Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание муниципальной собственности 14
Глава 2. Место муниципальной собственности в системе отношений собственности
2.1. Становление и развитие категории муниципальная собственность 51
2.2. Взаимодействие муниципальной собственности с другими формами собственности 67
ГЛАВА 3. Муниципальная собственность как экономическая основа развития местного самоуправления
3.1. Возможности повышения эффективности использования муниципальной собственности в условиях рыночного хозяйства 93
3.2. Воздействие муниципальной собственности на развитие местного самоуправления в России 135
Заключение 163
Список использованной литературы
- Содержание муниципальной собственности
- Становление и развитие категории муниципальная собственность
- Взаимодействие муниципальной собственности с другими формами собственности
- Возможности повышения эффективности использования муниципальной собственности в условиях рыночного хозяйства
Введение к работе
Становление развитие рыночных отношений в России обусловило открытость экономики и ее возрастающую зависимость от мирохозяйственных процессов. Россия стала полноправным субъектом мирового сообщества. Такая открытость является одним из достижений политических и экономических реформ, но в последнее время государство столкнулось с рядом ее отрицательных сторон.
Об этом свидетельствует охвативший неокрепшую российскую экономику системный кризис, вызвавший волну структурных кризисов: финансового, банковского и других. Этот кризис выявил неспособность федеральных органов власти принимать стратегические решения, и в частности, оценивать последствия принимаемых управленческих решений. Наряду с этим проявилась и неспособность местных органов власти эффективно управлять муниципальным имуществом в рыночных условиях. Как представляется, это обусловлено недостаточным осознанием своей роли в экономике переходного типа, неумением оценивать ресурсную базу местной экономической системы и управлять ею. Вместе с тем важно отметить, что многие муниципальные образования обладают достаточным внутренним потенциалом для преодоления кризисных явлений и обеспечения стабилизации экономики.
Местные сообщества владеют важнейшим в рыночной системе ресурсом - это муниципальная собственность. Она выступает принципиально новой формой собственности, возникшей в России в процессе перехода к рынку и практически не имевшей аналогов в нашей стране после революции 191$ г.
Поскольку институт муниципальной собственности возник сравнительно недавно в результате реструктуризации отношений присвоения,
постольку данная категория пока недостаточно изучена, не раскрыт механизм ее взаимосвязей с другими формами собственности, ее место и роль в экономической системе переходного типа.
Отсутствие единой концепции государства в определении экономической и финансовой основы местного самоуправления, границ последнего, приводит к потере потенциала муниципальных образований и к недостаточно системной оценке факторов повышения экономической эффективности муниципальной экономики. Но именно на местном уровне решаются важнейшие социально-экономические проблемы населения, его обеспеченность жильем, транспортом, коммунальными услугами, товарами первой необходимости. В силу этого укрепление экономической и финансовой основы местного самоуправления, четкое законодательное закрепление механизма формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений послужило бы реальной основой для обеспечения не только стабилизации, но и экономического роста в регионах и в целом в России. Ведь основой муниципального управления выступают местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных, альтернативных выборов, в силу чего они обладают значительной легитимностью.
Как известно, в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" органы местного самоуправления, практически отвечающие за рациональное использование муниципальной собственности, отграничены от органов государственной власти, они самостоятельны в пределах своих полномочий.
Данная переориентация для российской системы управления, долгое время функционирующей в режиме жесткой централизации, имеет историческое значение. Это возрождение традиционной для дореволюционной России демократии и самостоятельности муниципальных образований. При этом проблему местного самоуправления нельзя, по нашему мнению,
сводить только к хозяйственной деятельности, к укреплению экономической и финансовой основы муниципального управления. Не умаляя значимости данной проблемы, следует отметить, что ее решение зависит не только от организационно-управленческой деятельности, но и во многом от действующей законодательной базы, от тех реальных прав, которые предоставляются местному самоуправлению. Четкое определение правовой основы муниципального управления, сферы его самостоятельности и является фундаментом местного самоуправления.
Проблема муниципальной собственности рассматривается в монографиях, журнальных публикациях. Весомый вклад в разработку различных аспектов изучаемой темы внесли труды российских ученых: Абалкина Л.И., Алексеева С.С., Алимурзаева Г.Н., Емельянова Н.А., Игнатова В.Г., Игнатовой Т.В., Мамедова О.Ю., Максимова В.А., Радыгина А., Радченко А.И., Руднева В., Чернышева М.А., Ширкова А., Шулындина Б., Юрковой С. и др.
Данная проблема, ее различные стороны рассматриваются и зарубежными авторами: Алле М., Гольдман М., Зарембо Ю., Милль Д.С., Савас З.С., Стигллиц Д.Ю. и др.
Однако остается ряд проблем, которые либо недостаточно изучены, либо освещают механизм реализации муниципальной собственности в условиях зрелых рыночных систем. В российской же экономике в данное время имеет место не развитие воспроизводственного процесса, а его деградация, разрушение, спад производства во многих отраслях. В силу этого закономерности развития муниципальной собственности, присущие развитым странам, не адекватны современному состоянию экономики России.
Значимость анализа закономерностей функционирования муниципальной собственности в переходной экономике, оценки ее эффективности в условиях зрелого рынка и в современной российской хозяйственной
системе обусловили выбор темы исследования и ее актуальность.
Представляется также важным дать категориальный анализ муниципальной собственности, поскольку в науке нет единого понимания данной категории. Наряду с этим, практическую значимость имеет и анализ технологий экономической реализации муниципальной собственности, что выступает важнейшей целью местного самоуправления.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования состоит в анализе содержания муниципальной собственности, процесса ее становления и развития в переходной экономике России, выявлении путей совершенствования механизма управления данной собственностью и разработке на этой основе предложений и рекомендаций по эффективному использованию муниципального имущества для более успешного становления рыночных отношений и местного самоуправления в России.
В соответствии с поставленной целью в работе рассматриваются и решаются следующие задачи:
- определение муниципальной собственности, ее содержания на основе анализа выработанной методологии и практического опыта использования муниципального имущества в условиях становления и развития рыночной экономики;
- выявление места и роли муниципальной собственности в системе рыночных отношений и отношений присвоения;
- исследование муниципальной собственности как экономической основы развития местного самоуправления, роли рыночных механизмов в данном процессе;
- формирование предложений и рекомендаций по повышению эффективности использования муниципальной собственности.
Объект, предмет и теоретико-методологическая основа исследования
Объектом исследования является становление и развитие системы экономических отношений местного самоуправления.
Предметом исследования выступает муниципальная собственность как элемент рыночных отношений, как экономическая основа развития местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования являются теории, концепции, выводы, предложения, содержащиеся в научных публикациях ряда российских и зарубежных экономистов по рассматриваемым проблемам, нормативно-правовые акты и документы в данной области. Использованы также практические материалы и рекомендации, накопленные в Ростовской области и других регионах России.
При проведении диссертационного исследования использовались методы: диалектический, сочетания исторического и логического, индукции и дедукции, системного и структурно-функционального анализа.
Информационно-эмпирической базой исследования являются статистические материалы, программы, планы, прогнозы экономического и социального развития муниципальных образований.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Категория "муниципальная собственность" определяется как общественная форма присвоения материальных благ (включая нематериальные активы) муниципальным сообществом, приносящая доход (убыток), используемый для решения вопросов местного значения, развития муниципального образования и воспроизводство жизни членов муниципального сообщества и определяющая степень независимости местного самоуправления.
2. Муниципальная собственность позволяет местным органам власти и управления:
- выступать в качестве полноправных самостоятельных субъектов управления;
- обеспечивать благоприятные условия для развития частного сектора: муниципальные органы власти и управления берут на себя невыгодные, но необходимые в рамках муниципального образования функции хозяйствования в условиях рыночной экономики;
- выступать гарантом функционирования некоммерческой социальной сферы;
- устанавливать и развивать экономические связи с федеральными и региональными органами власти и управления и с хозяйствующими субъектами.
3. Население муниципального образования является собственником объектов муниципальной собственности лишь "де-юре". Необходимо создать условия, делающие население собственником объектов муниципальной собственности и "де-факто", в частности, используя для этого местные референдумы, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление.
4. Муниципальные органы власти становятся реальными собственниками объектов муниципальной собственности, что может привести к использованию муниципальной собственности не в интересах населения муниципального образования. Существующее положение, при котором местное население не всегда достаточно заинтересовано в эффективном управлении муниципальной собственностью, препятствует эффективному развитию местного самоуправления в России.
5. Эффективность управления муниципальной собственностью во многом обеспечивается использованием новых технологий менеджмента и маркетинга собственности местными органами власти и должна проходить периодическую экспертную оценку, основывающуюся на использовании
систем показателей.
Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем:
- предложена модель включения муниципальной собственности в систему рыночных отношений;
- дано политико-экономическое определение понятия "муниципальная собственность", выявлена ее роль в рыночной экономике и место в отношениях собственности в условиях развития рыночных отношений;
- проанализированы функции муниципальной собственности по обеспечению экономической самостоятельности местного самоуправления и реализации интересов местного сообщества;
- на основе анализа проблем и опыта приватизации и муниципализации собственности предлагается механизм совершенствования и оптимизации данного процесса;
- выработаны система показателей оценки уровня эффективности управления муниципальной собственностью и рекомендации по ее повышению;
- определен механизм воздействия муниципальной собственности на развитие местного самоуправления как его экономической основы в условиях развития рыночной экономики в России.
Практическая значимость исследования определяется тем, что проведенное автором исследование доведено до конкретных предложений и рекомендаций по реализации муниципальной собственности как экономической основы развития местного самоуправления в условиях становления рыночных отношений.
Используя предложения и рекомендации, сделанные автором по результатам исследования, можно приступить к формированию эффективной системы управления муниципальной собственностью, отвечающей интересам развития местного самоуправления.
Принципы и управленческие механизмы, приведенные в диссертации и конкретные предложения по их реализации (в сфере управления муниципальной собственностью), могут быть использованы как теоретическая основа для создания и реализации нормативно-правовых актов Российской Федерации по местному самоуправлению.
Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Государственное и муниципальное управление", "Государственное регулирование экономики", "Экономические и финансовые основы местного самоуправления", "Управление городским хозяйством", "Муниципальное право" и др.
Апробация результатов исследования
Основные рекомендации и предложения методологического, методического, организационно-экономического характера по развитию местного самоуправления на основе эффективного использования муниципальной собственности, выводы и результаты диссертационного исследования докладывались на заседаниях экономических и управленческих кафедр СКАГС и на ряде научных и научно-практических конференций, используются в методическом обеспечении учебного процесса в Северо-Кавказской академии государственной службы, Ростовской Государственной Экономической академии.
Основные положения и выводы диссертации опубликованы в следующих работах:
1.Управление муниципальной собственностью: критерии и показатели эффективности // Технологии управления социально-экономическими процессами в регионе. (Тезисы докладов и сообщений). Майкоп - Ростов-на-Дону: изд-во СКАГС, 1999. 0.2 п.л.
2. Муниципализация сельскохозяйственных земель - новый этап в решении земельного вопроса // Проблемы теории и практики экономического развития АПК в кризисных ситуациях. (Доклады и сообщения межрегиональной научно-практической конференции). Ростов-на-Дону: ЦОП "Коралл-Микро", 1999. 0.2 п.л.
3. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Сборник базовых лекций. Специализация "Финансовое право". Учебное пособие. Ростов-на-Дону: РГЭА, 1999. 1.2 п.л.
4. Правовое обеспечение эффективности управления муниципальной собственностью //Юридический вестник. 1999. 0.25 п.л.
5. Муниципальная собственность в системе рыночных отношений // Гуманитарные и социально-экономические науки. Ростов-на-Дону: изд-во СКНЦ ВШ, 2000, №1. 0.25 п.л.
Положения диссертации использовались в разработанных автором диссертационного исследования Учебно-методических комплексах: "Муниципальное право РФ" и "Финансовые основы местного самоуправления".
Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, характеризуется степень изученности проблемы, сформулированы цели, задачи, теоретическая и методологическая основы работы, изложена логика исследования, раскрывается его научная новизна и практическая значимость.
В первой главе - "Содержание муниципальной собственности" - анализируется современное состояние собственности в экономической теории, приводятся различные определения понятия "собственность". Показана значимость категории "собственность" для рыночной экономики. Определяется место, которое принадлежит собственности в системе общест
венных отношений; раскрываются экономический, правовой аспекты собственности, дана классификация видов и форм собственности. Приводятся условия их существования. Выведено определение понятия "муниципальная собственность".
Определяются субъекты муниципальной собственности и ее пообъектный состав.
Раскрывается содержание муниципальной собственности, механизм формирования, роль муниципальной собственности в рыночной экономике.
Во второй главе - "Место муниципальной собственности в системе отношений собственности" рассматривается процесс становления и развития категории муниципальная собственность. Анализируется процесс приватизации, дается его оценка. Указываются реальные основания для процесса деприватизации. Раскрывается система взаимодействия муниципальной собственности с государственной. Показано формирование новых отношений собственности, появление таких конструкций, как "договорная" совместная собственность. Институт "государственной собственности совместного ведения" и др. Раскрываются права государственных и муниципальных органов по управлению собственностью, механизм и пути передачи социальных объектов предприятий в муниципальную собственность.
В третьей главе - "Муниципальная собственность как экономическая основа развития местного самоуправления" - определяются условия эффективного использования муниципальной собственности в условиях рыночного хозяйства как обособленная территориальная социально-экономическая воспроизводственная система, исследуется эффективность ее функционирования. Раскрывается механизм оценки эффективности управления собственностью. Дается характеристика категории высококачественного менеджмента собственности и понятие экономического развития на базе местного сообщества. Рассматриваются проблемы муниципальной собственности на землю, организационная структура механизма
стимулирования инвестиционного процесса на муниципальном уровне, механизм поддержки муниципальной экономики.
Раскрывается роль муниципальной собственности как фактора развития местного самоуправления, анализируется деятельность администрации г. Ростова-на-Дону по управлению муниципальной собственностью и экономикой.
В заключении сделана попытка сформулировать новые подходы к эффективному использованию муниципальной собственности. Излагаются основные выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из результатов исследования.
Содержание муниципальной собственности
Характерная черта современных исторических перемен в России - рост многообразия форм собственности и успешное развитие муниципальной формы собственности, не являющейся ни государственной, ни частной1.
Исходная методологическая предпосылка научного анализа весьма сложной проблемы муниципальной собственности - понимание ее многогранности. Решающее значение в разнообразии аспектов, безусловно, имеет экономическая суть категории собственность, ее глубинное содержание как определенного отношения в производстве условий материальной жизни общества, определенного способа соединения труда со средствами производства.
Среди многочисленных определений категории собственности в науке можно выделить следующие: собственность - присвоение материальных благ; собственность - исторически определенная общественная форма присвоения материальных благ; собственность - вся совокупность производственных отношений; собственность - совокупность особых форм производственных отношений, именно форм социально определенного присвоения как совокупности отношений по присвоению - распоряжению вещными условиями и результатами производства по их присвоению - фактическому использованию в экономическом процессе. Другие определения примыкают к тому или иному из приведенных и отличаются от них не по существу, а по форме.
Любая форма собственности предполагает соответствующие ей экономические формы реализации, т.е. исторически определенные экономические формы присвоения. Собственность, которая экономически не может быть реализована - это иллюзорная собственность. Реальные отношения собственности возникают и развиваются в процессе присвоения людьми предметов природы, в процессе производства.
Присвоение в обществе характеризуется двумя группами отношений: 1) отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам; 2) отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Первая группа отношений представляет материальную основу второй группы, вторая группа - социальную сторону первой.
Собственность как экономическая категория, следовательно, - это общественная форма присвоения материальных благ или, что то же - это общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам, к объективным условиям производства .
Следует отметить, что приведенные выше определения категории "собственность" не отвечают современным условиям развития экономической системы, появлению новых, ранее не известных форм собственности, например, муниципальной. Эти определения и научные разработки дают возможность для дальнейшего более глубокого исследования проблемы содержания собственности, выделяя содержание муниципальной собственности.
Изложенный аспект рассмотрения категории собственности все же имеет важное методологическое значение, надо этот аспект сопоставлять с марксистским пониманием данной категории. Марксистская наука при определении собственности как общественной формы присвоения вещей акцентирует внимание на материальном содержании отношений собственности, на том, что собственность как основа производственных отношений представляет социальную форму присвоения вещей.
В современной экономике нельзя догматизировать одно из направлений изучения проблемы содержания собственности. Необходимо широкое изучение и использование различных подходов анализа проблемы собственности.
При этом важно отметить, что отношения присвоения модифицируются в зависимости от зрелости экономических отношений и уровня развития производительной силы труда.
Структура национального индустриального комплекса, его состав с позиций инновационности, наукоемкости, перспектив объединяемых им отраслей, влияют на отношения собственности и на цели развития данных связей.
Так, в условиях жесткой, директивно регулируемой государством экономики, в нашей стране приоритетными целями было обеспечение самостоятельного экономического и оборонного потенциала в условиях экстенсивного типа экономического роста. И в связи с этим основными целями было развитие ВПК и тяжелой промышленности. Они развивались достаточно эффективно в условиях государственной собственности, так как это соответствовало общественной цели.
Но в рыночной системе должен быть другой подход. Нельзя ставить вопрос об эффективности народнохозяйственного комплекса в целом и эффективность любой формы собственности, включая и муниципальную, только в число экономических критериев.
Целесообразно показать и социальные аспекты, и политические, и духовные, и нравственные аспекты отношений присвоения.
Не менее значимо проанализировать современные подходы к управлению, планированию как крупными государственными предприятиями, так и муниципальным.
Как представляется, функции, обеспечивающие единство, целостность использования средств производства, состоят в следующем: 1. Целеполагание, то есть определение стратегических целей развития экономической системы. 2. Прогнозирование, предвидение развития производственных комплексов и отношений присвоения. 3. Планирование, то есть выбор вариантов развития. 4. Ситуационный анализ, контроль и учет, то есть систематический мониторинг внутренней и внешней рыночной среды, согласование и сбалансированность совокупного спроса и совокупного предложения.
Следовательно акцент целесообразно сделать на новую модель народнохозяйственной пропорциональности в условиях рыночной системы. Это - равновесие рынка, то есть совокупного спроса и совокупного предложения. Пропорциональность целесообразно рассматривать как такое состояние хозяйства страны, при котором обеспечивается устойчивое, динамичное развитие в соответствии с общественной стратегией.
На уровне отдельного предприятия не может быть достигнута сбалансированность в народнохозяйственном комплексе. Она может быть обеспечена только на макроуровне. Но общество должно ставить цели перед экономикой. При этом цели должны быть сопоставимы с ресурсами, со средствами для их реализации.
Становление и развитие категории муниципальная собственность
Современная экономика России характеризуется многообразием форм собственности. Происходит расщепление самого отношения собственности, что свидетельствует о его сложной структуре. Возникает вопрос о положении того, кто является владельцем, титульным, или номинальным собственником, и того, кто реально распоряжается и управляет этой собственностью.
Это сложная модель, которая не вписывается в традиционную схему. Высказываются взгляды, что это частная собственность, потому что она делится на части. Но есть такие формы собственности, которые не делятся на части и все же не являются государственными. Например, собственность православной церкви, с землей, имуществом, финансовыми средствами. В дореволюционной российской экономике есть многочисленные примеры сложности и многообразия форм собственности. Например, монастырская форма собственности, не будучи частной, была одной из самых эффективных как по экономическим, так и социальным показателям -по производительности и условиям труда .
В мировой практике известна так называемая "Теория ниш", которая противостоит поиску идеальных моделей и предполагает, что любая форма собственности может найти свое место, свою нишу, где она окажется более эффективной, чем любая другая. Одну из таких ниш занимает и муниципальная собственность. Обилие этих ниш дает возможность любой форме собственности без насилия политического или иного, без навязывания с помощью идеологических штампов или политических привязанностей одной идеальной модели, а путем свободного развития, эволюции, при равных условиях перед законом, налоговой инспекцией, занять то место, где она окажется более рациональной.
Отношения собственности могут проявляться как в виде экономических, производственных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена, потребления материальных благ, так и в виде юридических, правовых отношений, а также в форме норм, правил, морали .
Можно выделить следующие формы собственности: интернациональную (международную) собственность; общенародную (национальную) собственность; коллективную (общую) собственность; государственную собственность; частную собственность, одну из новых форм - интеллектуальную форму собственности, которую часто не учитывают и не включают в разряд муниципальной собственности.
Интеллектуальная собственность - товар особого рода, в котором заинтересован не один покупатель, а все общество. В современном обществе возникла потребность торговать нематериальными результатами труда, суть которого заключалась в интеллектуальной деятельности. Местные власти могли бы использовать данную форму собственности для получения прибыли.
Для того, чтобы рыночная система, при которой основные хозяйственные решения принимаются на уровне самостоятельного предприятия, работала эффективно, надо "опустить" на этот уровень и собственника имущества или поставить его непосредственно над предприятием, чтобы он мог контролировать эффективность использования ресурсов.
Местное хозяйство составляет нижний "этаж" системы рыночного хозяйства и включает в себя объекты, "выходящие" в своей деятельности непосредственно на первичные потребности людей и условия их жизни. Такая социально приближенная связь данной отрасли хозяйства предполагает переход на свой особый, преимущественно частный или частнокор-поративный режим функционирования и присвоения, а также муниципальный режим.
В условиях рыночной трансформации российской экономики экономические исследования переживают как бы наступление "второго дыхания", особенно исследования проблем реформирования собственности. Это обусловлено многими, хотя и неравноценными причинами. Среди них - прежде всего, коренные изменения в экономике страны, а также расширение круга исследований по проблемам продажи и передачи государственного имущества, обсуждения этих проблем практически во всех слоях общества, рост возможностей свободного и объективного анализа всех аспектов отношений собственности: социальных, экономических, правовых, нравственных, международных.
В центре дискуссий чаще всего оказываются понятия "частная собственность", "приватизация", "разгосударствление" и т.д. Интересной особенностью современных мнений и разработок является переплетение различных методологических подходов к этим понятиям .
Наиболее интересным представляется рассмотрение процесса становления и развития муниципальной собственности в России, как одной из новых форм присвоения.
Понятие "муниципальная собственность" было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", утратившем силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 г.
Для полноценного анализа принципов формирования системы субъектов и объектов муниципальной собственности важнейшую роль играет проработка положений нормативных актов по развитию децентрализации государственной собственности и, прежде всего, подходов, заложенных в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собственности".
Взаимодействие муниципальной собственности с другими формами собственности
Трансформация отношений собственности, ядро институциональных преобразований в России, - сложная задача, затрагивающая спектр проблем.
Анализ экономической системы показывает, что границы, разделяющие федеральную, субфедеральную и муниципальную собственность, довольно подвижны (в частности, объекты федеральной собственности могут передаваться на более низкие уровни управления), а принципы отнесения объектов к соответствующему виду собственности сформулированы недостаточно четко.
Так, к объектам исключительно федеральной собственности отнесены такие, которые составляют основу национального богатства, необходимые для функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, обеспечения обороны, жизнедеятельности народного хозяйства и его отраслей.
К муниципальной собственности в соответствии с принципами функционального назначения и территориальной принадлежности отнесены вневедомственный жилой и нежилой фонды вместе с инженерной и производственной инфраструктурой, предприятия и учреждения розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, культуры и спорта1.
Если принять во внимание указанные выше принципы, то в перечень объектов собственности областей и других субъектов федерации включены в основном те, которые не вошли ни в федеральную, ни в муниципальную собственность.
Теоретический и практический интерес представляет проблема определения допустимых границ разгосударствления. Некоторые считают, что в руках демократического государства не должно оставаться более 60% собственности, поскольку отклонение от указанной границы чревато нарушением равновесия между функциями социальной и экономической эффективности. Указанные 60% собственности целесообразно распределить между органами государственной власти на основе договоренности на паритетных началах, что в значительной мере гарантировало бы равную защиту интересов федерации и территории.
Такой подход не учитывает особенностей социально-экономического положения того или иного территориального образования. Состав и размер имущества, находящегося в собственности территории, должен не только основываться на принципе значимости, но и соответствовать масштабу задач, диктуемых стратегическими и тактическими целями развития. Необходимо принимать во внимание материально-вещественные аспекты и возможность финансового обеспечения с учетом установленного уровня налогов и пропорций их распределения между бюджетами различных уровней. С этих позиций в каждом территориальном образовании следует организовать мониторинг не только стоимостной величины всех форм собственности, но и других составляющих элементов национального богатства в границах территории (например, стоимостной оценки природных ресурсов, как находящихся в хозяйственном обороте, так и не эксплуатируемых). Для определения потенциала и его достаточности при обеспечении нормального развития региона целесообразно также рассчитать размер национального богатства (в разрезе его элементов) на 1 тыс. жителей и контролировать его динамику.
Демократизация, появление относительно независимых субъектов (предприятий, предпринимателей, местных органов власти) не только не устраняет, но и делает необходимым государственное управление экономикой, в том числе на региональном уровне. Причем, как показывает мировой опыт, чем больше страна отстает в экономическом развитии, тем выше роль прямого государственного управления.
Учитывая региональную структуризацию собственности и выделение федеральной, субфедеральной и муниципальной ее форм, управление строится на основе совместного ведения государственных органов различного уровня. Государственная собственность является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти и управления, а муниципальная - объект совместного ведения органов даже трех уровней - федерального, субфедерального и местного.
Разграничение собственности по трем уровням, безусловно, способствует децентрализации и демократизации экономики, учету особенностей территорий. Однако государственное регулирование, в частности процедура принятия решений, усложняется, например, если речь идет о создании или ликвидации федерального предприятия, то решения принимаются Правительством РФ по совместному представлению Государственного Комитета по управления имуществом, Министерства экономики РФ, соответствующего отраслевого министерства (ведомства), согласованному с органами исполнительной власти субъекта федерации или муниципального образования, на территории которого размещается предприятие.
Решения, касающиеся создания (ликвидации) муниципальных предприятий, принимаются с учетом федерального законодательства, правовых актов субъектов федерации и местных представительных органов, изданных в пределах их полномочий, согласуются со всеми заинтересованными сторонами. Кроме органов представительной и исполнительной власти разного уровня (включая комитеты по управлению государственным имуществом) к ним можно отнести ряд органов государственного и местного управления (по земельным ресурсам, охране природы и др.), без санкции которых упомянутые решения не могут быть приняты.
Возможности повышения эффективности использования муниципальной собственности в условиях рыночного хозяйства
При становлении рыночных отношений возрастают роль и значение региональных воспроизводственных процессов, протекающих в отдельно взятом муниципальном образовании. В результате усиливается роль экономически самостоятельных, самоуправляемых структур. Растущая потребность в творческой, высококвалифицированной рабочей силе повышает требования к системе региональных социальных потребностей человека. Выявить и эффективно решить эти проблемы с учетом конкретных потребностей регионов могут местные органы самоуправления. Усиливается необходимость в координированности интересов экономических субъектов муниципального образования для обеспечения непрерывного и эффективного воспроизводства.
Наиболее интересным является рассмотрение муниципального образования, юридического собственника объектов муниципальной собственности как обособленной территориальной социально-экономической воспроизводственной системы. Исследование этой системы необходимо прежде всего для целенаправленного управления, прогнозирования ее развития, устранения нежелательных явлений, повышения общей эффективности ее функционирования1.
В науке управления сложился подход к эффективности управления, в соответствии с которым эффективность управления определяется в зависимости от эффективности функционирования предприятия, организации (широкая эффективность) и эффективности системы управления элементом управленческой организации (узкая эффективность).
Применительно к оценке результатов местных властей по управлению муниципальной собственностью понятие широкой эффективности определяется через степень достижения цели территориального образования. Другими словами, какие результаты достигнуты в административно-территориальном образовании в итоге руководящей деятельности органа управления. Понятие узкой эффективности определяется через полноту и качество выполнения функций органа управления и обязанностей его работников, обеспечивающих достижение цели органа управления.
Таким образом, текущая оценка результатов труда работников органов государственного и муниципального управления определяется, с одной стороны, как суммарный итог деятельности всех работников органа управления. С другой стороны, текущая оценка определяется как итог деятельности каждого работника органа управления.
Оценка результатов управления муниципальной собственностью должна основываться на учете узкой и широкой эффективности.
Поиск эффективности - это не высшая цель, которой должны быть подчинены все прочие соображения. Эффективность не рассматривается и не может рассматриваться в качестве самоцели.
Стремление к эффективности может потребовать глубокой трансформации условий управления, изменений, имеющих тяжелые последствия в социальном плане и трудно осуществимых политически. Закрытие муниципальных предприятий, расходы по эксплуатации которых превышают валовую стоимость их продукции, перевод части активного населения из сельского хозяйства в промышленность или торговлю, замена некоторых видов деятельности другими, более полезными или более эффективными, могут повлечь за собой для отдельных социальных групп чрезмерные страдания. Стремление к прогрессу само по себе противоречит стремлению к безопасности, иначе говоря - к стабильности. Эффективность и стабильность антиномичны, и с политической точки зрения далеко не всегда очевидно, что стремлению к эффективности следует отдать предпочтение перед лицом некоторой относительной стабильности как условия безопасности .
Поиск эффективности подразумевает децентрализацию решений, опыт осуществления которой показывает, что она широко обусловлена частной собственностью и другими негосударственными формами собственности.
Экономическая эффективность дает ответ на вопрос, как наилучшим образом удовлетворить потребности людей и какое место на шкале этих потребностей во всех социальных группах занимают материальные потребности.
Основой жизнедеятельности всякой системы является кооперация, представляющая собой согласованное взаимодействие элементов системы. В то же время любая социальная система, в том числе и муниципальное образование, может функционировать и развиваться успешно если, с одной стороны, кооперация будет добровольной, основанной на учете интересов экономических субъектов, а с другой - воздействие внешнего организующего фактора будет содействовать достижению целей кооперации. В условиях рыночных отношений, которые, имея множество положительных качеств, обладают и недостатками (невозможность решать социальные проблемы, общегосударственные стратегические и военные (оборонные) проблемы, работа в монопольной, неконкурентной среде, т.е. в неприбыльной сфере), обусловливающими необходимость вмешательства в рыночные отношения (в указанной сфере) государства, призванного решать нерешенные проблемы. Государство использует для этого административные и экономические методы и обладает важнейшим ресурсом - государственной собственностью. Но практика показывает, что государство не в силах справиться со всеми проблемами и решать их эффективно. Этот процесс эффективнее осуществлялся бы непосредственно на местах, т.е. местным самоуправлением, которое тоже включено в систему рыночных отношений. И в качестве внешнего организующего фактора для муниципальных образований как социально-экономической системы воспроизводства должна стать муниципальная собственность. Она же дает возможность быть полноправным субъектом рыночных отношений муниципальному образованию и органам власти на местном уровне (которые от имени муниципального образования выступают собственниками муниципальной собственности).
