Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы рыночной трактовки экономической природы бюджетного профицита 12
Глава 2. Базовые экономические предпосылки образования бюджетного профицита 44
2.1. Анализ механизма образования бюджетного дефицита как теоретическая основа формирования бюджетного профицита 44
2.2. Эффективное управление государственным долгом - необходимая предпосылка перехода к профицитному бюджету 52
Глава 3. Экономические методы формирования бюджетного профицита в переходный к рынку период 62
3.1. Формирование бюджетного профицита в рамках монетарной экономической политики 63
3.2. Формирование бюджетного профицита в рамках фискальной экономической политики 78
3.3. Макроэкономические (общефедеральные) и микроэкономические (муниципальные) проблемы формирования бюджетного
профицита 88
Заключение 96
Литература 102
Приложения 116
- Анализ механизма образования бюджетного дефицита как теоретическая основа формирования бюджетного профицита
- Эффективное управление государственным долгом - необходимая предпосылка перехода к профицитному бюджету
- Формирование бюджетного профицита в рамках монетарной экономической политики
- Формирование бюджетного профицита в рамках фискальной экономической политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования» Экономическая система переходного периода характеризуется масштабными потрясениями не только в сфере производства материальных благ, но и в бюджетно-финансовой сфере, выступающей, по существу, центральной инфраструктурой всего рыночно-организованного хозяйства. Негативные экономические процессы, а также скрытая инфляция, присущие административному производству, объективно предопределили нарастающий дефицит государственного бюджета на протяжении всего рыночно-трансформационного периода.
Важнейшим инструментом смягчения социальной цены рыночной трансформации административного производства выступает бюджетный процесс, концентрированно отражающий приоритетные потребности общественного сектора экономики.
Здесь обнаруживается своеобразный парадокс: по мере уменьшения размеров государственного сектора в экономической структуре народнохозяйственной системы его социальная значимость ощутимо возрастает - благодаря эффекту мультипликации целенаправленной экономической политики государства (фискальной и монетарной). Соответствующая экономическая концепция во многом должна являться теорией бюджетного профицита.
В то же время, сам бюджетный процесс претерпевает поистине революционные изменения: административно-волевые методы его расчета и формирования заменяются экономическими, имеющими теоретическую основу в виде конъюнктурного сплава отдельных положений фискальной и монетаристской концепций.
В силу кризисной специфики рыночно-трансформационного периода основное внимание экономистов-теоретиков обращено прежде всего на бюджетный дефицит - механизм возникновения и способы минимизации. Между тем не меньшего теоретического внимания заслуживает и альтернативный феномен рыночной экономики - "бюджетный профицит", формирование которого является свидетельством не только позитивных сдвигов в экономике данной страны, но и результатом целенаправленной организации бюджетного процесса в ней, роста эффективности методического обеспечения данного процесса.
Бюджетный профицит в теоретическом плане является не менее сложным и противоречивым процессом, чем бюджетный дефицит. Однако странным образом профицит скорее пассивно ожидается, чем активно подготавливается. Отечественная экономическая наука значительно запаздывает (по сравнению с зарубежной) в выделении и специальном анализе бюджетного профицита как особого феномена в процессе становления и движения системы рыночной экономики. Именно эти обстоятельства и побудили автора работы с выбором данной проблемы исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Бюджетный процесс в целом и его альтернативные экстремальные состояния - феномены в виде "бюджетного дефицита" и "бюджетного профицита" - всегда привлекали внимание экономистов-теоретиков, однако по разным причинам: в то время, как кейнсианцы, будучи приверженцами приоритета фискальной политики, стремились обосновать и вытекающий отсюда приоритет бюджетного состояния страны, монетаристы, будучи приверженцами приоритета денежно-кредитной политики, стремились обосновать вторичный, производный характер бюджетных показателей. Этим объясняется, в частности, полемика относительно оценки дефицита государственного бюджета, временных рамок бюджетного процесса, значимости и допустимых размеров государственного долга.
Финансовая технология бюджетного процесса достаточно хорошо раскрыта в специальной литературе. Однако теоретические аспекты бюджетного профицита раскрыты гораздо менее подробно. Это объясняется различной трак товкой сущности бюджета и экономической природы бюджетного профицита в рамках различных направлений современной экономической мысли.
Среди отечественных экономистов значительный вклад в разработку теоретических вопросов бюджета и его составляющих внесли такие известные экономисты, как: Р. Энтов, А. Аникин, В. Миловидов, А. Хандруев, И. Цуканов, О. Алмазова, Л. Дубоносов, А. Улюкаев, А. Лившиц, С. Глазьев, А. Шохин, С. Бра-гинскй, Я. Певзнер, Е. Ясин, А. Илларионов и др. Из числа зарубежных экономистов особо следует отметить работы Р. Гильфердинга, Дж.М. Кейнса, Д. Хик-са, Р. Хейлброннера, Л. Туроу, Н. Мэнкью, Э. Аткинсона, Д. Стиглица и др. В этих работах дана общая постановка проблемы и намечены концептуальные аспекты ее решения.
Однако теоретические характеристики социально-значимых для переходной экономики экстремальных состояний государственного бюджета практически и по настоящее время пребывают в периферийном статусе второстепенных объектов экономической науки. Между тем весь выстраданный в ходе последнего десятилетия отечественный опыт рыночных преобразований свидетельствует, что реализация рыночно-трансформационного потенциала, заложенного в "профицитном" или "дефицитном" бюджете, могла бы существенно продвинуть общество и экономику в стратегических направлениях рыночной перестройки.
Цель диссертационной работы состояла в выявлении экономической природы бюджетного профицита как особого феномена рыночного общества, его объективных параметров, а также базовых предпосылок его формирования в переходный к рынку период с целью разработки методологических основ долгосрочной профицитно-ориентированной бюджетной политики.
Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:
• раскрытия теоретико-методологических основ рыночной трактовки экономической природы бюджетного дефицита;
• изучения базовых экономических предпосылок образования бюджетного профицита;
• анализа механизма образования бюджетного дефицита как теоретической основы формирования бюджетного профицита;
• оценки эффективного управления государственным долгом в качестве необходимой предпосылки перехода к профицитному бюджету;
• показа экономических методов формирования бюджетного профицита в переходный к рынку период;
• характеристики особенностей формирования бюджетного профицита в рамках монетарной экономической политики;
• характеристики особенностей формирования бюджетного профицита в рамках фискальной экономической политики;
• разграничения макроэкономических (общефедеральных) и микроэкономических (муниципальных) проблем формирования бюджетного профицита.
Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные положения общей экономической теории и, прежде всего, - о приоритете "социально-оптимальной целесообразности" по сравнению с "рыночно-эффективной выгодностью", о монетарной трансформации фискального процесса в рамках смешанной экономики, о циклическом характере движения бюджетного процесса в экономике постиндустриального типа. Автор исходил из доказанного общественно-производственной практикой развитых стран мира принципа необходимости и эффективности социализации государственных расходов и доходов, а также принимал во внимание доминирующий контекст функций, выполняемых бюджетными институтами в переходной экономике (протекционизм, патернализм, дирижизм). Особое внимание было уделено таким слагаемым формирования бюджетного профицита, как повышение эффективности управления государственным долгом, специфике формирования бюджетного профицита в рамках фискальной и монетарной политики, разграничению обще федерального и муниципального уровней достижения профицитно-ориентированного бюджета.
Информационно-эмпирическую базу исследования составил экономико-статистический материал, опубликованный финансовыми институтами Российской Федерации за 1991-2000 годы, материалы, характеризующие бюджетный процесс в США и странах Западной Европы, а также материалы местного (регионального и муниципального) уровня, представленные финансовыми показателями Республики Северная Осетия - Алания.
Объект исследования - бюджетный профицит в переходной экономике как многофакторный результат разнонаправленных макро- и микроэкономических процессов различной временной продолжительности; предмет исследования - объективные зависимости, тенденции и параметры, в совокупности образующие научно-репрезентативные характеристики бюджетного процесса в целом и феномена "бюджетного профицита", в частности.
Положения, выносимые на защиту:
по специальности 08.00.01 - политическая экономия:
1. Исходную теоретико-методологическую основу анализа экономической природы бюджетного профицита образует концепция субъектно-объектного строения общественно-производственных процессов, форм и институтов, поскольку в рамках подобной концепции становится возможным преодоление "надэкономической" трактовки субъектного статуса государства, в связи с чем и бюджетный процесс преодолевает односторонность его сугубо "административной" характеристики.
2. Фундаментальной теоретико-методологической посылкой раскрытия экономической природы бюджетного профицита выступает теория двухсек- торного строения смешанной экономики, препятствующая "внерыночной" трактовке сущности и проявления бюджетного процесса, а напротив, - вынуждающая выводить "дефицитность" или "профицитность" государственного бюджета из результирующего итога движения основных макроэкономических процессов.
3. Тотальный монетаризм как сущность современной смешанной экономики обусловливает рыночную трактовку экономической природы бюджетного профицита; в свою очередь, такая рыночная трактовка предполагает выведение бюджетного профицита не из соотношения - становящихся при данном подходе внешних форм - "государственных доходов" и "государственных расходов", а из соотношения тех макровеличин, которые адекватно отражают рыночную сущность макроэкономической системы ("совокупного спроса" и "совокупного предложения").
4. В качестве экономического основания формирование бюджетного профицита имеет систему базовых предпосылок, доминирующее значение среди которых в переходной экономике приобретают условия, задающие дефицитное состояние государственного бюджета, а также степень эффективности управления государственным долгом; теоретический анализ названных условий образует научно-методологическую базу профицитно-ориентированного бюджетного процесса.
5. В пределах теоретической модели перехода от бюджетного дефицита к бюджетному профициту осуществляется переход приоритета от государственных доходов ("совокупное предложение") к государственным расходам ("совокупный спрос"), что отражает укрепление макрорыночных начал по мере реальных экономических преобразований в постадминистративном производстве.
по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:
1. Бюджетный профицит выступает как результат преимущественно среднесрочной финансовой политики, временные параметры которой должны быть достаточны массового осознания активными агентами рыночных процессов жесткости правительственного курса на создание стабильных ("предсказуемых") условий в сфере частного бизнеса, инвестиций в реальный сектор и свободного ценообразования.
2. Общая предопределенность возникновения бюджетного профицита фазой циклического подъема объективно вынуждает к ускоренному переходу всех уровней бюджетного процесса на принцип циклического балансирования бюджета, поскольку лишь в рамках данного цикла возможно экономически-рациональное соотнесение бюджетных величин "профицита" и "дефицита".
3. Макроэкономическая эффективность циклического-возникающего бюджетного профицита находится в прямой зависимости от того, какая доля образовавшегося профицита сохраняется казначейством в форме его направления в Центральный банк; подобная мера есть практическая реализация стратегии циклического балансирования бюджета - ограничения масштабов дополнительных заимствований казначейства в период возникновения бюджетного дефицита.
4. Профицитно-ориентированный бюджет предполагает последовательно-выдержанный среднесрочный курс на сокращение государственных расходов, облегчение налогового бремени на результаты предпринимательской деятельности и уменьшение дефицитов на всех бюджетных уровнях; это характеризует общественно-регулируемый аспект механизма достижения бюджетного профицита.
5. Календарный ("годовой") государственный бюджет сочетает краткосрочные ("трансфертные") и долгосрочные ("инвестиционные") расходные и доходные статьи, что требует разработки и обособления в его структуре "текущего" и "капитального" бюджета, финансовый механизм реализации которых может иметь альтернативный характер и различные социально-экономические последствия.
Научная новизна диссертации состоит в попытке концептуального анализа бюджетного профицита в рамках современных достижений экономической теории; элементы научной новизны представлены, по мнению автора, следующими пунктами работы:
по специальности 08.00.01 - политическая экономия:
— выявлены теоретико-методологические основы анализа экономической природы бюджетного профицита как особого феномена смешанной системы общественного хозяйства;
— охарактеризована рыночная сущность трансформации бюджетного процесса в переходный к рынку период, преобразующей дорыночный вид бюджетного балансирования ("государственные доходы = государственные расходы") в макрорыночный ("государственный совокупный спрос = государственное совокупное предложение");
— раскрыты базовые предпосылки формирования бюджетного профицита в специфической ситуации переходного периода, предстающие в виде административного увеличения бюджетного дефицита и неэффективного управления государственным долгом.
по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:
- показано, что достижение бюджетного профицита требует составления бюджета на "нулевой основе", противопоставив его инерционному методу финансового планирования "от достигнутого";
- определена специфика методов формирования бюджетного профицита в рамках фискальной и монетарной экономической политики;
- обозначены стратегические направления перехода к профицитно-ориентированной бюджетной политике в переходный к рынку период и необходимые условия такого перехода.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут служить основой углубления методологии исследования бюджетного процесса в рыночно-трансформационном периоде, а также механизма формирования бюджетного профицита.
Предложенные принципы профицитно-ориентированной бюджетной политики могут быть использованы при доработке соответствующих статей "Бюджетного Кодекса", при совершенствовании бюджетного процесса на федеральном и субъект-федеральном уровнях.
Материалы исследования могут оказаться полезными в учебном процессе при изучении курсов "Основы экономической теории", "Макроэкономика", "Теория общественной экономики".
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации исследования апробированы автором в докладах на научно-теоретических конференциях экономического факультета Северо-Осетинского государственного университета, в докладных записках Министерству финансов РСО-Алания и изложены в трех публикациях (общим объемом в 1,5 печ. листа).
Анализ механизма образования бюджетного дефицита как теоретическая основа формирования бюджетного профицита
Финансовый кризис - это всегда рост цен, с которого начинается и бюджетный кризис, уменьшающий зарплату, пенсии и личные сбережения. Насколько верно, что рыночные реформы неизбежно порождают эти два взаимосвязанных кризиса? Может, действительно были нужны другие реформы, которые не принесли бы разочарования в рыночной экономике и демократии? Следует винить реформы или реформаторов?
Реакция на негативные процессы в ходе рыночных преобразований выражается в призыве - надо сменить курс. Таким образом, финансовый кризис влечет за собой бюджетный, а бюджетный - политический.
Тем не менее, очевидно, что рыночные реформы были необходимы. Не менее очевидно, что они не могли быть легкими. Более того, именно в России они особенно тяжелы, поскольку здесь, по сравнению с восточноевропейскими странами, накопили больше деформаций, больше растрачено ресурсов, больше затрат потребовало поддержание статуса сверхдержавы, сильнее развращено и массовое сознание. И хотя рыночные реформы начинались при достаточной поддержке населения, позднее, вследствие связанных с ними испытаний, они рано или поздно должны были привести к росту недовольства (обращенного, в частности, на тех, кто эти реформы проводит). И произойти это должно было независимо от того, как осуществлялись преобразования, быстро или медленно, хорошо или плохо, - с точки зрения организации и исполнения. Однако существует не менее аргументированный и иной подход: что, вопреки распространенному мнению, нынешний финансовый кризис с рыночными реформами практически никак не связан (если только не считать, что финансовые кризисы могут быть только в рыночной экономике, так что подобный кризис свидетельствует, что российская экономика вышла из "дорыночного" состояния, что реформы привели к созданию рыночной экономики в России, хотя свидетельство в виде финансового кризиса - дорогое удовольствие).
Между тем многие полагают, что либерализация цен вместе с открытостью российской экономики обусловили глубокий спад производства, вытеснение отечественных товаров с внутреннего рынка, повлекшее сокращение доходов и налоговой базы, а отсюда - и бюджетный кризис. Монетаристская политика, упрощенная трактовка которой сводит ее к подавлению инфляции посредством ограничения денежной массы, по оценке этих "упрощенцев" и привела к тому, что экономика испытывает нехватку денег, процветают неплатежи, денежные суррогаты, бартер, из-за чего также не платятся налоги и усугубляется бюджетный кризис. А в этой ситуации, когда отсутствуют доходы, приходится брать взаймы. Словом, не будь российского монетаризма, не пришлось бы строить пирамиду ГКО, не было бы и финансового кризиса.
Экономисты с "антирыночным" мышлением главный грех монетаристской политики видят в том, что правительство отказалось от эмиссии как способа покрытия бюджетного дефицита и перешло к неинфляционным методам его финансирования, то есть к займам, которые, как ожидалось, заставят государство быть более дисциплинированным и ответственным. Эти "неинфляционные займы" и погубили российскую экономику. Интересно, что эмиссионное покрытие дефицита очень легко - в приказном порядке - вообще превратить в иллюзорный профицит.
Величина дефицита государственного бюджета отражает, как правило, размеры дефицита всей системы государственных финансов: бюджета центрального правительства, региональных и местных бюджетов, бюджета системы социального страхования. Среди способов финансирования дефицита бюджета наиболее инфляционным является его финансирование за счет увеличения активов национальных денежных властей безотносительно к тому, каким конкретно образом это происходит - путем прямого эмиссионного кредитования или в результате приобретения государственных ценных бумаг. В качестве денежных властей выступают органы, ответственные за денежную эмиссию и денежное обращение - центральные банки, валютные комитеты, в редких случаях сами правительства, если это предусмотрено соответствующим законодательством.1
Истоки бюджетного дефицита усматривают и в "ваучерной приватизации", которая вроде бы, обманув ожидания народа и создав группку олигархов, не привела к появлению эффективных собственников. В результате государственные богатства расхищаются частниками, возникла теневая экономика, ресурсы уходят за рубеж, а это приводит к неуплате налогов, к бюджетному дефициту, пирамиде заимствований, к бесконечности кризиса. Либерализация, приватизация и финансовая стабилизация составляли, как известно, содержание первого этапа рыночных реформ. И если их критика верна, то нынешний кризис - следствие этих реформ или их неверного курса.
Исходя из неизбежности перехода к рынку, следует признать, что спад производства, обусловленный, как утверждают, либерализацией цен и открытием экономики (а либерализация цен и открытие экономики продолжают оставаться необходимыми предпосылками перехода к рынку всякой административной экономики), был вызван на самом деле не ими, а прежде всего деформациями плановой тотально-государственной экономики. Общеизвестно, что, как минимум, 40% ВВП СССР составляла военная и "околовоенная" продукция (сейчас - не более 5-8%). Следовательно, сокращение военного производства дает не менее 25% из общего 50-процентного снижения ВВП за годы реформ. Еще не менее 10-15% этого снижения дает сокращение продукции потребительского назначения низкого качества и негодного ассортимента, которую брали только из-за отсутствия выбора. Таким образом, на долю всех иных факторов (в том числе и "реформенных") приходится не более 10-15% спада, а это совпадает с цифрами и других стран.1
Проблема альтернативного выбора между количественным ростом и качественным изменением понятна любому экономисту-теоретику. Еще в 1988 году известный отечественный экономист Л.И. Абалкин отмечал, что невозможно совместить качественные изменения (то есть реформы) и количественный прирост. Может, спад оказался слишком велик? Нет, ибо конкурентоспособной продукции в дорыночный период производилось не более 15-20% от общего объема, включая природные ресурсы и вооружения. Многие внешние рынки потеряны не из-за реформ, а из-за конкурентов, легко вытесняющих наше не лучшее в мире оборудование.
Эффективное управление государственным долгом - необходимая предпосылка перехода к профицитному бюджету
Экономическая политика по формированию профицита невозможна без эффективного управления государственным долгом. И дело не только в том, что в российской экономике переходного к рынку периода государственный долг постоянно возрастал, вызвав тяжелейший финансовый кризис (1998 год). Есть еще одна причина: необходимо осознать, что государственный долг превратился в объективный элемент бюджета любой страны, поэтому без его эффективного управления невозможно осуществление "профицитной" политики.1
Но отсюда следует и другой, крайне важный в теоретико-методологическом аспекте, вывод - профицит должен достигаться и рассчитываться в ситуации постоянного сохранения государственного долга, что требует совершенно иной методологии расчета размеров профицита. В этом отношении необходимо осваивать опыт по совершенствованию управления государственным долгом в рыночно-развитых странах.
Особенности построения российского бюджета и финансовой статистики, прямо связанные с учетом государственного долга, лучше видны при сравнении российской и американской систем заимствования. Согласно американской практики, дефицит бюджета - это сумма, на которую его расходы превышают доходы. Государственный долг представляет собой кумулятивную сумму кредитов, привлеченных для финансирования дефицита, за минусом их погашенной части. Причем американский бюджет изначально не сбалансирован, т.к. дефицит и источники его финансирования вынесен за бюджетные рамки.1
Американское Казначейство объявило о реализации новой системы мер по управлению государственным долгом. Эти меры направлены в первую очередь на снижение объема долговых обязательств правительства США и сокращение объема портфеля государственных облигаций, котирующихся на рынке. Такая позиция объясняется тем, что уже два года на фоне стремительного роста экономики в Соединенных Штатах наблюдался значительный профицит бюджета. В этой связи проблемы рационального использования избытка финансовых ресурсов и выработки соответствующей программы стали одними из первоочередных задач для нынешнего руководства страны. Новые предложения по управлению государственным долгом, по сути, являются частью такой программы.
1. На первое место в системе мер по управлению государственным долгом должно быть поставлено самое главное - решение о сокращении объема самого государственного долга (что в американской бюджетной системе сегодня основывается на исключительно благоприятных макроэкономических факторах). Например, согласно прогнозам, сделанным еще в 1993 году, объем федеральных долговых обязательств, находящихся в руках частных инвесторов, (т.е. весь объем обязательств, эмитированных Казначейством, за исключением бумаг, находящихся в собственности Федеральной резервной системы и федерального правительства) к 1999 году должен был составить 5,4 трлн. долларов. Однако в настоящий момент этот показатель равен всего 3,6 трлн. долларов, а совокупный объем выпущенных на данный момент долговых обязательств составляет около 5,6 трлн. долларов. Более того, по прогнозам главы американского Казначейства, в ближайшие десять лет объем государственных обязательств, находящихся в частных руках, должен снизиться еще вдвое, а к 2015 году этот долг будет полностью погашен. В то же время, согласно официальным оценкам, профицит американского бюджета в 1999 фискальном году (с 1 октября 1998 г. по 30 сентября 1999 г.) превысит первоначальные прогнозы и составит 99 млрд. долларов, а в 2000 году этот показатель должен достичь отметки 142,5 млрд. долларов. Всего же за следующие 15 лет правительство США намерено получить более 4,47 трлн. долларов в виде бюджетного профицита.
Казначейские облигации постепенно утрачивают свои ведущие позиции на фондовом рынке США. Если еще лет десять-пятнадцать назад доля долговых обязательств американского Казначейства, находящихся в собственности част ного сектора, составляла около 31% от совокупного объема рынка долгов в США, то к настоящему моменту этот показатель упал до 23%. При этом доля но вых долгосрочных государственных обязательств в общем объеме эмитирован ных долгосрочных долгов на рынке снизилась с 40% в 1990 году до 18% в 2000 году. Благодаря успешной фискальной политике за период с 1993 по 1999 годы норма сбережений в американской экономике более чем удвоилась (с 3,5% до 7,2%).1 3. Снижая объем бюджетного заимствования, американское прави тельство стремится в то же время направить имеющиеся в экономике средства на развитие промышленного производства и стимулирование инвестиционной ак тивности. Ожидается, что финансовые ресурсы, ранее отвлекавшиеся на рынок государственного долга, непосредственно пойдут в частный бизнес. В долгосрочной перспективе это, в свою очередь, должно привести к росту благосостояния граждан и повышению уровня жизни.
Таким образом, предлагаемые меры по сокращению государственных долговых обязательств можно разбить на две группы. Во-первых, это действия, направленные на снижение самого предложения казначейских облигаций. В число таких мер входят также отмена одного из трех ежегодных аукционов по размещению долгосрочных государственных облигаций и постепенное уменьшение частоты выпуска годичных и двугодичных облигаций.
Особо важное направление, актуальное и для российского бюджетного процесса, - объявление Казначейством США о досрочном выкупе своих облигаций, уже торгующихся на рынке и имеющих достаточно длинный период времени до погашения.
Меры по сокращению предложения новых государственных облигаций на рынке в первую очередь включают в себя отмену дополнительных ("ноябрьских") аукционов по размещению новых "тридцатилетних" обязательств Казначейства США. При этом традиционные ("февральские" и "августовские") аукционы будут проводиться и впредь. Более того, планируется, что объем выставляемых на этих аукционах бумаг будет несколько увеличен. По мнению руководства Казначейства, эти шаги позволят повысить ликвидность облигаций, уже обращающихся на рынке, что, в свою очередь, будет способствовать снижению стоимости обслуживания долга.
Формирование бюджетного профицита в рамках монетарной экономической политики
Монетаристская экономическая политика относительно молода (ее оформленное появление можно отнести к середине 70-х годов), однако за этот небольшой промежуток времени она успела обрасти не только традициями, но и домыслами. В этой связи значительный интерес представляет высказывание фактического лидера монетаристского направления в экономической науке М.Фридмана: "...Чикагская традиция представляет собой не догму, застывшую ортодоксию, а именно способ смотреть на вещи. Это - теоретический метод, настаивающий на том, что деньги - имеют значение, что любая интерпретация краткосрочных сдвигов в экономической активности наверняка столкнется с серьезными трудностями, если будет пренебрегать денежной стороной дела, если она не сможет объяснить, почему люди стремятся иметь при себе определенное количество денег" .
Концепция монетаризма занимает по-своему уникальный статус в теоретическом основании современного бюджетного процесса, будучи практически разработанной в той мере, в какой разработана ее теоретическая сторона. Более того, можно утверждать, что сила интереса к концепции монетаризма возрастает со стороны "бюджетников" в зависимости от реально достигнутой степени мо-нетарности экономики данной страны.
Для конечных целей бюджетного процесса концепция монетаризма важна тем, что может удовлетворительно объяснить экономические реалии общественного хозяйства смешанного типа. Именно эта концепция убедительно показала, что с уходом с экономической арены золотомонетной денежной системы и заменой ее на символическую ("бумажно-денежную") систему произошла настоящая "монетарная революция". А тотальная монетарность, будучи сутью современной экономики, предопределила приоритетные формы проявления и реализации основных экономических тенденций современности, в том числе и в сфере бюджетного процесса.
В системе символических денег, когда денежный материал становится "рукотворным" (в отличие от "природной" поставки золотоденежного материала), экономика может быть только "монетарной". Отныне нельзя понять ни одного экономического процесса, не преобразовав его в "монетарное состояние". Соответственно, и экономическая природа профицита, и достижение его исключительно рыночными способами также связано с монетаризмом.
Особо стоит вопрос о "российском монетаризме" и возможности его использования в непосредственной практике российского бюджетного процесса. Несомненно, что в той мере, в какой будут ощущаться реальные успехи российских рыночных реформ и они будут становиться экономически, социально и политически необратимыми, реальным будет становиться и российский монетаризм, способствуя рыночным методам формирования и бюджета в целом, и бюджетного профицита. Однако очевидно, что в самом начале реформ, когда российские экономисты искали в безбрежности производства хоть что-то экономическое, за что можно было бы уцепиться, начиная рыночные преобразования, искала экономическую точку опоры, чтобы перевернуть мир административного производства, тогда о монетаризме можно было говорить, только в сослагательном наклонении. Даже сегодня - спустя десять лет! - в стране все еще крайне слабы реальные инструменты для проведения монетарной политики. Пока неразвита трансакционная инфраструктура рынка, минимизирующая издержки на преобразование денежных сбережений во все виды неденежных сбережений (прежде всего - ценные бумаги), и, наоборот; пока крайне узок сам диапазон неденежных сбережений1, о реальном монетаризме не может быть и речи.
Практический аспект любой концепции оптимизации бюджетного процесса состоит в том, что она должна отыскать как можно более локальный инструмент, целенаправленное маневрирование которым способно, однако, несмотря на его локальность, создать многократно умноженный бюджетный (макроэкономический) эффект (или - "эффект бюджетной мультипликации"). В концепции Дж. Кейнса, например, таким инструментом являлась фискальная политика: маневрируя размером налогов и трансфертов, пытаются раскрутить макроэкономические потоки ресурсов и товаров; в теории монетаризма этого же добиваются, применяя иной инструмент - маневрируя денежной массой 2 (правда, в рамках монетаризма "деньги" сведены к форме богатства, а не к средству обмена)3.
Следует прямо сказать: монетаризм может быть полностью реализован (как теоретическая основа бюджетного процесса) в рыночно-зрелом обществе, тогда как в переходной к рынку экономике большее применение находит кейн-сианство. В этом аспекте возможность проведения в России монетарной бюджетной политики была бы объективным свидетельством необратимости в ней рыночной трансформации. Однако в реальности от этого свидетельства нас отделяют еще годы упорных рыночных реформ.
Объективный вектор развития экономической истории образует процесс становления эффективной экономики. В свою очередь, эффективной экономикой считается такая, в которой минимальными совокупными затратами ресурсов максимизируют совокупный результат валовой национальный продукт - ВНП). При этом величина прироста реального ВНП прямо зависит от величины прироста объема инвестиций.
Иными словами: чем больше инвестиций, тем больше будет (при прочих равных условиях) и размер ВНП. Отсюда очевидна постановка основной проблемы бюджетной теории и практики - как сделать так, чтобы поток инвестиций постоянно прирастал?
Классическая политэкономия отвечала на этот вопрос довольно прямолинейно, а именно: поскольку инвестиции есть лишь перемещение накоплений (от сберегателей к инвесторам), то необходимо, по ее мнению, создавать условия, при которых сберегателям было бы выгодно одалживать свои накопления инвесторам, а инвесторам - было бы выгодно брать накопления сберегателей в долг под реальные инвестиции (в расчете на возврат возникающего долга из будущей прибыли, да и себе кое-что оставить). При этом очевидно, что, чем выше процент, тем счастливее сберегатели-кредиторы (но несчастнее инвесторы-должники), и наоборот - чем ниже процент, тем счастливее инвесторы, но, соответственно, несчастнее кредиторы.
Формирование бюджетного профицита в рамках фискальной экономической политики
Макроэкономическая теория - это теория регулирования макроэкономики, понимаемой как макрорынок. При таком понимании макроэкономики её регулирование сводится к попытке изменения величин совокупного спроса (на практике - национального дохода) и совокупного предложения (на практике - реального, т.е. дефлированного, валового национального продукта). Для этого правительство - как субъект макроэкономического регулирования - располагает тремя "инструментами": фискальной, монетарной и внешнеэкономической политикой.
Главным из них был и остается фискальный подход, как самый доступный, контролируемый и предсказуемый по последствиям.
Фискальная политика есть совокупность административно-экономических методов регулирования макроэкономики. Административный, обязательный, принудительный характер регулирующих мер - вот в чем состоит принципиальное отличие фискальной политики от монетарной и внешнеэкономической.
Основные административно-экономические методы фискальной политики образуют: целенаправленные изменения в величине и структуре налоговых поступлений в бюджет государства, маневрирование размерами социальных трансфертов (безвозмездные выплаты из бюджета государства различным категориям населения: пенсии - пенсионерам, пособие - безработным, стипендии -учащимся, и т.д.), изменения в объеме и структуре государственных закупок (в виде субсидий, дотаций, субвенций).1
Если внимательно присмотреться к основным методам фискальной политики, то очевидно, что государство использует для регулирования макроэкономики фактически только два, доступных ему, способа: изменение в величине государственных доходов и расходов (маневрируя размерами социальных трансфертов и государственных закупок). Вот, собственно, два "весла", с помощью которых государство пытается выпрямить курс экономики, противостоя циклическим волнам. Если макроэкономическое равновесие нарушает обгоняющий рост совокупного спроса, будут увеличены государственные доходы (за счет роста налогов) и уменьшены государственные расходы (за счет сокращения социальных трансфертов и государственных закупок), и наоборот, - при обгоняющем росте совокупного предложения будут увеличены государственные расходы (за счет роста социальных трансфертов и государственных закупок) и уменьшены государственные доходы (за счет снижения налогов).
Такие сокращения образуют прямые вычеты из объема национального дохода, уменьшая тем самым совокупный спрос. И хотя правительству, всегда желающему хорошо выглядеть в глазах избирателей, такие сокращения крайне неприятны, оно вынуждены идти на это, ибо в противном случае рыночная экономика прибегнет к саморегулированию посредством инфляции, а это ввергнет в хаос уже макроэкономику в целом, ибо ударит не только по населению (которое правительство рассматривает преимущественно как электорат), но и по производителям.1
Одновременно необходимо "подстегнуть" и другую, отстающую в этой ситуации, сторону макрорынка - совокупное предложение. Для этого необходимо увеличить объем государственных закупок, что обеспечит прирост совокупного предложения.
Под "фискальной политикой" понимают совокупность административно-экономических методов регулирования макроэкономики. Основными административно-экономическими методами являются: налоги, трансфертные платежи и государственные закупки. Фискальной политике присущи три фундаментальные проблемы, во многом ослабляющие ее эффективность. 1. Осуществляемая фискальная политика - это временный процесс, включающий три обязательных этапа: Временная протяженность фискального процесса порождает "эффект Лага", т.е. объективное отставание исходного и полного пунктов этого промежутка. В экономической теории промежуток между первым и вторым этапом называется "внешний лаг" (ибо это "внешняя" для фискальной политики ситуация), а между вторым и третьим "внутренний лаг" (ибо это изменение в рамках самой фискальной политики). Продолжительность "внешнего" лага зависит от множества факторов, в т.ч. и состояния экономической теории, тогда как "внутреннего" - от степени операциональное фискальной политики. Отсюда общее правило: чем продолжительнее внешний лаг, тем короче должен быть внутренний. Что касается второго этапа - реального изменения фискальной политики, -то он зависит от соотношения "внефискальных" факторов (социальный и политический), способствующих или препятствующих такому изменению. Наконец, очень важно располагать системой адекватных и сопоставимых показателей, позволяющих объективно отражать, изменения ситуации. Из всего сказанного следует, что временной параметр фискальной политики способен ее существенно ослабить, деформировать. 2. Второй методологической проблемой следует считать концептуальную трактовку бюджета как доходно-расходной основы фискальной политики. Откуда же взялась эта проблема и в чем ее суть? Дело в том, что единственный экономический источник фискальной политики (административная мера) - это бюджет: расходуемые доходы государства (ибо не расходуемые государством доходы есть экономическая бессмыслица). В понимании же бюджета уже много лет противостоят два альтернативных подхода. И для того, чтобы вести фискальную политику, необходимо с самого сначала определиться, как мы будем понимать бюджет.
