Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Воспроизводственный промесс в условиях трансформации экономической системы 10
1.1. Изменение условий воспроизводства на региональном уровне 10
1.2. Региональный протекционизм как феномен российской экономической действительности 48
Глава 2. Формы и методы регулирования воспроизводственного процесса в регионе 63
2.1. Налоговая политики как механизм межбюджетных отношений 68
2.2. Регулирование шюестициош-юго процесса 93
2.2.1. Особые экономические зоны как средство активизации инвестиционного процесса в российских регионах 111
2.3. Государственная помощь как условие социально-экономического развития регионов 134
Заключение 154
Библиография
- Изменение условий воспроизводства на региональном уровне
- Региональный протекционизм как феномен российской экономической действительности
- Налоговая политики как механизм межбюджетных отношений
- Регулирование шюестициош-юго процесса
Введение к работе
Начавшийся в 90-е годы е России процесс трансформации социально-экономических отношений протекает в условиях резкого спада производства, снижения жизненного уровня населения, роста социальной дифференциации, ухудшения структуры общественного производства.
Кризисные явленій в экономике наиболее резко проявляются на региональном уровне, усиливая существовавшие в прошлом и возникшие в новое время противоречия между регионами и ценгром. Не есе регионы смогли безболезненно адаптироваться к новым условиям хозяйствования в силу как объективных, так и субъективных причин. Разрыв прежних межрегиональных связей и разрушение единого народнохозяйственного комплекса послужили главным фактором глубокой рецессии на уровне регионов. Их экономическое положение усугубилось отсутствием обоснованной и целенаправленной политики территориального регулирования со стороны Федерации в процессе перехода от одной экономической системы к другой, что привело к усилению различий в уровнях социально экономического развития регионов, к дезшггеграцион-ным процессам в российском обществе. Все это негативно отразилось на экономике регионов и существенно обострило проблемы национальной безопасности страны.
Необходимость выхода российской экономики из кризиса, достижение устойчивого и долгосрочного развития страны и ее регионов требуют активного участия государства в этом процессе. Практика показала, что уход государства из сферы регулирования экономики в период трансформации российского общества привел к глубоким деформациям воспроизводственного процесса как на микро, так и на макро и мезо-уровне.
Создание условий для устойчивого и сбалансированного экономического роста, достижения социально-экономической стабильности на всей территории страны требует как критического переосмысления опыта прошлого, так и нахождения новых методов регулирования экономических процессов.
В условиях, когда продолжаются многочисленные дискуссии о выборе наиболее эффективных путей преобразования экономики, требуются дополнительные аргументы в пользу позиции, которой придерживается автор - об активной регулирующей роли государства в процессе преобразования плановой экономики в рыночную.
Степень научной разраоотанности проблемы.
Проблемами региональной экономики, связанными с изучением особенностей территориального развития, российские з'ченые-жономисты начали заниматься с 1920-х годов, - в период разработки и реализации плана ГОЭЛРО и пятилетних планов развития страны Эти исследования продолжались вплоть до 90-х годов. Так, изучением закономерностей, принципов и факторов размещения производительных сил, экономического районирования в 20-40-е годы начали заниматься такие советские ученые-географы как И.Г.Александров, Н.Н.Баранский, Н.Н.Колосовский. Ю.Г.Саушкин и другие.
Методами планирования и регулирования территориального и регионального развития, изучением регионального аспекта воспроизводственного процесса;, посвящены работы В.С.Немчинова, П А.Мгщакира, Н.Н Некрасова, А.Е Пробста, Р.И Шнипера и др.
В 60-70-е годы б отдельных регионах страны создавались специальные научно-исследовательские инстіітутьі, призванные заниматься проблемами размещения производительных сил и разработкой программ развития регионов. В этот период региональные аспекты теории воспроизводства приобретают особое внимание ученых, которые занимались проблемами социально-экономического развития территорий. Особо следует отметить работы ученых Сибирского отделения Академии наук СССР Б.Орлова и Р.ГПнипера, в которых исследовались проблемы регионального экономического планттрования хозяйственных комплексов, оптимизации межотраслевых народнохозяйственных связей, природовоспрошводящих систем и АПК регионов, эффективности хозяйствования в регионе.
Значительный вклад в науку и практику по вопросам изучения экономических проблем регионов, методов регулирования региональным развитием в социалистической экономике внесли такие ученые как Л.Аганбегян, П.Аламгтиев, Э.Алаев, В.Богачев, А.Гранберг. О.Дмитриева, В.Кистанов и другие
Переход России в другую систему координат потребовал нового осмысления проблем, накопившихся в стране и ее регионах, где особое место заняли вопросы, касающиеся роли государства и методов государственного регулирования в период трансформации социально-экономической системы, степени регулируемости рьшочной jkономики, взаимодействия федерального центра с регионами. Определению особой
роли государства в переходной экономике и методов государственного регулирования
в этот период посвящены работы Л.Абалкина, Т.Агаповой. С.Глазьева,
А.Илларионова, В.Кушлина, Д.Львова, В.May, А.Пороховского, В.Рязанова, С. Серепшой, К.Хубиева, Ю.Швыркова и других. Среди зарубежных исследований, посвященных вопросам государственного регулирования, следует отметить работы Я. Корнай, Дж. Стиг лица, Дж. Тобина.
Проблемам государственного регулирования экономического и социального развития регионов посвящены научные труды Е.Бухвальда. В.Введенского, Е.Горшениной, В.Лексина, В.Котилко, Т.Морозовой, В.Орешина, О. Романовой, В.Селиверстова, А.Сусішньша. А.Швецова, Р.Шшшера. Б.Штулъберга, О.Черковда.
Однако следует отметить, что в работах, посвященных исследованию проблем современной российской экономики, изучению собственно процесса воспроизводства, как на региональном, так и на макро- и микроуровне уделено недостаточное внимание. В определенной степени это связано с тем. что с «уходом» от прошлой - социалистической - системы экономических отношений произошел отказ и от широко используемых в советское время научных теорий и методов при изучении экономических явлений. Однако «уход» от воспроговодствеш-юго аспекта ограничивает как саму экономическую науку, так и возможность понимания тех процессов, которые происходят в нашей стране, б российских регионах. А между тем воспроизводственный подход к изучению экономических явлений на уровне всего общества, регионов и отдельного субъекта хозяйствования должен быть востребован именно сейчас, когда регионы пытаются построить эффективный механизм управления воспроизводственным процессом, протекающим на их территории, обеспечить условия для своей «жизнеспособности». Среди современных исследований можно выделить работы ученых Сибирского отделения РАН А.Маршаловой и А.Новоселова, в которых сделана попытка анализа воспроизводственного процесса с учетом происходящих в настоящее время изменений в регионах страны, а также уделяется большое внимание методам регулирования процессов регионального воспроизводства, разработке механизма управления ими. Заслуживают внимания работы Г.Гутмана и С.Федина, где на примере одного из субъектов РФ -Владимирской области, с использованием воспроизводственного подхода, рассмотрены основные механизмы функгдтонирования региональной хозяйственной системы, а также даны рекомендации по ее совершенствованию. Вместе с тем еще многие вопро-
сы недостаточно исследованы. Недостаточно показаны процессы воспроизводства трудовых ресурсов, основных фондов. Исследования слабо опираются на статисттгческие данные по регионам и в челом по России.
Большинство работ совремегатых отечественных экономистов посвящены каким-либо отдельным проблемам, характерным для нынешнего положения страны и регионов, причем, главным образом, больше в прикладном плане. В связи с этим можно утверждать, что экономика как целостная система и место в ней регионов исследованы недостаточно.
Недостаточно исследован и международный опыт в области государственной политики территориального регулирования и регионального развития. Для отечественной науки и практики интерес могут представить исследования европейских ученых-экономистов в области осуществления региональной и экономической политики, в частности по вопросам интеграции европейских регионов - стран-участниц Европейского Союза, снятию между ними сутцествовавшїгх ранее таможенных и имеющігхся до сих пор многочисленных административных барьеров, мешающих развитию единого экономического пространства ЕС. Особого внимания заслуживает разработанная французским экономистом Ф.Перру теория «полюсов роста», которая в качестве методологической основы перестройки территориального управления была использована, в 70-е годы во Франции. Данная концепция впоследствии была развита в работах Ж.Будвиля, Х.Р.Ласуэиа, П.Потъе и других.
Актуальность, недостаточная научная разработанность и безусловная теоретическая и практическая значимость проблемы обусловили выбор темы исследования.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в обосновании необходимости регулирования воспроизводственного процесса в регионах в условиях становления новой системы отношений в России. Достижение поставленной цели потребовано решения следующих задач:
определить новые условия протекания воспроизводственного процесса на уровне общества, показать их специфику на региональном уровне для чего необходимо проанализировать социально-эконодяггескую ситуацию в регионах России в течение десятилетнего периода реформ;
определить основные причины появления деформаций в региональном
воспроизводственном процессе;
исследовать формы и методы регулирования регионального процесса воспроизводства;
выработать рекомендации по формированию эффективной налогово-бюджетной, инвестиционной, социальной политики государства в сфере территориального управления.
Предмет и объект исследования.
Предметом исследования диссертационной работы является механизм регулирования регионального воспроизводственного процесса в условиях реформируемой экономики России,
В качестве объекта исследования выступает процесс воспроизводства в регионах России.
Теоретические и методологические основы исследования.
Методологической базой исследования послужили методология и принципы системного анализн; методы сравнительного экономического анализа. При изучении фактического материала применялись методы экономико-статистического анализа.
Теоретической базой исследования послужили работы представителей классической политической экономии: теория воспроизводства К\Маркса, труды Дж М.Кейнса, а также монографии и статьи отечественных н зарубежных авторов прямо или косвенно относящиеся к исследуемой проблеме.
Информаїп-гоньгую базу исследования составили статистические материалы по России и зарубежным странам, законодательные и нормативные акты РФ по экономической и региональной политике.
Научная новизна исследования.
* На основе воспроизводственного подхода к анализу экономического по-
ложения регионов России сделан вывод о том, что в ходе проводимых в стране реформ были подорваны условия поддержания простого и расширенного воспроизводства, что сузило материальную базу для проведения преобразований и замедлило процесс выхода экономики регионов из кризиса;
« Выявлены деформации в региональном воспроизводственном процессе.
В этой связи проанализировано явление регионального протекционизма, дано определение межрегиональных барьеров входа на рынки, проведена ггх классификация и
исследованы причины их возникновения, которые связаны с кризисом национальной экономики и отсутствием федеральной политики регулирования территориального развития;
* Уточнены понятия «государственное регулированием и «государствен
ное вмешательство», ^государственная помощь» и «государственная поддержка».
Под государственным регулированием понимается система экономических и инсти
туциональных мер, осуществляемых государством в целях формирования нормаль-
ных условий футжционирования рыночной экономики и обеспечения жизнедеятель
ности общества, что нетождественно государственному вмешательству, т.е. подмене
государством механизма рынка и конкуренции. Государственная помощь - это сис
тема мер, осуществляемая со стороны государства с целью создания и развития кон
курентных преимуществ у одного или нескольких субъектов хозяйствования (пред
приятий, регионов) за счет бюджетных средств. Государственная поддержка опреде
лена как косвенный инструмент регулирования, направленный на развитие экономи
ческих отношений на всей территории страны и не создающий привилегий отдель
ным субъектам хозяйствования ('предприятиям, регионам);
Сформулированы и обоснованы эффективные формы воздействия госу
дарства на региональное воспроизводство с учетом специфических особенностей раз
вития регионов (создание особых экономических -іон в приграничных районах, при
менение СРП в регионах, специализирующихся на добыче сырья, предоставление фи
нансовых ресурсов из средств государственного бюджета отдельным регионам, пред
приятиям по специально разработанным критериям и др. з. Даны рекомендации но со
вершенствованию государственной политики территориального управления в части
налогово-бюджетного регулирования, проведения инвестиционной и социальной по
литики.
Практическая значимость работы.
Материалы научного исследования могут использоваться в учебном процессе при изложении вопросов государственного регулирования экономики и регионального развития. Сформулированные рекомендации могут быть использованы в практике органов управления страны при выработке концепции и программ территориального и регионатьного развития.
Апробация рзооты.
Основные положешм и еыводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора общим объемом 2,05 п.л , а также освещались в докладе на научной конференции «Ломоносов 2000: молодежь и наука иа рубеже XXI века» (МГУ, 2000г )
Изменение условий воспроизводства на региональном уровне
Переход России от плановой системы к рышсу - явление уникальное в экономической истории, которое еще долго будет вызывать к себе большой интерес исследователей. Российские реформы неоднозначно и непредсказуемо отразились на жизни всего общества, глубоко деформировав процесс общественного воспроизводства на всех его уровнях, Е том числе и на региональном.
Регионы России по-разному восприняли процессы, происходящие в стране, потому как между ними всегда имелись социально-экономические различия, которые в переходный период дополнились разной степенью возможности их адаптации к рыночным условиям. При этом степень адаптированности регионов в период становления новых экономических условий зависела как от объективных, так и от субъективных факторов: отраслевая специализация, экономическая конъюнктура, сложившаяся на мировом рынке сырья, участие региона в межрегиональном обмене как между субъектами РФ. так и бывшими союзными республиками и пр.
Но прежде чем рассмотреть вопросы, связанные с социально-экономическим положением, сложившимся в регионах пореформенной России, а также с выявлением причин, повлиявших на деформации регионального воспроизводственного процесса и поиском методов регулирования, «снимающим их (деформашш). считаем уточнить такие экономические категории как «регион)», «региональное воспроизводство».
Под регионом мы будем понимать админис іративно-территориа.тьное образование, в пределах которого воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизни населения, обусловленные местом региона в системе территориального и общественного разделения труда. Данное определение было предложено группой авторов Г.В.Гутманом, А.А.Мироедовым и С.В.Фединым.1 и, по нашему мнению, заслуживает внимание потому, что его авторам удалось охарактеризовать регион и как административно очерченное пространство, и как обособленный социально-эк ономическіїй комплекс, в котором складывается и реализуется совокупность процессов воспроизводства жизнеобеспечения данной территории. Эти обстоятельства очень важны, так как действительно, с одной стороны, регион, по сути, является территориальным явлением, и потому территориальный признак в определении должен быть отражен как базовый. С другой, регион - это часть целостной социальной и административной системы, обладающей их основными чертами, но в то же время не сводимыми к ним. И с третьей, регион имеет замкнутый воспроизводственный цикл, определенную экономическую специфику и формы ее проявления.
Поскольку в научной литературе имеются расхождения по поводу того, что такое регион и какие территориально-административные образования к нему относятся (так, на сегодняшний день можно насчитать более 300 определений «региона»;, мы остановимся на вышеприведенном определении «региона», а в качестве объекта исследования будет взят регион как субъект Федерации. Но здесь хотелось бы подчеркнуть, что границы региона - субъекта РФ выбранного нами за объект исследования, не обязательно будут совпадать, что, как правило, и наблюдается, с территориальными границами воспроизводственных процессов. В подтверждение этому специалисты в сфере управления региональной экономикой Б.М.Штульберг и В.Г.Введенский в своей работе «Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации» подчеркивают, что: «В принципе они (границы — прим. Ю.ГЛи не могут совпадать, поскольку территориальные распространения каждого ш трех видов воспроизводств (здесь имеются в виду воспроизводственные процессы в экономике, социуме и прирооной среде прим. Ю.Г.) существенно различаются». К тому же, «экономический воспроизводственный процесс в основном завершается (по крайней мере, может описываться как завершеш-лыи) в рамках государства. Поэтому воспроизводство хозяйства субъектов Федерации, - продолжают авторы, - носит существенно усеченный характер, при этом чем менее развит регион, тем большее значение для него имеют экзогенные факторы».
Таким образом, регион -- это сложная социально -эк ономическая система, имеющая особенности своего развития, и обладающая динамическим характером, которая постоянно развивается под воздействием множества факторов как внешней, так и внутренней среды.
Под региональным процессом воспроизводства нами будет пониматься совокупность воспроизводства производительных сил территории (природной среды, средств производства, рабочей силы), а также воспроизводство производственных отношений. При этом управление экономикой региона должно исходить из принципа, что региональный воспроизводственный процесс должен возобновляться на качественно новом, расширенном уровне кругооборота материально-вещественных, трудовых и финансовых ресурсов региона, одни из которых направляются на создание условий воспроизводства, а другие - на обеспечение функционирования самого процесса восироизводства.
Важная особенность воспроизводственного подхода к изучению, а затем и к управлению региональной экономикой заключается в выделении двух аспектов регионального воспроизводства — межрегионального и внутрирегионального.
Межрегиональный аспект связан с пространственной локализацией отраслевых производств, т.е. с территориальным разделением труда. При этом объективной пред посылкой территориального разделения труда служат различия в природно климатических условиях, ресурсном, экономическом, научно-техническом, демографическом потенциале. От пространственного размещения производительных сил зависят эффективность развития экономики и уровень благосостояния людей в регионе.
Внутрирегиональный аспект связан с решением проблем комплексного развития региона в целях обеспечения достойного уровня жизни населения, проживающего на его территорші. Организация регионального воспроизводственного процесса должна соответствовать интересам населения региона и быть направлена на достижение благоприятных условий жизнедеятельности, сохранение и воспроизводство природных систем.
Именно осознание необходимости соблюдения вігутрирегиональньгх интересов наряду с межрегиональными ігри разработке и проведении политики территориального регулирования, способствовало развитию в исследованиях советских ученых экономистов 50-"0-х годов воспроизводственного подхода к рассмотрению вопросов функционирования региональной экономики. До этого периода в отечественных ис- следованиях и на практике преобладал межрегиональный, отраслевой подход, который предполагал развитие в регионе отраслей производства с целью получения экономического эффекта в масштабах всего народного хозяйства страны, причем без учета уровня развития в самом регионе социальной сферы и безопасности производства. Основная задача регионального комплекса заключалась в развитии таких производств, которые при данных условиях (природно-климатических, наличия трудовых ресурсов, транспортных возможностей и пр.) дают наибольший экономический эффект в масштабах всего народного хозяйства. Это привело к тому, что среди регионов стали нарастать обусловленные отраслевой спег_шализацией процессы усиления межрегиональной дифференциации по различным параметрам социально-экономического развития, усиливались различия между селом и городом, что вело к оттоку молодежи из сельской местности; в промышленно развитых регионах стала ухудшаться экологическая среда. В то же время невнимание к развитию социальной сферы на местах вело к ухудшению показателей уровня жизни населения, к снижению производительности труда, к сокращению темпов развития экономики регионов и всего народного хозяйства.
Региональный протекционизм как феномен российской экономической действительности
В российской экономике в последнее десятилетие широкое распространение получила практика установлеі-шя барьеров входа-выхода на региональном уровне, вводимых органами государственной власти. В более широком смысле введение таких барьеров характеризует проводимую регионами политику регионального протекционизма.
Региональный протекционизм — это система экономических и административных мер, вводимых территориальными органами управления с целью защиты экономики региона от неблагоприятного воздействия внешних рыночных тенденций.
Основным инструментом проведения политики регионального протекционизма являются различного рода ограничения, которые в экономической литературе получили название межрегиональных барьеров.
Однако, зачастую, действие таких межрегиональных барьеров приводит к нарушению нормальных межрегиональных связей, нарушению свободного перемещения товаров (услуг, работ, рабочей силы), препятствуя тем самым формированию единого экономического пространства и, следовательно, нарушая нормальный ход процесса общественного воспроизводства.
Межрегиональные барьеры, как правило, устанавливаются местными органами власти в целях и в интересах жизнеобеспечения региона. Но зачастую данные интересы выражены узким кругом лиц, представляющих в основном крупных предпринимателей, действующих в регионе. Местные власти стараются поддержать наиболее крупные, градообразующие предприятия региона, даже если они и являются убыточными. 7іяквїщация такого предприятия чревата серьезными социально-экономическими последствиями: увеличением безработицы в регионе, обострением социального положения жителей региона. Со своей стороны, интересы доминирующих субъектов рынка (крупнейших предприятий, естественных монополий, банков) под влиянием формирования новой системы экономических отношений в России, направлены в основном на внешний рынок. Международные хозяйственные связи становятся, в оольшинстве случаев, сильнее и предпочтительнее внутрироссииских
Если интересы государства состоят в сохранении и укреплении всеобщего экономического пространства, то межрегиональные барьеры зачастую объективно препятствуют этому. В то же время государство заинтересовано в стабилизации экономической ситуации в регионах, в их развитии, повышении уровня жизни населения. И здесь барьеры в определенных конкретно-исторических условиях играют положительную роль. Они позволяют насыщать региональные и местные бюджеты дополнительными финансовыми ресурсами (в виде налогов, сборов, и др. платежей), которые в свою очередь идут на финансирование важнейших социальных программ, способствуют развитию производства в регионе (посредством предоставления предприятиям государственной помощи из средств местных бюджетов). Можно говорить о том, что на данном этапе развития российского общества значение межрегиональных барьеров достаточно противоречиво и неоднозначно.
В связи с этим возникает множество вопросов: кто более заинтересован во введении межрегиональных барьеров - конкретный регион или государство, и эффективны ли они вообще и в каком временном периоде? Какие меры должны приниматься государством в случае неэффективности действия данных барьеров? Для решения выти єна званных вопросов, прежде всего, необходимо определить, что же понимается под межрегиональными барьерами и каковы причины их возникновения и последствия их поддержания.
С точки зрения теории отраслевых рынков межрегиональные барьеры являются разновидностью барьеров входа на рынки, под которыми понимаются любые факторы и обстоятельства правового, организационного, технологического, экономического характера, препятствующие новым агентам вступить на данный товарный рынок и на равных коисурировать с уже действующими на нем агентами . Вследствие таких барьеров новым фирмам не только трудно, но порой и невозможно начать свое дело в выбранной сфере, в то время как фирмы, уже действующие на рынке, могут не опасаться конкуренции .
В то же время, межрегиональные барьеры возникают и в результате такой политики развития региона, которая сознательно нацелена на протекционизм. В этом случае, возникновение данных барьеров связано в основном лишь с действиями региональных властей, желающих ограничить «вход» на местный рынок для «внешних» по отношению к данному региону фирм, что препятствует развитию свободных рыночных отношений, и, в конечном счете - развитию экономики региона.
Неоднозначная трактовка понятия межрегиональных барьеров, отсутствие их четкой классификации в научной шггературе требуют подробнее остановтпься на данном вопросе, учитывая то влияние, которое межрегиональные барьеры оказывают на процесс воспроизводства.
Как уже отмечалось, в экономической теории принято выделять барьеры входа-выхода фирмы в отрасль, к которым относятся, экономические барьеры, административные; барьеры, возникающие вследствие проведения определенной политики уже существующими на рынке структурами и результатами их вертикальной (горизонтальной) интеграции; барьеры, связанные с ограниченной емкостью рынка (спросовые ограничения); барьеры, вызванные неразвитостью рыночной инфраструктуры, барьеры, связанные с ограниченностью природных ресурсов и необходимостью охраны окружающей среды; барьеры криминального характера 5 и т.д.
Барьеры подразделяют на стратегические и нестратегические. К стратегическим барьерам относят все ограничения, вызванные поведением фирм, направленных на ограничение действий конкурентов на рынке. К ним относят: стратегическое ценообразование; стратегическую политику в области расходов на исследования и инновации, патенты; вертикальную іштеграцию и дифференциацию продукта.
Барьеры, связанные с объективными характеристиками рынка, такими как технология производства, предпочтения потребителей, динамика спроса, тип конкуренции и др., носят название нестратегических барьеров.
Налоговая политики как механизм межбюджетных отношений
Основным механизмом, воздействующим на процесс регионального воспроизводства в целях достижения устойчивого территориального и регионального развития, традиционно является бюджетно-налоговая система. Вопросы, связанные с формированием бюджетной базы, с распределением функщ-юнальных и налоговых полномочий между федеральным и региональными, региональными и муниципальными уровнями власти уже в течение десятилетнего периода реформ очень остро стоят перед российским обществом. Отсутствие необходимых материальных и финансовых ресурсов при реализации региональной пошггики даже при самой ігрогрессивной методологии, сильных институтах и тщательно подготовленного законодательства, будет давать только лишь минимальный эффект от ее осуществления. И это подтверждает современный российский опыт.
В процессе перехода к рыночной экономике в российском обществе возникла необходимость определения новых отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами. Стали формироваться новые ііриніщгіьї функшїоїшрования бюджетной системы, основанные на принципах федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимается сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений9.
Главным в экономическом механизме формирующегося российского федерализма является поиск баланса федерального и региональных социально-экономических интересов. Это предполагает обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными и финансовыми ресурсами и выполнения трех необходимых условий: 1. четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; 2. наделение соответствующігх уровней финансовыми ресурсами, достаточными для реализации переданных им полномочий; 3. сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов, осуществляемых по четким правилам (т.н. вертикальное и горизонтальное выравнивание). Несмотря на проведенные в 90-х годах реформы, сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает данным основополагающим принципам. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования.
Более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.
Несформироваиность бюджетного федерализма приводит к таким негативным фактам, как усиление дифференциации регионов по уровням душевых бюджетных доходов и расходов. На этом фоне федеральная финансовая помощь субъектам Федерации осуществляется бессистемно, распределяясь практически по всем регионам, что в условиях скудности государственных финансовых средств делает ее бесполезной; регионы занижают свои финансовые возможности и ресурсы и не заинтересованы в преодолении дотационности своих бюджетов и перехода в разряд регионов-доноров или финансово обеспеченных регионов.
Причины современных проблем распределительных отношенггй некоторые экономисты связывают, главным образом, с наследием «дорыночной» системы экономических отношений . Действительно, для нее было характерно уравнительное распределение бюджетных средств с целью выравнивания уровней развития регионов, осуществляемое путем изъятия материальных и финансовых ресурсов в централизованные фонды и их перераспределение в форме дотаций отдельным регионам. Местные органы управления не получали полной информации о распределении основной части региональных ресурсов и не могли воздействовать на эти процессы. В региональных распределительных отношениях превалировали административно-командные методы управления, что снижало заинтересованность нижестоящих по вертикальной лестнице участников в более эффективной реализации этого процесса.
В подтверждение сказанному можно привести тот факт, что основной документ, закрепляющий базовые условия для построения системы межбюджетных отношений - Бюджетный Кодекс РФЫ - был принят только в 1998 году, а начал действовать с января 2000 г. Но и он не урегулировал многие противоречия, сложившиеся в бюджетной сфере. Так, в БК РФ не дано законодательное закрепление полномочий по формированию доходов, нет перечня налогов и других платежей, закрепленных на постоянной основе за бюджетами разных уровней. Отсутствует четкое разграничение конкретных доходов по уровням бюджетной системы. Все это отрицает использование основных принципов бюджетного федерализма.
В целом действующий механизм межбюджетного регулирования в нашей стране недостаточно настроен на обеспечение оптимального распределения финансов между различными уровнями бюджетной системы, так, чтобы это обязательно сказалось как на процветании страны Б целом, так и ее граждан, где бы они не проживали.
Следовательно, для формирования действенной региональной политики в условиях экономических реформ необходимо кардинальное изменение существующей практики, подходов и механизмов в сфере ее финансового обеспечения.
И первое, что необходимо изменить - это механизм формирования доходной части бюджетов, т.е. налоговую политику в системе межбюджетных отношений. На-лотовый механизм является наиболее важным элементом в бюджетном процессе, так как основная часть доходов федерального и региональных (местных) бюджетов образуется именно из различных налогов (в России примерно 80%). Именно на вопросах, связанных с решениями проблем в сфере налоговой системы и частично налогообложения мы и хотели бы остановиться при рассмотрении межбюджетных отношений. Другой, не менее значимый вопрос о выделении государственных средств из бюджетов разного уровня в качестве помощи регионам, муниципальным образованиям и нуждающимся в ней хозяйствующим субъектам будет рассмотрен далее, в рамках механизма реализации территориальной инвестиционной политики. Тем более что схожесть проблем имеющихся при распределении, выборе объектов в расходования и получателей государственных средств делает возможным исследовать механизмы предоставления межбюджетных трансфертов и госпомощи вместе.
Регулирование шюестициош-юго процесса
Одна из важнейших задач, стоящих перед государством и российскими регионами - задача обеспечения нормальных условий для расширенного воспроизводства, решить которую возможно путем преодоления кризиса реальных инвестиции, под которыми имеются в виду капиталовложения, идущие на увеличение, обновление, улучшение основного капитала, так как именно они (инвестиции в основной капитал) определяют экономическую динамику и конкурентоспособность российской экономики.
К тому же процесс снижения государственных инвестиций не сопровождался адекватным ростом частных вложений (собственных средств предприятий, сбережений населения, иностранного капитала) по причине неблагоприятных условий для их активного вовлечения в сферу реальной экономики: высокий уровень налогообложения, опережающий темп роста издержек над ростом цен на продукцию, кризис платежей привели к снижению общего уровня рентабельности производства, что наряду с использованием амортизационных средств не по назначению, обусловили отсутствие у предприятий собственных источников финансирования; неразвитость российской банковской системы, высокая стоимость кредіггов, существоваїше законодательных ограничений в области списания затрат по кредитам в себестоимость продукции, существенно сдерживают использование кредитных ресурсов; отсутствие эффективных механизмов по привлечению сбережений населения, наряду со снижением жизненного уровня россиян, не создали условий для привлечения средств населения в финансировании реального сектора экономики; широкомасштабный приток иностранных инвестиций в российскую экономику ограничен неблагоприятным инвестиционным климатом в стране. Так, по данным The Economist Intelligence Unit (ЕП.Т), из 24 крупнейших стран мира Россия имеет самый неблагоприятный бишес-климат .
Опыт последних десятилетий показал, что бег разработки долгосрочной государственной инвестиционной политики вряд ли удастся в ближайшее время создать условия для нормального развития реального сектора экономики.
В то же время следует отметить, что на региональном уровне многие вопросы политики начинают более активно решаться, чем на общегосударственном (федеральном). Это связано как с непосредственной заинтересованностью регионов в притоке капиталов, так и с переложением с федерального на региональный уровень большей частій социальных расходов, которые требуют создания ресурсов для их покрытия.
Так, по данным Минэкономразвития России на региональном уровне принято 80 соответствующих правовых документов, в том числе 50 законов, регулирующих инвестиционную деятельность."7 В регионах активно формируются специальные структуры для осуществления ішвестационньїх проектов, такие как Центр содействия итаестицшш в Татарстане, аналогичные по функциям агентства в Новгородской и Самарской областях, рязанская система «ИКАР» («Информационный компьютерный атлас региона»), позволяющие потенциальным инвесторам ознакомиться с инвестиционными проектами. Создаются банки реконструкции и развития, привлекающие денежные средства населения и юридических лиц для осуществления инвестиционных проектов (например, в регионах Поволжья).
Но, как показала реальная экономическая ситуация, усилий только лишь со стороны регионов для качественного перелома и масштабного ігритока i-щвестыций в реальный сектор экономики России пока недостаточно. К тому же не все российские территории имеют возможности самостоятельно преодолеть инвестиционный кризис. Это связано как с отсутствием привлекательных для инвесторов объективных условий (выгодного местоположения, богатых природных ресурсов, дешевой и квалифицированной рабочей силы), так и с нежеланием (невозможностью) региональных властей активно включаться в раооту по созданию благоприятного шюестициош-юго климата, поиску инвестиций, разработке эффективных форм регулирования инвестиционным процессом. Многие руководители регионов продолжают делать ставку на бюджетные источники и государствега-гую помощь, надеясь на то, что именно государство должно помочь преодолеть экономический кризис и спад производства. Однако вследствие ограниченности федеральных бюджетных средств государство не может протянуть руку помощи всем нуждающимся (в 2000 г. объем средств государства в структуре всех инвестиционных источников составил всего 3,6%). Следует отметить, что при ограниченных возможностях средств государственные инвестиции должны идти прежде всего на финансирование приоритетных, с точки зрения долгосрочного развития российской экономики, объектов и направлений, а также действительно нуждающимся в помощи государства, что требует тщательного отбора таких проектов.
Только активизировав на всей территории Российской Федерации совместную деятельность центра и регионов, направленную на улучшение инвестиционного климата на всей территории Российской Федерации, предоставление инвесторам равных гарантийных и создание стабильной правовой и хозяйственной среды для предпринимателей инвестирующих средства в российскую экономику, можно сгладить межрегиональную социально-зкономі-гческую дифференциацию, и способствовать устранению деформаций в процессах общественного и регионального воспроизводства, сложившиеся в настоящее время. Ведь «как бы не впечатляли достижения отдельных регионов в привлечении внешних инвесторов, соответствующий рейтинг субъектов РФ не может быть выше рейтинга России в целом» . Л ои, как известно, на сегодняшний день весьма невысок.
Залогом успешной реализации таких мероприятий может служить государственная инвестиционная политика, учитывающая положительный опыт, накопленный в регионах.
Мы не будем подробно останавливаться на всех вопросах, связанных с процессами разработки и реализации инвестициоіп-юй политики. Это выходит за рамки нашего исследования, основной задачей которого является оптимальный подбор основных форм и методов регулирования воспроизводственного регионального процесса, спосооствующих устранению в нем имеющихся искажений. И именно из решения этой задачи мы будем исходить при рассмотрении вопросов связанных с инвестиционной политикой, осуществляя поиск наиболее эффективных мер по регулированию инвестиционного процесса.
