Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Финансовые проблемы бюджетной несбалансированности федеративных интересов стр. 12
1.1 Эволюция концепции бюджетного федерализма и ее влияние на эффективность реализации интересов в бюджетной политике государства стр. 12
1.2 Особенности реализации федеративных интересов в бюджетной сфере транзитарной экономики России стр. 52
ГЛАВА 2. Основные направления повышения степени согласования экономических интересов субъектов бюджетной системы стр. 108
2.1 Реформирование бюджетного устройства посредством казначейской системы РФ как форма согласования интересов его участников стр. 108
2.2 Устранение противоречий интересов субъектов бюджетного устройства России в механизме горизонтального выравнивания региональных бюджетов и совершенствование вертикальной структуры бюджетных отношений стр. 126
Заключение стр. 181
Список использованной литературы стр. 184
Приложения стр.190
- Эволюция концепции бюджетного федерализма и ее влияние на эффективность реализации интересов в бюджетной политике государства
- Особенности реализации федеративных интересов в бюджетной сфере транзитарной экономики России
- Реформирование бюджетного устройства посредством казначейской системы РФ как форма согласования интересов его участников
- Устранение противоречий интересов субъектов бюджетного устройства России в механизме горизонтального выравнивания региональных бюджетов и совершенствование вертикальной структуры бюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В плановой экономике государственный бюджет служил прежде всего составной частью и инструментом реализации единого в своей основе народнохозяйственного плана. Это резко ограничивало возможности бюджетной децентрализации.
Дело не только в том, что в бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах - ассигнования общенационального (федерального) бюджета. Еще важнее, что бюджеты территорий фактически не были по-настоящему обособлены и выступали в роли составных частей бюджета страны. Так, Государственный бюджет СССР, включал бюджеты республик, в свою очередь объединявшие бюджеты краев, областей и т.д. Основные контуры единого Государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю территорий оставалась главным образом некоторая детализация. Республиканские и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатывавшихся нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет безоговорочно, отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне.
В рыночной экономике решающее значение, имеют разнообразные, подчас уникальные предпочтения индивидов. Рынок демонстрирует свои достоинства прежде всего в ситуациях, когда потребитель или производитель имеет возможность сделать выбор индивидуально, руководствуясь собственными оценками полезности, и когда улучшение положения данного индивида не сказывается отрицательно на положении других (такова идея Парето-оптимизации). Коллективный выбор предстает в этом контексте как нечто скорее вынужденное, обусловленное специфическими свойствами общественных благ. Чем больше число людей, которым приходится делать выбор совместно, тем вероятнее значительное несовпадение их предпочтений и
тем труднее обеспечить адекватное выявление и эффективную реализацию этих предпочтений.
Рассуждая теоретически, для каждого общественного блага желательно как можно точнее определить круг его пользователей с тем, чтобы именно эти люди, с одной стороны, решали, в каких масштабах и каким образом данное благо производить, а с другой - брали на себя финансирование его поставки. Следовать такому принципу - значит использовать преимущества бюджетной децентрализации.
Итак, природе рыночной экономики в целом свойственна тенденция к децентрализованному размещению ресурсов общественного сектора. В данной связи уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются, и, прежде всего, это касается источников доходов. Существенно вырос удельный вес налоговых поступлений, направляемых в бюджеты территорий.
Вместе с тем развитие бюджетного федерализма на основе углубления реальной бюджетной децентрализации идет постепенно, поскольку оно зависит не только от изменений в законодательстве, но и, как мы видели, от ряда социально-экономических факторов. И в зрелой, и в формирующейся рыночной экономике степень децентрализации лимитируется значением экстерналий и экономии на масштабе, а также требованиями перераспределения. Для ситуации перехода к рынку характерен относительно невысокий уровень обеспеченности населения локальными общественными благами. Это подчас благоприятствует не столько проявлениям разнообразия, сколько использованию стандартизованных подходов со свойственной им экономией на масштабе.
В переходный период остро дают о себе знать неравномерность адаптации территорий к переменам и унаследованные фактические различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического поведения жителей регионов, сколько
общегосударственной политикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропорции на основе централизованных решений. Принципы справедливости требуют, чтобы те регионы, для которых эта политика обернулась отставанием, получали помощь от других. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах, лимитирующих децентрализацию.
Естественно, большая нагрузка при этом ложится на относительно благополучные территории, за счет которых преимущественно формируется общенациональный бюджет. В России к их числу относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердловская области и еще 5-6 субъектов федерации, которые в совокупности дают до 60% поступлений в федеральный бюджет.
Если переход к рынку сопровождается высокой инфляцией, то важное значение имеют различия в плавучести федеральных и территориальных налогов. Плавучестью называют способность налога обеспечивать рост поступлений, соразмерный темпам инфляции, то есть удерживаться на задаваемом ею уровне номинальных доходов.
Высокой плавучестью отличается, прежде всего, налогообложение доходов. Однако именно такие налоги в любой стране играют ключевую роль в формировании общегосударственного (федерального) бюджета. В России налоги на добавленную стоимость и прибыль принадлежат к числу федеральных, а относящийся к доходам субъектов Федерации подоходный налог с физических лиц менее значителен по своим масштабам. В целом типичные территориальные налоги отражают уровень инфляции с некоторым запаздыванием. Так, чтобы в соответствии с темпами инфляции взимать налоги на имущество, объекты налогообложения требуется регулярно переоценивать, что связано с немалыми трудностями. К тому же подлинная ценность имущества предприятий часто не находит адекватного выражения до тех пор, пока это имущество не вовлекается в полной мере в сферу рыночных
отношений. Наконец, налоги на имущество и некоторые другие доходы территориальных бюджетов поступают, как правило, менее непрерывно, чем, например, налог на добавленную стоимость, что существенно в условиях быстрой и не вполне прогнозируемой инфляции.
Развитие бюджетного федерализма зависит не только от экономических, но и от политических условий. Принципиальное значение имеет становление подлинно демократических институтов власти на всех уровнях. Ведь смысл и преимущества бюджетной децентрализации определяются способностью государственных и муниципальных органов адекватно отражать предпочтения населения с учетом их территориальной дифференциации. Следовательно, важную роль играют навыки демократического осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.
Формирование эффективно функционирующего общественного сектора, в том числе его автономных территориальных подсистем, - одно из решающих условий создания современной высокоразвитой рыночной экономики. Оно требует времени и настойчивых усилий, опирающихся на знание теории и анализ конкретной ситуации в стране.
Цель и задачи диссертационного исследования. Выявление путей устранения противоречий в механизме взаимодействия федеративных интересов и интересов региональных субъектов бюджетного федерализма стало основной целью данного исследования.
В соответствии с указанной целью в исследовании были поставлены и решались следующие задачи:
1. Проанализировать теоретические положения в концепции бюджетного федерализма в свете тенденций усиления вертикали власти.
2. Выявить особенности реализации федеративных интересов в бюджетной сфере транзитарной экономике России.
3. Рассмотреть Казначейскую систему РФ как форму согласования интересов участников бюджетного устройства транзитарной экономики России.
4. Определить пути устранения противоречий интересов субъектов бюджетного устройства страны в механизме горизонтального выравнивания региональных бюджетов и совершенствования вертикальной структуры бюджетных отношений.
5. Предоставить направления оптимизации согласования экономических интересов субъектов бюджетного устройства транзитарной экономики России.
Предметом данного диссертационного исследования являются экономические отношения между государством и субъектами федерации, как составной части национальной экономики России.
Объектом исследования является бюджетное устройство переходной экономики РФ.
В качестве методологической базы диссертации использовались диалектические принципы, позволившие выявить основные характеристики исследуемых явлений и процессов, определить тенденции их развития и становления. В процессе исследования были применены такие научные методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, системный подход, а также математические методы, которые использовались при решении проблем, связанных с теоретическими подходами к методам децентрализации, распределению грантов, теоретическим моделям бюджетного выравнивания.
Теоретической основой анализа поставленных в диссертации задач послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, занимающихся разработкой современной рыночной экономики, а также вопросов бюджетного
устройства экономики. При рассмотрении конкретных проблем использовались нормативно-правовые акты РФ, регулирующие исследуемые процессы, материалы периодической прессы, статистические исследования.
Степень разработанности проблемы. Методологическую основу теории рынка составляют идеи основоположников экономической науки.
В этом контексте наибольший интерес представляют работы А. Моммена, Д. Элейзера, Ж. Шабо, В. Острома, М. Поланьи.
Существенное влияние на исследование проблем межбюджетных отношений оказали дискуссии о роли государства в экономике, об эффективности направлениях бюджетного регулирования. Они проводились на протяжении нескольких десятилетий представителями различных экономических школ: кейнсианцами (Дж. Кейнс, Дж. Хикс, Р. Харрод, Дж. Тобин, Д. Патинкин, П. Самуэльсон, Э. Хансен, Н. Калдор. А.Эйхнер), настаивавшими на проведении активной бюджетной политики как средства антициклического регулирования;
монетаристами (М.Фридман, А. Щварц, К. Брукнер), сделавшими акцент на необходимости сокращения государственного вмешательства в экономику и отводивших финансовой политике пассивную роль;
сторонниками экономики предложения (А. Лаффер, М. Фелдстайн), сместившими ориентиры государственного регулирования с антициклического управления совокупным спросом на стимулирование предложения товаров, капитала и других факторов производства.
Теоретико-методологической основой для ранних исследований политэкономии федерализма явилась теория благосостояния Пигу. В работах Б. Адакара, Р. Бхаргавы, Дж. Максвелла концепция снижающейся предельной полезности была экстраполирована на экономическую политику государства.
Важное значение для развития экономической теории федерализма имели работы Дж. Бьюканена и М. Клемента, в которых рассматривались различные
Наиболее существенный вклад в разработку этой проблемы внесли работы А. Скотта, Ч. Тьебо, выделивших значение фактора мобильности труда и капитала при разработке и проведении финансовой политики в федеративном государстве.
Фундаментальное значение в разработке теории фискального федерализма имели работы Р. Масгрейва, П. Самуэльсона, У. Оутса. Абстрагируясь от постулатов территориальной справедливости, Р. Масгрейв отнес налоговую политику к ведению регионов и разработал для федерального правительства механизм стимулирующего воздействия на финансовую деятельность регионов посредством варьирования условий предоставления государственных услуг непосредственного применения.
Исследования В. Проста, Р. Мэтьюса (Австралия), Т. Куршена, Ф. Боудвэя, Ф. Флэттерса (Канада), X. Гроссекетлера, Р. Шватера, X. Г. Хаузера (Германия), Г. Лехнера (Австрия), Т. Нечиба, Р. Рефьюза (США), имеет важное теоретико-методологическое значение.
Получила широкое освещение проблема разграничения функций и бюджетных полномочий между органами власти разного уровня (В. Фирск, У. Хикс, Т. Вилсон). Определенный интерес представляют работы специалистов в области европейской интеграции и регионалистики, в частности, Я. Бегга, К. Вивера, Д. Кибла, Л. Клаассена, Дж. Пиндера, П. Робсона, Д. Сирса.
В силу декларативности основных принципов федерализма в СССР проблематика межбюджетных отношений не получила должного освещения в советской экономической науке. Отдельные аспекты этой проблемы нашли отражение в работах по территориальному развитию экономики и бюджетному праву (П. Алампиев, Н. Казанский, Б, Хорев, В. Павленко, М. Пискотин). В настоящее время проблема взаимоотношений бюджетов разных уровней широко обсуждается на страницах научных и специализированных изданий.
Среди авторов, занимающихся данной тематикой, А. Лавров, О. Богачева, М. Дмитриев, А. Игудин, А. Улюкаев, А. Левин, Ю. Любимцев, А. Барский, И. Умнова.
Современные проблемы формирования бюджетного федерализма в России, регионального выравнивания и распределения ресурсов между регионами привлекают большое внимание зарубежных ученых (Ф. Ньеру, Рутковски, А. Маккоули, С. Бэлл, В. Танзи, А. Чисти, Дж. Дэвис).
Рассмотренные выше научные исследования создают прочный теоретический и методологический фундамент для изучения проблем формирования и развития бюджетного федерализма.
Вместе с тем для большинства работ свойственно рассмотрение механизма взаимодействия бюджетов разных уровней обособленно от функционирования финансовой и экономической системы. Остаются неизученными вопросы регулирования межбюджетных отношений в условиях нестабильности финансовой системы, структурного бюджетного дефицита, перераспределения собственности между государственным и частным секторами, не рассматриваются возможности использования региональной финансовой политики в стабилизационных целях. В качестве перспективного направления исследований представляется изучение роли межбюджетной политики в макроэкономической стабилизации.
Научная новизна исследования. К наиболее важным результатам, содержащим научную новизну, относятся следующие положения:
сформулированы теоретические постулаты концепции бюджетного федерализма применительно к переходной экономике в свете тенденций усиления вертикали власти;
выявлены особенности реализации федеративных интересов в бюджетной сфере транзитарной экономике России;
проанализирована Казначейская система РФ как форма согласования интересов участников бюджетного устройства транзитарной экономики России;
определены пути устранения противоречий интересов субъектов бюджетного устройства страны в механизме горизонтального выравнивания региональных бюджетов и совершенствования вертикальной структуры бюджетных отношений;
выработаны направления оптимизации согласования экономических интересов субъектов бюджетного устройства транзитарной экономики России.
Структура диссертационной работы была определена в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Структура и логика работы согласуется с предметом и целью исследования, что отражено в оглавлении диссертации.
Объем диссертации - 190 страниц машинописного текста, кроме того, она содержит рисунки, таблицы и 3 приложения.
Апробация результатов исследования. Полученные в данной работе выводы и рекомендации могут быть использованы или учтены в процессе проведения конкретных организационно-экономических мероприятий по совершенствованию механизма взаимодействия федеративных интересов в бюджетной сфере РФ.
Основные разделы и положения диссертационной работы могут быть использованы в изучении курсов «Экономическая теория», «Теория общественного сектора».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные научные положения исследования и методические рекомендации соискателя докладывались на научных конференциях и были опубликованы.
Эволюция концепции бюджетного федерализма и ее влияние на эффективность реализации интересов в бюджетной политике государства
Следует отметить, что термин "бюджетный федерализм" является экономическим понятием, характеризующим многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеет отношения к государственному политическому устройству. Формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах: I) разграничении бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти; II) наделении каждого уровня источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий, III) применении на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны. Принцип распределения и закрепления расходов бюджетов за определенными уровнями бюджетной системы принято выделять первым, поскольку разграничение полномочий по расходам детерминирует потребности всех органов власти в бюджетных средствах и закладывает предпосылки разграничения и закрепления доходных источников по разным бюджетным уровням. В мировой практике этот принцип часто увязывают с правилом субсидиарное, которое обосновывает целесообразность закрепления полномочий по расходам на финансирование общественных услуг за такой минимальной административной единицей, которая способна достаточно эффективно осуществлять эти полномочия. Разграничение полномочий определяется прежде всего потребительскими свойствами общественных благ, которые определяют их значение общегосударственное, региональное, или местное. Так, оборонная продукция носит исключительно общенациональный характер, тогда как большинство социальных услуг (дошкольное воспитание, начальное образование, коммунальные услуги и т.д.) - местный. Некоторые социальные блага обладают свойством распространять свою полезность за пределы малого административного образования (например, в средних школах, финансируемых данным муниципальным образованием, могут учиться дети, проживающие за его пределами). Финансирование таких социальных благ требует поддержки со стороны бюджетов более крупных территорий либо передачи им полномочий в этой области. В то же время считается, что наибольшая эффективность производства общественных благ достигается в условиях, когда население может реально выражать свою волю (избирая органы власти или голосуя "ногами", т.е. меняя место жительства), влияя тем самым на налогово-бюджетную политику местных властей. С этим связан другой критерий разграничения полномочий — целесообразность увязки в границах административных образований потребления общественных благ с затратами на их производство с тем, чтобы эти затраты несли сами потребители через систему налогов. Важными моментами служат: критерий экономии на масштабах производства, указывающим, в частности, на то, что определенные общественные услуги (к примеру, очистка сточных вод) экономически эффективна в производственных масштабах, удовлетворяющих потребности нескольких малых административных единиц; критерий экономии на пространстве производства, определяющий оптимальный размер административной единицы, в пределах которой производство социальных благ является экономически эффективным; критерий близости к электорату и способности удовлетворять его предпочтения. На практике большинство из этих критериев трудно поддаются количественной оценке. Тем не менее, они служат важным ориентиром при осуществлении распределения полномочий по расходам по разным бюджетным уровням. Принцип обеспечения бюджетной самостоятельности предусматривает распределение и закрепление за всеми уровнями бюджетной системы источников доходов, адекватных их полномочиям но расходам, Целью реализации этого принципа является создание условий для действенного функционирование органов власти всех уровней: если доходы одного уровня власти зависят от другого, то избирателям трудно определить ответственность избранных ими руководителей за их деятельность, Кроме того, как показывает мировой опыт, при недостатке собственных бюджетных источников и сильной ориентации региональных бюджетов на межбюджетную поддержку резко падает заинтересованность в экономичном расходовании средств. На практике выделяется несколько способов разграничения доходных источников: I) четкое разграничение конкретных видов налогов по бюджетам разных уровней; II) разделение налоговых поступлений путем закрепления за каждым уровнем конкретной доли налога в пределах единой ставки налогообложения; III) установление местных надбавок к национальным и региональным налогам.
Особенности реализации федеративных интересов в бюджетной сфере транзитарной экономики России
Затрагивая вопрос о механизме реализации совокупности федеративных интересов и целеполагании реформируемой экономики, можно сделать следующие замечания. Всматриваясь в ткань экономической жизни нашего сегодняшнего общества, невольно обращаешь внимание не столько на четкость и контрастность проявления экономических законов, сколько на их метаморфозы под воздействием политической и социальной среды России. Особенно важно рассматривать проявление экономических законов через механизм их действия и влияния на него всей совокупности экономических интересов личности, предприятия и общества в целом. Особенностями взаимодействия экономических интересов при переходе к рынку, являются следующие моменты. Проблема взаимодействия экономических интересов - чрезвычайно широкая проблема, как в теоретическом, так и в практическом плане1. По существу экономика - это система взаимодействия экономических интересов. Всякая экономическая категория есть выражение взаимосвязи, взаимодействия экономических интересов. Теория взаимодействия экономических интересов необходима для обоснования общей модели, объективной логики экономического движения. Как теория, так и практика перехода к рынку очень нуждаются в обосновании объективной логики этого процесса. Реформирование экономики означает перевод ее в новый режим функционирования, в новый режим взаимодействия экономических интересов. Исследование взаимодействия интересов, разработка теории их функционирования призваны выступить в качестве исходного пункта обоснования модели реформирования экономики. К сожалению, экономическая мысль России и других стран социалистического содружества недостаточно внимания уделила названному аспекту экономической науки. Реформирование осуществляется по методу проб и ошибок и, естественно, сопровождается колоссальными экономическими, социальными и моральными издержками. Десятилетний опыт перестройки и реформирования позволил ныне и оппозиции, и самим реформаторам сделать только элементарный вывод: мы идем не туда и не так, куда и как следовало идти. Наука не располагала, да и, к сожалению, пока еще не располагает цельной теорией такого беспрецедентно уникального поворота, какой совершают бывшие социалистические страны. Трудности и болезненный характер этого поворота в значительной мере обусловлены, с одной стороны, недостаточной научной проработкой столь масштабного и уникального поворота. С другой стороны, наука как и ранее в социалистических условиях, оказалась невостребованной. Вершителем реформирования стала не нуждающаяся в науке политика. Осуществляемое в стране реформирование предполагает принципиальное изменение содержания, характера, форм поведения субъектов экономических отношений. Прежде всего, должна быть определена цель реформирования. Переход к рынку, провозглашенный реформаторами, неправомерно рассматривать как цель реформирования. Цель должна выражать интерес общества, общий интерес. Отсутствие цели не позволило определить и критерии реформирования, ориентируясь на которые можно было бы оценивать ход реформирования и вносить необходимые коррективы. В переходной экономике России происходит смена системы собственности на средства производства, то есть слом самой основы взаимодействия экономических интересов. Поэтому происходящий процесс следует определять как более масштабное изменение, чем реформа. Переживаемый нами углубляющийся всеобъемлющий кризис обусловлен сочетанием объективных и субъективных условий, теоретических упущений и практических просчетов. Реформирование также оказалось без серьезной концептуальной основы. Во-первых, практика реформирования, по существу, игнорировала анализ дореформенного состояния экономики, выявление свойственных ей противоречий. Во-вторых, односторонне догматически принят мировой опыт рыночных отношений. Не учтена диалектика рыночных отношений. К какому рынку намереваемся идти, ведь рынок, как и всякое социальное явление, находится в развитии. В этом развитии он прошел определенные исторические этапы. В результате мы устремились во вчерашний день рыночных отношений. Может ли быть эффективным реформирование, устремленное в прошлое? Следует при этом учесть исторические особенности России. В-третъих, отсутствует трезвый анализ самого хода реформирования. Вместо взвешенного отслеживания процесса и соответствующей его корректировки наблюдаются политические распри и амбиции. Если социалистическая система показала неспособность адаптироваться к новым запросам общественного прогресса, то нынешняя система управления отрицает самую необходимость адаптации. Цивилизованное управление взаимодействием интересов зачастую подменяется прямым экономическим, административным и военно-полицейским насилием.
Реформирование бюджетного устройства посредством казначейской системы РФ как форма согласования интересов его участников
Казначейская система бюджета подразумевает , что главная задача казначейства - это эффективное управление государственными финансами и, прежде всего, исполнение федерального бюджета. Деятельность и полномочия Главного Управления федерального казначейства регулируются Указом Президента и соответствующим постановлением Правительства РФ. Впервые в Законе о бюджете на 1998 г. четко сказано, что одним из основополагающих принципов исполнения бюджета текущего года является окончание перехода на казначейскую систему исполнения бюджета. Казначейство возьмет на себя те функции, которые раньше исполнял Центральный банк. Более того, это позволит нам усилить контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, поскольку списание средств со счетов казначейства будет происходить только в момент оплаты договоров, товаров и услуг, произведенных в пользу бюджетополучателей. Естественно, что казначейское исполнение бюджета подразумевает открытие внутри казначейства лицевых счетов всех бюджетных организаций. Их расчетные счета в кредитных организациях должны быть закрыты. Главный смысл казначейской системы - сделать бюджет открытым, прозрачным, а исполнение его рациональным, целевым, оперативным и обеспеченным высокими банковскими технологиями. Внутри счетов казначейства открываются десятки тысяч лицевых счетов бюджетополучателей. Эти счета будут содержать в себе контрольные цифры, которые покажут годовые назначения по каждой бюджетной единице. Причем казначейство настаивает на том, чтобы каждый главный распорядитель средств федерального бюджета информировал Министерство финансов о всех изменениях, вносимых в ходе исполнения бюджета, и делать это необходимо по всей глубине системы распределения средств . Казначейство будет располагать информацией о финансировании каждой школы, больницы, подразделения Министерства по чрезвычайным ситуациям, Министерства обороны и т. д. Федеральное казначейство, таким образом, будет иметь контрольные показатели, которые можно свести в единую контрольную сумму. Благодаря этому можно будет четко отслеживать целевой характер и объем финансирования бюджетных организаций по экономическим статьям бюджета. При наличии единой казначейской системы всегда можно иметь данные по любому региону, любой отрасли, как идет финансирование. Прозрачный бюджет означает, что он открыт для СМИ, шахтеров, учителей - всех налогоплательщиков. При разработке и внедрении казначейской системы был использован и современный мировой опыт, и наш собственный, российский. В таких странах, как Германия, Швейцария, США, Франция, действуют самостоятельные государственные финансовые институты с четкими прозрачными денежными потоками, с единой системой управления долгами, что позволяет принимать оперативные решения. Да и из нашего прошлого опыта можно почерпнуть много полезного. В дореволюционной России надзор за всей казной осуществляло казначейство. Оно собирало налоги и подати, финансировало государственные проекты, владело ситуацией по имуществу. Казначейство было представлено на уровне уездов, губерний. Сейчас даже в Казахстане в развитии казначейства ушли далеко вперед, хотя начали позже нас. У них уже имеется единый счет казначейства, и работают они в режиме реального времени. Вечером они знают, что у них утром будет с бюджетом. Казахи проявили государственный подход и поступили очень разумно. Они вывели из состава Центробанка систему рассчетно - кассовых центров и назвали это казначейством. Необходимость перехода на более высокие технологии ставит цель в отношении реализации следующего этапа развития казначейства. Она заключается в создании единого казначейского счета. Именно это и позволит нам внедрить механизм эффективного управления государственными финансами. Причем в том широком смысле, как это понимается во всем мире: это и бюджет, и внебюджетные средства, и внебюджетные фонды, и различные виды авансов, депозитов и залогов, которые получают государственные организации в соответствии с российским законодательством. Казначейство не должно связывать финансовые ресурсы каждой бюджетной организации с каким-либо отрезком времени, а работать таким образом, чтобы минимизировать остатки бюджета на лицевых счетах. И не делать каждый раз краткосрочные заимствования на рынках ценных бумаг для устранения кассовых разрывов, а пользоваться в первую очередь теми ресурсами, которые уже поступили от налогоплательщиков; нам остается только рационально и правильно ими распорядиться. Для этого необходимо ускорить выполнение финансовых операций, чтобы в нашем распоряжении всегда была оперативная информация. Сейчас уже создана и функционирует рабочая группа по разработке концепции единого казначейского счета. В самое ближайшее время она должна быть реализована. Казначейство станет прямым участником платежной системы государства. Но, это - перспективная задача, и касается она функционального наполнения. Сегодня нас больше беспокоят организационные проблемы. Исходя из принципов казначейских счетов, мы должны скрупулезно рассмотреть проблему их нахождения в кредитных организациях.
Устранение противоречий интересов субъектов бюджетного устройства России в механизме горизонтального выравнивания региональных бюджетов и совершенствование вертикальной структуры бюджетных отношений
Регулирование налоговых взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, в российских условиях общие для большинства бюджетных систем федеративных государств проблемы разграничения полномочий приобретают особую остроту, а также существенный политический и национальный оттенок. Это неизбежно отражается на взаимодействии федерального бюджета с регионами.
На практике доли налоговых поступлений в федеральный бюджет, как правило не вполне соответствуют пропорциям распределения, установленным в Федеральном законе "О бюджете". С одной стороны, это обусловлено предоставлением налоговых льгот ряду предприятий и организаций, расположенных на территории регионов. С другой - наличием особых взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. В числе регионов, имеющих явно выраженные финансовые льготы в их взаимоотношении с центром, находятся республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и Карелия. Однако дополнительные полномочия, предоставленные этим регионам, неравномерны. Основным видом льгот является разрешение финансирования федеральных программ в регионе за счет оставления части федеральных налогов в распоряжении субъектов Российской Федерации (формально это обосновывается необходимостью сокращения встречных финансовых потоков, однако, при секвестировании расходов федерального бюджета такие регионы практически все его расходы на своей территории превращают в защищенные).
Другим показателем дифференциации является неравномерность распределения задолженности по перечислению налогов в федеральный бюджет. Формально объемы начисленных, но не уплаченных в бюджет налогов должны быть пропорциональны. То есть, если налог должен делится между регионом и центром в пропорции 60 : 40, то и задолженность должна также делится в пропорции 60 : 40. Однако на практике это не так. С введением различных видов региональных ценных бумаг и сбора налогов в безденежной форме ряду регионов удалось долги переложить на федеральный бюджет, а уплаченные налоги зачислить в свой бюджет. Такая схема может быть реализована за счет того, что происходит замещение денежных взаимоотношений квазиденежными. Например, угольная отрасль расплачивается по НДС с региональным бюджетом в вексельной форме. Региональный бюджет передает вексель социальной сфере, которая в свою очередь направляет его энергетикам, от которых вексель вновь возвращается угольной отрасли. Таким образом, региональный бюджет исполняется по доходам практически полностью. Если бы эта операция осуществлялась в денежной форме, то произошло бы расщепление НДС между федеральным бюджетом и региональным бюджетом в пропорции 75:25. Однако, поскольку вексель не может приниматься в федеральный бюджет, расщепления не происходит. В результате, реальные отчисления НДС в региональный бюджет осуществляются полностью, а на федеральный бюджет приходится недоимка.
Наиболее сложной стороной доходов федерального бюджета от регионов являются неналоговые доходы. До получения данных об этом практически невозможно однозначно определить, является ли регион донором или реципиентом. На сегодняшний день отсутствует полная информация о неналоговых доходах федерального бюджета от регионов. Этот вопрос будет окончательно решен в течение нескольких ближайших лет с полным переходом исполнения бюджета на казначейскую систему, введением новой бюджетной классификации и консолидацией в бюджете специальных внебюджетных фондов областных администраций и федеральных министерств.
Для исследования особенностей взаимодействия федерального бюджета с субъектами федерации их необходимо разделить на группы. Длительное время единственным основанием для классификации в Российской Федерации являлось экономическое районирование. Однако ввиду высокой степени дифференциации регионов одного и того же экономического района необходимо подобрать и другие основания для классификации.
