Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Таможенная система и формирование открытой экономики 14-61
1. Теоретические предпосылки становления открытой экономики 14-19
2. Фритредерство и протекционизм - важнейшие факторы, определяющие экономическую направленность развития таможенной системы 20-37
3. Принципы организации таможенной системы и таможенного регулирования в рыночных условиях 37-61
ГлаваII. Институциональные преобразования таможенной системы в условиях рыночной трансформации экономики 62-118
1. Институциональные преобразования таможенной системы 62-79
2. Механизм формирования баланса национальных и региональных интересов в процессе создания системы таможенных институтов 79-98
3. Образование нового рыночного пространства: поэтапное формирование таможенного союза стран СНГ и особенности вхождения России в СТС/ВТО 99-118
Глава III. Оптимизация институциональных преобразований и эффективность управления таможенным процессом 119-163
1. Влияние рыночной среды на оптимальный выбор структуры управления таможенной системы 119-125
2. Комплексная программа "Российская таможня-XXI" - основа оптимизации управления движением товаров на таможне 125-137
3. Человеческий капитал в механизме преобразования таможенной системы 137-148
4. Методы оценки функционирования человеческого капитала в условиях таможенной системы 148-163
Глава IV. Современные проблемы развития таможенной системы и повышение ее роли в укреплении экономического потенциала страны 164-263
1. Создание новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы России в переходный период 164-182
2Современные научные средства и методы обоснования перспектив развития таможенных институтов 182-204
3. Методологии имитационного моделирования в таможенной системе 205-263
1. Первый пример: метод доминантных иерархий (МДИ) в экспертной процедуре 205-209
2. Второй пример: методика расчета очередей на международном автомобильном пункте пропуска 209-216
3. Третий пример: оптимизация технологической схемы таможенного оформления и таможенного контроля подакцизных товаров 216-221
4. Четвертый пример: имитационная модель технологической схемы таможенного оформления и контроля пассажиров в международном аэропорту и ее оптимизация 221-240
4. Эффективность функционирования таможенных институтов 240-263
Заключение 264-285
Список используемой литературы. 286-290
- Теоретические предпосылки становления открытой экономики
- Институциональные преобразования таможенной системы
- Влияние рыночной среды на оптимальный выбор структуры управления таможенной системы
- Создание новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы России в переходный период
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям в России с самого начала ознаменовал резкое повышение значения таможенной службы как мощного регулятора хозяйственной и торговой деятельности государства, ее роли в формировании федерального бюджета, защите безопасности и экономических интересов России. Таможенная служба практически начала работать в 1991 году в условиях, когда подавляющая часть таможен с наиболее развитой инфраструктурой оказалась за пределами страны. Россия, оказавшись на страже границ протяженностью более 14 тысяч километров насчитывала чуть более тысячи сотрудников таможенных органов.
В рыночных условиях таможенное дело России претерпело значительные изменения: появились новые понятия - таможенная система и институты таможенной системы; свободные экономические и таможенные зоны; стала стремительно развиваться околотаможенная деятельность; возникла совокупность таможенных режимов; более сложной и разветвленной стала система управления.
Серьезное воздействие на таможенные органы оказали проблемы, связанные с интегрированием России в мировую экономику, вступление во всемирную торговую организацию, что потребовало существенной корректировки внешнеэкономической деятельности в стране, а тем самым и определенных изменений в таможенной политике. Это обусловило, в свою очередь, необходимость совершенствования законодательно-правовой базы, принципов и мер таможенной системы.
Политика обеспечения безопасности человека и окружающей природы все активнее ставила в повестку дня вопрос о необходимости создания системы управления риском в обществе, конечным итогом которой является выработка средств, объектов хозяйства, окружающей среды от возрастающего неблагоприятного воздействия дестабилизирующих и поражающих факторов повышенной опасности. В решении этой стратегической задачи таможенная служба играет все возрастающую роль, т.к. обнаружение опасных для жизни и здоровья человека и окружающей природы грузов является частью работы, выполняемой таможней.
Политика регулирования торговых отношений, решение многообразных вопросов, вытекающих из этого, непосредственно связаны с целями и задачами, стоящими перед государственным органом, регулирующим эти отношения.
Повышение государственной значимости таможенной службы, бурный процесс ее становления в прошедшие годы потребовал, соответственно, и более углубленного научного изучения многообразных аспектов таможенного дела, сравнения с международными стандартами.
С формированием новых экономических отношений одной из коренных задач стало скорейшее цивилизованное вхождение России в мировую экономику. Это привело к повышению интереса исследователей к таможенной политике, представляющей собой целенаправленную деятельность государства по применению таможенных пошлин, таможенных налогов и сборов, осуществлению таможенных процедур.
Все это послужило основой для выбора и осуществления исследования, посвященного анализу многообразных сторон деятельности одного из самых крупных в России таможенных управления Северо-Западного региона.
Степень разработанности проблемы. Переход к рыночным отношениям является весьма сложным процессом, затрагивающим все стороны общественной жизни. Реформирование постсоциалистических экономик не имел аналогов в мировой практике. Для экономической теории преобразование российской хозяйственной системы, связанной с внедрением рыночных отношений, представляет собой несомненный интерес. Их реализация требует систематического обобщения и научного осмысления. Российские специалисты ведут кропотливую работу по изучению происходящих в нашей экономике процессов. В этом отношении не являются исключением преобразования таможенной системы.
Существенный вклад в теорию развития таможенного дела внесла Российская таможенная академия, ее Санкт-Петербургский филиал, издавший за короткий срок ряд интереснейших работ: Основы таможенного дела. В 7-ми выпусках. М., 1995; Теория, методология и практика таможенного дела. Сборник научных трудов. Часть 1-я и 2-я. М., 1996; Кисловский Ю.Г. История таможни государства российского. М., 1995; Блинов Н.М. Таможенная политика России Х-ХХ вв. Краткий научно-популярный очерк. М., 1997; Аграшенков А.В. Психология в таможенном деле. СПб., 1995; Бякин Г.И., Мячин А.Н. системный подход - ключ к эффективному управлению таможенным делом. // Таможенный вестник. 1994. № 10; Кругликов В.Ф., Бондарь Л.А., Бякин Г.И., Качалов В.А. Таможенная стоимость товаров. СПб., 1996; Дворянский A.M., Травин А.В. производство дознания таможенными органами РФ. СПб., 1995; Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала РТА. Вып.1-10; Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле. СПб., 1999; Шумилов М.М. История торговли и таможенного дела в России IX-XVII вв. СПб., 1999; Аграшенков А.В., Новиков А.Ю., Шамахов В.А. Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. СПб., 1998; Исследования проблем таможенного дела. Вып.1-5. М., РТА, 1998; Чернышев В.В. внешнеэкономическая политика России в переходный период. М., РТА, 1998; Таможенная энциклопедия. М., 1999. Т. 1, 2 и др.
Вместе с тем, таможенная система продолжает оставаться малоизученной прежде всего с точки зрения характера взаимосвязи федеративных и таможенных отношений субъектов федеративного государства между собой и с федеральным центром. В экономической литературе широко представлены работы по совершенствованию правовых, экономических и организационных основ таможенного дела и в то же время крайне мало работ, связанных с изучением таможенной системы как фактора роста экономического потенциала страны. В этой связи крайне недостаточно работ, посвященных изучению таких базисных положений таможенной системы, как фискальная политика, протекционизм и фритридерство.
Формирование рыночных отношений в нашей стране придает таможенной системе новое экономическое содержание. Исследование таможенной системы во взаимосвязи с ростом экономического потенциала страны, развитием ее производственного потенциала может внести определенный вклад в развитие теории переходной экономики и в разработку эффективного функционирования таможенной системы.
Объект исследования является таможенная система, ее институциональные преобразования в переходный период, проблемы формирования структуры управления и методы развития таможенных органов в составе российского федерализма.
Предметом исследования являются организационно-экономические и правовые основы таможенной деятельности, система управления таможенных органов, направленная на создание ее оптимальной структуры, повышение эффективности функционирования таможенных органов и укрепление экономического потенциала страны.
Цели и задачи исследования. Основное внимание в процессе исследования сосредоточено на институциональных преобразованиях таможенных органов, выборе оптимальной структуры управления и создании на этой основе новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы России в переходный период.
В теоретическом аспекте реализация указанной цели предполагает исследование таких базисных положений становления таможенной системы, как фискальная политика, протекционизм, фритредерство; выявление принципов организации и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма; изучение особенностей развития таможенной системы в рыночных условиях; формирование механизма учета интересов субъектов федерации в сфере таможенного регулирования. В практическом аспекте важно оценить объективные тенденции развития таможенной системы и определить направленность перспектив совершенствования функционирования таможенных органов, результативность которых рассматривается в качестве фактора роста экономического потенциала страны.
Поставленные цели предопределили круг основных задач, которые необходимо было решить в ходе исследования. К их числу относятся:
- рассмотрение функциональной деятельности таможенной системы в условиях российского федерализма как фактора роста экономического потенциала страны;
- оценка фискального, протекционистского и фритредерского направлений внешнеэкономической деятельности и их использование в процессе построения таможенной системы на разных этапах развития экономики России;
- исследование и выбор принципов организации и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма, формируемых на основе правовой базы и экономических отношений;
- раскрытие механизма учета интересов субъектов федерации в сфере таможенного регулирования;
- обоснование основных направлений реализации проекта "Российская таможня - XXI" как организационно-правовой и экономической основы формирования новой модели таможенного управления движением товаров, рассматриваемых в качестве приоритетных;
- выявление противоречий, возникших при переходе на рыночные методы хозяйствования и создание в результате этого новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы как формы разрешения этих противоречий в виде обоснования принципиально нового назначения таможни, определения ее приоритетов и процедур функционирования;
- разработка современных научных подходов в развитии таможенных органов с использованием методов оптимизации, логистики, массового обслуживания, системного анализа;
- создание универсального инструментария имитационного моделирования и осуществлено применение методологии имитационной системы в таможенных органах СЗТУ России.
Методологическая база исследования. В процессе исследования были изучены документы, связанные с историей становления таможенной системы, начиная с петровских времен;
информационные источники, посвященные организации и функционированию таможенных органов, включая Конституцию Российской Федерации, Таможенный кодекс РФ, а также законы РФ и Верховного Совета Российской Федерации; информационные источники, посвященные таможенным органам и развитию переходной экономики; теоретические и методические разработки, законодательные и нормативные материалы, статистические данные. Особое внимание было уделено публикациям, посвященным исследованию процессов формирования и функционирования таможенных органов в рыночных условиях, процессов трансформирования управляющих структур на разных уровнях, критическому анализу неоклассических и кейнсианских направлений экономической теории, а также концепциям институционализма и информационного общества. В работе широко использовались историко-логический и функционально-структурный подходы при изучении экономических процессов, анализ и синтез. Применение различных методов теоретического анализа, обусловленного спецификой изучаемых явлений и процессов, логикой развития таможенных органов и проведение на этой основе статистических группировок, моделирования, построения аналитических таблиц и графиков.
Научная новизна исследования заключается в решении теоретических и методологических проблем формирования и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма как фактора роста экономического потенциала страны. К основным результатам, определяющим новизну исследования, относятся следующие положения:
- разработаны методологические основы новой концепции организации, развития и функционирования таможенной системы России в переходный период. Создание концепции явилось формой разрешения противоречий между командно-административными и рыночными методами хозяйствования. Базовым положением концепции явилось превращение таможенной системы как формы пограничного контроля в институт регулирования внешнеэкономической деятельности страны;
- в рамках концепции разработана аналитико-оптимизационная модель, позволяющая перенести центр тяжести с волевого принципа принятия решений на критериальный выбор, который достигается путем вариантного отбора и получения оптимального варианта, соответствующего данному критерию;
- учитывая, что таможенное дело относится к числу сложных систем, для которых создание аналитических моделей с четкими количественными соотношениями является невозможным, в работе предложена методология применения имитационного моделирования, включающая оперативную и повседневную функциональную деятельность таможни и ее организационные структуры. Имитационная модель таможни реализуется на основе морфологического (структурного), функционального и информационного описания таможенной системы. Для непрерывного расширения и поэтапной реализации заданных параметров имитационной модели процесс управления таможней разбивается на три замкнутых контура: прогнозирование - стратегический контур; текущее регулирование запланированной деятельности - тактический контур; оперативное реагирование на возникающие отклонения на входе модели - оперативный контур;
исследованы фискальное, протекционистское и фритридерское направления внешнеэкономической деятельности с петровских времен и определены параметры оценки этих направлений на разных этапах развития экономики России. Установлено, что в периоды тяжелого финансового и экономического положения преобладает фискальная направленность таможенной политики (петровский период); в периоды развития свободной торговли - ведущим становилось фритридерство (царствование Екатерины II); в случаях защиты национальной промышленности (царствование Александра III) - на первый план выдвигается протекционизм. Современный период отличается более сложной системой функционирования таможенных органов: с одной стороны преобладает фискальная политика, с другой - таможенная система строится с учетом обеспечения национальной безопасности, которая включает такие блоки, как политическая, экономическая, военная, экологическая, информационная безопасность и безопасность культурного развития нации;
- вскрыты особенности развития таможенной системы в рыночных условиях и сформулированы основные направления ее построения. Так, прямая зависимость развития таможенной системы от проводимой политики государства определила положение таможенной системы как составной части внутренней и внешней политики России; повышение роли фискальной функции потребовало от таможенных органов совершенствования процедур взимания таможенных платежей и усиления контроля за их поступлением в федеральный бюджет; расширение криминализации в переходный период вызвало необходимость укрепления правоохранительных функций таможенных органов; развитие компьютерной техники в стране позволило таможне создать Единую автоматизированную информационную систему (ЕАИС) ГТК России;
- обосновано положение о смещении таможенного оформления в пограничные зоны, что позволит соединить воедино задачи по ускорению товарооборота, повышению плотности таможенного контроля, своевременной и полной собираемости таможенных платежей, прорыву в борьбе с таможенными правонарушениями. Для реализации этого положения все основные вопросы, связанные с подготовкой таможенной инфраструктуры, уже решены. В регионе обустроены российско-эстонские, российско-латвийская и российско-норвежская таможенные границы; совершенствуется сеть складов временного хранения и таможенных складов, в том числе складов для хранения больших партий крупногабаритных товаров (лес и лесоматериалы); завершается формирование системы прохождения таможенных платежей, которая повысит плотность таможенного оформления и контроля; в сфере экспортно-импортных операций осуществлен переход к работе с конкретными товарами так называемой группы риска и т.д.:
- разработана рациональная система деятельности таможенных служб; постоянно совершенствуются и внедряются новые формы и методы решения таможенных проблем; растет эффективность функционирования таможенных органов. Это позволило получить СЗТУ России официальный статус "первопроходцев", подтвержденный Государственным таможенным комитетом. ГТК обязал СЗТУ в первоочередном порядке проводить мероприятия по оптимизации таможенной службы и после апробации распространять положительный опыт на другие регионы;
- обосновано положение о необходимости перехода к высшему уровню таможенной деятельности: таможня для клиента, для участника ВЭД; последовательное развитие более прозрачных и доверительных отношений с законопослушными предпринимателями и более жестких отношений с недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности;
- созданы организационно-правовые и экономические основы формирования новой модели эффективного функционирования таможенной службы, изложенные в проекте "Российская таможня-XXI", который разработан Северо-Западным таможенным управлением. Он является универсальным ключом обеспечения оптимизации инфраструктуры и построения таможенных органов; выбора новых информационных технологий таможенного оформления и контроля; построения внутренних финансовых потоков. "PT-XXI" стал приоритетным направлением информационно-технической политики Государственного таможенного комитета;
- в целях повышения эффективности правоохранительной деятельности таможенных органов и собираемости таможенных платежей предложено акцент в оценке правоохранительной работы таможни сместить от использования количественных параметров (количество дел о нарушении таможенных правил, взыскании штрафов) к применению качественных показателей в виде результатов оперативно-розыскной деятельности и пресечения уголовных преступлений;
- осуществлена апробация предложенной методологии применения имитационного моделирования. В частности, решен пример практического использования метода доминантных иерархий в экспертной процедуре; составлена и реализована методика расчета очередей на международном автомобильном пункте пропуска с применением универсального метода статистического моделирования; проведено определение направлений и средств оптимизации технологической схемы таможенного оформления и таможенного контроля подакцизных товаров.
Практическая значимость работы заключается в авторских выводах и соответствующих предложениях, в разработке рекомендаций как для федеральных органов управления, так и для непосредственной деятельности региональных управлений, таможен и таможенных постов.
Апробация результатов исследования. Выводы, полученные в ходе диссертационного исследования неоднократно использовались автором в выступлениях на заседании коллегий Государственного таможенного комитета Российской Федерации, применялись в работе с коллегами из различных стран. Многие положения диссертации нашли отражение в выступлениях соискателя на многих международных и российских научно-практических конференциях, посвященных различным аспектам стратегии экономического развития России в новых условиях хозяйствования.
При непосредственном участии автора Северо-Западным таможенным управлением разработана организационно-правовая и экономическая основа формирования новой модели таможенного управления "Российская таможня-ХХГ. Этот программный документ Государственный таможенный комитет своим приказом № 805 от 1 декабря 1998 года одобрил и предложил внедрить его в Северо-Западном таможенном управлении.
Автором опубликован ряд учебных пособий, которыми активно пользуются студенты и слушатели учебных заведений Государственного таможенного комитета Российской Федерации. Важнейшими из них являются: Основы таможенного дела. Учебное пособие. Выпуски I, II, III, IV. М., 1995 г. Авторский коллектив: А.С.Круглов, Н.М.Блинов, В.Ф.Кругликов, В.А.Шамахов; Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. Учебное пособие. Санкт-Петербург, 1998. Объем 12,0 печ.л. Авторы: А.В.Аграшенков, А.Б.Новиков, В.А.Шамахов.
По результатам исследования автором опубликовано свыше 30 работ. Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.
Теоретические предпосылки становления открытой экономики
Таможенное дело зародилось вместе с появлением торговли и превратилось в необходимый атрибут регулирования внешнеэкономической деятельности государств. По утверждениям некоторых историков, это произошло около двух тысяч лет тому назад, когда появился прибавочный продукт и начали складываться рыночные отношения. С этим можно согласиться, если не вникать в сущность таможенного механизма регулирования, критериями которого являются пошлины и, естественно, таможенный тариф, который получил право на существование лишь во втором веке до рождения Христа и начала нового летосчисления. В результате можно утверждать, что таможенное дело как объективно существующий механизм регулирования экономики, финансов, внешней торговли начал работать на рубеже новой эры.
Ранее это был лишь налог за провоз товаров, за место на рынке и получение права торговать. Если учитывать, что таможенная пошлина - это пошлина за услугу, оказанную таможенниками торговцу товарами, предусмотренными соответствующими таможенными документами, то сам тариф является лишь элементом таможенного дела, которое при этом еще не превратилось в регулятор экономики. Это произошло гораздо позже, когда началась индустриализация стран, сложились товарно-денежные отношения, а тариф стал выполнять протекционистскую роль, защищая и поощряя развивающуюся экономику страны, т.е. выполняя роль экономической защиты государства в пунктах пропуска товаров и оказывая влияние на развитие промышленности. Это прослеживается в западных странах, таких, как Англия и Голландия в XV-XVI вв., и гораздо позже в других государствах Европы.
Некоторое своеобразие в развитии тарифного законодательства и работы таможенного механизма регулирования сложилось в восточных и ближневосточных странах. В частности, в Пальмирском тарифе 137 года (Сирия) предусматривались протекционистские меры, т.е. посредством тарифа не только осуществлялась защита экономики, но и регулировалось производство товаров.
Зарождение и развитие таможенного дела на Руси происходило под влиянием греко-римского опыта в районах Северного Причерноморья, где процветала активная торговля с народами, проживающими вдоль Днепра, а в последующем - с главным торговым центром славянских народов Киевом.
В период феодальной раздробленности в XIII- XV вв. таможенное дело приспосабливалось к характеру развития экономики удельных княжеств, в которых устанавливались свои ставки пошлин на одни и те же товары, а таможенное дело регулировалось договорными торговыми и таможенными грамотами .
Дальнейшее развитие таможенного дела было обусловлено распространением международной торговли, которая, в свою очередь, опирается на международное разделение труда (МРТ). В процессе углубления МРТ широкое распространение получает внутриотраслевая специализация в промышленности в виде предметной, подетальной и технологической, что вело к дальнейшему росту международной торговли. Позднее на основе развития международной торговли и международного разделения труда была создана "Теория сравнительных преимуществ", использование которой позволяет выработать основные принципы построения цен на таможенные товары.
"Теория сравнительных преимуществ" в виде закона сравнительных издержек была впервые выдвинута Д.Рикардо. Он утверждал, что страны должны производить и экспортировать те товары, которые обходятся им относительно дешевле, и импортировать те товары, которые производятся за границей сравнительно дешевле, чем внутри страны.
Но это положение нельзя понимать односторонне и упрощенно. Концепция сравнительных издержек, как подметил М.Блауг, есть просто строгая формулировка неформального правила, которое в действительности гораздо сложнее. Рикардо использует три типа соотношений издержек для производства одной и той же пары товаров в разных странах: равные, абсолютные, сравнительные преимущества. Возьмем, к примеру, затраты в рабочих часах на производство вина и сукна (W и С) в двух странах (р и е). Тогда получим:
А.Смит считал, что торговля имеет место, только когда каждая страна обладает абсолютным преимуществом в издержках производства. Рикардо анализирует сравнительные преимущества. Следовательно, надо сравнивать не издержки, а их соотношения, и не имеет значения, сравниваются соотношения издержке одного и того же товара в различных странах или издержки производства различных товаров в одной и той же стране. Главное заключается в том, что в процессе налаживания торговых взаимосвязей выигрывают обе стороны.
Институциональные преобразования таможенной системы
Организационное становление единой системы таможенных органов было сопряжено с конкретными политическими, экономическими, социальными условиями и предпосылками. Они обусловлены процессами создания российской государственности, перевода экономики страны на рыночные отношения, изменением характера и условий осуществления внешнеэкономической деятельности. Эти процессы и порожденные ими социально-экономические последствия значительно обострили и усложнили проблемы организации институционально-структурных преобразований российской таможенной службы, всей системы таможенных органов. В этой связи институциональные преобразования становления и развития единой системы таможенных органов Российской Федерации можно подразделить на три этапа.
Первый этап (конец 1991 - середина 1993 гг.) институциональных преобразований -формирование концептуальных положений обоснования роли и значения таможенной службы России, выявления особенностей организации и функционирования таможенной службы в новых условиях; преодоление разрушительных последствий, вызванных развалом СССР; восстановление сети таможенных органов на бывших административных границах РСФСР; рациональное размещение таможенных служб и их подразделений в местах наибольшей концентрации товаров и транспортных средств, подлежащих таможенному оформлению и контролю.
Началом организационного оформления самостоятельности таможенной службы стало распоряжение Президента России "О деятельности таможенной службы на территории РСФСР", изданное 25 августа 1991 г. Этим актом таможенная служба, находящаяся на территории РСФСР, была передана в ведение РСФСР (до этого она относилась к ведению центральных органов государственной власти и управления СССР. Непосредственное руководство таможенным делом осуществлял Таможенный комитет СССР. На территориях союзных республик создавались региональные таможенные управления СССР; республиканских органов руководства таможенным делом не было).
Этим распоряжением руководство действующими в России таможенными органами было возложено на Совет Министерств РСФСР. Вместе с тем Таможенному комитету СССР было предложено выдавать разрешения на вывоз с территории РСФСР драгоценных металлов и камней только с согласия Совета Министров РСФСР. Таким образом, официально была распространена российская юрисдикция на таможенную службу, введено прямое подчинение таможенных органов республиканскому правительству; это правительство получило полномочия регулировать вывоз драгоценностей с российской территории.
За вышеуказанным актом вскоре последовали другие, в которых содержались новые концептуальные подходы к организации системы таможенных органов в России и меры по их реализации. Принципиальная позиция по этому вопросу бьша изложена в Указе Президента России "О Государственном таможенном комитете РСФСР", принятом 25 октября 1991 г. Указом установлено, что Государственный таможенный комитет РСФСР является центральным таможенным органом РСФСР. Совету Министров РСФСР было поручено в течение месяца определить конкретный механизм работы таможенной службы России. Таким образом, создание российского таможенного ведомства было окончательно оформлено. Оно получило свой центральный орган руководства и управления. Его создание органично было связано с обеспечением механизма функционирования российской таможенной службы, ее развитием. Это была новая, основополагающая веха, определяющая пути формирования и развертывания единой системы таможенных органов России. Дата принятия Указа о ГТК России по праву считается отправной точкой современной российской таможенной службы, стала днем создания таможенной службы Российской Федерации.
В процессе государственного строительства, развертывания таможенной системы последовательно формировался правовой статус и функциональное назначение ГТК России.
Правительство РСФСР 26 декабря 1991 г. рассмотрело вопросы, касающиеся Государственного таможенного комитета РСФСР. Было утверждено Положение о Государственном таможенном комитете РСФСР , определена структура и штаты его аппарата . В положении были зафиксированы задачи, функции и порядок деятельности Комитета. На него была возложена ответственность за реализацию таможенной политики республики, обеспечение соблюдения законодательства о таможенном деле, эффективное функционирование системы Государственного таможенного комитета РСФСР. (Вместе с ГТК эту систему тогда составляли региональные таможенные управления РСФСР, предприятия и организации, подведомственные комитету).
Утвержденное Положение о ГТК РСФСР стало организующим началом и нормативной основой не только в деле организации и развертывания деятельности центрального таможенного органа, но и всей российской таможенной службы. За короткий срок ГТК России превратился в подлинный руководящий штаб российского таможенного ведомства. В крайне сложных условиях он сумел и концептуально, и практически построить, по существу, заново систему таможенных органов, решить сложные вопросы организации и технологии осуществления таможенного дела.
На первом этапе становления и развития единой системы таможенных органов Российской Федерации таможенное ведомство испытало на себе тяжесть разрушительных последствий прекращения существования СССР в декабре 1991 г. От бывшего Союза в России осталось лишь 20% действующих таможен. Значительная часть таможенных объектов, пунктов пропуска как на западной, так и на южной границах, в строительство и оснащение которых десятилетиями вкладывались огромные денежные и материальные средства, отошла к новым государствам, возникшим на месте бывших союзных республик.
Влияние рыночной среды на оптимальный выбор структуры управления таможенной системы
К настоящему времени таможенные органы России сложились в сложную, четырехуровневую систему, фундамент которой создавался в 1991-1994 гг. В этой иерархической таможенной системе (уровни - ГТК РФ, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты и переходы), как и во всех сферах человеческой деятельности, большое место занимает принятие решения. В условиях быстро изменяющейся социально-экономической ситуации в таможенных органах постоянно возникают многовариантные задачи по принятию решения. При отсутствии количественных мер оценки возможных вариантов часто применяется волевой принцип как единственно возможный. Он успешно был использован в период становления таможенной системы. Современный этап развития таможенной системы характеризуется переносом центра тяжести с волевого принципа принятия решения на критериальный выбор. Суть этого метода состоит в том, что принимается некоторый критерий, и по нему сравниваются возможные варианты. Тот вариант, который наиболее соответствует данному критерию, является наилучшим, он и принимается. Наилучший по-латински - optimus. Отсюда наилучшее решение называется оптимальным, а задача принятия наилучшего решения -задачей оптимизации. Выбор критериев является одним из основных моментов при оценке эффективности функционирования таможенной системы. Правильный выбор критериев во многом предопределяет успех исследований и позволяет выполнять их с наименьшей затратой сил и средств. Обычно при выборе критерия оценки эффективности руководствуются тем, что выбранный показатель должен соответствовать поставленной цели, характеризовать основную задачу системы и по возможности быть легко определяемым. Главной задачей таможенных органов России на данном этапе реформирования является обеспечение экономической безопасности, которая достигается через сбалансированность бюджета. Стабилизация положения в стране, в свою очередь, зависит от фискальных доходов, взимаемых таможенными органами с участников ВЭД. Поэтому из всех возможных критериев оценки деятельности таможенных органов наиболее предпочтительным является средний доход, поступающий от таможенных органов в федеральный бюджет в единицу времени. Оптимизация таможенной системы заключается в максимализации среднего дохода. Этот критерий естественным образом выражается в терминах кадрового состава таможенной службы и выполняемых ими функций. Точная формулировка критерия для каждой из выполняемых функций может быть получена при знании трудоемкости, затрат и среднего дохода. Все эти величины являются случайными, причем некоторые из них - независимьми случайньми величинами. Поэтому средние значения (математические ожидания) их суммы и произведения равны соответственно суммам и произведениям средних значений рассматриваемых величин. Сравнительная эффективность деятельности таможенных органов определяется следующим критерием: т.е. средним доходом, полученным за единицу времени і-м таможенным органом на одного сотрудника. Сравнение таможенных органов между собой по критерию (5) позволяет выявить менее эффективные и, следовательно, более нуждающиеся в реорганизации подразделения. Как видим, для решения необходимо иметь сравнительно небольшой объем статистических данных по трудоемкости работы каждого сотрудника, средний доход, поступаемый в бюджет, и затраты на содержание. При этом учитываются способы решения поставленных задач, различные варианты технологических схем, взаимодействие между таможенными подразделениями и организациями околотаможенной сферы, возможность перенацеливания сил при внезапно изменившейся обстановке. Дисциплинирующим условием в процессе оптимизации является эффективность решения поставленной задачи, т.е. средний доход в единицу времени, поступающий от таможенного органа в федеральный бюджет, должен быть не менее заданного: Выбор критерия эффективности работы таможенного органа позволяет перейти к разработке общей структуры имитационной модели таможни. Построение общей структуры имитационной модели реализуется поэтапно, создавая модели функционирования отдельных подразделений (компонент) системы с разной глубиной детализации. При этом оцениваются не все результаты и последствия, а только те, которые отражены в модели. Решение каждой новой проблемы приводит к расширению уже имеющейся модели, увеличивает возможности руководства таможни оценивать последствия принимаемых решений. Таким образом, создание имитационной модели ведется последовательно, поэтапно, обеспечивая применимость модели на каждом этапе и постепенно увеличивая возможности и полноту оценки последствий принимаемых решений. Общая структура имитационной модели таможни состоит из следующих подсистем: 1 -организационно-штатной; 2 - оперативной; 3 - экономической; 4 - правоохранительной; 5 -финансовой; 6 - обеспечивающей. В данной системе каждая из подсистем представляет собой также сложную иерархическую структуру.
Создание новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы России в переходный период
Возрождение таможенной службы России как самостоятельного, полномочного, многофункционального государственного института было востребовано созданием открытой рыночной экономики. Это значительно повысило степень зависимости России от внешнеэкономической деятельности. Возросла роль последней как фактора экономической стабилизации, укрепления национальной валюты, структурной перестройки в промышленности, развития мирохозяйственных связей. Внешнеэкономические отношения, освобожденные от жестких рамок монополии государства на внешнюю торговлю, получили простор для своего развития путем реализации принципа свободы движения товаров, капиталов, услуг и рабочей силы. В прежних условиях участниками внешнеэкономических связей было сравнительно небольшое число экономических объединений, которые зачастую действовали, минуя таможню. С либерализацией внешнеэкономической деятельности в нее включились многочисленные коммерческие структуры, предприятия, организации, частные лица. В результате изменился характер регулирования внешнеэкономической сферы, несравнимо выросли масштабы и объемы деятельности таможни, возникли новые задачи. Под воздействием этих процессов неизбежно разрушались сложившиеся каноны и стереотипы таможенной деятельности. Ее функции сводились к осуществлению крайне ограниченных форм пограничного контроля: проверка багажа пассажиров, изъятие предметов, запрещенных к ввозу и вывозу через государственную границу. Новые реалии изменили общее понимание роли таможни, сформировали ее новое предназначение как экономического и правового института государства, инструмента регулирования внешнеторгового оборота. Возникли сложные проблемы адаптации таможни к рыночным условиям, международным стандартам таможенного дела. Необходимо было в кратчайшие сроки восполнить те потери, которые были вызваны разрушением таможенной системы вследствие распада СССР. Таким образом, форсированный переход экономики страны на рыночные методы хозяйствования положил начало созданию российской таможенной службы как института регулирования внешнеэкономической деятельности, адекватного по своим функциям новым социально-экономическим реалиям. После распада СССР значительная часть таможенных структур, хорошо оснащенных технически, имеющих высокопрофессиональные кадры, оказалась за пределами России. Вследствие этого протяженность подлежащих контролю границ с бывшими союзными республиками увеличилась до 13,5 тыс.км, в том числе около 1,2 тыс.км - со странами Балтии. В жалком состоянии находилась материально-техническая база таможенных органов. Подавляющее большинство из них ютилось в старых, неприспособленных помещениях. Повсеместно имела место плохая обеспеченность транспортом, средствами связи и автоматизации обработки информации, компьютерной техникой. В сплетении противоречивых факторов, определяющих реальную экономическую ситуацию в стране, решались задачи по созданию заново российской таможенной службы, ориентированной на рыночную экономику, способную защитить экономические интересы государства. Практически создавалась новая концепция организации, развития и функционирования таможенной службы России. В этой концепции было выдвинуто и обосновано принципиально новое назначение таможенной службы, ее приоритеты, процедура функционирования и задачи, подлежащие решению: - во-первых, сформирована новая роль таможенной службы - превращение ее в реально действующий инструмент государственного регулирования внешнеторгового оборота, внешнеэкономической деятельности в целом; - во-вторых, определены новые приоритеты таможенного дела - перенос центра тяжести его деятельности на экономические составляющие; - в-третьих, возникла необходимость разработки и применения быстродействующих процедур таможенного оформления и контроля, максимального приближения их к участникам внешнеэкономических связей, местам интенсивной внешнеэкономической деятельности; - в-четвертых, поставлены задачи форсированного расширения и укрепления сети таможенных органов, усиления технической оснащенности, обеспечения их кадрами, совершенствования управления на всех уровнях таможенной системы, создания и развития объектов таможенной и так называемой околотаможенной инфраструктуры; - в-пятых, выработаны задачи по обеспечению защиты экономического суверенитета и безопасности России, установлению таможенной границы с бывшими союзными республиками . Нормативно-правовая база новой концепции была отражена в программах реконструкции и развития таможенной системы. Основополагающее воздействие на создание и реализацию этих программ оказали Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1992 г. № 788 "О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации" и постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 666, определившие меры по выполнению указа. Эти документы были положены в основу всей работы таможенной службы.
