Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы регулирования социально- экономических процессов 9
1. Регулирование экономики: постановка проблемы 9
2. Методы экономического регулирования 27
Глава 2. Особенности регулирования в условиях совершенствования территориального устройства России .. 55
1. Необходимость и пути совершенствования территориального устройства России 55
2. Федеральный округ - переходная форма нового территориального устройства России 69
3. Северо-Западный федеральный округ: тенденции социально-экономического развития 80
4. Особенности регулирования социально-экономических процессов на уровне федерального округа 93
Заключение 105
Библиография 108
- Регулирование экономики: постановка проблемы
- Методы экономического регулирования
- Необходимость и пути совершенствования территориального устройства России
- Федеральный округ - переходная форма нового территориального устройства России
Введение к работе
Реформирование экономики России перевалило десятилетний рубеж. Страна пережила колоссальные потрясения: либерализация ден, дефолт, инвестиционный кризис и многое другое. Выбор пути дальнейшего реформирования российской экономики тревожит умы политиков и ученых, практиков и различных комментаторов. Уход государства из экономики в начале 90-х годов XX века породил целую гамму проблем, от решения которых зависит очень многое.
Между тем, курс, принятый на волне демократической эйфории и популизма продолжается. Десятилетний обвал экономики, разрушение наукоемкого блока промышленности мало чему научил сторонников либерализации всего и вся.
В современной России сложились два неравных социальных слоя -обеспеченные и бедные. 8-10 млн. чел (5-7 % населения) практически достигли западных стандартов потребления продуктов питания, предметов гардероба, товаров бытового и хозяйственного назначения, услуг. 60 млн. чел. (40% населения) имеют среднедушевые доходы, не покрывающие прожиточный минимум1 - вот наглядная иллюстрация результатов экономического реформирования и ухода государства из хозяйственной жизни.
В последнее время широко рекламировался «План действий правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы».
«План действий...» очередная попытка внедрить в практику и головы россиян либеральные идеи, сводящие на нет роль государства. Между тем, согласно прогнозных расчетов, перспективы роста экономики только за
! Российский экономический журнал. 2003. Xs 1. С.4
счет увеличения доли экспортно-ориентированных сырьевых отраслей ограничен лишь полуторапроцентным темпом увеличения ВВП.
Активная государственная поддержка высокотехнологичных отраслей - залог выхода России из системного кризиса.
Актуальность проблемы роли государства в экономике -периодически поднимается в отечественной литературе и дискуссии по этому вопросу являются постоянными спутниками рыночных преобразований.
Еще в 1994 г. группа академиков предостерегала правительство Российской Федерации о катастрофических последствиях, которые последуют за уходом государства из экономики.
В 2000 г. рабочей группой государственного совета РФ под руководством члена его президиума, главы Администрации Хабаровского края В.И. Ишаева был подготовлен доклад «Стратегия развития государства на период до 2010 года», где также поднимались указанные вопросы. Однако нынешняя практика российского правительства исходит из не оправдавших себя либеральных постулатов, отрицающих активную роль государства.
России досталось громоздкое административное наследство в виде 89 субъектов Федераций, что в конечном итоге привело к всплеску сепаратизма и подрыву российской государственности. В этих условиях проблема совершенствования территориального устройства России приобретает особую актуальность. Действенные шаги в области совершенствования территориального устройства страны возможны лишь при активном участии государства в этом процессе. Поэтому выбор названия темы в качестве диссертационного исследования обусловлен двумя моментами: необходимостью дальнейшего углубленного изучения вопросов регулирования социально-экономических процессов и совершенствования территориального устройства России. Регулирование и
пространственная организация экономики - две стороны, фокусирующие цель и задачи исследования.
Отечественные и зарубежные ученые внести огромный вклад в исследование проблемы регулирования социально-экономических процессов. Среди них А- Еремин, В. Иванченко, Т. Кормишина, В. Данцов, В. Пешехонов, А. Поршнев> К. Эклунд. Однако жизнь ставит новые проблемы.
Территориальному устройству России и путям его совершенствования посвятили свои работы А. Гранберг, В. Гладкий, Н.Некрасов, Ф. Рыбаков, А. Чистобаев и другие ученые.
Опираясь на результаты научных исследований, автор попытался внести посильный вклад в решение проблемы, указанной на титульном листе диссертации.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ регулирования социально-экономических процессов в условиях дальнейшего совершенствования экономического пространства России. В соответствии с поставленной целью в диссертации сформулированы следующие задачи:
исследовать и систематизировать многообразие взглядов на сущность регулирования социально-экономических процессов;
проанализировать предлагаемые в литературе и используемые на практике методы экономического регулирования;
исследовать генезис территориального устройства России и с учетом современных реалий разработать предложения по его совершенствованию;
рассмотреть вновь создаваемые территориальные образования -федеральные округа - как переходные формы новой пространственной организации хозяйства;
проанализировать основные тенденции развития Северо-Западного федерального округа;
разработать рекомендации по наделению экономическими полномочиями федеральных округов.
Объект исследования - процесс регулирования социально-экономических процессов и его специфические особенности, связанные с пространственной организаций производства.
Предмет исследования - территориальное устройство России в контексте регулирования социально-экономических процессов.
Методологической основой диссертации являются труды классической и современной экономической теории, представленные в работах отечественных и зарубежных экономистов. При анализе конкретно-экономических вопросов использовались соответствующие нормативно-правовые акты. Постановления Правительства РФ. В качестве информационной базы исследования использовались материалы Госкомстата РФ, Статистического управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, другие источники.
Научная новизна исследования. Автором впервые разработаны концептуальные основы наделения федеральных округов экономическими полномочиями, становления их полноценными структурами, имеющими экономическую власть.
В числе наиболее значимых результатов исследования, определяющих научную новизну и характеризующих личный вклад диссертанта, относятся следующие положения:
критический авторский анализ основных концепций в области регулирования социально-экономических процессов;
обоснование окружного (наряду с федеральным, региональным и муниципальными) уровнями регулирования социально-экономических процессов;
исследование методов регулирования социально-экономических процессов с учетом их использования на различных уровнях -федеральном, окружном, региональном и муниципальном;
теоретическое обоснование положения о федеральных округах как переходных формах совершенствования пространственной организации экономики;
анализ основных тенденций развития экономики в Северо-Западном федеральном округе и определение его места в общероссийском разделении труда;
разработка основных элементов механизма регулирования социально-экономических процессов на уровне федерального округа.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, дополняют и развивают теоретические положения, сделанные российскими учеными по вопросам регулирования социально-экономических процессов и совершенствования пространственной организации производства.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования выводов и. предложений для наделения экономическими полномочиями федеральных округов.
Материалы диссертационного исследования могут быть полезны при чтении курса «экономическая теория» и ряда спецкурсов («Экономическая политика», «Региональная политика», «Экономика Северо-Запада России»).
Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора. По теме диссертации опубликовано 5 печатных работ, в т.ч. 3 статьи и 2 тезисов.
Результаты диссертационного исследования докладывались на заседании кафедры экономической теории и экономической политики СПбГУ, ряде научно-практических конференций.
і
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения и списка литературы.
Регулирование экономики: постановка проблемы
Формирование полноценной системы регулирования экономики невозможно без решения определенного круга проблем. Дія начала выясним, что понимается под регулированием вообще. Если обратиться к справочной литературе, то там регулирование в самом общем плане понимается, во-первых, как подчинение определенному порядку, правилу, упорядочение, во-вторых, как установление правильного взаимодействия частей механизма в какой-либо системе и, в-третьих, как действие с целью получения нужных показателей, нужной степени чего-либо.2 Регулирование - важная функция управления, обеспечивающая функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров. Применительно к экономике регулирование представляет собой целенаправленные процессы, обеспечивающие поддержание или изменение экономических явлений и их связей.3
Истории известны три основные формы регулирования экономики. Директивное планирование, в которой регламентируются все сферы предпринимательской деятельности. Индикативное регулирование, связанное с воздействием государства на хозяйство при помощи экономических рычагов. Такими рычагами являются, как правило, государственные инвестиции, государственное потребление продукции частного и коллективного секторов, государственная налоговая политика, регулирование производства через рынок ссудного капитала и государственное программирование и прогнозирование экономики. Рыночное саморегулирование, где основным ориентиром в выборе направлений предпринимательской деятельности является рыночная конъюнктура. В реальной экономике возможно сочетание всех трех форм регулирования в определенных соотношениях,
Регулирование экономики является многоуровневым процессом. Существуют следующие уровни регулирования экономики: государственное, региональное (Субъекта Федерации), муниципальное. Образование в Российской Федерации 7 Федеральных округов предполагает становление окружного регулирования и соответственно усложнение всего механизма управления отечественной экономики. Центральное место в этой системе, безусловно, занимает государственное регулирование. Именно этот аспект анализа является преобладающим и в литературе. Почему пишут именно о нем. На наш взгляд, это связано, во-первых, с тем, что не существует хозяйственной системы, которая могла бы обойтись без государственного управления экономикой, кроме традиционной экономики, И командно-административная и либерально-рыночная и смешанная экономические системы характеризуются своим особым типом государственного управления экономикой. Во-вторых, многовековой опыт развития западных стран показал, что государство является важнейшим субъектом хозяйства, экономическим центром, обеспечивающим полноценное функционирование экономики. Именно воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру обеспечивает нормальные условия для функционирования рыночного механизма, решение экологических и социальных проблем. В-третьих, функционирование и развитие регионов не может осуществляться лишь на основе рыночного саморегулирования. Мировой опыт не раз демонстрировал отрицательные результаты политики государственного невмешательства. В этом случае очень важна забота до сих пор не стихают дискуссии о роли, месте, способах повышения эффективности государственного регулирования экономики, а также его границах. Продолжается полемика и по вопросу о сущности этого процесса. До конца не ясна, субординация таких понятий как государственное регулирование, и государственное управление экономики. Не совсем четко определены и достаточно актуальными выглядят вопросы о роли государства в обществе, соотношении государства и рынка в переходный период, особенности государственного регулирования смешанной экономики. Этот перечень при желании можно продолжить. Между тем, формирование полноценной системы государственного управления экономикой и налаживание ее эффективного государственного регулирования в переходный период невозможно без правильного определения сущности этих процессов.
Методы экономического регулирования
Регулирование экономики может разворачиваться в трех различных плоскостях - саморегулирования, государственного и регионального регулирования. Главным, как уже отмечалось, является государственное регулирование. Именно оно становится ключевым в обеспечении нового качества экономического роста на следующем этапе рыночного реформирования (после кризиса 1998 года). Понимание регулирования как управленческого воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру с помощью определенных методов и инструментов ставит в центр внимания проблему эффективности регулирования. Ее решение напрямую зависит от формирования полноценного механизма регулирования экономики, выбора предпочтительных методов и форм вмешательства, адекватности использования тех или иных средств регулирования для достижения определенных целей. Специальных исследований, по этим вопросам, практически нет, поэтому все они, как правило, рассматриваются в связи с общими проблемами государственного регулирования экономики. Анализ литературы показал, что проблема, касающаяся методов и инструментов регулирования является в принципе разработанной.
В тоже время, незначительное внимание уделяется разработке самого механизма регулирования экономики, прежде всего, с точки зрения его структуры, т.е. четко и однозначно не определен перечень элементов этого механизма. Нет полной ясности по поводу классификации методов, трактовки сущности административных и экономических методов, соотношения понятий «метод регулирования» и «средство регулирования», «форма регулирования», а также «меры регулирования».
Кроме того, преобразования, происходящие в нашей стране на протяжении последних десяти лет, свидетельствуют о том, что недостаточно внимания уделяется анализу изменений в системе регулирования, корректировки механизма ее осуществления, переходу к новому типу воздействия. Между тем, современное устройство России сказывается на методах и средствах регулирования.
Метод - это способ практического осуществления чего-либо", способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи. Таким образом, понятие «метод» позволяет нам понять как решается тот или иной вопрос. Средства регулирования представляют собой ничто иное как конкретные инструменты, рычаги, орудия, это есть то, при помощи чего достигаются поставленные цели и решаются конкретные проблемы.
Таким образом, применяемый инструмент может быть одним и тем же, а используемые методы разные. Например, в бывшем СССР, в системе административно-командной экономики использовался такой инструмент как государственное регулирование цен. который имел целью всеобщую унификацию недопущение свободы ценообразования как принцип плановой экономики. В рыночном хозяйстве это средство также имеет место, но ориентировано оно на совершенно иные цели, а именно; защита малоимущих слоев населения, регулирование деятельности естественных монополий (цены на энергоресурсы), государственная поддержка определенных отраслей промышленности, нуждающихся в развитии или имеющих общегосударственное значение, как правило, структурно-перспективных и структурно-убыточных. Двойственный характер несет в себе и госзаказ. С одной стороны, государство предоставляет свои ресурсы для закупки продукции государственных кооперативных или частных фирм. С другой стороны, оно делает это в рамках программ на плановой основе, определяя заранее нормативные цены, качественные параметры. сроки поставки и другие необходимые экономические условия. При этом госзаказ фактически сочетает в себе два момента: прямые методы (определение конкретных параметров будущего производства) и косвенные (воздействие на интерес товаропроизводителя). Наличие последнего обусловлено тем, что государственный заказ распределяется на конкурсной основе и принимается производителем только в том случае, если он обеспечивает ему достаточный уровень рентабельности и, как следствие, стабильность существования. Следовательно, государственный заказ соединяет в себе начала прямого и косвенного регулирования экономики. При желании можно привести и другие примеры.
Таким образом, различие между «методом регулирования» и «средствами регулирования» кроется в том, что метод отражает характер, качество воздействия регулирующего субъекта, а средство выступает как некий инструмент для оказания регулирующего воздействия.
Относительно классификации методов регулирования экономики мнения исследователей разделились и представляют собой достаточно неоднозначную картину. В качестве таковых, например, называются методы административные, методы убеждения и методы принуждения, методы экономические, методы прямого и косвенного воздействия, директивные, индикативные, правовые, административно-правовые и т.д.
Необходимость и пути совершенствования территориального устройства России
Территориальное устройство такой страны как Россия давно волнует умы теоретиков и практиков. По мнению акад. А.Г. Гранберга, качество экономического пространства определяется через три главные характеристики: плотность (факторы производства и ВРП в расчете на единицу площади); размещение (равномерность, дифференциация и концентрация населения и экономической деятельности): связанность (интенсивность экономических связей, зависящая от инфраструктурного обеспечения)46. Россия - страна-континент. Даже после распада Советского Союза она остается самой большой в мире державой по территории. Поэтому административно-территориальное устройство России имеет исключительно важное значение. Территориальное устройство и административно-территориальное деление - понятия нетождественные. В идеале они должны совпадать. Однако сделать это пока не представляется возможным. Экономо-географы в качестве единиц социально-экономического пространства используют понятия город, область, район, край, республика, округ (ранее губерния, уезд, волость). СССР делился на 19 экономических районов, а Россия на П. СССР включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 6 краев, 114 областей, 8 автономных областей и 6 автономных округов. Современная Россия включает 21 республику, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 1 автономную область, Москву и Санкт-Петербург. Под регионом в научной и учебной литературе часто понимают часть территории страны, обладающую общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Такое определение даже зафиксировано в нормативных актах4 . Экономическое районирование имеет длительную историю. Первые попытки «деления России на районы по естественным и экономическим признакам» (именно в такой редакции дан раздел в энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона «Россия» - СПб., 1898 г.) относится к началу XIX века, когда К.И. Арсеньев — известный русский статистик, географ и историк, профессор политической экономии и статистики Петербургского университета в 1818 г. опубликовал книгу «Начертание статистики Российского государства», где предложил деление России на пространства: Северное, Алданское, Балтийское, Низменное, Карпатское, Степное, Окское, Волжское, Уральское и Сибирь. В 1848 г. в другой книге «Статистически очерки России» К.Й. Арсеньев несколько изменил первоначальное предложение о делении России на 10 пространств. Заметим, что Российская Империя в то время включала Царство Польское и Великое Княжество Финляндское . В 1871 г. П.П. Семенов - управляющий Центральным статистическим комитетом МВД - разделил Россию на 14 «естественных областей». Объект деления - Российская Империя в целом - включал Польшу, Финляндию и Кавказ. Они представляли особую группировку не губерний, а уездов49. Идею П.П. Семенова поддержал проф. Ю.Э. Янсон. Позднее П.П. Семенов в 1880 - 1886 гг. провел новое исследование, в котором разделил европейскую часть России на 12 областей или групп губерний, исключая Польшу, Финляндию и Донскую область: 1. Крайняя северная (Архангельская и Вологодская губерния); 2. Приозерная (Олонецкая, Санкт-Петербургская, Псковская и Новгородская губернии); 3. Прибалтийская (Эстляндская, Курляндская, Лифляндская губернии); 4. Московская промышленная область (Московская, Тверская, Ярославская, Костромская, Нижегородская и Владимирская губернии); 5. Центральная земледельческая (Рязанская, Тульская, Калужская, Орловская, Курская, Воронежская, Тамбовская и Пензенская губернии); 6. Приуральская (Вятская, Пермская, Уфимская и Оренбургская губернии); 7. Нижневолжская (Казанская, Симбирская, Самарская, Саратовская и Астраханская губернии); 8. Мшюроссийская (Харьковская, Полтавская и Черниговская губернии); 9. Новороссийская (Екатеринославская, Таврическая, Херсонская и Бессарабская губернии); 10. Юго-Западная (Киевская, Волынская и Подольская губернии); 11. Белорусская (Смоленская, Витебская и Могилевская губернии); 12. Литовская область (Ковенская, Виленская и Гродненская губернии).
Федеральный округ - переходная форма нового территориального устройства России
Как известно, Указами Президента Российской Федерации Mb 849 от 13,05.2009 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и Me 1149 от 21.06-2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» были созданы новые единицы административно-территориального деления страны - семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный63. В Указе Президента Ф № 849 цель такого преобразования названа как обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений64. Необходимость такого решения объясняется, прежде всего, многочисленностью субъектов современной России, невозможностью эффективно управлять экономическими и социальными процессами из единого центра. Опыт последнего десятилетия XX века наглядно продемонстрировал сколь далеко может зайти сепаратизм и игра в суверенитеты. Как отмечалось в «Доктрине развития Северо-Запада России» необходима «новая сборка страны»65 и проектировать эту сборку на основе восстановления ранее существовавших народнохозяйственных комплексов бесперспективно. Итак, что же такое федеральный округ? Наделен ли он какими-то экономическими полномочиями? В первом приближении федеральный округ - это новое интегрированное целое, состоящее из определенных частей старого. Иными словами, 89 субъектов Российской федерации объединены в семь новых административно-территориальных единиц. Центральный округ включает 18 субъектов Российской федерации; Северо-Западный - 11; Северо-Кавказский — 13; Приволжский — 15; Уральский —6; Сибирский — 16 и Дальневосточный - 10, По территории округа охватывают от 3,5 % (Северо-Кавказский) до 36,3% (Дальневосточный). По численности населения от 4,9 % (Дальневосточный) до 25,4 % (Центральный). В таблЛ представлены общие социально-экономические показатели, дающие представление о доле каждого округа в общероссийских величинах. Как видно из таблицы 1., доля ВРП по округам колеблется от 6,0 до 29,3 %, т.е. разница пятикратная. По объему промышленного производства - от 5,7 до 23,9 %. По объему сельскохозяйственного производства — от 3,1 до 27,0 %. Здесь различия девятикратные. Но еще более впечатляющие различия между округами по обороту розничной торговли - от 4,2 до 43.7 % - более чем десятикратное. Даже беглый анализ свидетельствует о том, что федеральные округа далеко не равнозначные образования по своим параметрам. В литературе критически отмечается, что административное разделение страны на семь округов явилось скорее историческим наследием составителей плана ГОЭЛРО, чем созданием реальных объектов управления и планирования.66 Действительно, подобный сарказм связан с отсутствием у округов каких-либо атрибутов экономической власти. У них нет собственности, нет бюджетов. Да и сами полпреды являются работниками Администрации Президента, а формирование деятельности аппаратов полпредов осуществляется через Администрацию президента. Получается, что новые структуры, не имея экономической власти, управляют субъектами федерации, имеющими и бюджеты, и налоги и многое другое. Поэтому главный вопрос, если речь идет о действительно новом территориальном устройстве страны, это наделение вновь образованных формирований экономической властью. Что же под ней следует понимать? Экономическая власть — это, прежде всего, власть собственника, право владеть, пользоваться и распоряжаться соответствующим имуществом, землей, недрами, другими элементами материальных и культурных благ. Если этого нет, если атрибуты власти проявляются лишь в представительских функциях, то такая власть экономической не является. В этом плане федеральные округа лишь суррогатные формы власти. В «Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» сказано, что полпред является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ6 . Функции полпреда - координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, координация федеральных и региональных (субъектов федерации) властных структур, контроль за исполнением законов. Правда, одна из функций полпреда -разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического воздействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территории в пределах федерального округа . Тщательный анализ содержания Указа Президента РФ позволяет сказать, что все экономические полномочия сведены к участию в разработке указанных программ. Правда, некоторые функции полпреда в той или иной степени касается экономических проблем. Например, координация и контроль, если это касается налоговых, таможенных, антимонопольных органов, можно смело отнести к экономическим функциям, и все же федеральные округа -это структуры, не имеющие экономической власти.
