Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Необходимость и функции государства на различных этапах российских аграрных реформ в XX веке .
1.1. Становление системы государственного регулирования земельных отношений в столыпинской аграрной реформе 7
1.2. Социалистическая национализация земли: содержание и противоречия 47
1.2.1. Основы социалистического аграрного строя в Декрете «О земле» 47
1.2.2. Советская коллективизация: содержание и методы проведения 68
1.2.3. Система государственного хозяйствования на земле и ее особенности 102
1.3. Сущность современной модели аграрного реформирования и необходимость восстановления аграрно-хозяйственных функций государства 125
1.4.Общее и особенное в российском аграрном реформировании 154
Глава 2. Аграрно-хозяйственные функции государства на современном этапе аграрных реформ: содержание и механизмы реализации
2.1. У крепление государственных институтов обеспечения рыночного функционирования агросферы 164
2.2. Совершенствование механизмов государственной ресурсно-финансовой поддержки аграрного сектора экономики 177
2.3.Правовое упорядочение коллективных и частных форм землевладения и землепользования, земельного оборота 191
2.4.Усиление социальной функции аграрного реформирования 217
Заключение 227
Библиография 233
- Становление системы государственного регулирования земельных отношений в столыпинской аграрной реформе
- Социалистическая национализация земли: содержание и противоречия
- У крепление государственных институтов обеспечения рыночного функционирования агросферы
- Совершенствование механизмов государственной ресурсно-финансовой поддержки аграрного сектора экономики
Введение к работе
Актуальность исследования определяется, во-первых, теми радикальными изменениями, которые произошли в структуре и динамике развития аграрного сектора отечественной экономики за десятилетний период реформ. В результате «паевизации» и форсированной фермеризации в АПК более 135 млн. га сельхозугодий перешли в частную собственность, а частнохозяйственый уклад занял лидирующее положение по числу предприятий в общей численности сельскохозяйственных предприятий. Сложилась нормативно-правовая база рыночного оборота сельхозугодий. Серьезные сдвиги произошли в социальной структуре АПК.
Вместе с тем, в ходе радикальных преобразований резко упали объемы производства сельскохозяйственной продукции, почти вдвое сократилось поголовье скота, снизилась его продуктивность. Стремительно нарастает деиндустриализация агросферы. Наполовину сократился машинно-тракторный парк. Износ основных фондов в АПК достигает 50-70%, а коэффициент их обновления не превышает 1%. Резко снизились объемы капиталовложений в аграрный сектор экономики, а также производительность труда. Все это требует теоретического осмысления происходящих изменений в свете накопленного исторического опыта реформирования системы аграрных отношений.
Во-вторых, неоднозначностью и противоречиями в оценках теоретико-методологической базы и отечественного опыта реформирования и госрегулирования земельных отношений и возможностей использования этого опыта в современной практике аграрных преобразований. В-третьих, необходимостью обобщения различных теоретических концепций о роли и функциях государства в проведении аграрных реформ и изучения возможности их учета в современной практике аграрного реформирования.
Степень разработанности проблемы.
Учитывая исключительную важность и остроту проблемы земельных отношений в развитии российской экономики на протяжении всего XX века, вопросы реформирования аграрного сектора национального хозяйства, разработки
4 государственной аграрной политики, определения основных направлений, форм и методов государственного регулирования социально-экономической структуры и динамики сельскохозяйственного производства всегда находились в центре внимания российских ученых, практиков и политических деятелей различных школ и политических ориентации в досоветский, советский и постсоветский периоды развития российского аграрного сектора. Для теоретического обобщения опыта и практики реформирования отечественного аграрного сектора важное значение имеют работы: Зайцевой Л.И., Козодоева И.И., Кондратьева Н.Д., Коровяковского Д.З., Корочкина В.В. Кофода К., Ленина В.И., Литвинова Н.И., Маслова П.П., Осадько М.П., Румянцева М., Сталина И.В., Столыпина П.А., Трапезникова СП,, Чаянова А.В., Чернышева И.
Новейший этап реформенных преобразований в АПК обстоятельно представлен в работах: Бороздина СВ., Гумерова P.P., Емельянова A.M., Заславской Т.И., Ивницкого Н.А., Козлова М.П., Комова Н., Коробейникова М.А., Кресниковой Н.И., Куликова В.В., Леппке О., Липски С, Львова Д.С., Милосердова В., Плотникова В., Попова В., Резникова Л.Б., Рудай И., Серовой Е., Строева Е.С., Шмелева Г.И.
Для теоретического осмысления и углубления исследуемых проблем важное значение имеют работы зарубежных ученых: Д.Гэлбрейта, Р.Коуза, Ф.Кэне, К.Маркса и Ф.Энгельса, В.Ойкена, У.Петти, Д.Рикардо, П.Самуэльсона, А. Смита, Дж. Стиглица, К.Эрроу, Л.Эрхарда
В связи с вышеизложенным, цель исследования состоит в определении экономической роли и функций государства на различных этапах российских аграрных реформ, обобщении позитивного опыта государственного регулирования системы аграрных отношений и разработке на этой основе концептуальных предложений по совершенствованию механизмов госрегулирования аграрных отношений в современных условиях с учетом исторического опыта.
Объектом исследования выступили экономическая роль и функции государства в системе аграрных отношений, реализуемых в различных моделях
5 реформирования аграрного сектора российской экономики, а непосредственным предметом стали формы, методы и механизмы госрегулирования аграрных преобразований и направления их совершенствования на современном этапе российской аграрной реформы.
В качестве методической и теоретической базы исследования выступают общенаучные методы системного анализа, историко-генетического и экономико-статистического анализа, а также принципы научной абстракции, обобщения и синтеза.
Теоретическую основу работы составляют ключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых по вопросам аграрной политики, государственного регулирования системы аграрных отношений экономики, концептуальные положения, реализованные в российских законодательных и нормативных актах различных периодов проведения аграрных реформ, в методических документах органов государственного управления.
Фактологической и статистической базой исследования стали: официальные материалы российских статистических органов, информационно-аналитические и методические документы Министерства сельского хозяйства, Министерства экономического развития и торговли, других федеральных и региональных органов госуправления, материалы фонда «Бюро экономического анализа», документы и материалы из фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Б. Кремлевский архива Политбюро ЦК КПСС, Российского государственного архива экономики (РГАЭ), Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ).
Научная новизна диссертации, связанная с реализацией ее целей состоит в определении экономической роли и функций государства на различных этапах российских аграрных реформ, а также разработке концептуальных предложений по совершенствованию механизмов госрегулирования аграрных отношений на современном этапе аграрного реформирования, с учетом исторического опыта.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности применения ее выводов и рекомендаций в разработке и совершенствовании форм
и методов законодательного, нормативно-методического и институционального регулирования процессов преобразования российских аграрных отношений. Представляется также целесообразным использование материалов диссертации в преподавании ряда экономических дисциплин в высшей школе, в системе подготовки и повышения квалификации специалистов в области управления АПК. Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на ряде научно-практических конференций и семинаров. В частности, автор принял участие в работе научной конференции «Экономика и управление: в поиске нового», организованной Владимирским госуниверситетом (Владимир, 2001), научно-практической конференции «Глобализация и профсоюзное движение России в XXI веке», инициированной Федерацией независимых профсоюзов России (Москва, 2002). По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 1,5 п.л.
Становление системы государственного регулирования земельных отношений в столыпинской аграрной реформе
На рубеже XIX - XX вв. обнажился обширный излом российской истории: тесно переплелись противоречия крестьянского и продовольственного вопросов, начавшейся индустриализации страны, интенсивного формирования национального рынка, а также зарождения двух новых промышленных классов: буржуазии и рабочих. Основным же вопросом для России, 87% населения которой составляли крестьяне, оставался аграрный. В эти годы русская деревня входила в пик разорения. Тяжесть налогового бремени, громадные выкупные платежи, неадекватная ценовая политика, все это вело к истощению средств широких крестьянских масс. Кроме того, увеличение численности аграрного населения приводило к росту перенаселенности и крестьянского малоземелья при низком уровне техники и агрикультуры, что влекло за собой массовое «оскудение» деревни.
К этому времени в России общим правилом была коллективная собственность на землю, а частная была исключением. В 49 губерниях Европейской России (за исключением Финляндии, девяти польских губерний, области войска Донского и Кавказа) насчитывалось в личном владении 115,6 млн. дес. удобной земли, а в коллективном — 268 млн. дес. Общинное владение охватывало большую часть удобной для земельной собственности земли и почти две трети всей земли с наделами, а в 1877-1878 гг. — не менее 90%. В последующем территории коллективного пользования не уменьшались. Общинное владение землей было распространено по всей Центральной России, подворное — в Прибалтике и западных губерниях, исключая Могилевскую и Витебскую, где наряду с подворным владением встречалось и общинное. С 80-90-х гг. XIX в. произошло усиление роли общины в регулировании аграрных отношений.
Община осуществляла уравнительный передел земли «по душам», продавала или сдавала общинные земли в аренду. Более того, она несла ответственность за уплату выкупных платежей, государственных налогов и повинностей по принципу круговой поруки, могла продавать имущество неисправных плательщиков, изымать у них земельные наделы, а их самих посылать на заработки. Без согласия общины крестьянин не мог получить паспорт и уйти на работу в город. Сельское общество имело право ссылать «порочных» членов в Сибирь. Крестьянин, таким образом, полностью зависел от общины, которая ограничивала его хозяйственную инициативу, искусственно поддерживала уравнительную психологию.
К началу XX в. решение земельного вопроса было непосредственно связано с выбором курса преобразований. Опыт пореформенного экономического развития России все более настойчиво подводил к необходимости определения четкой стратегии экономического развития и принятия программы реформ.
Выбор курса экономической политики России в конце XIX века происходил в условиях острого противоборства двух тенденций и отражающих их альтернативных программ. С одной стороны, ведомством Министерства финансов, являвшимся выразителем курса на ускоренную индустриализацию и развитие железнодорожного строительства за счет средств, выкачиваемых из деревни. С другой стороны, Министерство внутренних дел, в ведении которого находилось земское и крестьянское управление, наиболее близко знакомое с реальным положением в местном хозяйстве, и Министерство земледелия и государственного имущества отстаивали линию на сбалансированное развитие экономики с вложением средств в развитие сельского хозяйства и связанные с ним отрасли: элеваторное дело, поддержка мелкой кустарной (преимущественно сельскохозяйственной) промышленности, постановка сельскохозяйственного кредита и страхового дела и т.п. Так, в качестве альтернативы дорогостоящей программе железнодорожного строительства, комиссия МВД по разработке мер к поднятию сельского хозяйства России в этот период подготовила материалы по совершенствованию судоходства на реках, благоустройству торговых портов и улучшению местных сухопутных транспортных магистралей, обеспечивающих перевозку сельскохозяйственной продукции. Огромное значение в программе уделялось созданию по всей России государственной сети элеваторов, практически решающей для крестьянина проблему сбыта хлеба и освобождающей его от власти перекупщика. Одновременно с этим на элеваторную систему предполагалось возложить обязанности по обеспечению крестьян семенами и поддержанию хлебных запасов на случай возможных неурожаев. Также предусматривалось создание системы крестьянского кредитования под будущий урожай1.
Таким образом, к концу XIX века выявились два противоположных подхода к разрешению аграрной проблемы. Оба направления определили магистральные направления будущего модернизационного процесса. Однако единой концепции реформирования аграрных отношений в России к этому времени выработано еще не было. В 90-е гг. XIX в. на первый план была выдвинута идея об индустриальном развитии России, подчиненном военно-политическим и фискальным интересам. При этом развитие всех остальных форм предпринимательства тормозилось, ограничивались возможности роста мелкой кустарной промышленности, играющей ведущую роль в удовлетворении потребности основной массы сельского и городского населения. Кроме того, полностью игнорировалась очевидная потребность в создании системы мелкого кредита.
Социалистическая национализация земли: содержание и противоречия
Декрет «О земле» стал одним из первых законодательных актов молодого советского государства и советского земельного законодательства. Основным его источником стали крестьянские наказы о земле депутатам I Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов- Во второй половине августа 1917 г. эсеровская редакция газеты «Известия Всероссийского совета крестьянских депутатов» обобщила эти наказы и опубликовала «Примерный наказ, составленный на основании 242 наказов, доставленных с мест депутатами на 1 Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов в Петрограде в 1917 г.». Кроме требований, прямо затрагивавших собственность банков и крупного капиталистического хозяйства на землю, в Крестьянские наказы и Примерный наказ вошли требования, «сформулированные на основе положений эсеровской программы социализации земли,— требования уравнительного землепользования, запрещения наемного труда в сельском хозяйстве и т. п.»!. К Декрету примыкают и другие законы первых лет Советской власти, изданные непосредственно за ним. К их числу можно отнести: Инструкцию об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений, Декрет «О социализации земли», Постановление ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». Поскольку некоторые установления Декрета и наказа были изложены в общей форме и требовали конкретизации и развития в последующих правительственных и наркомземовских постановлениях и инструкциях. Разъяснения, инструктивные указания и развитие положений Декрета «О земле» содержатся в наркомземовских, правительственных и законодательных документах: Инструкции (постановлении) о волостных земельных комитетах, утвержденной 31 октября 1917 г.; Инструкции эмиссарам, посылаемым в провинцию, утвержденной не позднее 2 ноября 1917 г.; Ответе председателя Совнаркома на запросы крестьян от 5 ноября 1917 г., опубликованном в некоторых изданиях под названием «Инструкция крестьянам»; Положении о земельных комитетах, утвержденном не позже 12 декабря 1917 г.; Инструкции об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений, утвержденной не позже 12 декабря 1917 г.; Основном законе о социализации земли, утвержденном 27 января 1918 г.; Временной инструкции переходных мер по проведению в жизнь закона о социализации земли, утвержденной 5 апреля 1918 г. К этим документам следует отнести также некоторые циркуляры и отдельные разъяснения Наркомзема. Основополагающим принципом нового земельного строя, возникшего в результате Октябрьской революции, закрепленного в Декрете «О земле» и получившего развитие в последующем земельном законодательстве, стал принцип национализации всей земли, ее недр, лесов и вод как важнейших природных богатств, составляющих естественную основу общественного социалистического производства. «Национализация, - указывал В. И. Ленин, - есть передача всей земли в собственность государства». Юридическим выражением национализации всей земли стало установление права исключительной собственности государства на землю. Национализация как принципиальное требование Декрета «О земле» была закреплена в форме важнейшего института советского земельного права — права государственной собственности на землю. Этот институт получил развитие в дальнейшем законодательстве. Однако уже в Декрете «О земле» отражаются его важнейшие черты: исключительный характер собственности государства на землю, единство земельного фонда как объекта права собственности, государственное управление земельным фондом и др. Согласно статье І Декрета «Помещичья собственность на землю отменяется немедленно без всякого выкупа» . В статье 1 крестьянского наказа, включенного в статью 4 Декрета, перечислены категории земель, отчуждаемых безвозмездно: «...государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т. д.» Следует отметить, что приведенное перечисление категорий земель было подчинено не только определению земель, отчуждаемых безвозмездно, но и земель, обращаемых во всенародное достояние и переходящих в пользование трудящихся. Среди названных категорий землевладения преобладают созданные государственной властью феодально-крепостнического периода, имевшие особое правовое и сословное положение. С ними в один ряд поставлены помещичьи имения (статья 2 Декрета). Но было бы неверно считать помещиками только землевладельцев-дворян или землевладельцев, ведущих хозяйство при помощи отработок, испольщины или сдающих землю в аренду. Декрет «О земле» подразумевал под помещиками крупных частновладельцев, ведущих хозяйство на земле с эксплуатацией чужого труда. К таким хозяйствам русская сельскохозяйственная статистика в 1916-1917 гг. относила, отделяя их от крестьянских, хозяйства, имеющие более 50 дес. земли. Но установить Декретом такой ценз для конфискации имений было бы неправильно. Декрет «О земле» предлагал уездным Советам крестьянских депутатов определить для своего уезда «до какого размера участки и какие именно подлежат конфискации».
У крепление государственных институтов обеспечения рыночного функционирования агросферы
Переходный период в аграрной экономике требует оптимального сочетания государственного регулирования и рыночных рычагов, вызывает необходимость разработки теории и совершенствования практики государственного воздействия на макро- и микроэкономические процессы в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслях.
До сих пор в России применялись лишь отдельные элементы целостной системы регулирования: оказывалась, хотя и в недостаточных объемах, государственная поддержка селу; вводились и корректировались таможенные пошлины и т. д.
Крупным шагом в этом направлении было принятие Закона Российской Федерации «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», которым были законодательно закреплены взаимоотношения государства и сельхозпроизводства в процессе формирования государственных продовольственных фондов. Однако закон не охватывает всего комплекса проблем и выполняется неудовлетворительно. Так, введенные в соответствии с ним гарантированные закупочные цены при отсутствии государственного финансирования являются скорее ориентирными, а обязательная скупка излишков продукции (т. е. интервенции) по той же причине не осуществляется.
Существующая система государственной поддержки в России формировалась спорадически, по мере необходимости и потому не носит системного характера. Многие ее элементы законодательно не оформлены, каждый раз выступают причиной дискуссий и не могут служить товаропроизводителям четкими ориентирами на будущее. Споры касаются не только объемов финансирования по статьям, но и существования самих статей. К тому же меры поддержки применяются в отрыве от иных форм государственного регулирования (антимонопольных, например), и основной эффект их применения достается часто не селу, а смежным с ним монополизированным отраслям (дотации на минеральные удобрения, товарные кредиты и т. д.). Неэффективными оказываются не формы поддержки сами по себе, а их применение в условиях нерешенности многих проблем, в том числе неравных межотраслевых взаимоотношений, беспорядка в финансовой сфере, ставшего причиной серьезных злоупотреблений. Основными недостатками действующей системы поддержки АПК являются ее нелегитимность, непрогнозируемость, распыленность, а также несвоевременность, неполнота и неритмичность выплат.
Начиная с 1991 года, относительная величина господдержки селу постоянно снижается, отставая от темпов инфляции. Доля сельского хозяйства в общих расходах федерального бюджета неуклонно уменьшается. Данные за последние четыре года представлены в следующей таблице.
Для вывода отечественного АПК на путь устойчивого и стабильного развития представляется важным восстановление управляемости агропромышленным комплексом, как единым целостным организмом. Для этого следует повысить роль центральных и региональных органов госуправления АПК в определении приоритетов развития аграрного сектора экономики, научно-методическом, информационном и институционально-ресурсном обеспечении этих приоритетов. Необходимо упорядочить состав и структуру указанных государственных органов, уточнить их права, обязанности, формы контроля и ответственности.
Совершенствование механизмов государственной ресурсно-финансовой поддержки аграрного сектора экономики
Мировой опыт свидетельствует, что государственное регулирование экономических процессов в аграрном секторе — обязательный компонент современной политики, причем вмешательство государства имеет решающее значение, определяющее развитие экономики сельского хозяйства и смежных отраслей, В условиях рынка сельское хозяйство не может на равных участвовать в межотраслевой конкуренции. Его особое положение связано с природными факторами, пространственной рассредоточенностью, производством жизненно важных видов продукции, сырья и продовольствия, что предопределяет специфику использования всех рычагов рыночного механизма. Здесь нужны меры государственного экономического регулирования и поддержки вплоть до прямых внеценовых субсидий и дотаций. В настоящее время состояние сельскохозяйственного производства в целом и его финансовой системы в частности можно оценить как кризисное. Основными причинами кризиса являются: формирование нерегулируемого рынка; разрыв сложившихся хозяйственных связей без создания новых; неэффективная приватизация государственных сельскохозяйственных предприятий; диспаритет цен на аграрную и промышленную продукцию, сырье и продовольствие; монополизм заготовительных, перерабатывающих и торговых предприятий; низкий уровень государственной поддержки аграрных товаропроизводителей; либерализация внешнеэкономической деятельности без учета конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции; низкий уровень адаптации сельского населения к условиям рынка. Среди непосредственных проблем неадекватного (недостаточного) финансирования сельскохозяйственного товаропроизводителя можно выделить следующие: отсутствие эффективной государственной поддержки сельского хозяйства, обеспечивающей нормальное функционирование аграрного производства; недоступность кредитных ресурсов из-за высоких процентных ставок и в этой связи недостаток в них для ведения не только расширенного, но и простого воспроизводства; массовая убыточность предприятий, не позволяющая возвращать полученные заемные средства. С учетом сказанного можно сделать вывод о необходимости комплексной реформы системы финансирования сельского хозяйства. При проведении такой реформы следует учитывать особенности отрасли, иметь в виду как конечную цель достижение финансовой самостоятельности отрасли и сочетать все формы привлечения финансовых ресурсов. Государственная поддержка сельхозтоваропроизводителей осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов регионов и местных бюджетов в соответствии с уровнем принимаемых решений. Механизмы этой поддержки на разных уровнях не должны препятствовать работе друг друга, мешать нормальному функционированию рынка. Контроль за решениями на местах возложен на Минсельхозпрод России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами. Решения о государственной поддержке на федеральном уровне принимаются Правительством Российской Федерации и финансируются за счет федерального бюджета. При этом должна учитываться эффективность ее форм за предшествующий период. Решения Правительства утверждаются законодательными органами при принятии бюджета. На федеральном уровне устанавливаются также единые для всех субъектов Российской Федерации порядки поддержки, где они применяются, и не могут изменяться никем, кроме Правительства Российской Федерации или уполномоченными им на то органами. Государственная поддержка сельхозтоваропроизводителей на уровне субъектов Российской Федерации входит в компетенцию органов их исполнительной и законодательной власти и финансируется из соответствующих бюджетов. Бюджетные дотации выплачиваются для возмещения затрат, не покрываемых по объективным причинам реализационными ценами на продукцию, произведенную в основных зонах товарного производства. Бюджетные компенсации выплачиваются для обеспечения минимально достаточного уровня эффективного потребления отдельных средств производства, удорожание которых не компенсируется повышением цен на сельскохозяйственную продукцию.
