся в процессе исполнения бюджетов;
проанализировать исторический опыт развития казначейства Российского государства;
провести анализ принципов казначейского исполнения бюджетов в зарубежных странах;
дать оценку эффективности перехода исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства РФ;
провести анализ взаимодействия казначейства с другими органами в процессе исполнения бюджетов по доходам и расходам;
исследовать современные модели казначейства по исполнению бюджетов;
разработать модель казначейского исполнения бюджетов Казначейством России;
Объектом исследования является Федеральное казначейство Российской Федерации
Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения бюджетов органами Федерального казначейства.
Теоретическую и методологическую базу исследования состав
ляют труды известных экономистов в области казначейства, а именно:
А.И.Акперова, О.В.Врублевской, С.П.Головач, А.М.Година,
Л.А.Дробозиной, Н.Г.Иванова, И.А.Коноплева, В.Ф.Костюченко, Л.П.Куракова, С.И.Лушина, Т.Д.Маковник, Т.Г.Нестеренко, Д.Б.Начинкин, Л.Б.Пикман, И.В.Подпорина, В.М.Родионовой, В.М. Романовского, А.И.Романенкова, Б.И.Сабанти, Н.А.Саттарова, О.П.Синельникова, В.А.Слепова, В.К.Сенчагова, В.В.Сидоренко, Б.В.Сольского, Г.Б.Поляка, Йосты Юнгмана и др.
Отдавая должное работам перечисленных исследователей, следует отметить, что недостаточно изученными остаются аспекты о развитии, совершенствовании и функционирование единой модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней Российской Федерации Федеральным казначейством.
Методика исследования опирается на такие общенаучные методы исследования, как научной абстракции, формализация, моделирование, системный, статистический анализ, исторический подход.
Информационной базой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты, письма, материалы и отчетные данные Казначейства России, материалы конференций, симпозиумов, отчетные данные Управления федерального казначейства по Чувашской Республике.
Научная новизна диссертационного исследования
- уточнена сущность казначейства как экономической категории, выражающей отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие в процессе исполнения бюджетов, по поводу аккумуляции доходов, их распределению и доведению до конкретных получателей средств, а также осуществлению операций по поручению бюджетополучателей;
выявлены основные предпосылки исполнения федерального бюджета казначейством в переходный период к рыночной экономике, раскрыта эволюция создания и развития казначейства Российского Государства, выделены основные этапы развития органов федерального казначейства Российской Федерации;
раскрыта сущность функционирования единой централизованной трехуровневой системы Казначейства России. При этом предложены изменения в организационной структуре отделений федерального казначейства, направленные на более эффективное взаимодействие казначейства с получателями средств;
дана оценка функционированию различных моделей казначейского исполнения бюджетов, действующих в Российской Федерации, при этом выявлены существенные недостатки, а именно отсутствие единого нормативно-правового обеспечения, информационного обеспечения, единого порядка взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса;
обоснована целесообразность перевода бюджетов субъектов Российской Федерации на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства;
- предложена унифицированная модель взаимодействия органов Федерального Казначейства и финансовых органов.
Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин по макроэкономики студентам экономических специальностей Чувашского госуниверситета. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы федеральными, региональными и местными органами власти при совершенствование организации казначейского исполнения бюджетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на всероссийской научно-практической конференции (Чебоксары, 2006).
Публикации. Основные результаты исследования отражены в 10 работах общим объемом 3,4 п.л.
Объем и структура диссертации.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, изложена на 187 страницах, содержит 3 таблицы, 12 рисунков и 6 приложений.
Сущность казначейства и его особенности как экономической категории
Формирование российской системы казначейства происходило в период перехода от административно-командной к рыночной экономике, что предполагало быстрое проведение либерализации экономики в сочетании с жесткой финансовой политикой и институциональными преобразованиями. Переход к рыночной экономике потребовал коренного реформирования всей финансовой системы Российской Федерации, и ее основного звена - бюджетной системы.
Адекватная макроэкономическая политика - это важнейшая функция государства по регулированию экономических процессов. Налоговая и бюджетная политика стали основными инструментами государственного регулирования экономики, с помощью которых стали реализоваться основные функции государственной власти.
В условиях перехода к рыночным отношениям значительно возрастает роль налогов, они становятся основным источником доходов государственного бюджета Российской Федерации. Тем самым, отражая экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда. Федерализация экономических отношений, разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления привели к разделению бюджетной системы на три автономных уровня. Данные изменения оказали значительное влияние на долю доходов федерального бюджета в общем объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, в частности произошло снижение с 70% в 1992г. и до 49%-51% в 1995г., а доля регионов возросла со ответственно с 30 до 51%.Возникли большие проблемы в ходе осуществления новой финансовой политики, в частности собираемость налогов, характеризующая кредитоспособность страны и возможность расплачиваться по долгам, составила в 1997г. 74,1%. [159,С61].
Наряду с изменением доходной базы бюджетной системы, качественно меняется характер и целевая направленность расходов бюджета. Расходы бюджета стали непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развитием, именно через них стало оказываться воздействие на экономическое и социальное развитие общества. Структура расходов в значительной мере стала отражать структуру государственного управления, так как именно в системе ведомств и воплощаются организационно стабильные функции управления.
Однако с переходом к рыночной экономике возникла большая проблема исполнения бюджета, которая заключалась в низкой оперативности зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком информации, отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
Механизм расходов бюджета носил отпечаток предельно централизованной директивной экономики, поскольку допускалось фиксирование расходов федерального бюджета лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами практически упущена.
В то же время законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. Стабильное исполнение Государственного бюджета СССР, объяснялось фис кальной централизацией и монополией государства в управлении финансами.
Таким образом, в результате изменений в бюджетном процессе Российской Федерации в условиях рыночной экономики, и большим количеством возникших проблем, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности федеральных финансовых ресурсов, их централизации у одного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия оптимальных решений.
Решение выше изложенных проблем нашло свое отражение в создании специализированного финансового органа - Федерального казначейства.
В современных условиях существует несколько систем исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешенная.
При банковской системе основную функцию исполнения бюджета осуществляет центральный банк или коммерческие банки.
Банковская система исполнения бюджетов действовала в России с 1918 года, и просуществовала без кардинальных изменений весь советский период развития государства. Народный банк сосредоточил в своих руках кредитное дело, финансирование народного хозяйства, сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением.
Вместе с тем в СССР действовал государственный бюджет и соответственно, банковская система его исполнения. Госбюджет был адекватен архитектуре унитарного государства с плановой экономикой и логично вписывался в иерархию всех институтов управления.
Теоретические предпосылки исполнения бюджета казначейством
Переход России к рыночным отношениям и отказ от единой государственной формы собственности в начале 1990-х годов поставил государство перед необходимостью защиты своих финансовых интересов. Возникла необходимость рассмотрения по-новому ряда положений теории и практики, поскольку в сложившихся условиях реальная практическая деятельность в сфере финансов, бюджета, налогов опережала теоретическую мысль.
На новом этапе перехода к рыночной системы отношений государство стало искать новые формы управления финансовыми потоками, в том числе бюджетными. Подобные проблемы уже решались в Российской государстве и в других странах. Собственно создание Федерального казначейства, прежде всего определено его исторической эволюцией развития и функционирования в Российском государстве.
Казначейство происходит от слова «казначей», которое появилось в древней Руси и означало лицо, хранившее казну. Казначеи были не только у князей, но и у бояр и других частных лиц.
Русское государство переживало хозяйственный и политический подъем после освобождения от ордынского ига (1480г.) В середине XVI века успешно проводится денежная и административно-финансовые реформы. Умножаются государственные доходы. Формируются основные компоненты финансовой системы, свойственной прочному централизованному государству.[76,С56-61]. В это время появились первые государственные учреждения русского средневековья - казенные дворы. Они стали началом создания новой приказной системы централизованного Управления финансами Российского государства XVI-XVII веков. Финансовые приказы подразделялись на приказы: Большего двора, Большой казны, Большего прихода, Новая четверть, Счетный. Приказы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное самоуправление.
Впервые слово «казначей» встречается в «штатном расписание» Казенного приказа, который в период между правлениями Ивана III и ПетраІ ведал великокняжеской (царской) казной, где хранилось золото, дорогая посуда, бархат, шелк и другие драгоценности. Для хранения сборов и податей специальных касс тогда не было, каждый приказ хранил собираемые им доходы у себя.
Высшим финансово-контрольным учреждением был Счетный приказ, служивший некоторым прообразом современного казначейства, так как туда поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам, сумм со всего государства.
Вместе с тем системной организации государственных финансов до Петра I не существовало.
В период царствования Петра I (1682-1725 гг.) старые приказы не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, в их деятельности проявлялись бесконтрольность и произвол. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских городах. Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси - Сенат. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711г.
«До 1722 г. Сенат в отсутствие Государя сам издавал законы: в области администрации он ведал и военное дело, и иностранную политику, и полицию безопасности и благосостояния. Наконец, одну из главнейших забот его составляли финансы, т. е. государственные доходы и расходы, новые налоги, монетное дело, а также устройство всех видов торговли и промышленности» [117,С253].
Сенат как высший орган финансового и бюджетного управления располагал неудовлетворительными подчиненными органами. При Сенате состояли Расправная палата и счетная Ближняя канцелярия. Главною обя занностью Сената было, как гласят начальные строки наказа царя «Смотреть во всем государстве расходов и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать понеже деньги суть артериею войны... ».[77,С56].
В то же время отчеты о сборах и расходах ему ниоткуда не присылались и он не мог составить ведомости в целом по государству о суммах прихода, расхода и остатках. Эта безотчетность в период войны и финансового кризиса сильнее всего убедила Петра І в необходимости полного переустройства центрального управления.
В 1715г. Петр I решил воссоздать центральные учреждения по шведскому образцу. Подготовка заняла три года. Указом 12 декабря 1718г. было образовано 9 коллегий.[77,С.57]. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три:
Камер-коллегия — занималась денежными доходами государственной казны, о Ревизион-коллегия—занималась рассмотрением обоснованности всех государственных приходов и расходов о Штатс-контор — управляла расходами государства. Создание финансовых коллегий явилось первым принципиальным признанием самостоятельности финансовой администрации. Коллегии частично сохранили порядки приказов, например сосредоточение в одних руках заведования делом и сбора доходов от этого дела (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Ком мерц-коллегия).
Статус и структура казначейства
Созданные предпосылки, при переходе к рыночной системе отношений поставили государство перед необходимостью образования новой структуры, обеспечивающей исполнение бюджета - казначейства.
При создании в 1993 году вновь органов казначейства Российской Федерации государство опиралось на опыт казначейства Российского государства и международную практику. Международный опыт свидетельствует, что страны стоящие на разных стадиях экономического развития и имеющие различное общественно-политическое устройство, исполнение государственного бюджета продолжительный период времени осуществляют через органы казначейства.
Хотелось бы также отметить, что в работе по выработке глобальной концепции создания и развития казначейской системы в России принимали участие сотрудники Международного валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития, Комиссии европейских сообществ. Заинтересованность в ней выразили представители разных стран: Швеции, Германии, Франции, и т.д.
Основа формирования Федерального казначейства была заложена в Указе Президента РФ «О федеральном казначействе». В соответствии с Указом была образована единая централизованная система органов федерального казначейства в подчинении Министерства финансов РФ. Данным Указом органам федерального казначейства предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Правовой особеньостью данного Указа является то, что он имеет силу закона, как принятый в 1992 году в обеспечение экономической реформы.
На органы Федерального казначейства РФ Правительством России в целях проведения государственной бюджетной политики эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усилении контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств было возложено выполнению следующих основных задач [16]:
организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;
регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;
осуществление краткосрочного прогнозирования объёмов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;
сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органом государственной власти и управления Российской Федерации отчётности о финансовых операциях Совета Министров - Правительства Российской Федерации по республиканскому бюджету Российской Федерации, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации;
управление и обслуживание совместно с Центральным банком Российской Федерации и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учётных операций по вопросам, относящимся к компетен ции казначейства, обязательных для органов государственной вла сти и управления, предприятий, учреждений и организа ций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учёту госу дарственной казны Российской Федерации».
Данные задачи реализуются созданной системой органов федерального казначейства возглавляемой Главным управлением Федерального казначейства.
Исходя из возложенных на казначейство задач, в Положение о федеральном казначействе [16J определены также функции Главного управления федерального казначейства Министерства финансов и его территориальных органов.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» Главное управление федерального казначейства было переименовано в Федеральное Казначейство - федеральную службу Минфина России с сохранением в основе своей возложенных на него задач и функций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года №703 « О Федеральном Казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе, которое определило полномочия и права казначейства, в установленной сфере деятельности.
Современные модели казначейства по исполнению бюджетов
До 1991 года бюджетная система была чрезвычайно централизованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в Государственном бюджете СССР, который включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджеты государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу последовательно объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов.
Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы и предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации, что обеспечивалось принятием ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усилении территориальных подходов в управлении.
Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый Закон РСФСР от 10.10.91 г. №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Как определено в этом законе, бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе РФ, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ. В бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные части включаются: республиканский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселковых и сельских населенных пунктов.
Бюджетное устройство определяется формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. В настоящее время бюджетное устройство Российской Федерации соответствует федеративному устройству государства и принципу самостоятельности и консолидирования бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов о бюджетах субъектах Российской Федерации на соответствующий год, нормативных актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.
Правовой основой бюджетной системы Российской Федерации является Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие 1 января 2000 года Федеральным законом Российской Федерации №159-ФЗ от 9 июля 1999 года.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый в 1998 году, расширил бюджетную систему, включив бюджеты государственных внебюджетных фондов.
Следовательно, бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (в т.ч. бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербург) и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
На современном этапе развития бюджетная система России находится в стадии становления: отрабатываются законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральной и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, компетенцию органов государственной власти РФ.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Федерации относятся:
установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждением отчетов об исполнении бюджетов субъектов Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Федерации между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами;
