Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономические основы генезиса и эволюции пенсионной системы в Российской империи (1720-1917) 18
1.1. Становление государственной пенсионной системы 18
1.2. Появление и развитие рыночных форм пенсионного обеспечения 65
Глава 2. Становление и развитие системы пенсионного обеспечения в условиях планового национального хозяйства (1917-1990) 94
2.1. Формирование централизованно-распределительной пенсионной системы (1917-1956) 95
2.2. Создание единой (универсальной) системы пенсионного обеспечения (1956-1990) 124
Глава 3. Рыночные механизмы преобразования российской пенсионной системы в 1990-2008гг 147
3.1. Переход от советской бюджетной к смешанной системе пенсионного обеспечения (1990-2001) 150
3.2. Основные направления реформирования пенсионной системы в 2002-2008 гг 181
Глава 4. Институциональные основы российской пенсионной системы 199
4.1. Социально-экономические показатели жизнеобеспечения пенсионеров 199
4.2. Постановка вопроса об особой социальной (институциональной) структуре (общность пенсионеров) в современном российском обществе 234
4.3. К вопросу о методологии и теории исследования пенсионных проблем 263
Глава 5. Мировая практика социально-экономических параметров построения современных пенсионных систем 283
5.1. Пенсионное обеспечение в странах с развитой рыночной экономикой 285
5.2. Опыт рыночного реформирования пенсионных систем в странах СНГ 323
Заключение 343
Библиография 358
- Становление государственной пенсионной системы
- Формирование централизованно-распределительной пенсионной системы (1917-1956)
- Переход от советской бюджетной к смешанной системе пенсионного обеспечения (1990-2001)
- Социально-экономические показатели жизнеобеспечения пенсионеров
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется насущными потребностями современных преобразований российской экономики. Реформирование общественно-экономического строя в России, глубинные изменения отношений собственности и системы хозяйствования затрагивают весь спектр социально-экономических отношений в обществе. Трансформация экономической природы хозяйствования с неизбежностью меняет экономическую природу пенсионной системы как общественного института, неразрывно связанного с внутренними механизмами развития экономических основ общества, который появляется на определенном историческом этапе рыночной экономики и в дальнейшем прогрессирует как его неотъемлемая часть. Пришедшие на смену плановой организации экономики рыночные механизмы частного предпринимательства требуют создания, становления и развития рыночных форм пенсионного обеспечения. Постановка и решение этой задачи предполагают исследование как внутренних механизмов поступательного движения пенсионной системы, так и путей эффективного реформирования ее экономических основ.
Сложность осуществляемых в настоящее время пенсионных преобразований состоит в упразднении прежней и создании новой пенсионной системы, которая, тем не менее, несет в себе элементы старой. Важными характеристиками советской пенсионной системы, которые унаследовала рыночная экономика, является ее всеохватывающий характер и высокий уровень огосударствления. Суть последнего состояла в полном финансировании пенсионной системы за счет средств государственного бюджета. Государственная поддержка дополнялась большим количеством пенсионных льгот и бесплатными, общественными фондами потребления. К этому следует добавить стабильность цен на потребительские товары и практически полное отсутствие открытой инфляции, обесценивающей денежную составляющую пенсии.
В ходе коренной перестройки механизма функционирования хозяйственной системы, повлекшей в первые годы реформ общенациональное падение производства, произошло, во-первых, резкое сокращение взносов в Пенсионный фонд РФ, во-вторых, их быстрое обесценение, что привело к снижению уровня пенсионного обеспечения. Необходимость жизнеобеспечения пенсионеров превратилась в серьезную экономическую проблему для государства. В стране насчитывается около 40 млн пенсионеров по старости, инвалидности, потере кормильца, и их численность постоянно увеличивается. Поэтому все возрастающее общественное значение приобрели вопросы социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения: совершенствование пенсионного законодательства, регулирование тарифов страховых отчислений, индексация пенсий и другие, ибо речь идет о такой важнейшей сфере жизнедеятельности общества, как создание достойных условий жизни для престарелых, инвалидов и т.п. Старая пенсионная система вошла в диссонанс с новой формой хозяйствования.
Переход к рыночной экономике означал разгосударствление собственности, ее преобразование в частную собственность и соответствующее уменьшение централизации доходов в государственном бюджете, за счет которого обеспечивалась выплата пенсий. Возникла необходимость перехода к системе пенсионного страхования - изъятию пенсионных взносов из доходов (в основном из заработной платы) работающего населения. В новой России пенсионное страхование эволюционирует в направлении развивающихся рыночных принципов. Вся система социального, в том числе пенсионного, обеспечения в условиях рынка покоится на заработной плате наемного работника. Никаких льгот и никаких бесплатных общественных фондов рыночная экономика не признает и отвергает их, что и показывает эволюция российской пенсионной системы в период преобразований 1990-2007 гг.
Осуществляемые в последние годы мероприятия сводились в основном к точечному индексированию пенсий, однако экономическое положение
пенсионеров не претерпело заметных улучшений. В конце 2007 г. - начале 2008 г. Правительство России обратило пристальное внимание не только на проблему изменения величины пенсии, но и на функционирование системы пенсионного обеспечения в целом1. Поэтому в ближайшее время, по-видимому, мы станем свидетелями серьезной редакции, а возможно, и изменения существующей пенсионной системы.
Вышеизложенное говорит о необходимости исследования закономерностей эволюционного движения общественно-экономической системы защиты нетрудоспособного населения, которое возможно лишь на основе глубокого и всестороннего изучения богатого отечественного опыта построения и выявления историко-экономических закономерностей ее развития.
Немаловажным является вопрос детерминирования пенсионной системы как неотъемлемой части экономического строя общества, как определенного общественно-экономического института, который, с одной стороны, выступает элементом, влияющим на качество воспроизводства рабочей силы, с другой - предстает в виде средств пенсионного фонда как определенный факторный доход. Существует проблема определения места таких категорий пенсионного обеспечения, как пенсия, пенсионный капитал и т.п. в системе экономических наук.
Актуальность темы диссертации возрастает в связи с дефицитом исследований экономической природы пенсионного обеспечения в нашей стране и за рубежом: до сих пор по вопросам экономических закономерностей исторического процесса развития пенсионного обеспечения не было проведено комплексного, всестороннего научного исследования. В настоящее время в мире накоплен достаточный опыт построения различных пенсион-
Так, председатель Правительства РФ В.Зубков в сентябре 2007 г. сделал заявление о необходимости изменения действующей пенсионной системы (Российская газета. 2007. 28 сент.). А 11 января 2008 г. еще более определенно высказался первый вице-премьер Правительства РФ Д.Медведев, подчеркнув, что существующая пенсионная система крайне неудачна и требует пересмотра уже в 2008 г. (Российская газета. 2008. 12 янв.).
ных систем: важно понять, насколько он применим к нашим условиям. И если мы решаем вопрос положительно, то необходимо уяснить, что следует перенимать: систему в целом, отдельные элементы или тенденцию развития.
Сущность любого общественного процесса можно выявить, изучив историю возникновения и закономерности его исторического развития. С учетом этого была разработана соответствующая структура диссертационного исследования, позволяющая показать, как и под влиянием каких экономических факторов в исторической ретроспективе происходит зарождение, формирование, развитие и трансформация пенсионной системы как неотъемлемого элемента экономической системы современного общества.
Степень разработанности темы исследования. Фундаментальные методологические и теоретические проблемы труда, заработной платы, необходимого и прибавочного продукта, стоимости рабочей силы, теории доходов и т.п., которые имеют непосредственное отношение к исследованию вопросов пенсионного обеспечения, освещены в трудах классиков экономической науки А.Смита, Д.Рикардо, К.Маркса, Ж.Б.Сэя, Дж.С.Милля, Дж.Кейнса, А.Маршалла и др. Первые исследования отечественного опыта зарождения и формирования пенсионного дела были предприняты в конце XIX в. Б.Ф.Малешевским1 и в самом начале XX в. Н.А.Вигдорчиком2. В советское время пенсионные проблемы освещались в основном в многочисленных нормативных и законодательных актах партии и правительства. Специальных научных разработок в этом направлении не велось. Практически ни в одном отечественном учебнике по политической экономии и экономической теории нет разделов по историческим и теоретическим вопросам пенсионного обеспечения , которое на практике получило широ-
1 См.: МапешевскийБ.Ф. Теория и практика пенсионных касс: В 5 т. СПб., 1889-1890. 2См.: Вигдорчик Н.А. Социальное страхование. СПб., 1912; Он же. Обеспечение рабочих на случай болезни. М., 1909; Он же. Теория и практика социального страхования. П.-М., 1919-1926. Вып. 1. Теоретические основы социального страхования. П.-М., 1919;
и др.
чайший размах еще в середине XX в. Исключение составил учебник Э.Я.Брегеля, в котором сформулировано важное теоретическое положение
0 сращивании пенсионных фондов в США с монополистическими струк
турами и их превращении в особую форму финансового капитала . Отста
вание современных отечественных исследований в данной области свиде
тельствует о недооценке значимости пенсионного вопроса в жизни обще
ства.
В этом отношении выгодно отличается зарубежная экономическая наука. Почти в каждом американском или английском учебнике по экономик-су освещаются проблемы пенсионного обеспечения, поскольку западные экономисты уделяют большое внимание различным формам сбережений доходов, оказывающих влияние на инвестиции и занятость населения".
С начала 80-х гг. XX в. , когда в мире был накоплен достаточный опыт функционирования пенсионных систем, к вопросам пенсионного обеспечения было обращено пристальное внимание не только отдельных зарубежных ученых, но и таких крупных международных организаций, как Всемирный Банк, МВФ, Европейская комиссия и др.
В современной российской науке вопросами пенсионного обеспечения занимаются в основном социологи, демографы и экономисты, исследующие преимущественно проблемы финансов и кредита. В условиях перехода к рынку острота пенсионных проблем породила множество законодательных и нормативных официальных документов по вопросам реформирования российской системы пенсионного обеспечения. Появились публикации в периодической печати, анализирующие мировой опыт развития
1 См.: Брегелъ Э.Я. Политическая экономия капитализма. М., 1968. С. 311.
2 См.: Сакс Д., Happen Ф. Макроэкономика. М., Дело. 1996. С. 126-127, 680; Самуэльсон
77. Экономика. М., Прогресс. 1964. С. 160-163; Сепигмен Б. Основные течения совре
менной экономической мысли. М., Прогресс. 1968. С. 597; Фишер С, Дорнбуш Р.,
Шмалензи Р. Экономика. М., Дело. 1995. С. 399; Роуз П.С. Банковский менеджмент.
М., Дело. 1995. С. 12, 63, 363, 371, 607, 623, 727; и др.
3 См., напр.: Отчет Европейской комиссии по построению моделей пенсионных систем
в Европе за 2001 г. Европейская комиссия считает, что странам блока необходимо не
медленно реформировать пенсионные системы, чтобы минимизировать отрицательные
последствия старения и сокращения населения // .
пенсионных систем, аналитические работы о состоянии российской пенсионной системы. Это труды Д.Александрова , М.Алехина, В.Баскакова, М.Баскаковой, Н.Будниковой, Ю.Воронина, Е.Гайдара, Л.Голиковой, Г.Дегтярева, В.Дубровского, В.Ершова, С.Кабалкина, Н.Корзовой, Д.Львова, А.Мелуа, А.Мао, В.Никитина, Ю.Овсиенко, Н.Римашевской, В.Роика, О.Синявской, Е.Четыркина, Г.Яременко, Е.Якушева и др1. В настоящее время довольно значительное количество публикаций по рассматриваемой теме содержится на страницах журналов «Пенсия», «Пенсионное обеспечение», «Пенсионные фонды и инвестиции», «Социальная защита», «Трудовые отношения», «Вопросы экономики», «Коммерсант. Деньги» и
др.
Таким образом, накоплен значительный материал, который дают пенсионное законодательство, официальная статистика, социологические обследования, труды ученых различных научных отраслей, программы политических партий и т.п., необходимый для глубокого историко-экономического исследования пенсионных проблем, теоретических обобщений и выводов. Однако до сих пор нет четкого понимания того, что пенсионная система есть неотъемлемый элемент экономической системы общества. Уровень теоретической разработки пенсионных проблем явно отстает от практического развития пенсионного дела, масштабы и экономическая роль которого в жизни общества входят в число самых насущных экономических проблем. Недостаточная степень исследования данной проблемы послужила основанием для выбора темы предлагаемого исследования. Этому способствовало также отсутствие работ, в которых рас-
1 См., напр.: Александров Д. Т. Пенсионная система в России: состояние, проблемы, перспектива. СПб., 2000; Пенсионная реформа в России: оценка специалистов / Под ред. В.Н.Баскакова, А.С.Орлова. М., 1999; Львов Д., Овсиепко Ю. Российская пенсионная система и пути ее реформирования // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 111-120; Синявская О.В. Поиск направлений пенсионной реформы в России // Проблемы, успехи и трудности переходной экономики (опыт России и Беларуси). М., 2000; Четыркин Е.М. Пенсионные фонды: зарубежный опыт для отечественных предприятий. М, 1993; Яременко Г.А. Основные направления реформы пенсионного обеспечения: мировой опыт // Проблемы прогнозирования. 1998. № 3; и др.
сматривалась бы эволюция российской системы пенсионного обеспечения с момента ее зарождения до настоящего времени (XVIII - начало XXI в.).
Цель диссертационной работы — выявление экономических закономерностей становления, развития и трансформации отечественной пенсионной системы, детерминирование ее как неотъемлемой части экономической системы общества и на этой основе определение эффективных экономических механизмов реформирования современной российской системы пенсионного обеспечения с учетом отечественного и зарубежного опыта.
Для реализации этой цели необходимо было решить следующие основные задачи:
исследовать экономическую сущность пенсии, рассмотреть ее как экономическую категорию и выявить ее место в системе экономических наук;
показать, что пенсия есть форма получения ранее заработанных денежных средств, т.е. превращенная форма заработной платы, а не акт чей-то благотворительности, определить ее экономическую функцию применительно к каждому конкретному работнику;
определить экономическую значимость Пенсионного фонда РФ и негосударственных пенсионных фондов в системе пенсионного обеспечения и в инвестиционном процессе;
показать социально-экономическую необходимость создания системы пенсионного обеспечения;
выявить экономические основы трансформации пенсионной системы на различных исторических этапах развития российского общества;
определить и исследовать основные периоды эволюции пенсионной системы России в неразрывной связи с развитием и
изменением хозяйственного механизма;
показать пенсионную систему как неотъемлемый внутренний элемент экономической системы общества;
определить основные социально-экономические факторы, влияющие на уровень обеспечения российских пенсионеров в настоящее время;
выявить и определить место основных пенсионных институтов, в частности самих пенсионеров, в экономической и социальной структуре современного российского общества;
рассмотреть основные социально-экономические черты, тенденции и параметры мирового опыта построения пенсионных систем и возможности его использования в России.
Объектом исследования являются система пенсионного обеспечения в России как неотъемлемый элемент экономического базиса и практика решения пенсионного вопроса в ряде зарубежных стран.
Предметом исследования выступает процесс эволюции системы оте-
чественного пенсионного обеспечения на различных общественно-экономических этапах существования Российского государства, ее детерминирование отношениями собственности и формами хозяйствования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные методы познания экономических процессов и явлений, труды классиков экономической науки , исследования отечественных и зарубежных ученых по теме диссертации, другие научные и публицистические издания, освещающие процессы пенсионного обеспечения и его рыночного реформирования в России и в других странах, законодательные акты и нормативные официальные документы Российского государства. Исследование велось на основе диалектического метода, применялись также методы хронологического, структурного, функционального, сравнительно-статистического анализа.
Информационным источником исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по теме диссертации, теоретические разработки ученых Российской академии наук и работы прикладного характера специалистов в области пенсионного обеспечения, опубликованные в периодической печати , специальных журналах по вопросам пенсионного обеспечения и проблемам социальной защиты нетрудоспособных категорий населения.
Обработанный автором статистический и фактический материал получен из различных источников - научных изданий, периодической печати, электронных средств информации, материалов конференций, круглых столов, отчетов о деятельности ПФР и т.п. Кроме того, использовались многочисленные статистические данные, которые содержатся в документах и законодательных актах Российской империи (начиная со времен Петра І), в официальных советских статистических справочниках, материалах заседаний партийных и правительственных институтов бывшего СССР .
Статистический учет современного состояния пенсионной системы России осуществляется в таких изданиях, как Российский статистический ежегодник, «Социальное положение и уровень жизни населения России», «Россия в цифрах». Значительный фактический материал размещен на сайтах в Интернете, в том числе на официальных сайтах Правительства и Пенсионного Фонда России2.
Научная новизна диссертации состоит в проведении комплексного анализа генезиса, становления, развития форм и механизмов пенсионного обеспечения в нашей стране и сравнительного анализа опыта зарубежных стран за период XVIII-XXI вв.; выявлении экономических основ и этапов эволюции пенсионной системы России как неотъемлемого элемента экономической системы общества; определении сущности, места и роли пен-
1 См., напр.: Известия ЦИК Союза СССР и ВЦИК. 1937. 24 марта. № 72; Ведомости
Верховного Совета СССР. 1964. № 29; 1971. № 23; и др.; Народное хозяйство СССР в
1989 г. М, 1990; и др.
2 См., напр.: .
сии в системе категорий экономической науки и обосновании практических рекомендаций , направленных на совершенствование отечественной пенсионной системы в современных условиях.
В связи с этим лично автором получены следующие научные результаты:
Установлено, что пенсия как производная, т.е. превращенная, форма заработной платы является экономической категорией, и с учетом этого аргументирована необходимость включения ее в систему основных категорий экономической науки, в частности, в теорию доходов.
Доказано, что законченный вид экономического обособления пенсия с точки зрения отношений собственности приобретает в пенсионном фонде, накопления которого, как особая форма дохода, по своим масштабам и экономическому значению становятся сопоставимы с другими известными факторными доходами.
Аргументировано положение о том, что заработная плата как экономическая основа пенсионных накоплений, обособившаяся в пенсионный фонд, приобретает внутренне несвойственные ей инвестиционные функции, превращаясь в капитал, который приносит доход и может быть направлен, обеспечивая надежность и приращение размеров пенсионного обеспечения самих участников фонда, в соответствующие сферы хозяйственной жизни.
Установлено, что, будучи фактором социальной защиты населения, трудовая пенсия выступает как обособившаяся часть стоимости необходимого продукта в форме оплаты труда (дохода) работника и выполняет экономическую функцию его жизнеобеспечения вне сферы его трудовой деятельности.
Определено, что пенсионная система является неотъемлемой частью экономической системы общества.
6. Исследован историко-экономический процесс возникновения, ста
новления и развития отечественной пенсионной системы. Сформулирова-
но и обосновано положение о ее тройном генезисе, а именно: в условиях Российской империи (XVIII - начало XX в.), плановой экономики (1917— 1990) и в современной (1991-2008) российской истории. Дана подробная социально-экономическая характеристика развития пенсионной системы в каждом из этих периодов. Критерием периодизации выступают отношения собственности и формы хозяйствования, менявшиеся на определенных этапах развития национальной экономики.
7. Выявлено, что в рамках основных периодов эволюции пенсионной системы существуют самостоятельные этапы, объединенные общей логикой развития экономической системы данного периода.
Основанием для перехода от одного этапа к другому внутри периодов эволюции является новое экономическое содержание, основанное на количественных и качественных изменениях экономической базы действующей системы.
В период Российской империи пенсионная система в своем развитии прошла два продолжительных этапа:
зарождение и становление государственно-казначейской распределительной пенсионной системы для государственных служащих (начало XVIII - середина XIX в.);
формирование централизованной распределительно-накопительной системы пенсионного обеспечения, в которой накопительная часть формируется за счет страховых отчислений от жалования государственных служащих (середина XIX - начало XX в.).
Эволюция пенсионной системы в период плановой советской экономики также содержит два этапа:
построение централизованно-распределительной системы пенсионного обеспечения для лиц наемного труда (рабочего класса и служащих) (1917-1956);
создание универсальной системы пенсионного обеспечения для всех членов общества (включая колхозное крестьянство) (1956 - 1990).
В современный период можно выделить следующие этапы:
трансформация советской системы пенсионного обеспечения и переход к смешанной системе на рыночных, страховых принципах ее организации (1991 - 2001);
функционирование пенсионной системы на собственной экономической и правовой базе, или этап адаптации системы к современным условиям функционирования экономики (2002 - 2008).
Установлено, что содержание пенсионного обеспечения, его экономическая специфика определяется общественно-экономическим устройством определенного периода развития России; на основе исследования большого массива статистического и фактического материала показаны механизмы взаимного влияния конкретных экономических процессов и процесса формирования пенсионной системы.
Обоснованы выводы о том, что исходя из современных экономических, социальных и политических реалий российских пенсионеров следует рассматривать как сформировавшуюся новую институциональную структуру общества и что при современном уровне развития отечественной экономики существуют все необходимые объективные условия для качественного повышения уровня пенсионного обеспечения без изменения возрастных границ выхода на пенсию.
10. Обобщен зарубежный опыт в области пенсионного обеспечения со
времени его зарождения в наиболее развитых странах мира в конце XIX
в. (таких как Дания, Новая Зеландия, Англия, Австралия) до возникнове
ния и развития современных смешанных пенсионных систем (в США , Ве
ликобритании, Германии, странах СНГ и др.). Сделан вывод о необходи
мости его адаптации к современным российским условиям (прежде всего в
части накопительных принципов, учредительства негосударственных пен
сионных фондов и развития частного предпринимательства на российском
рынке пенсионных фондов, использования пенсионных накоплений в ка-
честве инвестиций в экономику), а не прямого копирования отдельных элементов.
Практическая и теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что научные результаты, выводы и рекомендации проведенного исследования могут быть использованы в целях совершенствования концепции пенсионного реформирования, улучшения пенсионного законодательства, дальнейшего развития социальных институтов в России. Содержание диссертации дополняет объем знаний в рассматриваемой области и может быть востребовано научными работниками в интересах продолжения исследований исторических и экономических проблем пенсионного обеспечения.
Историко-аналитический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, используются соискателем в преподавании соответствующих разделов экономической истории и теории.
Основные положения, выносимые на защиту:
посредством комплексного анализа эволюции пенсионной системы сделан вывод о том, что пенсия есть превращенная форма заработной платы и, следовательно, необходимо включить ее в систему основных категорий экономической науки, в частности, в теорию доходов;
проведенный анализ системы пенсионного обеспечения выявил, что с точки зрения отношений собственности законченный вид экономического обособления пенсия получает в пенсионном фонде, накопления которого по масштабам и экономической роли в жизни общества становятся сопоставимыми с другими факторными доходами;
обоснован вывод о том, что заработная плата, являясь экономической основой пенсионных накоплений и обособляясь в пенсионном фонде, приобретает не свойственные ей ранее инве-
стиционные функции, а, следовательно, превращается в капитал, который приносит доход и может быть направлен в соответствующие сферы хозяйственной жизни общества;
проведенное исследование показало, что трудовая пенсия выступает как обособившаяся часть стоимости необходимого продукта в форме дохода работника и выполняет социально-экономическую функцию его жизнеобеспечения вне сферы трудовой деятельности;
историко-экономический анализ развития отечественной пенсионной системы позволяет сделать вывод о том, что она является неотъемлемой частью экономической системы общества;
на основе авторского видения процесса возникновения, становления и развития отечественной пенсионной системы сформулировано положение о ее тройном генезисе: в царской России (XVIII - начало XX в.), в годы плановой советской экономики (1917-1990) и современную (1991-2008) эпоху российской истории , определены три основные периода ее развития. В рамках основных периодов дифференцированы самостоятельные этапы, которые объединяются общей-логикой развития экономической системы определенного периода российского общества;
исследование показало, что не только общественно-экономическое устройство определяет экономическую специфику пенсионного обеспечения, но существуют и постоянно совершенствуются механизмы обратного влияния данной пенсионной системы на экономические процессы;
в качестве теоретической постановки вопроса выдвигается тезис, согласно которому, исходя из современных социально-экономических реалий, российских пенсионеров можно рассматривать как сформировавшуюся особую институциональную структуру общества;
теоретический анализ и проведенные автором расчеты позволяют сделать вывод о том, что качественное улучшение пенсионного обеспечения, при достигнутом современном уровне развития национальной экономики, возможно без повышения ныне существующих возрастных границ выхода на пенсию;
изучение мирового опыта в области пенсионного обеспечения, особенно в развитых странах, приводит к заключению: главное внимание следует уделять поиску и творческой адаптации таких элементов пенсионной системы, которые способствуют решению главной задачи — обеспечить достойный уровень жизни российских пенсионеров.
Апробация исследования. Основные положения диссертации были изложены соискателем научной общественности и специалистам на международных научных конференциях (в 2004, 2005, 2006, 2007 гг. в г.Москве, РЭА им. Г.В.Плеханова, ГУУ), общероссийских научных конференциях в Москве, Туле, Пензе, Рязани, на специализированных семинарах и «круглых столах», организованных ПФ РФ и НПФ в 2004 - 2007 гг. , на заседаниях кафедры истории экономических учений РЭА им. Г.В.Плеханова.
По теме диссертации автором опубликовано 33 печатные работы общим объемом 43 п.л., в том числе две монографии.
Определение цели исследования и постановка его задач стали основой логики и структуры диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы.
Становление государственной пенсионной системы
История социального обеспечения в России берет свое начало еще в допетровскую эпоху. Первоначально оно распространялось только на военнослужащих и их семьи, что означало признание их заслуг в качестве защитников Отечества. Существовавшее тогда социальное обеспечение имело натуральную форму в виде предоставления земельных наделов, приютов в старости, богаделен и т.п. Наиболее распространенным являлось «поместное» обеспечение. Поместье — поземельный надел, даваемый государством служивым людям, которые становились собственниками земли. Воины получали землю еще в период несения военной слулсбы и становились дворянами — людьми, которым за службу даровали двор, т.е. земельный надел. Из них формировалось дворянское сословие.
Одновременно практиковалось и так называемое кормление. В период феодальной раздробленности князья посылали своих дружинников в города для осуществления судебно-административных функций и устанавливали при этом размер натуральных и денежных поступлений в их пользу. В землях великого князя появлялись уезды - новые административные единицы, управляемые наместниками на правах кормления. При этом одновременно с великокняжескими налогами наместник собирал еще и «корм-леничные деньги» - на собственное содержание.
Таким образом, дань и военная добыча уступают место доходам от вотчинного хозяйства князей, бояр, а также судебным, таможенным, налоговым пошлинам, собираемым с населения представителями местной администрации. Вместо дани устанавливаются «уставы» и «уроки» - точные нормы выплат в пользу верховной власти.
Опора государства на «служилый элемент» вынуждала к тому, что наделение бояр и дворян поместьями в середине XVI в. стало совмещаться с выплатой соответствующего чину денежного жалования. Получая денежное содержание, «служилые люди» становились основой постоянного войска. В 1556 г. кормление было отменено.
Кроме того, социально-правовыми формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных выступали благотворительность, опека и попечительство, гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений, государственное призрение для беднейших слоев населения, коллективная взаимопомощь внутри крестьянской общины и т.п.
Изучение эволюции царской пенсионной системы показывает неразрывность этого процесса с теми изменениями, которые происходили в экономике страны.
Исторически пенсионное обеспечение в России зарождается и развивается с начала XVIII в. в форме государственного материального обеспечения военных, статских, придворных чиновников и священнослужителей за счет казны на основании специального законодательства в зависимости от заслуг перед государством и в соответствии с Табелью о рангах. Этот законодательный акт Петра I от 24 января 1722 г.1 с небольшими изменениями действовал до октября 1917 г.
СМ. Соловьев писал: «При Петре развитию была дана такая сила, что разделение должностей явилось необходимостью, что и высказалось в Табели о рангах, где все должности, или чины, были размещены в известном порядке, по классам, и подле должностей, или чинов, военных являются гражданские и придворные»".
При разработке Табели о рангах были использованы аналогичные документы некоторых западноевропейских стран с учетом существовавших в России чинов и званий. Все чины в Табели о рангах подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные. Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных.
Основные положения Табели о рангах подробно регламентировали порядок поступления на службу, продвижение по служебной лестнице, сроки службы, льготы и привилегии чиновников, их формы жалованья и т.п. С назначением на должность в соответствии с Табелью о рангах военные, статские и придворные чины получали содержание, которое состояло из нескольких частей: жалованья, квартирных и столовых денег. Такое разделение являлось существенным элементом при расчете пенсий, поскольку размер пенсий зависел напрямую от жалованья, а не от всего денежного содержания государственных чиновников. Назначение пенсий являлось огромным преимуществом государственной службы. Для других подданных Российской империи продолжали практиковаться прежние, традиционные формы вспомоществования престарелым и нетрудоспособным.
Иные формы пенсионного обеспечения, источником которых являлись не государственная казна, а денежные сбережения из доходов работающего вне государственной службы населения, стали возникать лишь в XIX в.
Государственная пенсионная система формировалась постепенно, охватывая казенным пенсионным обеспечением все более широкие слои царских служащих. Этот процесс сопровождался появлением новых структур и новых источников пенсионных выплат.
Вначале пенсионное обеспечение выражалось в предоставлении отдельным отставным чинам либо членам их семей части получаемого ими по службе содержания. Каких-либо нормативных положений на этот счет не существовало - все зависело от царской милости. Впервые нормативные положения о пенсионном обеспечении, главным образом морских чи-нов, были помещены в Морском уставе", утвержденном 13 января 1720 г. указом Петра I еще до принятия Табели о рангах. В этом документе можно выделить три важных положения:
введено различие между собственно пенсионным обеспечением самих морских отставных чинов, которое зависело от государевой милости, и обеспечением вдов и сирот этих чинов, которое при определенных условиях составляло их неотъемлемое право;
расходы на обеспечение вдов и сирот финансировались из тех же источников, из которых производились выплаты жалованья чинам;
обеспечение предоставлялось только тем, кто не имел собственных доходов либо имел доходы ниже тех, которые довелось бы получать из казны мужу (отцу).
Императрица Елизавета Петровна указом от 9 января 1758 г. утвердила аналогичное Морскому уставу Положение для чинов сухопутных войск. Пенсионное обеспечение, таким образом, охватывало только военных и их семьи, не распространяясь на статских и придворных чинов. С экономической точки зрения важным представляется тот факт, что уже в царствование Елизаветы Петровны благодаря Табели о рангах была создана основа денежного пенсионного обеспечения, хотя оно пока охватывало относительно узкий круг военных чиновников и их семьи.
Формирование централизованно-распределительной пенсионной системы (1917-1956)
Советская пенсионная система с самого начала была централизована, управлялась и регулировалась в ходе становления декретами и постановлениями высших законодательных и исполнительных органов власти. Согласно ст. 24 Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР) высшей властью республики является Всероссийский съезд Советов, который избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК) - высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР. ВЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров (СНК) для общего управления делами РСФСР и отделы (народные комиссариаты) для руководства отдельными отраслями управления.
В состав первого Рабоче-Крестьянского правительства, образованного Постановлением II Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г., входил Комиссариат по делам народного призрения, возглавляемый А. Коллонтай, в ведении которого находились пенсионные вопросы. Первая Конституция РСФСР уточнила структуру Советского Правительства. Так, Наркомат народного призрения был переименован в Наркомат социального обеспечения.
В декабре 1917 г. В.И. Ленин подписал постановление СНК «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных» . В этом Постановлении обращают на себя внимание несколько существенных моментов. Во-первых, Рабоче-Крестьянское правительство увеличивает (несмотря на финансовые трудности, связанные с войной) пенсионное обеспечение инвалидов войны путем процентных надбавок к тому уровню пенсионного обеспечения, которое было установлено Временным правительством 11 октября 1917 г. (до Октябрьской революции). Во-вторых, офицеры, которые имели привилегии как военные согласно царской Табели о рангах, отныне получали право на пенсию, установленную для солдат. Это означало, что наступает эпоха генезиса новой пенсионной системы, отменяющей существовавшие до Октября 1917 г. привилегии, эпоха формирования принципиально иных приоритетов пенсионного обеспечения, где на первый план выдвигаются трудящиеся классы вообще, лица наемного труда в особенности.
Во исполнение данного Постановления СНК уже в январе 1918 г. последовало организационное претворение его в жизнь непосредственно Наркоматом государственного призрения РСФСР, который своим Постановлением от 23 января 1918 г. учреждает отделы по назначению пенсий «военно-увечным» (т.е. инвалидам войны) при Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов . Постановлением этого же Наркомата от 24 февраля 1918 г. пенсионные отделы при воинских присутствиях были переведены в ведение Наркомата государственного призрения.
Характерно, что постановлениями СНК и Наркомата государственного призрения от 16 декабря 1917 г., 23 января 1918 г. и 24 февраля 1918 г., т.е. уже в первые месяцы после Октябрьской революции, были, во-первых, в основном решены организационные вопросы - созданы советские государственные органы, ведающие пенсионным обеспечением, и, во-вторых, четко сформулированы приоритеты пенсионного обеспечения — это трудящиеся и нетрудоспособные, прежде всего инвалиды войны, а также, как увидим дальше, инвалиды труда. Так, декретом Совета Народных Комиссаров от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов» принято Положение по этому вопросу, в котором четко сформулированы принципы социального обеспечения инвалидов. Прежде всего, были определены те категории населения, которые получали право на социальное обеспечение по инвалидности: это все лица, работавшие по найму и потерявшие трудоспособность вследствие увечья, профессионального заболевания или иных причин, военнослужащие царской и Красной Армии, лишившиеся трудоспособности вследствие увечья или заболевания, полученных на войне или во время нахождения их на военной службе.
Устанавливались также группы инвалидности: инвалиды, не только неспособные к труду для заработка, но нуждающиеся еще в посторонней помощи для удовлетворения обычных жизненных потребностей; инвалиды, не способные ни к какому труду, дающему заработок, но не нуждающиеся в постоянном уходе; инвалиды, вообще не способные ни к какой регулярной профессиональной работе и могущие добывать средства к существованию лишь случайной, временной и притом легкой работой и т.д.
Отмечалось, что изменение групп инвалидности может производиться только Народным комиссариатом социального обеспечения по соглашению с Народным комиссариатом здравоохранения, а нормы пенсионного обеспечения инвалидов устанавливаются Народным комиссариатом социального обеспечения. Согласно Положению, социальное обеспечение охватывает не только пенсионное обеспечение инвалидов, дифференцированное по группам инвалидности, но и трудоустройство инвалидов путем создания и организации производственных и производственно-потребительских кооперативов и других объединений, а также порядок их субсидирования, обеспечения сырьем, орудиями труда, освобождение их от всех видов налогов и сборов.
В дальнейшем принципы Декрета СНК от 8 декабря 1921 г. конкретизировались и развивались. В связи с этим нужно учитывать немаловажное значение финансовых проблем того времени. Так, например, в апреле 1919 г. государственные предприятия и учреждения, а в ноябре 1920 г. также и кооперативные объединения были освобождены от взносов на социальное обеспечение. Средства на социальное обеспечение стали отпускаться из государственного бюджета по смете Наркомата труда. С частных предприятий и лиц, пользующихся наемной рабочей силой, страховые взносы взимались по-прежнему, но зачислялись они в общий доход госбюджета, т.е. обезличивались.
Переход от советской бюджетной к смешанной системе пенсионного обеспечения (1990-2001)
Процесс экономических реформ, переросших затем в рыночные преобразования, начался после принятия Верховным Советом СССР законов «Об индивидуальной трудовой деятельности» от 19.11.1986 г. и «О кооперации в СССР» от 26.05.1988 г. С претворением этих законов в жизнь началось фактические разгосударствление экономики и создание частного сектора с применением наемного труда.
Более последовательное и радикальное рыночное законодательство было принято Верховным Советом РСФСР в декабре 1990 г. - закон от 29.12.1990 г. «О собственности в РСФСР» и Закон от 25.12.1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности». В связи с указанными законами вносились соответствующие изменения в пенсионное законодательство: вводилось добровольное пенсионное страхование, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. был создан Пенсионный фонд РСФСР, государственное бюджетное финансирование пенсий для граждан РСФСР (отдельно от граждан всех других республик СССР) было заменено финансированием за счет пенсионного страхования с тарифом страхового взноса в 20,6% от заработной платы.
Эволюция российской пенсионной системы с этого момента начинает свое движение уже как система, основанная на страховых принципах. Провозглашенные государством и закрепленные в Советской Конституции гарантии на пенсионное обеспечение за счет общественных фондов потребления, по существу, перестали быть таковыми.
Введенный в действие 20 ноября 1990 г. закон «О государственных пенсиях в РСФСР» был нацелен на последовательное проведение в жизнь рыночных страховых принципов и предписывал создание Пенсионного фонда с собственной, обособленной от госбюджета финансовой основой1. Функция управления внебюджетным пенсионным фондом возлагалась в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. № 442-1 на Пенсионный фонд РСФСР.
Данный закон сформулировал следующие страховые принципы: все лица, работающие по найму, подлежат обязательному (принудительному) пенсионному страхованию независимо от их и работодателя воли; все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определяются этим Законом и не могут меняться по воле Президента или решениями правительства; уровень пенсионного обеспечения поставлен в жесткую зависимость от страхового стажа и размера заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы; средства обязательного пенсионного страхования неприкосновенны, они не могут изыматься кем бы то ни было даже временно и расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.
Однако жизнь обходила эти законодательные установления. Срабатывала сила инерции. Традиционная ориентация работников и регионов на увеличение пенсионных возрастных и региональных льгот оказывала давление на законодателей, которые под напором лоббистов вносили поправки в закон «О государственных пенсиях в РСФСР», расширяющие круг лиц, пользующихся льготами при начислении пенсий. До 1 января 2002 г. законодатели 31 раз вносили изменения и дополнения в данный Закон. Коррективы коснулись 61 из 134 статей Закона . Причем некоторые статьи (7, 12, 14, 100, ПО и т.д.) менялись и дополнялись неоднократно. Кроме того, принято более сотни иных правовых актов, касающихся рассматриваемой темы, в том числе ведомственных нормативных документов. Многочисленные изменения законодательства были обусловлены стремлением сохранить жизнеспособность пенсионной системы.
Как отмечали исследователи, существующая пенсионная система не смогла обеспечить сохранение покупательной способности пенсий, которая к концу 1994 г., по сравнению с 1991 г., сократилась почти вдвое и достигла порогового уровня, который нельзя переступать. В очередной раз Россия оказалась в состоянии экономической отсталости. Это следует из сравнения душевого производства валового внутреннего продукта (ВВП) в различных странах. СССР входил в группу развитых стран, хотя занимал в ней последние места. В 1990-е гг. Россия в связи с огромным спадом производства резко опустилась по этому показателю на 50-60-е место в мире. Средний размер пенсий немного превышал величину прожиточного минимума пенсионера, а минимальная пенсия составляла лишь половину этой величины. Поэтому политика в области пенсионного обеспечения в 1994-1996 гг. сводилась главным образом к повышению минимальных пенсий. При этом был нарушен основной принцип действующей пенсионной системы — зависимость размера пенсии от трудового вклада. Такая политика хотя и позволяла «в краткосрочном плане облегчить участь пенсионеров, но ни в коей мере не решила проблемы повышения жизнеспособности пенсионной системы в целом»1.
Подобные законодательные процессы, в значительной степени обусловленные текущими, сиюминутными проблемами пенсионной системы, вели к принятию решений, направленных на ее «латание», и в конечном итоге, привели к тому, что закон «О государственных пенсиях в РСФСР» утратил свое основополагающее значение. Возникла необходимость в разработке множества других пенсионных законодательных актов.
Начиная с 1991 г. принят ряд федеральных законов о регулировании пенсионных отношений отдельных категорий граждан2. Этими законами существенно изменены правовые нормы о размерах пенсий; снижены возраст, стаж и предоставлены другие льготы и преимущества лицам, выходящим на пенсию; установлены повышенные проценты от сумм денежного довольствия для исчисления размеров пенсий - максимально до 85%.
В связи с этими изменениями трансформировался и Пенсионный фонд Российской Федерации как важнейший инструмент перехода к новым рыночным принципам функционирования всей пенсионной системы. Его основными функциями являются организация и управление процессами аккумулирования и использования финансовых пенсионных ресурсов, а также оперативное управление пенсионным денежным фондом.
Социально-экономические показатели жизнеобеспечения пенсионеров
Необходимость жизнеобеспечения большой и все возрастающей численности российских пенсионеров превратилась в серьезную социально-экономическую проблему нашего общества. В связи с этим методологически важно выделить два самостоятельных, но органически взаимосвязанных направления решения обществом этой проблемы: 1) пенсионное обеспечение как важнейший фактор социальной защиты населения и 2) пенсионная система как выражение экономических отношений по формированию необходимых материальных и денежных ресурсов для жизнеобеспечения пенсионеров.
По своей социальной сущности пенсионные системы повсюду проявляют себя в качестве важнейших факторов социальной защиты населения определенных (старших) возрастных групп, а также групп населения, утративших по тем или иным причинам трудоспособность и другие источники средств существования. В современных условиях значение пенсионного обеспечения неуклонно возрастает в силу роста численности той части населения, которая по тем или иным причинам утрачивает трудовые и иные источники средств существования, оказываясь беззащитной перед наступлением неминуемой нищеты, если общество не возьмет на себя бремя организации ее жизнеобеспечения. Это обеспечение организуется обществом в форме пенсионной системы для всей массы пенсионеров и в форме пенсии для каждого отдельного пенсионера. Таким образом, общее число пенсионеров с 1990 по 2006 г. возросло на 5477 тыс. человек (на 16,6%), в том числе пенсионеров по старости - на 11,3%, по инвалидности - на 20,2%, за выслугу лет - в 7 раз (к 2001 г.), получающих социальную пенсию — в 4,8 раза, при уменьшении числа пенсионеров по случаю потери кормильца на 10%.
Нет сомнения в том, что эти серьезные изменения в численности и структуре пенсионеров свидетельствуют о существенных социальных сдвигах в российском обществе. Четко просматривается опережающий по сравнению с ростом численности пенсионеров по старости рост количества пенсионеров-инвалидов и в особенности высокие темпы роста числа получателей социальных пенсий. За 16 лет общая численность пенсионеров увеличилась на 5 477тыс. человек. Это с неизбежностью привело к изменению структуры населения страны в целом, а также в отношении числа пенсионеров к численности занятых в народном хозяйстве страны.
Численность населения страны с 1990 по 2007 г. уменьшилась на 5 444 тыс. человек, т.е. почти на 4%, а численность занятых в народном хозяйстве- на 1 982 тыс., т.е. более чем на 3%. Удельный вес пенсионеров по отношению к населению возрос на 4,8, а по отношению к занятым - на 9% . Социально-экономическая значимость пенсионных проблем в эти годы возрастала и обострялась, поскольку при сокращении числа занятых трудом в народном хозяйстве обществу необходимо содержать и жизнеобес-печивать возрастающую численность пенсионеров.
Как известно, социальная сущность страховых распределительных пенсионных систем, обеспечивающих социальную защиту населения, заключается в солидарности всех застрахованных трудящихся и всех работодателей, когда пенсии старшего поколения, выходящего по возрасту на пенсию, формируются за счет страховых отчислений младшего поколения. При этом основополагающим принципом является понимание того, что пенсионеры зарабатывают пенсию собственным трудом, не являются иждивенцами общества и получают пенсию на основе солидарности поколений. Поэтому при сокращении числа занятых в экономике сумма страховых отчислений в Пенсионный фонд (при неизменности тарифа страховых взносов) уменьшается, распределяясь на возрастающую численность пенсионеров, сокращая размеры индивидуальных пенсий и обостряя проблему жизнеобеспечения человека в пенсионный период. В связи с этим социально-экономическая проблема состоит в том, чтобы выполнялись следующие условия: пенсионные взносы должны взиматься в размерах, достаточных для обеспечения достойного уровня жизни в пенсионный период; уровень пенсии должен находиться в неразрывной связи со страховым стажем и заработком, из расчета которого поступали бы страховые платежи; средства страхового фонда ни при каких обстоятельствах не могут расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных и их семей, и тем более изыматься из этого фонда даже временно, за исключением законодательно обозначенных направлений инвестирования с целью страхования от инфляционных процессов; деятельность всех органов, обеспечивающих функционирование систем обязательного пенсионного страхования, должна находиться под контролем со стороны застрахованных и страхователей; обязанность государства - гарантировать осуществление установленной им системы обязательного пенсионного обеспечения.
Все эти принципы пенсионного обеспечения как факторы социально-экономической защиты населения достаточно обоснованы для нормальной демографической ситуации в стране, когда рост числа пенсионеров является своеобразной функцией роста населения и пропорционального увеличения занятости трудоспособного населения, на стабильной основе поддерживающего жизнеобеспечение растущего числа пенсионеров.
