Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие межбюджетных отношений как основа формирования экономической самостоятельности муниципальных образований 12
1.1. Теория бюджетного федерализма в современной экономической науке 12
1.2. Реформирование межбюджетных отношений в условиях переходной экономики 48
1.3. Место и роль муниципальных образований в системе
бюджетного федерализма 76
Глава II. Экономическая самостоятельность муниципальных образований как элемент системы бюджетного федерализма 99
2.1. Экономическая самостоятельность муниципальных образований как атрибут бюджетной политики 99
2.2. Экономическая самостоятельность муниципальных образований как результат демократизации межбюджетных отношений 126
2.3. Воспроизводство экономической самостоятельности муниципальных образований как фактор развития бюджетного федерализма 149
Заключение 186
Список литературы
- Теория бюджетного федерализма в современной экономической науке
- Реформирование межбюджетных отношений в условиях переходной экономики
- Экономическая самостоятельность муниципальных образований как атрибут бюджетной политики
- Экономическая самостоятельность муниципальных образований как результат демократизации межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в социально-экономическом развитии в России сложилась довольно противоречивая ситуация. С одной стороны, Российская Федерация является федеративным государством. В связи с этим в стране осуществляется целый комплекс реформ, направленных на расширение самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления, децентрализацию бюджетной, налоговой и финансово-кредитной систем. А с другой стороны, продолжает сохраняться сложившаяся в прошлые десятилетия централизованная бюджетная и налоговая система, что объективно мешает развитию бюджетного федерализма и демократизации межбюджетных отношений. Поэтому приведение бюджетной системы, ее устройства и функционирования в соответствие с политическим устройством страны является крайне важной задачей всей экономической политики государства. Осуществление этой задачи возможно, прежде всего, на пути развития системы местного самоуправления, экономической самостоятельности органов местного самоуправления и, в первую очередь, муниципальных образований. Переход от жесткого централизма и мелочной регламентации в сфере межбюджетных отношений к бюджетной автономии, финансовой самостоятельности позволит повысить эффективность в формировании и использовании бюджетных средств, более успешно и оперативно решать проблемы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, стимулировать стремление к зарабатыванию и социально ориентированному осваиванию финансовых ресурсов территорий.
Понятие экономической самостоятельности муниципальных образований предполагает серьезное политико-экономическое и финансово-экономическое исследование данной категории и выражаемой ею совокупности социально-экономических отношений между различными субъектами бюджетного процесса. Представленная в виде финансовой,
бюджетной, налоговой самостоятельности экономическая самостоятельность
является вместе с тем более сложным явлением, включающим и определенные социальные взаимосвязи, и конкретные хозяйственные отношения (кооперации, интеграции и т.д.) между всеми звеньями бюджетной системы РФ. Мера и характер такой экономической самостоятельности в отношении к муниципальным образованиям в общем виде зафиксированы в Конституции РФ и ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако, конкретизация этих общих положений предполагает необходимость серьезного пересмотра самой идеологии бюджетной политики прошлых десятилетий, а также разработку инструментария практического обеспечения такой экономической самостоятельности муниципальных образований, которая бы соответствовала самой идее бюджетного федерализма. В связи с этим проблема экономической самостоятельности муниципальных образований рассматривается в контексте развития бюджетного федерализма как политико-экономическая основа (база) для дальнейшего развития межбюджетных отношений и самой бюджетной системы в РФ. Осмысление сущности, социально-экономического содержания исторической определенности, места и роли экономической самостоятельности муниципальных образований в общем ходе реформирования межбюджетных отношений позволяет решить важнейшую проблему современной экономической политики - проблему актуализации и реализации интересов территории, в частности, интересов муниципальных образований в сфере бюджетного регулирования как компонента современной экономической политики государства.
Степень изученности проблемы. До самого последнего времени проблематика бюджетного федерализма и развития экономической самостоятельности муниципальных образований в основном разрабатывалась зарубежной экономической наукой. В странах с федеративным устройством (Мексика, Бразилия, Канада, Германия, Индия и др.) эта проблема стоит
довольно остро. Сегодня можно выделить несколько научных направлений в
изучении данной проблематики. Представители первого направления,
получившего название «федерализм, сохраняющий рынок» (market-preserving
federalism), исходят из тезиса о том, что оптимальная децентрализация
бюджетной системы способствует росту и здоровой конкуренции1.
Представители второго направления, получившего название «федерализм,
создающий рынок» (market-organizing federalism), исходят из положения о
том, что эффективная рыночная экономика в условиях централизованной
бюджетной системы вообще невозможна. Однако, двумя наиболее часто
используемыми критериями бюджетной централизации представителей
обоих направлений являются доля субнациональных бюджетов в общих
доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и
финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов. Само же
понятие экономической самостоятельности «субнациональных бюджетов»
подменяется термином «бюджетной автономии». Имеется и третье научное
направление, представители которого пессимистически относятся к
бюджетному федерализму3.
Проблематика, связанная с развитием экономической самостоятельности
муниципальных образований, в контексте бюджетного федерализма
постепенно начинает занимать свое достойное место в исследованиях
российских ученых. Так, вопросы, связанные с изучением межбюджетных
отношений, поднимаются в работах ГЛО.Ареновой, Е.В.Бушмина,
А.А.Голованова, Л.Е.Горемыкина, С.И.Гусева, А.С.Колесова, И.А.Пыховой,
А.С.Ревайкина, А.И.Татаркина, Т.А.Сидорова, В.И.Матеюк, Л.И.Прониной,
А.В.Силуанова, М.И.Яндиева.
Разработке идеологии бюджетного федерализма исследованию содержания данного понятия посвящены труды А.Ю.Королева, Н.С.Максимовой, О.И.Немкиной, Л.Нестеренко. Вопросом включения требований бюджетного федерализма в бюджетную политику государства уделяют внимание КЛ.Астапов, АДБирюков, Н.Н.Волошина, В.И.Гришин, Н.В.Замятина, А.С.Колесов, Д.Л.Комятин, Э.В.Кушнер, В.Г.Пансков, С.П.Солянникова. С позиций задач реформирования бюджетной системы исследуют местные бюджеты и бюджеты субъектов Федерации Е.Г.Анимица, Г.Б.Аренова, В.В.Болотин, Д.Д.Бумаков, А.А.Воронин, А.А.Голованов, А.Ю.Королев, А.С.Ларионова, В.И.Матеюк, В.С.Мокрый, Г.Б.Поляк и другие. Вопросам экономической самостоятельности местных бюджетов уделено внимание в работах В.В.Болотина, Д.Д.Бумакова, А.Н.Бородина, А.Ю.Даванкова, А.М.Лаврова, Л.Н.Овсянникова, Г.Б.Поляка,
О.С.Пчелинцева, С.А.Телепова и др. Однако, следует признать, что целостной трактовки понятия экономической самостоятельности местных бюджетов в контексте идеи бюджетного федерализма до сих пор еще не дано. Используемые же паллиативы (финансовая самостоятельность, бюджетная автономия, налоговая обеспеченность, хозяйственная состоятельность и т.п.) отражают лишь отдельные стороны экономической самостоятельности муниципальных образований в сфере бюджетного регулирования. Особый пласт исследований касается места и роли системы казначейства в сфере регулирования и регламентирования современного бюджетного процесса. Этой тематике посвящены исследования Г.В.Бунькова, Т.А.Деревянченко, В.В.Истоминой, А.В.Максимова, В.Г.Панского и других авторов, которые связывают данную тематику исключительно с повышением дисциплины исполнения бюджетов. Другие авторы (В.И.Матеюк, В.С.Мокрый, Г.Б.Поляк) видят пути развития экономической самостоятельности местных бюджетов в области расширения налогооблагаемой базы или (В.А.Дайнеко, Н.А.Нарский, А.С.Краев, И.Н.Коньков) за счет привлечения в территории иностранных инвестиций.
Высказывается также идея о необходимости перераспределения налоговых поступлений между разными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в пользу местных бюджетов (Н.Н.Волошина, В.А.Максимов, О.С.Пчелинцев, М.М.Минченко, К.П.Стожко, В.А.Рыжков и другие).
Таким образом, требуется обобщить имеющиеся в научной литературе подходы к формированию экономической самостоятельности муниципальных образований и органично увязать данный вопрос с развитием бюджетного федерализма в современной российской экономике.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретико-методологического подхода к формированию и развитию экономической самостоятельности муниципальных образований в контексте совершенствования межбюджетных отношений. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- выявить основные принципы бюджетного федерализма как особого типа системы межбюджетных отношений, раскрыть их значение для формирования и развития экономической самостоятельности муниципальных образований;
- определить место и роль органов местного самоуправления в системе межбюджетных отношений, раскрыть сущность их экономической самостоятельности в контексте совершенствования механизмов бюджетного, налогового и финансово - кредитного регулирования;
- обосновать необходимость демократизации и дебюрократизации бюджетной системы как фундаментального условия развития экономической самостоятельности муниципальных образований;
- предложить инструментарий воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований с учетом возрастающего значения социального бюджетирования в совершенствовании межбюджетных отношений.
Область исследования соответствует паспорту ВАК по специальности
08.00.01 - «Экономическая теория»: 1.1. Политическая экономия:
взаимодействие экономических и политических процессов на национально государственном уровнях; формирование экономической политики
государства; теоретические проблемы экономической безопасности; 1.4.
Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория
переходной экономики и трансформации социально - экономических систем;
социально - экономические альтернативы.
Объектом исследования является экономическая самостоятельность муниципальных образований в условиях переходной экономики.
Предметом исследования являются экономические отношения по поводу формирования экономической самостоятельности муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения экономической теории (институциональная теория, концепции «федерализм, сохраняющий рынок», «федерализм, создающий рынок» и др), сформулированные за длительный период эволюции экономической мысли и нашедшие отражение в трудах отечественных и зарубежных ученых. При решении поставленных задач были применены индуктивно-дедуктивный, структурно-функциональный и компаративистский подходы для политико-экономического и институционального анализа предмета и объекта данного исследования. Комплексный характер методологии данного исследования позволяет разработать взвешенную, корректную и одновременно достаточно эффективную идеологию развития экономической демократии в сфере межбюджетных отношений и функционирования системы местного самоуправления, которая сохраняет паритет интересов всех субъектов бюджетной системы, позволяет одновременно превратить органы местного самоуправления в составной элемент государственной власти и тем самым
более эффективно реализовывать интересы территории (муниципальных
образований).
Информационную базу исследования составляют законодательные, правовые и нормативные документы РФ, материалы Федеральной службы государственной статистики, данные Министерства экономики РФ и Свердловской области, аналитические материалы, опубликованные в экономической литературе и периодической печати, собственные исследования автора.
Наиболее существенные результаты и их научная новизна.
1. Разработана структурно - логическая схема бюджетного федерализма базирующаяся на ценностных (мировоззренческих), технологических (организационно-правовых) и институциональных (нормативно-целевых) характеристиках.
2. Уточнен перечень принципов бюджетного федерализма, обусловливающих эффективное функционирование МО в условиях экономической самостоятельности, который дополнен принципами достаточности финансовых источников, своевременности бюджетного финансирования, дебюрократизации и демократизации межбюджетных отношений.
3. Предложен теоретико- методологический подход к определению экономической самостоятельности муниципальных образований как специфической совокупности социально - экономических и организационно - экономических отношений, формирующейся в условиях демократизации и дебюрократизации бюджетной системы Российской Федерации, основанной на единстве трех основных функций (самоопределения, самоуправления и самореализации) и обеспечивающей реализацию местного интереса.
4. Разработана теоретико - методологическая модель воспроизводства экономической самостоятельности муниципальных образований, предполагающая необходимость конституционного закрепления
регулирующих источников доходов местных бюджетов, процедуру
законодательной инициативы МО и право отложенного вето органов
местного самоуправления в части вопросов, касающихся формирования
муниципальных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Значимость диссертационного исследования состоит в том, что теоретические и методологические выкладки могут использоваться для разработки концептуальных положений в области исследования экономической самостоятельности муниципальных образований в системе межбюджетных отношений.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения изложенных выводов и рекомендаций в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления для обоснования приоритетов экономической политики в сфере обеспечения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, развития экономической безопасности и реального базиса экономики.
Результаты исследования могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Институциональная экономика», а также ряда спецкурсов: «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетное и налоговое регулирование», «Финансы».
Апробация основных результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в коллективной монографии «Бюджетное регулирование в России» (главы II и VI в соавторстве, общий объем - 28,6 п.л., авторских 6,2 п.л.) и в авторской монографии «Экономическая демократия в России: хозяйственная самостоятельность муниципальных образований в контексте бюджетного федерализма» (объем - 12,4 п.л), опубликованных в издательстве Уральского государственного университета им. А. М. Горького, а также в выступлениях автора на 2-х международных, 3-х всероссийских, 4-х межрегиональных и
межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования широко использовались в лекционных курсах, прочитанных диссертантом в Российском государственном профессионально - педагогическом университете, в работе круглых столов Школы докторантов и аспирантов в Институте переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при УрГУ им. А.М.Горького, в проведении семинаров в Московском институте предпринимательства и права (Уральский филиал, г. Екатеринбург).
Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры экономики и права ИППК при УрГУ им.А.М.Горького (май 2005 г.), в рамках аспирантского семинара в Межвузовском центре гуманитарного и социально-экономического образования Федерального агентства по образованию при УрГУ им. А.М.Горького (октябрь 2005 г.), на заседании кафедры экономической теории Российского государственного профессионально-педагогического университета (апрель 2006 г.).
Публикации. По теме диссертации опубликованы 15 печатных работ общим объемом 24,70 п.л. авторского текста.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из «Введения», двух глав, включающих шесть параграфов, «Заключения» и «Списка литературы». Исследование выполнено на 188 страницах машинописного текста и содержит 8 рисунков, 3 таблицы. Список использованной литературы насчитывает 246 источников.
Теория бюджетного федерализма в современной экономической науке
Теория бюджетного федерализма в самом широком смысле слова включает в себя разработку принципов, способов и методов бюджетного регулирования как составного компонента экономической политики государства в отношении стран, имеющих федералистское устройство. Данная теория исходит из таких фундаментальных предпосылок, как наличие в той или иной стране автономных или даже самостоятельных региональных образований, наиболее полное выражение экономической демократии и экономической свободы, соответствие национальной экономической системы политическому устройству государства.
На сегодняшний день общепризнанно, что бюджетный федерализм может быть эффективным при условии (1) согласования интересов субъектов бюджетной системы той или иной страны, (2) децентрализации механизма принятия решений в области бюджетного регулирования, (3) своевременности и достаточности бюджетного финансирования, (4) наличии эффективной системы местного самоуправления.
В странах с федеративным устройством государства (Китай, Индия, Бразилия, Мексика, Канада, Швейцария, США и др.) существует различная степень бюджетной автономии и бюджетной децентрализации. Например, в Канаде, Швейцарии, США, по мнению некоторых экономистов, субнациональные (региональные и местные) власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, определении налогооблагаемой базы и налоговых ставок. Наоборот, в Германии и Мексике отмечается низкий уровень бюджетной автономии субнациональных властей, а в Китае, Индии и Бразилии о такой автономии даже нет и речи.1
Важно отметить, что во всех указанных случаях речь идет о бюджетной децентрализации, но никак не о бюджетном федерализме как таковом. В основу бюджетной децентрализации большинством зарубежных экономистов (Г. Тибу, Д.Трейсман, А.Шляйфер и др.) закладывается принцип бюджетной автономии, смысл которого состоит в наделении конкретных субъектов-бюджетополучателей оперативно-хозяйственной самостоятельностью в рамках установленных им свыше полномочий.
Наше исследование концентрирует внимание на необходимости развития экономической самостоятельности конкретных субъектов бюджетополучателей, а именно, - органов местного самоуправления, представляющих конкретные муниципальные образования. В этом -принципиальное отличие авторского подхода в исследовании сущности бюджетного федерализма и его влияния на развитие системы местного самоуправления в нашей стране.
В связи с этим в работе мы не ограничиваемся требованиями децентрализации сложившейся бюджетной системы, как это делают зарубежные авторы. Так, Г. Тибу полагает фактор децентрализации ключевым в развитии бюджетного федерализма. Гипотеза Тибу выглядит следующим образом: «При наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето - улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений».2
Однако, некоторые экономисты (К. Фукасаку, Л. де Мелло и др.) обнаружили статистически значимую обратную зависимость между сбалансированностью бюджетной системы и степенью ее децентрализации.1
В связи с этим теория бюджетного федерализма не может быть сведена исключительно к принципу децентрализации. В связи с этим возникает острая проблема выявления других принципов бюджетного федерализма, которые позволят наиболее эффективно реализовать интересы всех субъектов бюджетной системы РФ, тем самым существенно сократить фискальный характер бюджетного регулирования в современных условиях и покончить с центробежными тенденциями в межбюджетных отношениях.
Важным этапом на пути разработки общей теории бюджет федерализма стало исследование места и роли органов местного самоуправления в бюджетной политике государства. В частности, Дж. Родден обратил внимание на зависимость дефицита центрального (федерального) бюджета от доли трансфертов, субсидий, субвенций в доходах так называемых субнациональных (региональных и местных) бюджетов. В связи с этим был выдвинут принцип зарабатывания бюджетных средств, суть которого состоит в том, что часть собираемых на территории налогов в той мере закрепляется за самой территорией, в какой сама территория обеспечивает прирост динамики собираемости данных налогов. Однако вскоре и этот принцип был подвергнут критике. Так, Р. Берд отметил, что страны, имеющие федеративное устройство и пытающиеся выстраивать межбюджетные отношения исключительно на принципе зарабатываемое бюджетных средств, часто попадают в «ловушку» несоответствия между налогооблагаемой базой (налоговым потенциалом) территории (штатов, департаментов, земель, графств и т.д.) и ее расходными обязательствами. а наш взгляд, принцип зарабатываемое бюджетных средств играет существенное значение в развитии межбюджетных отношений, но он не является ключевым и тем более универсальным принципом в системе бюджетного федерализма. Дело в том, что среди субъектов РФ имеются десятки депрессивных территорий, а среди муниципальных образований РФ таковых - сотни. Поэтому предполагать, что муниципальные образования, имеющие ничтожную налогооблагаемую базу, окажутся в состоянии в полном объеме выполнять закрепленные за ними ФЗ № 131 « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» функции, было бы наивно. Вместе с тем, никоим образом не стоит отрицать значение данного принципа, как это иногда делается. Так, А.Л. Кудрин полагает, что стартовые условия для всех регионов должны быть равными, но тут же признает, что «конечно, в более выигрышном положении будут регионы-доноры». Это связано с тем, что «крепкие регионы могут спокойно зарабатывать бюджетные средства, при этом помощь федерального бюджета им от этого не уменьшится».1
Реформирование межбюджетных отношений в условиях переходной экономики
Анализ бюджетной политики федерального центра, а также органов власти субъектов РФ свидетельствует о насущной необходимости дальнейшей теоретической разработки такого важного понятия, как бюджетный федерализм. В федеративном государстве, каковым является РФ, не может быть эффективной экономики без адекватной бюджетной политики, основанной на федералистских принципах. Бюджетный федерализм выступает альтернативой традиционному для нашей страны централизму бюджетной системы. Более того, бюджетный федерализм, соответствующий политическому устройству государства, создает наиболее благоприятные условия для экономического развития страны. Это связано с тем, что в условиях соответствия политической и экономической систем, а точнее - административного устройства и бюджетной системы, экономика избавляется от различных оппортунистических эффектов, негативных последствий сопротивления и иных форм трений, минимизируя собственные трансакционные издержки. Адекватность политики и экономики позволяет решить известную проблему того, что экономика часто является заложницей политики, и перевести эту проблему в русло превращения самой политики из самодовлеющего фактора в производный, а именно, - в концентрированное выражение экономики. И здесь бюджетный федерализм выступает в качестве важнейшей институциональной основы эффективного развития экономики. К сожалению, в современных условиях обнаруживается существенная деструкция экономического развития, связанная с непониманием всей значимости такого сложного институционального фактора экономического прогресса, как бюджетный федерализм. А это, в свою очередь, ведет к постоянному нарастанию трансакционных издержек в российской экономике, то есть непроизводительных расходов, связанных с постоянным согласованием и пересогласованием интересов федерации и территорий, затратами на арбитражирование и иные формы решения возникающих конфликтов, растущими экстернальными затратами, разбуханию управленческих расходов, связанных с ростом бюрократического аппарата в центре и на местах, и т.п.
Особо следует отметить и рост криминала в российской экономике, также связанный с неэффективностью всей бюджетной системы, самой бюджетной политики и неполнотой учета бюджетного федерализма в системе межбюджетных отношений. Оппортунистически ведущие себя агенты национальной экономики, начиная от отдельных корпораций и заканчивая целыми территориями - субъектами Федерации, способствуют нарастанию негативных последствий такого оппортунизма. В таких условиях уровень общественного доверия к государству падает, а реальная власть нелегальной экономики существенно возрастает. Попытки построения в нашем обществе правового государства и гражданского общества, производственной демократии и цивилизованной экономики откладываются на неопределенное время именно потому, что не реализуются на практике, то есть в сфере самой экономической политики идеология бюджетного федерализма. Одной из причин негативных тенденций в плане реализации бюджетного федерализма на практике является минимизация в структуре бюджетов судебных издержек. Доля судебной власти в федеральном бюджете РФ в 2002 г. составила всего 0,95%, что существенно ниже, чем в других странах. Так, во Франции государство тратит на судебную систему до 2% своего бюджета, то есть более чем вдвое по сравнению с РФ. Результатом судебной «необеспеченности» мониторинга и исполнения требований бюджетного федерализма являются такие факты, как вывоз капиталов за рубеж, нецелевое использование бюджетных средств и т.п. По экспертным оценкам, в 2000 г. из РФ за границу было вывезено от 7 до 10 млрд. долл., что составляет 4-5% ВВП РФ. Но это лишь самые скромные оценки, касающиеся явных трансакций1.
Бюджетный федерализм, по существу, представляет собой некую конституцию бюджетной, а шире - экономической политики, которая содержит основные формулировки институциональной среды, в которой функционируют все субъекты бюджетных (межбюджетных) отношений.
Смысл данной конституции состоит в согласовании, гармонизации интересов всех уровней бюджетной системы в целях обеспечения устойчивого развития государства в целом, территорий - в частности. Как конституция бюджетной политики, ее институциональная основа, бюджетный федерализм представляет собой совокупность ценностей, формальных и неформальных норм, которые влияют на соотношение стимулов в деятельности и обусловливают достижение необходимого уровня согласия между всеми уровнями бюджетной системы, всеми участниками бюджетирования (рис.1).
Базовым условием эффективного функционирования идеологии бюджетного федерализма выступает необходимый уровень доверия всех участников межбюджетных отношений друг к другу. Ключевым уровнем этого фактора выступает уровень «федерация - территория». Парад суверенитетов конца 80-х - начала 90-х гг. XX в., приведший к распаду в 1991 г. СССР, говорит о многом. В случае тотального недоверия субъектов Федерации к федеральному центру такой сюжет вполне может повториться. Поэтому, на наш взгляд, не силовые методы, а развитие подлинного федерализма, в том числе в сфере межбюджетных отношений, выступает важнейшим фактором укрепления государственности в целом, а бюджетной системы страны - в частности. Однако доверие строится в первую очередь на согласовании интересов, на честном взаимодействии центра и территории, на равноправном и партнерском подходе. В связи с этим уместно вспомнить известную статью выдающегося русского экономиста начала XX в. И.И.. Янжула под названием «Экономическое значение честности». В ней автор приводит слова А. Маршалла, лидера Кембриджской школы экономики, о необходимости в первую очередь не увеличивать богатство, а бороться с бедностью.
Экономическая самостоятельность муниципальных образований как атрибут бюджетной политики
Экономическая самостоятельность муниципальных образований представляет собой частный случай более широкого явления -экономической самостоятельности всей системы местного самоуправления.
Это понятие присутствует в Конституции РФ, в частности в ст. 132, в которой сказано, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Казалось бы, соотношение частного и общего, являющееся давно установленной и исследованной проблемой философского анализа, могло бы дать четкие параметры определения экономической самостоятельности муниципальных образований, некие критерии для научного определения круга компетенций. Однако до сих пор данный вопрос в нашей экономической и философской литературе не освещен. Более того, в порядке вещей использование самых разнообразных дефиниций, обозначающих тот или иной аспект проблемы, но не имеющих собственного четкого интерпретирования: социально-экономическая самостоятельность, хозяйственная самостоятельность, местное самоуправление, местные сообщества, местная власть и т.п. Находясь на стыке сразу нескольких отраслей научного знания - экономической теории, истории, политологии, права, социологии, социальной философии, муниципальной экономики -проблематика и сущность экономической самостоятельности муниципальных образований до сих пор четко не определена. Она часто подменяется простым перечнем круга полномочий, компетенций, ответственности, прав муниципальных образований; но при этом сам механизм определения таких полномочий, компетенций, ответственности и прав не рассматривается, поскольку считается, что их определяет вышестоящая власть1. Но в такой ситуации нельзя всерьез говорить об экономической самостоятельности муниципальных образований. В случае, когда действия предписываются свыше, финансирование определяется свыше, ответственность устанавливается свыше, а не самими муниципальными образованиями, экономическая самостоятельность превращается из целостного понятия в частное, дискретное, происходит аберрация его изначального смысла. Вместо самостоятельности, т.е. состояния, определяемого самим субъектом экономики и права (муниципальным образованием), мы обнаруживаем нечто принципиально иное: некую оперативно-хозяйственную самостоятельность, частичную автономию. Здесь уже нет речи о самодостаточности, саморегулировании, самоопределении, самоуправлении в полном объеме. Здесь уместно вести речь о со-управлении, со-регулированности (кооперации) в осуществлении неких властных или административных функций. При этом самоуправление как проявление самостоятельности подменяется управлением, которое хотя и выглядит более либеральным чем раньше, в условиях партийно-номенклатурного авторитаризма, но от этого по существу нисколько не более эффективного. Действительно, будучи атрибутом экономической политики в целом, местное самоуправление продолжает оставаться все еще в неразвитом, зародышевом виде. В советское время оно также существовало и даже именовалось «местной властью», но не имело подлинной основы для самореализации, самоосуществления. С одной стороны, система Советов представляла тип власти, основанной на выборах органов разного уровня, начиная с самого нижнего (сельского, поселкового), вовлекала в сферу местного самоуправления значительные массы людей, а с другой стороны, круг компетенций местного самоуправления был достаточно узким и определялся партийными съездами и пленумами. В нынешних условиях мало что изменилось: принцип выборности органов местного самоуправления сохранился, но сохранился и предзаданный, экзогенный внешний механизм определения статуса и полномочий самих органов местного самоуправления. В условиях проводимой административной реформы этот статус и компетенции мало в чем изменяются. Связано это с тем, что федеральный центр и территориальные органы государственной власти не хотят упускать из своих рук функцию управления (распоряжения, планирования, распределения) государственными финансами. Однако государственные финансы по своей сущности представляют собой общественные финансы, финансовые ресурсы самого общества. Государственный статус финансов в системе бюджетного регулирования отражает лишь исторически сложившуюся конкретную форму функционирования ресурсов, но не их политико-экономическую сущность. Эпоха всеобщего огосударствления экономических ресурсов в нашей стране проходит. Это означает, что и огосударствление финансовых ресурсов в виде бюджетных средств должно быть заменено более гибкой и адекватной системой бюджетного саморегулирования, в которой нашла бы свое достойное место и самостоятельная система формирования и расходования бюджетных средств муниципальных образований. Превращать же данную систему в слепок, копию бюджетной системы федерального или территориального уровня означает формализировать принцип единства всей бюджетной системы страны и игнорировать специфику, сущностную особенность системы местного самоуправления. Управление и самоуправление представляют собой различные проявления бюджетного регулирования. В первом случае, то есть в случае управления, субъект и объект данного действия различные, во втором - то есть в случае самоуправления, субъект и объект действия совпадают в одном юридическом лице - муниципальном образовании. В системе современного бюджетного управления все еще скрыта потенциальная возможность социального отчуждения народа от финансовых ресурсов, принадлежащих формально самому народу, но отданных в управление государственным инстанциям. В системе же местного самоуправления такая потенциальная возможность существенно меньше, а в случае дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления она вообще может исчезнуть. Именно это обстоятельство является основой перехода от жестко централизованной системы бюджетного регулирования на всех уровнях современной бюджетной системы к децентрализованному, самостоятельному бюджетному регулированию на уровне местного самоуправления1. Ответственность нижнего уровня бюджетной системы страны должна быть адресована не наверх, строиться не перед вышестоящими бюджетами и государственными инстанциями, а должна быть нацелена на население, осуществляться перед налогоплательщиками, регулироваться судебными и правоохранительными органами на основании законов, а не подзаконных актов. Только в этой субординации возникает основа для подлинного, а не формализованного самоуправления, а, следовательно, - и основа для формирования и развития действительной экономической самостоятельности муниципальных образований.
Экономическая самостоятельность муниципальных образований как результат демократизации межбюджетных отношений
Экономическая самостоятельность муниципальных образований является результатом взаимообусловленности политики и права в сфере хозяйственной жизнедеятельности общества. Такая взаимообусловленность достаточно сложна, но она неразрывно связана с таким институтом гражданского общества, каким является местное самоуправление. Будучи фундаментальным политико-правовым институтом, местное самоуправление реально способно оказывать позитивное воздействие на регулирование социально-экономических отношений, прежде всего в той их части, которая непосредственным образом затрагивает функционирование местных сообществ во всех проявлениях их жизнедеятельности.
Неслучайно, еще в дореволюционный период отечественной истории правительство обращало особое внимание на развитие институтов земства, выступавшего аналогом местного самоуправления в губерниях, волостях и уездах страны. Специфика административно-территориального деления царской России, безусловно, накладывала свой отпечаток на структуру и функции земского самоуправления. Между тем, роль управ, земских собраний и иных структур земства в жизни страны была значительной. К сожалению, этот опыт мало учитывается в современной политике развития местного самоуправления. Особенно это относится к экономической самостоятельности современных органов местного самоуправления.
А ведь местному самоуправлению принадлежит важная роль, которую не способен выполнять ни один из существующих сегодня в нашем обществе властных институтов - соединение в единое целое интересов государства, общества и личности.
Такая направленность местного самоуправления предполагает определенную экономическую состоятельность, самодостаточность данного института в структуре всех иных социальных институтов. Без необходимых финансовых, экономических, материальных ресурсов осуществление такой направленности местного самоуправления остается невозможным.
Следовательно, для дальнейшей демократизации нашего общества в целом, а также государства, превращения его в правовое, необходима децентрализация экономической власти и управления. Подчеркнем, что речь идет не о политической, военной или каких-либо иных сферах властных полномочий, а сугубо об экономической (финансовой) сфере. Опыт развития демократии как в самой России, так и в западных странах убедительно свидетельствует о том, что построение гражданского общества, правового государства и эффективной экономики невозможно без определенной финансово-экономической децентрализации, без реального, а не формального развития экономической самостоятельности местного самоуправления. В этой связи местное самоуправление следует рассматривать как один из основополагающих институтов организации власти на местах, но власти именно народной, а не власти бюрократизированной номенклатуры. И здесь обнаруживается определенное противоречие между подлинными интересами самого государства как целого и его частью, представленной в лице современных отдельных бюрократических группировок, которые не желают расставаться с устоявшимся кругом властных полномочий, что нарушает интересы государства, но соответствует интересам отдельных его представителей. Противоречие между частным и общим, как социально-философская дилемма, предполагает сохранение целостности даже путем изменения или отторжения частного, то есть отдельных его частей. Как это ни парадоксально, современное российское государство как целое пока не демонстрирует способностей к такому самосохранению и саморазвитию, результатом чего является крайне трудный, тяжелый характер перераспределения финансово-экономических ресурсов и властных полномочий между федеральным центром, территориальными органами власти и органами местного самоуправления.
Однако следует вспомнить известную формулу К. Маркса, согласно которой самоуправление есть процесс управления народа посредством самого народа.1 В современной литературе такая постановка вопроса не только не подвергается сомнению, но получает и дальнейшее свое конкретное наполнение2.
Следовательно, с научной точки зрения, нет вопроса о том, стоит или не стоит наделять местные органы самоуправления необходимым объемом экономической самостоятельности. Вопрос состоит в определении самого смысла данного понятия и круга компетенций местных органов самоуправления. Если отталкиваться от Марксовой формулы, то экономической самостоятельностью органов самоуправления должно считаться такое положение, когда народ в состоянии самостоятельно и эффективно осуществлять процесс управления на местах. Естественно, что диалектика государственного управления и местного самоуправления не отвергает необходимость государственного участия в делах территорий и мест, но процесс эффективного управления местных органов должен выступать в качестве приоритетного направления современного государственного строительства. Но это относится к ситуации, когда местный интерес долгие десятилетия игнорировался в связи с чем муниципальные образования оказались в депрессивном состоянии. Ясно, что по мере их выхода из такого состояния местный интерес будет превращаться в равноценный (паритетный) по отношению к федеральному и территориальному интересам. В соответствии с Конституцией РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные и муниципальные органы (ст. 3).
