Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и место экономических отношений в системе государственных закупок в развитии национального хозяйства
1.1. Особенности реализации экономических отношений в системе государственных закупок как составляющей контрактной деятельности государства 14
1.2. Развитие экономических отношений в системе государственных закупок в России: ретроспективный анализ 35
1.3. Проблемы реализации экономических отношений в сфере государственных закупок в современной экономике России 64
Глава 2. Совершенствование системы государственных закупок на современном этапе хозяйствования в России
2.1. Предпосылки развития системы государственных закупок в России 92
2.2. Перспективы развития системы экономических отношений в сфере государственных закупок на современном этапе хозяйствования 110
2.3. Комплекс организационно-экономических мер по формированию и развитию целостной системы государственных закупок в России 123
Заключение 137
Список литературы 147
- Особенности реализации экономических отношений в системе государственных закупок как составляющей контрактной деятельности государства
- Проблемы реализации экономических отношений в сфере государственных закупок в современной экономике России
- Перспективы развития системы экономических отношений в сфере государственных закупок на современном этапе хозяйствования
- Комплекс организационно-экономических мер по формированию и развитию целостной системы государственных закупок в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях
хозяйствования как на национальном, так на мировом уровне идет процесс
развития модели смешанной экономики, которая предполагает, что
функционирование любой экономики характеризуется многообразием форм
собственности и предпринимательства; сочетанием различных видов
экономического регулирования (рыночного, корпоративного,
государственного, транснационального); участием государства в хозяйственном обмене в качестве полноправного экономического субъекта.
В России большое внимание уделяется вопросам модернизации экономики. Однако, по словам Д.А. Медведева «...До сих пор в этой сфере мало что сделано, несмотря на то, что эта тема входит в число приоритетных. Результатов не принесли в этой области ни маленькие фирмы, ни создаваемые технопарки, ни венчурные компании, ни другие механизмы. При этом ситуация с инновационной активностью на промышленном производстве не только не меняется к лучшему, а под влиянием кризиса ухудшается»1. По нашему мнению, в сложившейся ситуации целесообразно использовать государственные закупки как инструмент экономического регулирования, реализация которого позволит привлекать частное предпринимательство к обеспечению устойчивого экономического роста, решению актуальных социально-экономических задач. Ведь в условиях современной экономики государство, выступая в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственные закупки в мощный инструмент модернизации экономики не только за счет ее регулирования, но и посредством оказания влияния на ее динамику и структуру. В данном случае, в процессе воздействия системы государственных закупок на экономику наряду со стимулирующим создается и
синергетический эффект, что соответствует этапу модернизации национального хозяйства.
В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где государственные закупки являются результатом длительного эволюционирования, российская экономика характеризуется несовершенством экономических отношений в системе государственных закупок: конкуренция только по ценовым параметрам; формализация условий проведения конкурсов; непрозрачность механизма государственных закупок; сохранение институциональных предпосылок для развития коррупции в данной сфере; злоупотребления при расходовании бюджетных средств, а главное, игнорировании системы государственных заказов как стратегического инструмента регулирования социально-экономического развития страны.
Таким образом^совершенствование системы государственных закупок как инструмента развития экономики, соответствующей условиям модернизации, предполагает совершенствование организационно-экономической составляющей структуры экономических отношений «государство - хозяйствующие субъекты», в том числе разработку правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, оптимизацию процедур контроля.
Степень разработанности проблемы.
Экономические отношения - самая широко исследуемая категория, которая отражает функционирование всех сфер экономики. Исследованию фундаментальных основ экономических отношений было уделено внимание классиками экономической мысли: К. Марксом, А. Маршаллом, Дж. Миллем, Д. Риккардо, А. Смитом и т.д.
В дальнейшем развитие теоретической базы исследования экономических отношений нашло отражение в трудах российских ученых и государственных деятелей: СЮ. Витте, Н.Д. Кондратьева, В.И. Ленина, Н.П.
Макарова, П.А. Столыпина, М.И. Туган-Барановского, А.В. Чаянова, А.Н. Челинцева и др.
Различные аспекты, в том числе институциональное обеспечение эффективности экономических отношений исследованы в трудах ученых-экономистов: СП. Авдашева, А.А. Аузана, А.О. Веренникина, Г.П. Журавлевой, А.А. Колбасова, Я.Л. Кузьминова, Е.Н. Кудряшова, Г.В. Калягина, СЮ. Малахова, И.С Рогачева, В.В. Радаева, В.Л.Тамбовцева, А.Е. Шаститко, В.М. Юрьева и др. авторов.
В настоящее время в экономической литературе накоплен достаточный
объем исследований по проблемам государственного регулирования
экономики. В процессе эволюции экономической мысли, менялись
представления о роли государства в экономике, обосновывалась необходимость
расширения либо сокращения экономических функций государства. Первые
системные исследования влияния государства на экономику связаны с работами \
меркантилистов - А. Монкретьена, В. Стаффорда, Т. Мана и других. Основатели классической политической экономии — В. Петти, Дж. Локк, Д. Юм, А. Смит, Д. Рикардо - признавали за государством необходимость реализации только функций, не мешающих свободе торговли. Ф. Гарвес, Э. Линдаль, А. Пигу и Б. Улин впервые заговорили о необходимости государственного вмешательства5 в экономику. Обоснование системы прямого вмешательства государства во все сферы экономической деятельности было сделано Дж.М. Кейнсом, который выявил необходимость усиления регулирующих функций государства, вплоть до полного его диктата в экономике в период кризисных ситуаций.
Различные аспекты трансформации как самой экономики, так и функций государства в современных условиях хозяйствования исследованы в работах Л.И. Абалкина, А.В. Бузгалина, С.Н. Булганиной, А.И. Добрынина, Л.П. Евстигнеевой, Р.Н. Евстигнеева, В.Л. Иноземцева, А.И. Колганова, Я. Корнай,
B.A. May, A.H. Нестеренко, Ю.Я. Ольсевича, Б. Шаванс, Л.И. Якобсона, Е.Г. Ясина и др.
В современной России достаточно много внимания уделяется модернизации экономики, среди исследователей необходимо отметить Л.М. Гохберга, Г.А. Грачеву, В.П. Евтушенкова, С.А. Заиченко, Н.И. Иванову, С.В: Кириенко, Д.В. Клевжиц, Г.А Китову, И.А. Кузнецову, Т.Е Кузнецову, С.В. Лебедева, А.А.Путилова, В.Д. Рудашевского, А.Б. Чубайса и других, однако в данном исследовании внимание уделено такому инструменту модернизации экономики как системе государственных закупок.
Основы развития теории государственных закупок были заложены еще Л. фон Мизесом, который ввел в научный оборот категорию «смешанная экономика». В дельнеишем, вопросы производства и распределения! общественных благ были рассмотрены в исследованиях М. Блауга, Р. Масгрейва, Дж. Ю. Стиглица, П. Самуэльсона и других.
В России вопросами становления и развития государственных контрактных отношений занимались Г.Е. Алпатов, О.С. Белокрылова, В.Г. Варнавский, М.В. Вилисов; Г.Н. Гредин, С.Г. Капканщиков, В.А. Михеев, А.Я. Рубинштейн, Ф.Ф. Рыбаков, Л.И.Шевченко и другие.
Институциональные аспекты развития контрактных отношений, в том числе системы государственных закупок, рассматриваются в исследованиях М.В. Афанасьева, Н.В. Афанасьевой, М.А. Дерябина; В.В. Деревнина, В.А. Кныш, Н.В. Нестерович, А.А. Савченко, В.И. Смирнова; И.И. Смотрицкой, Л.И. Цедилина, P.M. Энтова и др.
Актуальность и недостаточная проработанность данного вопроса в контексте необходимости развития экономических отношений в системе государственных закупок, как условия модернизации экономики на современном этапе, определили цель, основные задачи, а также структуру работы.
Цель диссертации состоит в теоретическом обосновании и разработке
направлений совершенствования организационно-экономической
составляющей структуры экономических отношений в системе государственных закупок как условия модернизации экономики России на современном этапе хозяйствования.1
Исходя из поставленной цели, в работе решались следующие задачи:
раскрыть содержание и роль государственных закупок в модернизации экономики в современных условиях хозяйствования;
определить специфику экономических отношений в системе государственных закупок;
на основе оценки характера развития экономических отношений в системе государственных закупок в России предложить периодизацию их формирования;
выявить проблемы и раскрыть противоречия, характеризующие экономические отношения в сфере государственных закупок на этапе модернизации экономики России;
разработать перспективные направления совершенствования организационно-экономической составляющей структуры экономических отношений в системе государственных закупок на этапе модернизации экономики;
в контексте формирования экономической политики государства разработать комплекс организационно-экономических мер по совершенствованию системы государственных закупок применительно к этапу модернизации экономики России.
Объектом исследования выступает система государственных закупок на этапе модернизации экономики России.
Предметом диссертационного исследования являются экономические отношения в системе государственных закупок, в том числе организационно-экономическая составляющая их структуры.
Теоретической и методологической основами исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых, по проблемам государственного регулирования экономики, в том числе ее институциональной составляющей — системы государственных закупок.
Методологическую основу диссертационной работы составил системный подход к разработке теоретических и практических направлений совершенствования экономических отношений в системе государственных закупок в России.
В процессе исследования применялись общие и частные методы научного познания: монографический, исторический, структурирование, эмпирическое исследование (наблюдение, сравнение); формально-логические методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия); диалектический метод (восхождение от абстрактного к конкретному); конкретно-экономические методы (анализ динамики, расчетно-конструктивный).
Информационной базой исследования, обеспечения доказательности положений, выносимых на защиту, достоверности выводов и рекомендаций явились данные и материалы агентства Росстат. В процессе исследования проблемы автором были изучены и проанализированы многочисленные источники, в том числе справочники, научные статьи, монографии, информационные и методические материалы, данные официальных сайтов: , ; .
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», где содержатся важные аспекты регулирования экономических отношений в системе государственных закупок; законодательные и нормативные акты Российской Федерации и
субъектов РФ, регулирующие экономические и правовые аспекты контрактных отношений государства и предпринимательских структур.
Содержание диссертационного исследования соответствует пунктам: 1.1. Политическая экономия (структура и закономерности развития экономических отношений; формирование экономической политики (стратегии) государства) Паспорта ВАК РФ специальности 08.00.01 -Экономическая теория.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в решении задачи совершенствования системы государственных закупок как инструмента создания условий для обеспечения модернизации экономики России на современном этапе хозяйствования, на основе теоретического обоснования приоритетности развития организационно-экономической составляющей структуры экономических отношений в данной системе и разработки соответствующих направлений и комплекса мер.
Определено, что, применительно к современным условиям
хозяйствования, система государственных закупок (представленная как
сфера, включающая совокупность экономических отношений
хозяйствующих субъектов, государства как потребителя общественных благ
и услуг и как регулирующего органа по поводу удовлетворения частных и
"общественных потребностей на условиях оптимального сотрудничества)
является наиболее действенным инструментом создания условий для
модернизации экономики, так как позволяет влиять на ее динамику и
структуру за счет поддержки приоритетных сфер и отраслей экономики;
ориентировать производителей на принятие определенных решений;
стимулировать технический прогресс и внедрение инновационных способов
производства.
Выявлена специфика экономических отношений в системе
государственных закупок: сложность по структуре и по механизму
формирования; регламентация порядка реализации в системе
государственных контрактов; жесткий контроль со стороны государства; особый характер ценообразования и стимулирования, определяемый дифференцированной типологией контрактов на товары и услуги. Обосновано, что такая специфика определена двойственной ролью государства: с одной стороны оно выступает субъектом экономических отношений; с другой стороны, оно является регламентирующим и контролирующим органом, задающим правила.
На основе исследования характера развития экономических отношений в системе государственных закупок в постсоветский период предложены этапы их формирования: 1 этап (до 1991 г) -«административный» характер экономических отношений, определяемый спецификой функционирования командно-административной системы; 2 этап (1991 г. - 1992 г.) - становление рыночной системы экономических отношений в сфере государственных закупок (создание нормативно-правовой основы, обеспечивающей рыночный характер реализации экономических отношений); 3 этап (1992 г. - 1994 г.) - формирование структуры и системного характера экономических отношений в сфере государственных закупок; 4 этап (1994 г. - 1997 г.) - усиление теневого характера экономических отношений в системе государственных закупок, что привело к снижению эффективности и роли государственных закупок в развитии национального хозяйства; 5 этап (1997 г. - 2005 г.) - формирование предпосылок для совершенствования экономических отношений в системе государственных закупок (усиление борьбы с коррупционным характером экономических отношений); 6 этап (2005 г. - 2009 г.) - развитие институционального обеспечения экономических отношений в системе государственных закупок; 7 этап (2009 г. - настоящее время) -совершенствование экономических отношений в системе государственных закупок как инструмента создания условий для модернизации экономики.
Обосновано, что современная структура экономических отношений в системе государственных закупок (ее организационно-экономическая составляющая, включающая совокупность субъектов, объектом, принципами и механизмом реализации) не соответствует целям модернизации экономики России, так как характеризуется: несогласованностью экономических интересов субъектов хозяйствования; усилением теневого характера экономических отношений и дискриминации в процессе осуществления государственных закупок; неэффективностью механизма реализации экономических отношений, заключающейся в перерасходе бюджетных средств и потере интереса к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов; территориальными диспропорциями; снижением уровня конкуренции и преобладанием в ней ценового фактора.
Предложены направления совершенствования организационно-экономической составляющей структуры экономических отношений в системе государственных закупок: 1) в контексте трансформации механизма реализации экономических отношений: уточнение и регламентация технологии и процедур проведения государственных закупок; оптимизация системы планирования и прогнозирования объемов закупок; разработка системы оперативного контроля проведения конкурсных процедур; 2) в рамках корректировки принципов реализации экономических отношений в системе государственных закупок: совершенствование методического сопровождения; обеспечение прозрачности, законности и доступности к процессу формирования, размещения и исполнения государственного заказа; информативности; контролируемости; профессионализма.
В контексте формирования экономической политики государства по совершенствованию системы государственных закупок разработан комплекс организационно-экономических мер по развитию экономических
отношений в данной сфере, реализуемых в направлениях: 1)
совершенствования структуры экономических отношений: развитие элементов инфраструктуры системы государственных закупок; регламентация принципов осуществления государственных закупок; 2) создания единого информационного пространства: формирование единой системы информационных потоков; совершенствование информационного обеспечения на этапах планирования, размещения и реализации государственного заказа; переход к информационному обеспечению процедур заключения контрактов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выявлении специфики и противоречий, снижающих эффективность экономических отношений в системе государственных закупок, а также соответствующем развитии теории экономических отношений применительно к данной сфере.
Теоретические выводы, связанные с уточнением содержания и роли государственных закупок в обеспечении модернизации экономики; выявленная периодизация развития экономических отношений в системе государственных закупок могут стать методической базой при разработке направлений и мер в рамках государственной экономической политики на этапе модернизации экономики России; а так же могут быть использованы в учебном процессе при чтении дисциплин: «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Государственное регулирование экономики» в вузах РФ.
Практическая значимость состоит в возможности использовать следующие выводы и рекомендации, полученные в диссертации: ,
выявленная специфика экономических отношений в системе государственных закупок и проблемы их реализации могут быть учтены субъектами хозяйствования при организации взаимодействия на контрактной основе с государственными органами;
предложенные приоритетные направления совершенствования структуры экономических отношений могут быть использованы
федеральными органами власти при корректировке законодательных основ реализации контрактных отношений государства;
- система организационно-экономических мер по формированию единой системы государственных закупок может быть использована государственными структурами в процессе планирования и осуществления государственных заказов и закупок в России.
Апробация диссертационной работы. Теоретические положения и результаты диссертационного исследования были изложены в сообщениях на научных конференциях разного уровня и получили положительную оценку.
Теоретические выводы, полученные в процессе проведенного исследования, используются в процессе преподавания курса дисциплин: «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Государственное регулирование экономики» в ТГУ им. Г.Р. Державина, что подтверждено справкой о внедрении.
Практические рекомендации, включающие комплекс мер по
совершенствованию организационно-экономических отношений,
используются на ОАО «НВА» при организации взаимодействия на контрактной основе с государственными органами, что подтверждено документально.
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 8 работах общим объемом 6,8 п.л. (авт. объем — 6,2 п.л.), в том числе 2 статьях (авт. объемом 1,85 п.л.) в научных изданиях, рекомендованных ВАК России.
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав (включающих 6 параграфов), заключения и списка литературы.
Особенности реализации экономических отношений в системе государственных закупок как составляющей контрактной деятельности государства
Сотрудничество между государством и частным сектором имеет давнюю историю. Уже римское право предусматривало возможность предоставления частным лицам концессий на снабжение населения чистой водой. В Англии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII-XVIII веках. Известная Ост-индская компания, занимавшаяся завоеванием колоний в Индии и их эксплуатацией, была, по сути, концессией. Во Франции система коммунальных концессий существует с середины XIX века. А. Смит в своей знаменитой работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» писал, что передача королевских технологий частным лицам позволила бы снизить объем государственного долга и обеспечить эффективное использование капитала .
Одной из форм взаимодействия государства и частного сектора является государственный контракт.
Как отмечают некоторые экономисты, сущность государственного заказа отражается не только в факте заключения договоров, но и в планировании закупок, формировании и официальном закреплении государственного спроса. В этом смысле термин «государственная закупка», характеризуя суть рыночной контрактации, отражает стадию реализации государственного заказа. Государственные закупки трактуются в книге И.И. Смотрицкойкак произведенные в стране или за рубежом товары, работы и услуги, закупаемые государством в лице своих уполномоченных органов за счет средств государственного бюджета для нужд собственного потребления и в целях обеспечения населения общественными благами. По своей экономической сущности категория «государственный заказ» отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, в свою очередь «государственная закупка» по своей сущности является удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью4.
В данном исследовании под государственным заказом понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Термин «государственная закупка», отражая» суть рыночной контрактации, констатирует факт реализации государственного заказа. То есть государственная закупка является конечным завершающим этапом процесса реализации государственного заказа, а именно — приобретением товаров, работ, услуг для государственных нужд. Поскольку государственные закупки выступают «апофеозом» соответствующей деятельности государства, то в данной работе мы говорим о представлении государственных закупок, включающих размещение и выполнение государственных заказов для удовлетворения государственных нужд посредством контрактных отношений как условия модернизации экономики.
Следует отметить, что в настоящее время в мировом сообществе еще не выработано общепринятое определение государственных закупок. Проблема заключается в том, что правовая роль государства при закупках товаров, работ, услуг в разных странах не одинакова. Получает развитие тенденция к большому сотрудничеству государства и частного сектора, все больше число компаний оказывают услуги, традиционно предоставляемые государством.
Генеральное соглашение по тарифам и торговле (General Agreement on Tariffs and Trade) 1994 г. определяет государственные закупки товаров как закупки государственными агентствами продукции, закупаемой для государственных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или. для использования в производстве товаров для коммерческой продажи. В свою очередь статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами (General Agreement on Trade of Service) характеризует закупаемые для государственных нужд услуги как некоммерческие, то естьне с целью коммерческой перепродажи .
Типовой закон «О закупках товаров (работ) и услуг» принятый комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНИСТРАЛ6) дает следующие определение основных понятий:
«Товары» означают предметы любою вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, а также электрическую энергию, услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров.
Проблемы реализации экономических отношений в сфере государственных закупок в современной экономике России
Прежде чем рассматривать проблемы и противоречия, снижающие эффективности экономических отношений в системе государственных закупок обратимся к характеристике этапа модернизации.
Во второй половине 2008 года в России сложилась такая ситуация, когда под влиянием глобального финансово-экономического кризиса ранее ставившиеся цели, такие, как: стабильный экономический рост, экономическая эффективность, полная занятость трудоспособного населения, стабильный уровень цен, экономическая свобода, справедливое распределение доходов, экономическая обеспеченность, поддержание торгового баланса и другие, стали труднодостижимыми и подлежали пересмотру, в связи с чем экономическое поведение всех экономических агентов претерпело значительные изменения.
В настоящее время, т.е. на начало 2010 года многие экономисты оценивают состояние экономической системы как посткризисное в связи с прекращением негативной динамики кризисных проявлений и процессов, таких как: безработица, инфляция, снижение темпов роста ВВП и др.
Ключевую роль для России сыграло государство в лице всех органов власти. Подводя итоги 2009 году ведущим телеканалам, Президент РФ Дмитрий Анатольевич Медведев заявил, что Россия была готова к такому развитию событий, что подтверждается отсутствием таких разрушительных последствий, как, например, в 1998 году, однако, вместе с этим, должно быть сделано гораздо больше, для того, чтобы окончательно вывести экономику из кризиса32.
Однако все достижения в сфере противодействия кризису можно назвать локальными, а многие проблемы остались нерешенными, такие, как, например, полная неконкурентоспособность предприятий РФ, за редким исключением, на мировом рынке и сырьевая зависимость экономики, что является серьезными структурными проблемами, которые необходимо обязательно преодолевать для обеспечения стабильного экономического роста путем внедрения инноваций и модернизации всей экономической системы и всего общества.
Модернизация — это процесс приспособления экономики и общества к условиям, в которых существующая социально-экономическая система чувствует себя некомфортно, существенно проигрывая конкурентам или ощущая неизбежность отставания. Модернизация это процесс встраивания в мир, а не подстраивание мира под себя.
В 2009 году, указом Президента РФ от 21 мая создана комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики. Речь ведется не о технологическом развитии экономики, а о развитии технологий, т.е. не о модернизации в узком смысле слова, а о реализации определенной парадигмы научного прогресса. Приоритетными направления модернизации заявлены: 1. Энергоэффективность и энергосбережения. 2. Ядерные технологии. 3. Космические и телекоммуникационные технологии. 4. Медицинские технологии. 5. Стратегические информационные технологии. Важным моментом в контексте модернизации экономики России является целенаправленная поддержка научных исследований и образовательных программ, совершенствование технических стандартов на основе использования системы государственных закупок и проектов софинансирования, это связано с тем, что модернизация требует определенного количества инноваций в области общественных процессов и призвана привлекать инновации в сферу экономики. Инновационность экономики невозможно повысить без глубинной модернизации экономики. Одним из первых, задекларированных в ежегодном Послании Федеральному Собранию Президентом РФ шагов модернизации, стала политика стимулирования инноваций путем повышения использования новых технологий государственными органами, что является одним из возможных векторов развития России. Интеллектуальный потенциал общества в стране беспрецедентно высок, однако он не используется должным образом. Необходимо повышать полезную загрузку российского интеллектуального потенциала и заставить его работать на экономику России.
Важным моментом в данной ситуации является целенаправленная поддержка научных исследований и образовательных программ, совершенствование технических стандартов. Таким образом, система государственных закупок выступает как инструмент модернизации экономики. В настоящее время происходит изменение концепции государственного управления и регулирования (с объема вмешательства на обеспечение эффективности) на основе использования рыночных механизмов, инструментов и методов в экономической деятельности государства. Именно система государственных закупок может стать мощным рычагом влияния на национальную экономику. Как гибкий инструмент экономической политики государства, государственные закупки являются важным фактором экономического роста и развития, повышения деловой активности, средством регулирования структурных изменений в экономике страны.
Перспективы развития системы экономических отношений в сфере государственных закупок на современном этапе хозяйствования
В настоящее время мы можем говорить только о завершении первого этапа реформы, на котором «прививались», внедрялись в практику новые процедуры и способы размещения заказа, рыночные по форме, но не всегда имевшие соответствующий разработанный нормативно-правовой и экономический механизмы по содержанию. За рамками реформы остались важнейшие этапы общего процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд: планирование и определение государственных (муниципальных) потребностей; формирование заказов на закупки продукции; финансирование и стимулирование реализации государственных заказов; мониторинг выполнения контрактов. Введение в действие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», во многом изменившего условия государственных и муниципальных закупок, ставит перед исследователями задачи: во-первых, анализа реальной ситуации в современной сфере госзакупок; во-вторых, оценки роли и возможностей использования нового Закона для решения имеющихся проблеем; в-третьих, разработки предложений по формированию перспективной экономической политики в системе государственных закупок и в конечном счете создания эффективной экономики государственных закупок. Концепция Закона основана на том, что он должен регулировать лишь размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. С этой точки зрения актуальным является совершенствование организационной структуры экономических отношений. Принятый Закон направлен, прежде всего, на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Действие Закона не распространяется на закупки товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает установленного Центробанком России предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке. Впервые в новейшей истории России сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок.
Безусловной положительной стороной Закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ является также то, что он как нормативный регулятор положил начало реализации комплекса мер, имеющих целью реформирование институциональной системы в сфере государственных закупок. К этим мерам мы относим следующие: 1. Развитие нормативно-правовой базы экономических отношений на рынке государственных закупок.
Предусматривается систематизация законодательства РФ о государственных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок на основе Закона № 94-ФЗ. Данный Закон распространяется на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления и нивелирует те недостатки и разночтения, которые существовали в предыдущих нормативных актах.
В этих же целях 02.02.2006 г. принят Федеральный закон № 19-ФЗ, вносящий соответствующие необходимые изменения в целый ряд федеральных законов, в первую очередь в Гражданский и Бюджетный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях. Следует отметить, что сделки, осуществляемые при закупках продукции, товаров, работ и услуг для государственных нужд регулируются в первую очередь нормами Гражданского кодекса РФ (ст. 525-534).
В ранее действующих редакциях ГК РФ (до выхода в свет Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») в ст. 525 давалось определение государственных нужд: «Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законе порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования». Таким образом, отмечалось, что государственные нужды — это потребности двух уровней: потребности Федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень - «муниципальные нужды» — под понятие «государственные нужды» не попадал и не являлся объектом для правых норм Гражданского кодекса.
В соответствии с Законом № 94-ФЗ соответствующие статьи ГК РФ охватывают и порядок поставки товаров для муниципальных нужд, и муниципальные контракты. Правда, само определение государственных (муниципальных) нужд «перекочевало» из Гражданского кодекса в Закон № 94-ФЗ (его мы рассматривали в параграфе 1.1).
В свою очередь ст. 525 ГК РФ гласит, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе соответствующего государственного или муниципального контракта, а также заключаемых в соответствии с ними договоров поставки. Согласно ст. 526 по государственному (муниципальному) контракту на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному (муниципальному) заказчику, который обязуется обеспечить оплату поставленных товаров. 2. Совершенствование и регламентация всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок.
Закон регулирует отношения, связанные с закупкой для государственных нужд на всех уровнях — федеральном, региональном, муниципальном, формируя основу единого экономического пространства. В соответствии с чем требуют уточнения положения, регулирующие порядок размещения заказов. Законом уже установлена приоритетная форма размещения государственных заказов — путем проведения торгов (ст. 10). Размещение заказов может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме. Исключения составляют случаи, предусмотренные Федеральным законом, размещение заказа без проведения торгов может быть, во-первых, способом запроса котировок, во-вторых, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); ведена новая процедура закупок без проведения торгов — закупки на товарной бирже. Таким образом регламентирована процедурная часть организации и проведения размещения государственного заказов, которую мы обобщили и представили на рис. 4.
Комплекс организационно-экономических мер по формированию и развитию целостной системы государственных закупок в России
В качестве координационного органа, обеспечивающего разработку и реализацию единой государственной политики в сфере государственных закупок, выступает Министерство экономического развития РФ (до 2008 г. Министерство экономического развития и торговли РФ). Это министерство в рамках возложенных на него функций проводит единую государственную экономическую политику, разрабатывает прогнозы социально-экономического развития страны, осуществляет анализ и балансовую увязку бюджетных заявок с проектировками бюджетных ассигнований и представляет в Правительство РФ обобщенный проект бюджетной заявки на очередной финансовый год.
Минэкономразвития выполняет ряд функций, среди которых можно выделить аналитическую, информационно-методическую и функцию разработки прогнозов, стратегических программ и планов. Аналитическая функция заключается в проведении анализа состояния экономики РФ, тенденций социально-экономического развития, динамики проводимых в стране реформ, в том числе системы государственных закупок, выявлении диспропорций в развитии национальной экономики и определение путей их устранения. Информационно-методическая функция состоит в информационном и методическом обеспечении вступающих в силу новых нормативно-правовых актов, а также в подготовке докладов о состоянии российской экономики, результатов проводимых реформ.
Одной из важнейших функций Минэкономразвития является разработка прогнозов, стратегических программ и планов. Совместно с другими органами исполнительной власти министерство разрабатывает комплексный прогноз социально-экономического развития РФ, сводный финансовый баланс, делает экономическое обоснование отдельных статей доходов и расходов федерального бюджета, в том числе бюджетной заявки на финансирование поставок товаров (выполнение работ и услуг) для государственных нужд, формирует федеральные целевые комплексные программы.
В свою очередь Минфин РФ направляет прямым получателям средств федерального бюджета прогнозируемые на очередной год данные о предельных объемах бюджетного финансирования по разделам и подразделам функциональной классификации бюджетов РФ и обеспечивает федеральные органы методическими материалами по формированию проектировок основных расходов федерального бюджета на 3 года вперед.
В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете, все более актуальной становится проблематика совершенствования структуры экономических отношений в системе государственных закупок, т.е. формирования организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов. Реализация административной реформы (Федерация, регионы, муниципальные образования) остро ставит проблему необходимости активных организационных преобразований на рынке государственных закупок. Как показало проведенное исследование, в настоящее время наблюдается явно выраженная тенденция к централизации ряда функций по размещению государственного заказа на всех уровнях рынка (федеральном, региональном, муниципальном).
Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, по нашему мнению, предполагают выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.
В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов. Следует отметить, что опыт контрольной деятельности ФАС РФ (подчеркнем, только в сфере размещения заказов) показал, что при наличии других основополагающих видов деятельности сложно справляться с поступающими объемами жалоб.
В свою очередь, это потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, так как практика показывает, что нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходят из-за неграмотности управленческого персонала. Следует также отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона являются одной из острейших проблем на современном этапе72.
