Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Муниципальные займы в экономической теории и экономической истории 9
1. Природа и специфика муниципальных займов как формы кредитных отношений 9
2. Исторические тенденции развития муниципальных займов в России 51
Глава II. Развитие муниципального кредита в России переходного периода: достижения и просчеты 70
3. Муниципальные займы как элемент региональной политики 70
4. Разрешение противоречий использования муниципальных займов в условиях социально-рыночной трансформации. Направления повышения эффективности их использования в современной России 108
Заключение 134
Список литературы 136
Приложения
- Природа и специфика муниципальных займов как формы кредитных отношений
- Исторические тенденции развития муниципальных займов в России
- Муниципальные займы как элемент региональной политики
- Разрешение противоречий использования муниципальных займов в условиях социально-рыночной трансформации. Направления повышения эффективности их использования в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений рыночной тоансформации российской экономики является становление и развитие адекватных социально-экономических институтов. В ряду данных институтов рынку муниципальных займов отводится особое место как механизму, открывающему возможности привлечения необходимых инвестиций в регионы, модернизации и реконструкции объектов муниципального хозяйства, реализации региональных социальных программ. Вследствие этого исследование функционирования муниципальных займов в современных российских условиях имеет значительный теоретический и практический интерес.
Степень разработанности темы. Вопросы развития муниципальных займов в мировой экономической литературе исследованы не вполне достаточно. Среди американских экономистов, исследовавших данную проблему, можно выделить Л. Гитмана, Л. Дугласа, Д. Майкла, А. Нортона, Д. Райтсмана, Р. Робертсона.
В период плановой экономики муниципальные займы в СССР не были актуальными, что обусловило недостаточную изученность данной проблемы в отечественной экономической литературе.
В современных условиях ощущается недостаточность фундаментальных исследований, касающихся особенностей функционирования российских муниципальных займов. Среди имеющихся разработок по этому вопросу можно отметить труды В. Баринова, А. Данкова, Г, Ковалевой, Н. Красильни ковой, Я. Миркина, А. Новикова, В. Тарачева, А. Фельдмана, С. Чижова, А. Шадрина.
Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость и недостаточная разработанность вопросов функционирования муниципальных займов в отечественной научной литературе обусловили выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в исследовании причин возникновения муниципальных займов как фактора развития экономики на региональном уровне и выявлении особенностей их развития в России в условиях реформ.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
выявить сущность, структуру и специфику рынка муниципальных ценных бумаг;
исследовать практику выпуска муниципальных облигаций в дореволюционной России;
проанализировать практику обращения конкретных инструментов рынка муниципальных ценных бумаг в России;
выявить закономерности и противоречия функционирования рынка муниципальных бумаг;
определить пути и методы совершенствования рынка муниципальных бумаг в Российской Федерации.
Объект исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают муниципальные займы.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования являются отношения, тенденции, закономерности и противоречия, возникающие в процессе формирования
и реализации муниципальных займов как формы экономических отношений.
Методологическая основа диссертации. В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном и взаимосвязанном развитии.
Теоретической и информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации по вопросам организации и функционирования рынка ценных бумаг, труды зарубежных и отечественных авторов, посвященные рассматриваемой теме. В процессе написания диссертации использовались методические и справочные материалы; информация из специализированных и периодических изданий, справочников и статистических сборников России и США; данные исследований российских и международных финансовых институтов, размещенные в Интернете.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
Муниципальный заем является механизмом государственной денежно-кредитной и инвестиционной политики на региональном или местном уровне, обслуживающим кредитные отношения, возникающие при покрытии дефицита регионального или местного бюджета с целью мобилизации сбережений и накоплений хозяйственных субъектов для реализации инвестиционных и социальных программ за счет заемных средств.
В развитой рыночной экономике муниципальный заем выступает в трех основных формах: банковский кредит, вексельный заем, облигационный заем, в зависимости от кото рых используется конкретные комбинации методов и инструментов. В условиях российских рыночных реформ муниципальный заем в вексельной и облигационной формах превращается в механизм привлечения средств для текущих расчетов.
Инструментами муниципального займа являются: а) непосредственные - ценные бумаги, выпускаемые муниципалитетами (векселя, облигации, производные ценные бумаги), налоговые льготы инвесторам, номинал ценной бумаги, ее стандарт; б) опосредованные - реклама, проспект эмиссии, положения о порядке, правовые акты, отчеты.
Противоречия между интересами эмитентов в привлечении больших средств на больший срок под минимальный процент и интересами инвесторов в максимальном доходе при минимальном риске разрешаются рациональным сочетанием различных форм займов: а) ликвидности (сроком обращения - 2-3 месяца), сглаживающих неравномерность поступлений налогов в бюджет; б) стабилизации (сроком обращения - не более 1 года), направляемых на устранение бюджетного дефицита; в) развития (сроком обращения - свыше 1 года), имеющих инвестиционную направленность.
В современных российских условиях институциональный метод привлечения средств инвесторов при выпуске муниципального займа не действует по причине традиционного недоверия населения к государству как заемщику и нестабильной макроэкономической ситуации в стране. Наиболее эффективным методом с позиции интересов эмитента стало социальное воздействие на предпочтения инвесторов путем агитации и пропаганды средствами массовой информации.
6. Сокращение бюджетных доходов на региональном и местном уровне порождает тенденцию отказа от инвестиционных расходов в пользу текущих. Отказ от финансирования инвестиционных расходов на практике вызывает прогрессирующее увеличение текущих расходов, обусловленное ростом затрат на ремонт разрушающейся инфраструктуры. Преодолеть этот рост при отсутствии инвестиций и сокращение инвестиций ввиду постоянного увеличения текущих затрат возможно установив соответствие инвестиционных затрат достаточным доходам, которые в современных условиях могут быть получены только за счет муниципальных займов.
В процессе исследования получены результаты, обладающие научной новизной:
определена природа, структура, формы, инструменты муниципальных займов как механизма реализации социальных и инвестиционных программ, покрытия дефицита бюджета за счет мобилизации сбережений и накоплений хозяйственных субъектов;
раскрыта превращенная форма процесса функционирования облигации как средства текущих расчетов в условиях неплатежей, в которой она превращается в денежный суррогат и принимает роль инструмента денежного рынка, а не только рынка капиталов;
предложена классификация муниципальных займов по целям и роли в проведении реформ: ликвидности, стабилизации и развития, что послужило обоснованием сроков обращения выделенных типов займов;
обоснована целесообразность создания региональными и местными органами власти постоянно действующей ин вестиционно-заемной системы, обеспечивающей непрерывное привлечение средств, постоянный отбор, подготовку и реализацию инвестиционных проектов в стабильных, переходных и экстремальных условиях функционирования экономики;
проведен анализ функционирования московской инвестиционно-заемной системы и предложен рекомендации по ее организационному совершенствованию, преодолению обезличивания средств, усиления целевого характера, экономии средств на ее обслуживание;
выявлены институциональные, целерациональные, структурные, правовые и финансовые противоречия, влияющие на функционирование российских муниципальных займов, и представлены конкретные предложения по их разрешению.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выдвинутые положения, выводы, предложенные методы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут найти свое применение в разработке принципов механизма конструирования муниципальной системы заимствования в ходе реформирования российской бюджетной системы, в практической деятельности финансовых управлений региональных и местных органов власти. Отдельные положения диссертации можно использовать в преподавании и изучении курсов "Рынок ценных бумаг", "Финансы", в спецкурсах по проблемам российской бюджетной системы и рынка ценных бумаг.
Апробация работы. Некоторые положения и выводы диссертации прошли апробацию на научно-практических
конференциях, проводившихся Волгоградским государственным университетом, на научных конференциях и семинарах молодых ученых г. Волгограда в 1998-2000 гг.
Публикации. По теме исследования опубликованы 4 печатные работы общим объемом 0,4 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, что отражает цель и задачи исследования.
Природа и специфика муниципальных займов как формы кредитных отношений
Особым феноменом, сформировавшимся в конце XIX -начале XX вв., стал рынок муниципальных заимствований. Первоначально проявившись в виде займов региональных и городских органов власти для осуществления капиталоемких инвестиций в региональную инфраструктуру и городское хозяйство, с развитием кредитно-денежной системы рынок финансовых инструментов, эмитированных муниципалитетами, стал одним из механизмов системы экономического регулирования на общегосударственном уровне [59, 3].
При этом повсеместно в развитых странах результатом развития рынка муниципальных займов на макроэкономическом уровне выступает последовательное усиление роли местных органов власти, но не как непосредственных участников отношений займа, а как гарантов реализации региональных проектов, регуляторов конъюнктуры регионального рынка и пр. [24, 225].
Социально-экономической основой и результатом формирования рынка муниципальных займов выступает установление особого механизма перераспределения доходов внутри общества [10, 12]. В этом аспекте увеличение объема финансирования инвестиционных проектов и программ за счет бюджетных средств можно рассматривать как негативное для рыночной системы явление, определенным образом влияющее на конкуренцию и расклад рыночных сил, так как либеральная экономическая политика предполагает низкий уровень бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения.
Однако, усиление роли муниципалитетов при этом обусловлено скорее атрибутивным свойством данной системы экономических отношений - их изменчивостью, обусловленной постоянным усложнением механизмов системы, обновлением инструментария рынка и т.д. Постоянный характер и масштабы нерыночного по своей сути бюджетного вмешательства в экономику таковы, что становится очевидным, что рыночная система просто не вмещает всего многообразия жизненных явлений и потребностей общества.
Возможность осуществления заимствований региональными и муниципальными органами власти обусловлена образованием временно свободных денежных средств у юридических и физических лиц и ограничением ими текущего потребления с целью накопления средств и получения дополнительного дохода. Так, население сознательно ограничивает текущее потребление с целью накопления денежных средств для покупки товаров длительного пользования, а юридические лица резервируют неиспользованную прибыль с целью модернизации оборудования, ускоренной амортизации и т.д.
Объективная потребность региональной власти в дополнительных средствах определяется постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и нуждами регионов. При этом гарантиями платежеспособности территориальных органов государственной власти служит их право устанавливать и взимать налоги и сборы, а также наличие собственности и полномочий по взиманию выручки от ее эксплуатации [127, 24].
В экономике, основанной на принципах свободного рынка, заем наряду с налогом является формой мобилизации средств в бюджет региона. Однако, в отличие от налога, правоотношения, возникающие при муниципальном займе, являются кредитными и складываются по поводу заемных средств органов местного самоуправления на условиях возвратности, срочности и платности [57, 25]. Особенностью данных правоотношений является обязательное участие в них территориального органа исполнительной власти, выступающего в роли заемщика.
Для получения заемных средств органы региональной и местной власти используют следующие формы заимствования:
1.Банковский кредит - привлечение заемных средств путем установления кредитных отношений с коммерческим банком на условиях возвратности, срочности и платности.
2.Вексельный заем - эмиссия казначейских векселей и казначейских обязательств - ценных бумаг со сроком обращения менее 1 года [24, 262]. Согласно мировой практике в силу своего краткосрочного характера выпуск данных бумаг не преследует инвестиционных целей, так как они предназначены для финансирования дефицита бюджета текущего года, поэтому они традиционно относятся к инструментам денежного (финансового) рынка. Характерная особенность казначейских обязательств заключается в их способности выступать в качестве средства платежа в расчетах предприятий с бюджетом (например, при уплате налогов).
Исторические тенденции развития муниципальных займов в России
Выпуск долговых обязательств российскими местными органами власти имеет свою историю - до 1917 г. в Российской империи существовал и динамично развивался рынок облигационных займов российских городов.
Исторической точкой возникновения рынка ценных бумаг в России можно считать 1769 г., когда в Амстердаме был размещен первый выпуск Российского государственного займа [101, 25]. До второй половины XVIII века чрезвычайными ресурсами для российского правительства служили преимущественно принудительные и лишь отчасти добровольные займы у монастырей и частных лиц, на весьма тяжелых для кредиторов условиях. С учреждением в 1773-1786 гг. целого ряда государственных кредитных учреждений, система государственного кредита сложилась в три основные формы: 1. выпуск ассигнаций (бумажных денег); 2. внешние долгосрочные займы; 3. внутренний кредит в виде заимствования частных вкладов, вносимых в государственные банки (современный аналог - кредиты Центрального банка правительству).
Размещение российских внешних займов происходило по схеме, ныне называемой андеррайтингом, то есть по подписке. Прямого обращения к инвесторам правительство не делало, а выдавало свои облигации (номиналом не менее полумиллиона гульденов каждая) на имя банкира, у которого заключался заем (главным образом, голландского банкирского дома Топе и К"); затем банкир уже от своего имени выпускал более мелкие облигации за подписью русского уполномоченного, удостоверявшего, что данные облигации обеспечиваются российским правительством и что бумаг выпущено только на сумму облигаций. Такая схема была для России более выгодной, по сравнению с размещением в форме аукциона, так как всю сумму от размещения (за вычетом комиссионных банкиру-агенту) правительство получало практически сразу. Российские государственные бумаги были известны на рынке, поэтому продажа их конечным инвесторам не была проблематичной [37, 37].
Первоначально потребности государства в необходимых финансовых ресурсах удовлетворялись исключительно за счет займов, размещаемых на иностранных рынках. Собственно на российском рынке государственные бумаги появились значительно позже - лишь в 1809 г. Несмотря на определенные трудности, связанные со становлением рынка, в период с 1809 по 1816 г. было выпущено государственных долговых обязательств на сумму 354 млн. руб. Успешное размещение первых займов положило начало регулярному использованию этого источника финансирования государственной казны. Однако до середины XIX века государственные займы, обращавшиеся на внутреннем рынке, составляли лишь 10% от общего объема государственных займов -остальная часть займов размещалась за рубежом [16].
Начало XX в. ознаменовалось ростом эмиссионной активности со стороны государства: если в 1884 г. государственный долг составлял немногим более 3,3 млрд. руб., занимая 100% рынка ценных бумаг, то к началу 1912 г. его величина возросла до 8,9 млрд. руб., в относительном выражении снизившись до 70% общего объема рынка [16].
Сравнительно небольшую величину (7,5%) в общем объеме государственных ценных бумаг составляли облигации, выпущенные городами и земствами, - на 1.1.1912 г. в обращении находилось 153 городских займа 64 городов на общую сумму более 390,5 млн. руб. Первый российский муниципальный заем был выпущен в 1871 г. (6%-ный заем г. Ревеля на 50 тыс. руб.), а к 1912 г. свои займы выпустили более 70 городов. Выпуск займов жестко регламентировался - было необходимо получить "высочайшее повеление" Императора и утвердить условия займа у Министра финансов, поэтому в случае завышенного объема (например, заем Астрахани 1910 года или заем Киева 1909 года) процедура согласования зачастую затягивалась на длительный срок.
Дореволюционный период выпуска облигационных займов российскими городами можно условно подразделить на 4 этапа:
1 этап - стадия начала роста рынка. Характеризуется незначительными по объему выпусками бумаг мелкими и средними городами при полном отсутствии биржевого оборота (70-е - 80-е гг. XIX века).
2 этап - стадия быстрого роста рынка. Характеризуется выходом на рынок крупных городов и появлением биржевых котировок по городским облигациям (80-е гг. XIX века - начало XX века).
3 этап - стадия интенсивного роста рынка. Характеризуется дальнейшим ростом выпусков займов мелких и средних городов на внутреннем рынке и выходом займов крупных городов на внешний рынок капиталов вследствие ограниченности емкости внутреннего рынка (1902 - 1913 гг.).
4 этап - стадия падения рынка. Характеризуется падением объемов новых выпусков в связи с началом Первой мировой войны (1914 - 1917 гг.).
Отмена крепостного права в 1861 году и начало промышленного подъема вызвали в России рост численности городского населения за счет "отвлечения от земледелия к торгово-промышленным занятиям" [68, 482]. Перед городскими властями в Российской империи остро встали санитарно-медицинские, противопожарные, образовательные и другие проблемы, требовавшие скорейшего разрешения. Скудные городские бюджеты даже при оказываемой правительством государственной помощи не позволяли их решать в полном объеме. Необходимы были новые источники и механизмы финансирования городского коммунального хозяйства, поэтому с 70-х годов XIX века российские города стали выпускать в обращение облигационные займы.
Муниципальные займы как элемент региональной политики
В отличие от практики развитых стран и дореволюционной России современные российские муниципальные займы выпускаются в основном с целью финансирования дефицита региональных и городских бюджетов.
С начала 90-х годов хронические дефициты бюджетов всех уровней при нехватке "живых" денег и повсеместных не- платежах стимулировали возрождение интереса региональных и местных администраций к современным инструментам заимствований. До принятия в начале 1997 года федерального закона "О переводном и простом векселе", запрещающего субъектам Федерации обязываться по векселям и необходимостью рефинансирования задолженности по ним, покрытие дефицита региональных бюджетов производилось большей частью за счет эмиссии векселей. Это было обусловлено двумя обстоятельствами: 1. векселя согласно действовавшему законодательству не являлись эмиссионными ценными бумагами, не нуждались в регистрации Министерством финансов РФ и поэтому объем их выпуска мог быть каким угодно великим; 2. являясь средством расчетов, векселя более других инструментов подходили для расчетов с кредиторами бюджета и могли использоваться для погашения задолженности бюджету по налогам. Именно эти свойства делали вексельные эмиссии особенно опасными, так как не давали возможность избежать отрицательного воздействия так называемого "эффекта перераспределения", в результате которого профинансированные посредством таких долговых обязательств (в соответствии с их номинальной стоимостью) предприятия и организации бюджетной сферы ради получения "живых" денежных средств вынуждены были продавать их "конечным" инвесторам со значительным дисконтом. Отсутствие контроля федеральной власти за объемом выпуска векселей субъектов Федерации привело к тому, что ряд регионов, осуществивших чрезмерную эмиссию векселей, попали в тяжелое положение. Более других от такой финансовой политики пострадала администрация Кемеровской области, выпустившая векселей на сумму более одного триллиона (неденом.) рублей [21, 21]. Правильность решения Минфина запретить внутренние заимствования региональных и местных органов власти, не носящие целевого и инвестиционного характера, не вызывает сомнений, однако прямой запрет всегда можно обойти при помощи конструирования новых финансовых инструментов. Изобретать принципиально новые инструменты регионам не пришлось - на момент выхода запрета Минфина по векселям прецедент выпуска облигационных займов российскими регионами уже имелся. Более того, к середине 1996 года рынок российских муниципальных займов уже находился в стадии быстрого роста - в месяц Минфин регистрировал по 6 новых выпусков.
Этапы развития современного российского рынка муниципальных займов последовательно повторяют историю рынка городских займов в Российской Империи: 1 этап - стадия зарождения и начала роста (1992 - 1993 гг.). В течение данного периода региональными и местными органами власти было зарегистрировано 13 займов на общую сумму (по номиналу) 14,9 млрд. рублей. Учитывая полное отсутствие опыта в данном вопросе, идея выпуска облигаций в основном исходила не от администраций, а от руководителей или специалистов местных инвестиционных и финансовых институтов (инвестиционно-финансовых компаний, коммерческих банков), знакомых с зарубежным опытом. Некоторые эмитенты, понимая значение заимствования для региона, обстоятельно подошли к организации своих первых займов и привлекли для консультирования независимых отечественных и иностранных консультантов. Так, администрация Ярославской области для работы над проектом займа пригласила не только российских специалистов из Института экономики РАН, но и иностранных - из Колумбийского университета и Гарвардской школы бизнеса.
На данном этапе преобладали целевые займы - на строительство жилья и реализацию социальных программ (из 11 эмитентов 8 являлись местными органами власти), что возможно явилось следствием ориентации на зарубежный опыт. Однако, такие незначительные по объему единичные заимствования не могли оказать значительного влияния на финансовое состояние муниципальных органов власти и самими эмитентами рассматривались скорее как инструмент формирования рыночного инфраструктуры на подведомственной территории. Во многом именно из-за отсутствия инфраструктуры местным властям не удавалось разместить выпуски целиком, что корректировало в меньшую сторону ожидаемый объем финансовых поступлений и не позволяло реализовывать программы, под которые осуществлялись заимствования. Примером может служить опыт г. Пушкино Московской области, когда эмитент не сумел выполнить взятые на себя обязательства в связи с недостаточным объемом привлеченных от займа средств и, как следствие, более поздним завершением строительства.
2 этап - стадия быстрого роста (1994 - 1996 гг.). В 1994 году, после реализации рядом субъектов Федерации (Пермская и Свердловская области, Санкт-Петербург) выпуска облигационных займов на покрытие дефицитов региональных бюджетов по схеме, аналогичной ГКО (с практически аналогичным названием - МКО, муниципальные краткосрочные облигации), приоритет инвестиционных займов уступил давлению бюджетных целей. Предполагалось, что подобные займы составят на региональных рынках конкуренцию ГКО -отчасти по причине изолированности региональной финансовой инфраструктуры, отчасти - из-за недоступности рынков ГКО и "коротких" денег для местных инвесторов и банков. Как показала практика, эти предположения были оправданны - до августовского кризиса МКО пользовались в регионах значительной популярностью.
Разрешение противоречий использования муниципальных займов в условиях социально-рыночной трансформации. Направления повышения эффективности их использования в современной России
Рост и развитие российского рынка муниципальных долговых обязательств сдерживается многими факторами, в совокупности делающими невозможным нормальное функционирование рынка.
Всю совокупность этих факторов можно условно разделить на две группы: внешние по отношению к займам факторы: неопределенность экономической и социально-политической обстановки в стране и регионе; несовершенство и противоречивость законодательства о защите прав инвесторов; отсутствие "среднего класса" как основного инвестора в муниципальные бумаги за рубежом; отсутствие традиций среди населения по вложению сбережений в ценные бумаги; несвойственные бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований расходы; непредсказуемость налогового законодательства по этим видам ценных бумаг; внутренние факторы, т.е. ошибки при конструировании, размещении и обращении займов; наиболее ярко проявляются в тех случаях, когда недостаточно учитываются интересы потенциальных инвесторов и у них не возникает интереса к облигациям займа как выгодному средству вложения капитала.
Представляется обоснованным, что наиболее значимой по степени влияния на рынок является сложившаяся макроэкономическая ситуация в стране, обусловленная отсутствием общей стратегии преобразования российской экономики; затяжным и непоследовательным характером проводимых реформ; неполнотой и несоответствием законодательной базы, регламентирующей деятельность территориальных органов власти, нынешним реалиям.
Данное утверждение основывается, прежде всего, на том, что кризис 17 августа является, прежде всего, кризисом государственных финансов, сложное положение которых усугублялось половинчатостью экономических реформ, особенно в сфере государственного бюджета, где значительное снижение доходов за последние годы не сопровождалось адекватным снижением расходов. Трансформация российской экономики практически не затронула уравнительное социалистическое распределение, которое тяжким грузом ложится на бюджеты всех уровней. Такая ситуация объясняется, возможно, тем, что всякое изменение в системе льгот и социальной политике является мерой непопулярной и требует твердой политической воли.
Четкая реструктуризация экономики, прежде всего, реальная структурная реформа по неэффективным государственным расходам, введение адресной социальной помощи, поэтапная реформа жилищно-коммунального хозяйства в сторону внедрения ресурсосберегающих технологий и поэтапного переноса объема коммунальных платежей на потребителя, введение эффективной системы банкротства, перенос налогового бремени на физических лиц, принятие законов, соответствующих мировой практике, о защите прав инвесторов для улучшения инвестиционной привлекательности, реализация соглашений о разделе продукции, - все эти меры, осуществляемые комплексно и в полной мере, позволили бы избежать столь затянувшегося падения российской экономики и перейти к экономическому росту в значительно сжатые сроки по сравнению с тем, что в настоящее время предпринимается для выхода из создавшейся ситуации.
Неполнота, устарелость и значительная неразбериха в действующем законодательстве, в частности, несогласованность механизма выпуска, обращения и погашения муниципальных бумаг законам бюджетного процесса привела к отсутствию доверия инвесторов к бумагам местных органов, формально не несущих никаких обязательств по эмитируемым ими ценным бумагам.
До последнего времени законодательство в области регулирования рынка ценных бумаг и бюджетного устройства Российской Федерации практически не пересекалось, поэтому специальные нормативные акты, регламентирующие принципы взаимодействия бюджетов разных уровней, а также полномочия и ответственность исполнительных органов власти субъектов Федерации и органов местной власти при выпуске займов, были приняты законодателями лишь немногим ранее августовского кризиса. Этими нормативными актами являются федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", который разрабатывался в "недрах" Государственной Думы более двух лет, а также Бюджетный и Налоговый кодексы. Столь длительный период разработки объясняется главным образом тем, что в реформировании нуждалась вся нормативно-правовая база системы государственных заимствований, так как законодательство, регулирующее вопросы государственного долга, устарело и должно было быть пересмотрено.
Но даже прошедший Государственную думу закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" встретил значительное противодействие Совета Федерации. Попытки законодателей вывести рынок на цивилизованный уровень вызвали упорное сопротивление. Разногласие Центра и регионов по этому поводу общеизвестны - губернаторы хотят полной свободы действий. Негативную реакцию вызвал и указ Президента по внешним займам, хотя представлять Россию на международном уровне, управлять внешним долгом по Конституции имеет право только федеральное правительство, а валютными отношениями ведает только федеральный орган - Центральный банк.
