Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Экономические интересы осуществление важнейших функций в хозяйстве
1.1. Государство как выразитель общественных экономических интересов
1.2. Субъектно-объектные отношения в сферах государственного регулирования российской экономики
1.3. Теоретические взгляды и практические подходы к государственному регулированию экономики
Глава 2 Институционализация интересов в государственном регулировании экономики
2.1. Правовые институты государственного регулирования экономики
2.2. Причины институционализации интересов в явлении «лоббизм»
2.3. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования - вектор эффективной реализации экономических интересов
Заключение
Список литературы
Приложения
- Государство как выразитель общественных экономических интересов
- Субъектно-объектные отношения в сферах государственного регулирования российской экономики
- Правовые институты государственного регулирования экономики
- Причины институционализации интересов в явлении «лоббизм»
Введение к работе
ГЛАВА 1 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ВАЖНЕЙШИХ ФУНКЦИЙ В
ХОЗЯЙСТВЕ
Государство как выразитель общественных экономических интересов
Субъектно-объектные отношения в сферах государственного регулирования российской экономики
1.3. Теоретические взгляды и практические подходы к
государственному регулированию экономики
Государство как выразитель общественных экономических интересов
Нередко в литературе встречаются установки на противопоставление рыночной экономики и государства, рынка и государства. Однако очевидно, что институт государственного управления предполагает вмешательство государства в общественно-политические и социально-экономические процессы. Однако как в политической и политико-правовой, так и в экономической науке нет единого мнения относительно пределов этого регулирования. Так, государственная поддержка бизнеса не во всем согласуется с классической и неоклассической экономическими теориями. Сторонники монетаризма и экономического либерализма, или либертаризма, высказываются за так называемое минимальное государство, функции которого должны сводиться к функциям «ночного сторожа», обеспечивающего сохранение социального порядка в стране. Такой подход предполагает минимальное вмешательство государства как в социальные, так и в экономические процессы, полагая, что лучшим инструментом регулирования этих процессов является «невидимая рука» рынка.
Сторонники кейнсианства и этатизма, придерживаясь прямо противоположной линии, выступают за широкое вмешательство государства в социальные и экономические вопросы для выполнения тех функций, которые не под силу свободному рынку. Что касается приверженцев авторитаризма и тоталитаризма, то большинство из них выступает за тотальное огосударствление экономики и полное подчинение институтов гражданского общества государству. Существует также так называемый патерналистский подход, сторонники которого получили большое влияние в период нахождения у власти в Англии тори в XIX в. и президента Ш. де Голля во Франции в 60-х годах XX в. Они ратовали за отеческую заботу государства о своих гражданах и обеспечение им более или менее сносных условий жизни.
Как показал опыт XX в. , наиболее эффективной и жизнеспособной оказалась альтернатива, предложенная кейнсианством, занимающим среднее положение .между двумя крайними полюсами - либертаризмом, ратующим за ничем не ограниченный свободный рынок, и сторонниками жесткого огосударствления экономики.
Это свидетельствует о том, что установки на противопоставление рынка и государства никак не подтверждаются реальным положением дел в современной экономике. Более того, можно с большой долей уверенности сказать, что тесные связи между бизнесом и государством вытекают из самой сущности либерально-демократической системы управления и правового государства, основанных на принципах политического равенства и признания наряду с политическими правами, социальных прав граждан на достойные человека условия и стандарты жизни. Политики избираются и переизбираются на выборах. Их личный успех на политическом поприще зависит от состояния экономики, поскольку первейшей заботой избирателей является занятость и, следовательно, здоровая экономика.
Конечно, в целом правы те авторы, которые в обоснование своих позиций приводят тот факт, что рынок - это, прежде всего, частный сектор, в то время как государство представляет собой институт публичный, служащий интересам всего общества. Поскольку оборот хозяйственных ритмов в экономике протекает с более или менее достаточной периодичностью, механизм рыночного хозяйства функционирует со сравнительно большой точностью. Она определяется как поведением совокупности хозяйствующих субъектов, заинтересованных в продолжении своей деятельности, так и своеобразным законом самосохранения рынка, для прекращения деятельности которого потребуются какие-нибудь чрезвычайные обстоятельства, способные блокировать инициативу если не всех, то большинства его участников. Множество факторов и связей настолько тесно связали между собой большинство контрагентов рынка, что все они одновременно являются и покупателями и продавцами материальных благ и услуг. В итоге создается положение, при котором рынок как бы уже сам по себе приобретает самодовлеющее значение, вырабатывая самостоятельно собственные законы функционирования и развития.
О значимости этого фактора свидетельствует то, что в российской экономике трудности и неудачи реформ в политической сфере теснейшим образом связаны с крайней слабостью или отсутствием соответствующей социальной и экономической инфраструктуры, а экономические реформы в свою очередь тормозятся отсутствием эффективных рычагов государственного стимулирования, экономики [29] .
Тип экономики самым непосредственным образом зависит от типа общества, и в этом смысле трансформация экономики тесно связана с трансформацией общества и государства. Состояние экономики в значительной степени зависит от состояния общества, или, иначе говоря, каковы люди, в совокупности составляющие это общество, такова и экономика. Верность этого тезиса воочию подтверждается уже накопленным российским опытом. Неструктурированность, незрелость гражданского общества негативно сказывается на утверждении институтов политической демократии, а оба этих фактора в свою очередь являются причиной нерешенных проблем формирования интересов, отношений, институтов рыночной экономики.
Субъектно-объектные отношения в сферах государственного регулирования российской экономики
Субъекты экономической политики. Субъектами экономической политики являются носители, выразители и исполнители хозяйственных интересов.
Носители хозяйственных интересов - это социальные группы, отличающиеся друг от друга по ряду признаков: имущественному, по доходам, по видам деятельности при аналогичных доходах, по профессиям, отраслевым и региональным интересам. Это наемные рабочие и хозяева предприятий, фермеры и земельные собственники, мелкие и крупные предприниматели, государственные служащие и т.д. У каждой из этих групп есть свои интересы, обусловленные их социально-экономическим положением, а также принадлежностью к тому или иному региону, виду деятельности [45].
Это первая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой.
Носители экономических интересов объединены в многочисленные союзы, ассоциации: это профсоюзы, союзы предпринимателей и т.п. Некоторые их них насчитывают миллионы членов (профсоюзы, например), другие играют огромную роль в экономике страны из-за представляемых ими капиталов (союзы предпринимателей, банковских учреждений, торговые палаты). Есть и совсем малозначащие объединения, например ассоциация физических и юридических лиц, заинтересованных в приватизации какого- либо земельного участка, принадлежащего муниципалитету. Такие объединения являются выразителями хозяйственных интересов.
Это вторая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой.
Исполнителями хозяйственных интересов - субъектами государственного регулирования экономики - являются органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу, а также центральный национальный банк. Они и будут проводить в жизнь программу государственной экономической политики. В государствах с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ, Испания, Бразилия и др.) существуют федеральные и местные парламенты и правительства, соответственно защищающие общегосударственные и местные экономические интересы. Заметна тенденция усиления роли центральных органов власти среди субъектов государственного регулирования экономики, все более независимыми в осуществлении государственного регулирования от законодательной власти становятся исполнительные органы. Это главная, третья линия трансформации частных экономических интересов в государственной экономической политике.
Интересным с точки зрения изучения механизма государственного регулирования экономики является слияние субъектов государственной и частной экономической политики и возникновение в результате этого новых регулирующих органов, не вписывающихся теоретически в классическую схему парламентской или президентской республики. Например, создается орган из представителей профсоюзов, союзов предпринимателей и исполнительной власти для регулирования тарифных соглашений между предпринимателями и трудящимися.
Основная часть таких органов формально осуществляет консультативную деятельность, но в действительности решающим образом воздействует на государственную экономическую политику. К таким органам относятся различные советы экспертов при правительстве, министерствах финансов и т.п.
Другая группа государственно-частных органов хозяйственного регулирования - это советы по сферам деятельности, например, научно-технический, по региональной политике, по профессиональному образованию. В отличие от отраслевых советов в них наряду с сотрудниками правительственных органов входят представители самых разных фондов, отраслей, банков, различных организаций и общественных движений.
Это четвертая линия связи между носителями экономических интересов и государственным регулированием экономики: носители (в данном случае заинтересованные фирмы) выразители (союзы предпринимателей) - советы при государственных регулирующих органах. По этой линии происходит корректировка интересов частного хозяйства с интересами других социальных, профессиональных, общественных групп.
Обратная связь государственного регулирования экономики с носителями хозяйственных интересов довольно жесткая. Во-первых, успех регулирования проявляется в темпах роста, улучшении структуры хозяйства, росте занятости, здоровом платежном балансе, снижении темпов инфляции, повышении жизненного уровня.
Во-вторых, успехи государственного регулирования экономики отражаются в показателях, не всегда поддающихся точному количественному измерению: в уровне социальной напряженности (забастовки, выступления профсоюзов и т.д.), оценка деятельности государства средствами массовой информации, состояние окружающей среды, качество жизни в городах.
Правовые институты государственного регулирования экономики
Первоначально большинство мероприятий в области государственного регулирования имело своей целью организацию рынка и защиту среды его обитания и функционирования. Государственное вмешательство, как правило, ограничивалось разработкой и введением механизмов и процедур лицензирования, антимонополистических мер, регистрации корпораций и определенных параметров финансовой отчетности.
Экономическая свобода как производителей, так и потребителей наиболее эффективным образом обеспечивается институтом частной собственности. Ее незыблемость гарантируется основным законом страны - Конституцией. Так, в ст. 14/1 Конституции Германии говорится: «Собственность и право наследования гарантируются. Содержание и пределы их устанавливаются законом». В Конституции Российской Федерации в ст. 8.2 содержится более общая формулировка, регламентирующая право собственности: «В Российской Федерации признаются равным образом частная государственная, муниципальная и иные формы собственности» [1] . В ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации «Субъекты права собственности» указанное положение статьи Конституции РФ повторяется, но не конкретизируется.
Собственник, сохранность капитала которого государством не гарантируется и который в силу этого не уверен в неприкосновенности своего имущества, будет испытывать постоянный страх его отчуждения. Соответственно, он практически не сможет использовать в полную силу свой творческий и материальный потенциал, что неизбежно негативно скажется на эффективности его хозяйственной деятельности.
Одним из последствий этого может стать сужение сферы приложения капитала, что приводит к его перетеканию в те области, в которых более или менее обеспечиваются гарантии его сохранности. Именно это служит причиной утечки российского частного капитала за рубеж; ограничение области его интереса (наряд с другими причинами) сферой обращения, откуда можно извлечь свой капитал более оперативно, нежели из производственной сферы, в случае угрозы конфискации или национализации. Теми же причинами объясняется и низкая инвестиционная активность международного капитала в России.
Логическим обрамлением незыблемости права собственности служит гарантирование государством соблюдения условий контрактов. В этой своей части данная функция имеет исключительно важное значение для рыночной экономики. Ведь не секрет, что не только, да и, пожалуй, не столько явная слабость правоохранительных органов, сколько слабая законодательная база и отсутствие действенного механизма исполнения решений арбитражных судов по хозяйственным искам в определенной мере выступают причиной криминализации российского бизнеса. Так называемые «рэкет» и «разборки» в значительной части являются следствием неудовлетворительного выполнения государством, одной из своих основополагающих экономических функций - функции гаранта соблюдения условий контракта. И, если эта функция эффективно не реализуется, то на смену гражданского права приходит право сильного или «кулачное» право. Очевидно, что неукоснительное выполнение государством данной функции обеспечивает не только гарантию прав собственности, но и социальную стабильность в обществе. Это позитивно сказывается на углублении специализации и кооперации производства, расширении масштабов рынка и углублении рыночных отношений в целом.
В рассматриваемом отношении особо важное значение имеет обеспечение государством «правил игры» между субъектами рыночных отношений. Важность данной функции определяется, прежде всего тем, что в хозяйственной деятельности принимает участие большое число субъектов, имеющих различные экономические интересы. Поэтому весьма важно, чтобы государство приняло четко и ясно сформулированные и выполнимые законы и рамочные условия, регулирующие как отношения между производителями, так и между ними в целом и потребителями. Правовую основу этих рамочных условий составляют гражданское и хозяйственное право, с одной стороны, и системы мер по поддержанию конкурентной среды, с другой. Одной из ключевых задач государства в этом направлении является обеспечение баланса между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Поэтому «правила игры» должны, с одной стороны, стимулировать предпринимательскую Деятельность; с другой, - в должной мере учитывать интересы личности и общества в целом; с третьей, - способствовать охране окружающей среды [17].
Выполняя эти функции, государство вводит правила поведения, которыми должны руководствоваться производители в своих отношениях с потребителями. Оно определяет стандарты качества, измерения веса, контролирует их соблюдение, запрещает реализацию фальсифицированных пищевых продуктов и лекарств, добивается обязательной маркировки продукции, фиксации на упаковке чистого веса и состава продукта, ответственное: за соблюдение условий контрактов, осуществляет ряд других действий по защите интересов потребителей. В рассматриваемо контексте большое значение имеют также деятельность и законодательные меры государства, направленные на предотвращение или уменьшения вредного воздействия на окружающую среду промышленного производства. Главная цель этих мер состоит в том, чтобы обязать потенциальных загрязнителей окружающей среды нести расходы по обезвреживанию промышленных отходов. В случаях нарушения законодательства государство, естественно, вправе применить соответствующие санкции в отношении нечестных агентов рыночных отношений.
Государственное регулирование хозяйственной деятельности базируется на предписаниях Конституции России, оно обусловлено необходимостью защиты прав и интересов юридических и физических лиц в сфере предпринимательской деятельности. В соответствии с конституционными положениями органы государственной власти обязаны обеспечить эффективную правовую защиту собственности в ее различных формах на равных основаниях (ч. 2 ст. 8 Конституции России), а также создать действенные гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России (ч. 1 ст. 8 Конституции). Государственное регулирование предполагает эффективный механизм противодействия экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции России).
Причины институционализации интересов в явлении «лоббизм»
Специфической формой взаимодействия между предпринимательством и структурами государственной власти является лоббизм (от англ. lobby — кулуары), выполняющий функции инструмента влияния предпринимателей на органы государственной власти и управления.
Одним из важнейших факторов, лежащих в основе данного феномена, является то, что динамизм современной политики способствовал беспрецедентному расширению роли государственной бюрократии. Она может как ускорить, так и застопорить принятие решений практически по любому вопросу. Причем разные государственные и политические институты не всегда и не во всем действуют согласованно. Механизмы принятия решений на всех уровнях государственной власти находятся в постоянном движении, они постоянно сталкиваются друг с другом, конкурируют и конфликтуют друг с другом. Решения, предлагаемые ими, часто не стыкуются друг с другом и, более того, противоречат друг другу. Это объясняется прежде всего тем, что разные ведомства, отделы, министерства строятся по принципу более или менее узкой специализации, соответственно, предлагаемые ими программы и решения отражают как профессиональные интересы их составителей, так и интересы тех сфер общественной жизни, которыми они призваны управлять.
В то же время нельзя не отметить тот факт, что государственные учреждения и должностные лица, в прерогативы которых входит принятие решений, отличаются плюрализмом мнений, позиций, симпатий, антипатий и т.д. Поэтому они доступны влиянию разнообразных экономических, социальных, этнонациональных и иных групп, каждая из которых стремится реализовать свои интересы.
Нельзя не отметить и тот факт, что государственная бюрократия является естественным союзником бюрократии частных корпораций. Не случаен тот факт, что зачастую имеет место их органическое срастание или симбиоз. Об этом свидетельствует практическое срастание в США созданных после Второй мировой войны государственных организаций с огромным бюрократическим аппаратом, таких, как Министерство обороны, Комиссия по атомной энергии, Национальное агентство по исследованию космического пространства (НАСА) с корпоративной системой. В результате политика правительства страны в важнейших сферах общественной жизни не может быть разработана и осуществлена без учета интересов корпораций. «Там, где государственные и частные организации действуют в духе взаимной помощи, — писал в данной связи Дж. К. Гэлбрейт, — их власть усиливается за счет разделения труда, которое делает возможным действие лоббистов, использование политических фондов, поощрение политических действий профсоюзов и местных властей, использование секретной информации в той организации, частной или государственной, которая лучше подготовлена для выполнения какой-та конкретной задачи» [32] .
Учитывая этот факт, некоторые американские авторы даже называют институт лоббизма «третьей палатой» законодательной системы наряду с двумя палатами конгресса США — палатой представителей и сенатом.
Неопределенность статуса лоббистов определяется отсутствием сколько-нибудь четко очерченных законодательных норм их деятельности. О значимости и возрастающей роли лоббизма в индустриально развитых странах свидетельствуют в частности усилия этих стран по установлению над ним государственного контроля, чтобы поставить его в рамки закона. В целом лоббирование весьма трудно контролировать и регулировать в законодательном порядке. В США законность лоббистской деятельности часто обосновывают ссылками на первую поправку к конституции, которая гарантирует права граждан обращаться к правительству с прошениями. Необходимо отметить, что такое право и той или иной форме зафиксировано в конституциях и законодательных актах любой страны с либерально-демократическим режимом.
Но, тем не менее, в некоторых странах (США, Канада) приняты специальные законы о лоббизме. В других странах (Австралия, Бразилия, Россия) подобные законы находятся на стадии парламентской подготовки. В Австралии и Германии приняты специальные правила регистрации юридических и физических лиц, пытающихся влиять на законодательный процесс. В Германии разработаны также ведомственные нормы, регламентирующие взаимоотношения законодательной и исполнительной властей с лобби-агентами. Такие меры имеют своей целью предотвращение или во всяком случае сужение возможностей для коррупции. Основой законодательства о лоббизме в России являются положения Конституции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обращаться в государственные органы, участвовать в управлении государством (ст. 30, 32, 33) . Это дает право юридическим и физическим лицам вступать в контакты с властными структурами, вносить соответствующие предложения, информационные и аналитические материалы.
Постановка государством деятельности лобби под свой контроль призвана институционализировать его для предотвращения или во всяком случае сужения возможностей для коррупции. Так, в США в закон 194 6 г. о реорганизации законодательной власти был внесен специальный раздел, предусматривающий регистрацию у служащего палаты представителей и секретаря сената всех лиц и групп, расходующих денежные средства преимущественно для оказания влияния на процесс принятия конгрессом тех или иных законов. Результатом введения системы контроля к регулирования лоббистской деятельности по сути дела стала легализация этой профессии.
Каждый лоббист обязан обнародовать объемы своих расходов. Предусматриваются также прозрачность всех взносов и регистрация имен и адресов всех источников, внесших в фонд лоббирования более 500 долл. Денежные расписки хранятся в течение не менее двух лет после регистрации лоббистской группы в конгрессе. Ежеквартальное издание конгресса США «Конгрешнл куор» терли» периодически публикует список лиц и групп, несущих наибольшие расходы по лоббированию, и размер этих расходов.
Нарушение этих правил предусматривает штраф в 5 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до одного года. К тому же нарушителям правил грозит запрет на занятие лоббистской деятельностью в течение трех лет. Их повторное нарушение влечет за собой штраф в 10 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до пяти лет или то и другое одновременно. В 1991 г. был принят новый свод правил для государственных служащих, запрещающий принимать подарки стоимостью свыше 25 долл.
Правительства ряда штатов ввели еще более жесткие правила деятельности лоббистов и лоббистских организаций. Однако в силу расплывчатости законодательства в этой области принимаемые решения довольно легко оспариваются. Лоббисты умело используют тот факт, что все еще нет единого общепринятого определения того, кто именно должен регистрироваться в качестве лоббиста. Нет также единого мнения относительно эффективности регистрации в качестве механизма контроля над его деятельностью.
