Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политэкономическая характеристика местного самоуправления 10
Параграф 1.1. Экономическое содержание собственности и ее правовые формы 10
Параграф 1.2. Экономические основы местного самоуправления 33
Параграф 1.3. Формирование экономических структур местного самоуправления 57
Глава 2. Муниципальная собственность как основа местного самоуправления 78
Параграф 2.1. Роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления 78
Параграф 2.2. Механизм функционирования муниципальной собственности 92
Параграф 2.3. Тенденции и противоречия муниципальной собственности 111
Заключение 129
Список литературы
- Экономическое содержание собственности и ее правовые формы
- Экономические основы местного самоуправления
- Роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления
- Механизм функционирования муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена необходимостью приведения в соответствие сложившейся системы социально-экономических отношений, с критериальными требованиями развитого рыночного хозяйства, в котором муниципальная собственность играет важную, а под час и определяющую роль в общественном воспроизводстве материальных и людских ресурсов. В этой связи повышается экономическое и социальное значение тех государственных структур, которые непосредственно связаны с жизнеобеспечением и нормальным функционированием как местного сообщества, так и агрегированных субъектов хозяйствования. К числу этих структур и относятся органы местного самоуправления, экономической основой которых является муниципальная собственность. Активизация ее исследования связана также и с тем, что она слабо вписана в институционально-экономические отношения и недостаточно защищена от воздействия властных органов федерального уровня управления. Складывающиеся экономические отношения по поводу муниципальной собственности часто носят деформированный характер и нацелены на реализацию гипертрофированных интересов отдельных лиц аппарата местного самоуправления, что предполагает создание механизмов экономического и правового регулирования интересов всех общественных групп, проживающих на территории отдельных административно -хозяйственных единиц. Все эти острые проблемы, стоящие сегодня перед российским обществом, нуждаются в теоретическом переосмыслении и разработке практико-ориентированных мероприятий, отвечающих требованиям времени.
Степень разработанности проблемы связана с недостаточностью научных разработок, касающихся характеристики экономического содержания муниципальной собственности, хозяйственных функций местного самоуправления, их места и роли в региональном экономическом комплексе.
Различные теоретические положения формирования и функционирования муниципальной собственности в институционально-рыночной среде содержатся в научных исследованиях таких ученых -экономистов как Г. Беккер, Дж. Бьюкенен, Ф. Визер, Дж. Кейнс, Р. Коуз, А. Маршалл, К. Маркс, Н.Г. Мэнкью, Д. Норт, Д. Рикардо, А. Смит, О. Шпенглер. Среди ученых-экономистов при разработке теоретических основ муниципальной собственности заслуживают интерес работы В.А. Воротилова, В.Г. Захарова, Е.А. Иванова, В.П. Красовского, В. Леонтьева, Д.С. Львова, Г.П. Овчинникова, П.М. Павлова, Д.М. Полтеровича, В.К. Сенчагова, С.Г. Струмилина, Т.С. Хачатурова. Отдельные проблемы собственности, управления, и складывающиеся в этой связи экономические отношения, нашли отражение в работах Б.Д. Бабаева, М.И. Беркович, В.В. Борисова, Н.П. Гибало, Е.Г. Гинзбурга, Г.В. Гутмана, А.Г. Кайгородова, В.Л. Максимова, В.М. Мелиховского, В.И. Пефтиева, В.И. Разгона, СП. Сироткина, М.И. Скаржинского, М.А. Терентьева, В.В. Чекмарева, В.Н. Щукова и др.
Однако нельзя оставить без внимания тот факт, что ряд крупных проблем, связанных с теоретической разработкой экономического механизма муниципальной собственности в условиях рыночных преобразований, до сих пор остаются за пределами исследования экономической науки. Этим, и рядом других обстоятельств, определяется пространство для новых политико-экономических разработок в направлении исследования собственности, как единого хозяйственного организма муниципальных образований, чему и посвящено данное диссертационное исследование.
Гипотеза. Муниципальная собственность, как единый хозяйственный комплекс, охватывает такое экономическое пространство, за пределами которого она не обеспечивает нормального воспроизводства административно-территориальных образований и становится невосприимчивой к экономическим интересам проживающего в них населения.
Цель работы. Разработка теоретико-методологических подходов к исследованию муниципальной собственности в системе субъект-объектных производственных отношений, объединяющих социальные и экономические интересы населения, проживающего на ограниченной территории административно-хозяйственных единиц.
В соответствии с поставленной целью к решению ставятся следующие задачи:
определить экономическое содержание собственности, и в этом аспекте, ее институционально - организационные формы;
рассмотреть совокупность экономических отношений, насыщающих содержанием собственность муниципальных образований в системе сложившихся экономических отношений российского общества в соответствии с их критериальными признаками развитого рыночного хозяйства;
обосновать принципы формирования экономических структур местного самоуправления;
рассмотреть экономическую роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления;
проанализировать социально-экономический механизм функционирования муниципальной собственности;
определить основные тенденции и противоречия в процессе социально-экономического развития муниципальной собственности.
Объектом исследования является собственность муниципальных образований в системе хозяйствования.
Предмет исследования - совокупность экономических отношений, в которых формируется, функционирует и воспроизводится муниципальная собственность и которые логически выражаются в ней, как в экономическом понятии.
Методологическую основу данной работы составляют: классическая экономическая теория, современная экономическая теория, системный, эволюционный и релятивистский подход, концепции институционализма и неоинституционализма, в русле разработки теоретических и методологических проблем новой политической экономии. Применение тех или иных методов вызвано необходимостью углубленного теоретического анализа тех сторон экономических отношений, исследование которых логически вытекает из самого хода работы.
Теоретической основой исследования послужили научные разработки, теоретические и практические положения, представленные в научной литературе. Исследование обеспечено эмпирической и информационной базой, материалами статистических сборников.
Достоверность исследования обеспечивается наличием системы логических доказательств и аргументов, обращением к практике, подтверждением фактическим материалом теоретических посылок экономическими расчетами и эмпирическими результатами. Выводы и результаты исследования нацелены на их прагматическое использованием.
На защиту выносятся положения о том, что:
экономические отношения на уровне муниципальных образований недостаточно адекватно реагируют на преобразования в институциональной среде, но отражают в ней все основные противоречия;
процесс формирования муниципальной собственности обусловлен общим ходом социально-экономического развития данного общества, но имеет свою специфику;
общая характеристика экономических и социальных взаимосвязей муниципальных, региональных и федеральных властных структур в контексте эволюционно-кумулятивных преобразований российского общества;
обоснование двойственной социальной природы, возникающей на стыке муниципальной собственности, экономических и правовых отношений;
определение экономико-социального гомеостаза стабилизационно-саморегулирующихся и динамично саморазвивающихся экономических основ местного самоуправления;
теоретическая модель экономического поведения различных субъектов производственных отношений в связи с формированием благоприятного институционального климата на уровне муниципального образования;
кумулятивная модель обратной связи между государственным, региональным и частным экономическим поведением различных субъектов хозяйствования.
Научная новизна.
Впервые в экономической науке:
Показано, что муниципальная собственность охватывает систему экономических отношений, за пределами которой происходит ее размывание как единого хозяйственного организма с резким торможением воспроизводственных процессов материальных и людских ресурсов.
Разработаны и обоснованы методологические подходы к исследованию муниципальной собственности в системе субъект-объектных производственных отношений, аккумулирующих в себе социальные и экономические интересы населения административно-хозяйственных единиц.
Определено экономическое содержание собственности муниципальных образований и в этом аспекте, ее институционально -организационные формы.
Рассмотрена и обоснована структура экономических отношений, определяющих содержание собственности муниципальных образований в системе сложившихся экономических отношений российского общества в соответствии с их критериальными признаками развитого рыночного хозяйства.
Выведены принципы формирования экономических структур местного самоуправления.
Определены роль и место муниципальной собственности как основы жизнедеятельности местного самоуправления.
Проведен анализ социально-экономического механизма функционирования муниципальной собственности.
Выявлены основные тенденции и противоречия муниципальной собственности в процессе ее социально-экономического развития.
Практическая значимость работы:
Результаты исследования могут быть использованы: во-первых, при формировании научно обоснованной государственной политики в области развития местного самоуправления. Во-вторых, государственными органами различных уровней, занимающихся вопросами управления региональным хозяйством, в качестве методологической основы при разработке программ экономической стабилизации муниципальных структур, финансирования и организационной деятельности на уровне региональных экономических систем. В-третъих, в дальнейших научных исследованиях и прикладных разработках. В-четвертых, в качестве дополнительных материалов для преподавания отдельных разделов курса экономической теории, макроэкономики, микроэкономики, предпринимательства, менеджмента, маркетинга, для написания дипломных и курсовых работ студентами экономических специальностей и т.д.
В диссертационном исследовании дается ряд практических рекомендаций по формированию региональной политики в области муниципальных образований и развитию экономических отношений на уровне региональной экономической системы, в институциональной среде.
Исследование выполнено в соответствии с планом НИР Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова и является составной частью общей проблематики научных разработок кафедры экономики «Проблемы новой политической экономии», а также ЕЗН Министерства образования РФ по теме «Предмет и методология новой политэкономии».
Апробация работы.
Основные положения диссертационного исследования докладывались на Международной научной конференции «Финансовая экономика: Концепции, структуры, менеджмент» (МГУ, апрель 2000 г.), методологических семинарах кафедры экономики Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова, на второй межвузовской конференции «Экономическая наука - хозяйственной практике» (КГУ имени Н.А. Некрасова, апрель 2000 г.). По результатам исследования опубликованы четыре научных работы общим объемом 1,7 п.л.
Структура построения диссертации определена логикой исследования взаимосвязанных проблем и совокупностью решаемых задач. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы. Основной текст изложен на 143 машинописных страницах. В диссертации использовано 8 таблиц и рисунков. Библиография включает в себя 187 наименований.
Экономическое содержание собственности и ее правовые формы
Отношения собственности присущи человеческому обществу с самого его рождения. Это один из краеугольных камней человеческого бытия. По мере развития цивилизации изменялись способы закрепления этих отношений от традиций и обычаев до норм права, установленных государством. Институт собственности возник и развивается как один из важнейших инструментов выделения экономики из общей и первоначально неделимой по характеру выполняемых функций общественной системы. «Он (институт собственности) играл служебную роль в становлении самостоятельной, все более защищенной от произвола властей и пут личных зависимостей, экономики». Экономика тем самым обретала все большую автономность, при этом открывался путь для интенсификации развития разделения труда, для радикальных усовершенствований социально-экономических отношений.
Понятие «собственность» исторически вошло в научный оборот задолго до того, как возникла экономическая теория в качестве отдельной науки. Прежде всего, собственность стала объектом изучения философии и права. Проанализируем содержание категории «собственность», используя метод историзма, чтобы наиболее подробно и всесторонне рассмотреть данную категорию.
Первые определения понятия «собственность» мы встречаем у античных философов. Например, Аристотель в работе «Политика» определяет, что «понятие «собственность» заключает в себе много разновидностей... «Собственность» нужно понимать в том же смысле... что, будучи составлена из нескольких частей, непрерывно связанных одна с другой или разъединенных, составляет единое целое, сказывается властвующее начало и начало подчиненное».1 Философы периода новой истории обогатили данное понятие новым содержанием. Позиции философов доказывают, что во многом в тот период времени, содержание собственности трактовалось как субъективное волеизлияние индивида, опирающееся на закрепление законодательными актами, при этом собственность рассматривалась как одно из «естественных прав». Идеализм данной точки зрения не позволил философам раскрыть сущностную природу отношений собственности.
В определенный исторический период собственность как особое общественное отношение была непосредственным предметом юриспруденции, прежде всего гражданского права. Уже римское право определяло понятие собственности и основных отношений, связанных с ней. В дальнейшем гражданское право трактовало собственность как возможность пользоваться, распоряжаться и владеть вещами по своему усмотрению. С точки зрения юриспруденции, понятие «собственность» всегда подразумевало права кого-либо на какие-либо имущественные отношения, выраженные триадой правомочий: «владения, пользования и распоряжения». Эти правомочия нашли свое отражение в истории юриспруденции (законодательства разных исторических эпох) и существуют сегодня в законодательных актах «континентального права» (Россия тоже относится к области действия этого права в вопросах отношений собственности (ГК РФ (Часть первая) от 30.11.94 N51 - ФЗ)) , а вот в законодательных актах «англо-американского права» таких правомочий 11 (самостоятельных, не поглощающих друг друга): владение; непосредственное использование; управление; получение дохода; право на капитальную стоимость объекта; право на защиту собственности; бессрочность; право передачи по наследству; возмещение ущерба; использования с ущербом для других субъектов права; «остаточные права» и в разных сочетаниях они дают около полутора тысяч вариантов прав собственности. Не только для определенного сочетания владения, распоряжения, пользования - для любого определенного сочетания всех одиннадцати правомочий экономические отношения могут быть различными.] Анализируя позицию юристов по данной проблеме, отметим, что разделение права собственности на отдельные правомочия позволяет комбинировать их любым образом (чему свидетельство - большое количество вариантов). Но за количественным набором правомочий не прослеживаются качественные параметры собственности, характеризующие экономическую власть одних и экономическую зависимость других субъектов отношений собственности. В праве собственности лишь отражены и закреплены уже сложившиеся экономические отношения между людьми по поводу присвоения условий производства, самого процесса труда и его результатов. Прослеживая генезис понимания сущности собственности, отметим, что при исследовании данной дефиниции наиболее плодотворным методом является использование системного подхода.
Анализ исторических тенденций развития отношений собственности, института собственности, а также рассмотрение процессов трансформации собственности свидетельствует о том, что собственность - это основа всей системы социально-экономических и общественных отношений. Изменения в экономических отношениях находят себе соответствующую правовую форму. Генезис отношений собственности на средства производства неизбежно отражается на всей совокупности социально-экономических отношений. Сущностный уровень отношений собственности далек от прямого восприятия собственности. Он охватывает сложную совокупность общественных отношений. По мнению некоторых авторов, отношения собственности представляют собой основу существования экономической системы.3
Экономические основы местного самоуправления
Вопросы местного самоуправления, местного хозяйства являлись предметом исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых в 20-е годы.
Современная теория и методология самоуправления находятся в начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и категорийно-понятийный аппарат. В этих условиях приходится в основном ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественном законодательстве.
Самоуправление трактуется нами как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.
Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, или одной политической программой, или вероисповеданием, или общими заботами и творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной» базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, коммуна и т. д.). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга.1
Отметим, что речь идет, прежде всего, о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными. Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности являются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.
С нашей точки зрения, термин «самоуправление» выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы являются проводниками интересов только общегосударственных, центральных властных структур, то следует говорить о местном управлении.
Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление понималось по-разному.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах, включая экономические отношения. а) местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества; б) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения; в) местное самоуправление - специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.
Роль и место муниципальной собственности в системе местного самоуправления
Отношения муниципальной собственности представляются одной из мало разработанных проблем современной экономической науки. В основном имеются центральные публикации по проблематике регионального самоуправления, где затрагиваются вопросы муниципальной собственности, но они имеют преимущественно прикладной или научно-практический характер и сосредоточены в журналах, бюллетенях, справочных изданиях, служебных аналитических докладах.
В ходе рыночных преобразований в России постепенно изменяется экономическая основа производства. Собственность становится многообразной и разнотипной. За счет государственной собственности нарастает удельный вес частной собственности во всех ее разновидностях. Надо сказать, что вопрос о собственности всегда и везде был основным, базисным, органически корреспондировался с понятием власти. Децентрализация собственности прямо связана с аналогичными процессами, происходящими в структуре экономической и политической власти. Поэтому разгосударствление и приватизация, будучи приоритетным и базовым звеном экономических реформ в России, затрагивает целый комплекс политических, социально-экономических и других аспектов. Они между собой органически взаимосвязаны и требуют системного подхода.
Относительно новым экономическим явлением для России является муниципальная собственность. Ее генезис и сущность связаны с развитием и становлением местного самоуправления как особой формы народовластия. Муниципальная собственность выражает экономические отношения между членами сообщества по поводу распоряжения, владения и пользования землей, природными ресурсами, движимым и недвижимым имуществом, находящимся в собственности этого сообщества.
Муниципальная собственность как экономическая категория обладает рядом специфических черт и признаков, которые выделяют ее в особую форму собственности в системе экономических отношений. Во-первых, это негосударственная форма собственности. Относительное обособление местного самоуправления как формы народовластия порождает необходимость соответствующих экономических отношений как экономической основы этой формы власти. Во-вторых, возникновение муниципальной собственности связано с процессом приватизации государственной собственности. Эта форма собственности имеет место во всех странах мира, где существует местное самоуправление. В-третьих, муниципальная собственность не является частной собственностью в ее классическом понимании. Муниципальная собственность является неделимой, и собственниками ее являются все граждане местного сообщества. Проблема муниципальной собственности в мировой практике не имеет однозначного решения.
В состав муниципальной собственности, как правило, входят муниципальные земли, средства местного бюджета, целевые внебюджетные фонды, муниципальные предприятия и фирмы, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения здравоохранения, муниципальные образовательные учреждения, экологические и природоохранные учреждения, иное имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых потребностей населения местного сообщества. В этом отношении муниципальная собственность граничит с государственной собственностью, с одной стороны, и с частной собственностью-с другой, образуя как бы некий «коридор свободы» муниципального управления.1
Некоторые авторы полагают, что в системе собственности, трансформированной в результате проведенных преобразований российской экономики, в настоящее время сложились отношения двух типов, в принципе отличающихся друг от друга. Эти отношения представлены, с одной стороны, так называемой публичной собственностью, субъектами которой может быть государство в целом или его административно - территориальные образования различного уровня, с другой - частной собственностью, принадлежащей физическим и (или) юридическим лицам. Основной признак, в соответствии с которым та или иная собственность может быть отнесена к публичной (или в противоположном случае, к частной), - невозможность (или напротив возможность) выделения в ней доли (пая) отдельного физического (юридического) лица и распоряжения ею только по усмотрению этого лица. Этот признак воплощается в свойстве экономической неделимости объекта собственности. Объекты публичной собственности могут принадлежать всему государству в целом, то есть Российской Федерации (федеральная собственность), республикам, краям, областям и т.п., (собственность субъектов федерации) или муниципальным образованиям (муниципальная собственность). Если такие объекты передаются в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным либо муниципальным предприятиям как юридическим лицам, то последние, являясь унитарными, не наделяются правом собственности, а переданное им имущество по закону рассматривается как неделимое и не может быть распределено по вкладам (долям, паям).
На наш взгляд необходимо выделить четыре основные вида собственности, на которые по нашему мнению делится вся собственность, имеющаяся на сегодняшний день в Российской Федерации, это: 1. Федеральная собственность (общегосударственная собственность в России и за ее пределами). 2.Собственность субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, автономных образований, и т.д.). 3. Собственность муниципальных образований (городов, сельских поселений и т.д.). 4.Частная собственность (в ее неоспоримом многообразии).
Актуальной и дискуссионной является проблема объектов собственности. В отношении объектов, в первую очередь, ставится задача рассмотреть аспекты становления и формирования муниципальной собственности как субъекта экономических отношений на региональном уровне (на примере или в рамках муниципального образования).
На наш взгляд, собственность, находящаяся в распоряжении муниципального образования играет решающую роль в формировании доходной части бюджетного образования. Данный вывод основывается, отчасти опираясь на законодательную базу РФ и принцип формирования бюджетов регионов, а с 1997 г. подобная практика распространяется и на муниципальный уровень.
Федеральные власти постепенно пытаются добиться от регионов относительной самостоятельности формирования бюджетов, что стимулирует у региональных властей потребность задумываться над дотационностью своих регионов.
Механизм функционирования муниципальной собственности
Анализируя зарубежный и отечественный опыт, заметим, что муниципальная собственность используется для удовлетворения многих потребностей, в том числе для экономического развития (например, производственные площади, офисные и торговые помещения, и недвижимость, сдаваемая в аренду под торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящие доход муниципальному образованию); предоставления социальных услуг (школьные здания, учреждения социального обеспечения, досуговые центры, библиотеки, лицеи и т.п.); размещения населения в муниципальных домах; административных целей (занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные здания).
В конце XX в. в России активно формируется муниципальная собственность, которая становится важнейшим фактором развития местного самоуправления.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в России Законом от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Конституция РФ (1993 г.) признает и гарантирует, наряду с другими формами собственности, муниципальную собственность (ст. 8).
Порядок образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью закрепляется также Гражданским кодексом РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами, и нормативными правовыми актами.
Как известно, в основу российского способа разгосударствления собственности был положен ряд законодательных и нормативных актов, которые определили принципы разграничения государственной собственности Российской Федерации по уровням управления, порядок передачи объектов в собственность субъектов федерации и муниципальных образований, а также объем делегированных полномочий по управлению федеральной собственностью. Анализ действующих нормативных актов показывает, что границы, разделяющие федеральную, субфедеральную и муниципальную собственность, довольно подвижны (о чем свидетельствует, в частности, наличие объектов федеральной собственности, которые при необходимости все же могут передаваться на более низкие уровни управления), а принципы отнесения объектов к соответствующему виду собственности сформулированы в некоторых случаях недостаточно четко.
Так, к объектам исключительно федеральной собственности отнесены такие, которые составляют основу национального богатства, необходимы для функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, обеспечения обороны страны, жизнедеятельности ее народного хозяйства и развития других отраслей народного хозяйства, а также прочие объекты. Очевидно, что принцип значимости объекта для развития страны, положенный в основу выделения федеральной собственности, в данной формулировке может трактоваться чрезвычайно широко, так как в большой системе, какой является экономика страны, практически нет таких объектов, которые не обеспечивали бы ее жизнедеятельность, развитие других отраслей народного хозяйства. Довольно неопределенны и критерии, в соответствии с которыми те или иные задачи могут быть отнесены к общероссийским, а объекты, которые позволяют их относить, - к федеральной собственности.
К муниципальной собственности в соответствии с принципами функционального назначения и территориальной принадлежности отнесены вневедомственный жилой и нежилой фонд вместе с обслуживающими его предприятиями инженерной и производственной инфраструктуры, предприятия и учреждения розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.
Следовательно, если круг объектов федеральной и муниципальной собственности был сформирован в соответствии с указанными выше принципами, то в перечень объектов, образующих собственность областей и других субъектов федерации, были включены, в основном, те предприятия, организации, учреждения, которые не вошли ни в федеральную, ни в муниципальную собственность. Иными словами, важнейшая часть государственной собственности - собственность субъектов федерации, - которая составляет основу экономической самостоятельности региона как единого целого, решающего общие задачи развития данной территории, была сформирована по остаточному принципу, если последний можно отнести к таковым. При этом не бьши приняты во внимание ни отраслевая структура имущества, передаваемого в собственность, например, области, ни его размер.
Таким образом, требования пропорциональности имущественного комплекса, находящегося в собственности субъекта федерации, его достаточности с позиций обеспечения нормального развития хозяйства и должного влияния на экономику региона в целом не были даже поставлены при разграничении государственной собственности Российской Федерации по уровням управления. Следовательно, ни качественные признаки в виде значимости, назначения или территориальной принадлежности объектов, ни количественные критерии, указывающие на соответствие величины региональной собственности (в том числе отдельных ее типов) потребностям функционирования и развития региона, не учитывались при данной форме разгосударствления. Возможность некоторой корректировки величины и отраслевой структуры имущества, переданного в государственную собственность субъекта федерации, за счет дополнительной передачи ему отдельных крупных объектов федеральной собственности не устранила, на наш взгляд, этого противоречия. Недостаточный учет интересов регионов в процессе разгосударствления собственности, несомненно, оказал негативное влияние на возможности государственного управления экономикой на уровне субъекта федерации, способствовал определенной потере управляемости хозяйством.
Теоретический и практический интерес, поэтому представляет проблема определения допустимых границ разгосударствления собственности и их оптимизации, которой в экономической литературе уделяется явно недостаточно внимания. Некоторые авторы считают , что в руках государства не должно оставаться более 60 % собственности, поскольку отклонение от указанной границы чревато нарушением равновесия между функциями социальной эффективности (о которой должно заботиться государство) и экономической (которую обеспечивают предприятия).
