Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы формирования экономической политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства
1.1. Концептуальные подходы к определению сущности экономической политики государства на разных этапах развития экономической науки
1.2. Императивы экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе его реформирования
2. Состояние экономической политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства 55
2.1. Организационно-экономические-отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства 55
2.2. Тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства в региональной экономической системе 82
2.3. Государственное регулирование функционирования инфраструктуры сферы жилищно-коммунального хозяйства 96
3. Направления совершенствования экономической политики государства в условиях модернизации жилищно-коммунального хозяйства 108
3.1. Методические подходы к реализации и оценке эффективности осуществления целевых программ как инструмента экономической политики государства
3.2. Институционально-экономический механизм обеспечения модернизации сферы жилищно-коммунального хозяйства 130
Заключение 150
Список использованной литературы
- Императивы экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе его реформирования
- Тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства в региональной экономической системе
- Государственное регулирование функционирования инфраструктуры сферы жилищно-коммунального хозяйства
- Институционально-экономический механизм обеспечения модернизации сферы жилищно-коммунального хозяйства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях роль государства в регулировании экономии неуклонно возрастает, так как многие фундаментальные проблемы не могут быть решены исключительно в рамках рыночного механизма и нуждаются в активном формировании адекватной экономической политики государства. Эффект реализации экономической политики выше, когда она формируется с учетом особенностей данной страны, определяемых состоянием ресурсной базы, социальной структуры, институциональным порядком государственного управления и местного самоуправления.
В рыночной экономике государственная политика приобретает сложноструктурированную форму, включающую совокупность ее элементов, инструментов, форм, методов, посредством которых регулируются экономические процессы в разных сферах. Исследование проблем формирования экономической политики государства актуализируется в условиях терциализации экономики, определяющей развитие сферы услуг, важнейшей из которых является жилищно-коммунальное хозяйство. Его функционирование оказывает существенное влияние на уровень жизни населения и обеспечение общей социально-экономической стабильности. Современное жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой социально ориентированный компонент рыночной экономики, требующий поиска новых подходов к системе его государственного регулирования.
Исходя из этого, исследование институтов, инструментов и методов осуществления государственной хозяйственно-экономической политики, обоснование направлений ее совершенствования на современном этапе модернизации жилищно-коммунальной сферы представляется весьма актуальным и востребованным.
Степень разработанности научной проблемы. Различные взгляды на содержание и функции экономической политики государства, представлены в работах многих зарубежных и отечественных авторов: Брю С.Л., Кейнса Дж.М., Маркса К., Макконнелла К.Р., Олина Б., Ойкена В., Портера М., Рикардо Д., Стиглица Дж., Фридмана М., Хекшера Э., Борисова В., Козловой Г., Кузнецовой Е.
В основу базовой теории экономической политики государства легли труды Олина Б., Ойкена В., Смита А., Солоу Р., Манделла Р., Спицина А., Тинбергена Я., Харина А., в которых предпринята попытка построения эффективной модели экономической политики государства посредством поиска оптимального соотношения целей и инструментов их достижения.
Вопросам эффективного развития жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформирования экономики России и формирования рынка жилищно-коммунальных услуг посвящены работы ученых: Конюхова Р., Савина К., Казанатова М., Тимофеева Ю., Ельцова В., Каменевой Е., Камышановой А., Комиссаровой Л., Кондратьевой М., Платонова А., Сизикина А., Шаккума М., Шарова А. и др.
Однако в большинстве публикаций исследуются или проблемы экономической политики государства, или особенности жилищно-коммунальной сферы. При этом недостаточно исследован аспект отражения степени взаимовлияния состояния и развития сферы жилищно-коммунального хозяйства на результативность мер и направлений реализации экономической политики государства в части контроля качества и доступности услуг населению, ответственности субъектов жилищно-коммунальной сферы за принимаемые решения.
Народнохозяйственная значимость темы и степень ее научной разработанности определили не только актуальность и выбор темы, но также цель и задачи диссертационной работы.
Цель исследования в том, чтобы на основе эволюционного анализа теоретических концепций обосновать, институты, методы и инструменты реализации экономической политики государства, а также направления ее совершенствования в отношении производства и потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства на этапе модернизации сферы ЖКХ.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследовать эволюцию теоретических основ экономической политики государства и осуществить ее периодизацию;
- развить концептуальное содержание базовых категорий, отражающих сущность экономической политики государства, ее институты, методы, инструменты;
- диагностировать состояние системы экономических отношений субъектов жилищно-коммунального хозяйства с позиции экономического интереса ее участников;
- представить систему институализированных структур жилищно-коммунального хозяйства;
- предложить инструментарий формирования и совершенствования направлений экономической политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства на этапе его модернизации;
- обосновать и разработать структурно-логическую модель институционального механизма реализации экономической политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства на этапе его модернизации.
Объектом исследования выступает система производства и потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства, функционирование которой обеспечивается четырехсторонним институализированным взаимодействием субъектов сферы жилищно-коммунального хозяйства: организациями управляющими собственностью (ТСЖ, ЖСК, управляющими компаниями), органами государственной власти, представителями бизнес-структур (инвесторами, ресурсоснабжающими организациями и т.д.) и домашними хозяйствами – потребителями жилищно-коммунальных услуг.
Предметом исследования выступает система экономических отношений по поводу предоставления социально-значимых жилищно-коммунальных услуг и инструментарий позволяющий алгоритмизировать процесс совершенствования экономической политики государства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Императивы экономической политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе его реформирования
Понятие «меркантилизм» происходит от латинского слова - «торговать». С английского и французского, как «торговый». Но не стоит понимать это примитивно. Система учений меркантилизма выстраивает достаточно глубокую концептуальную теорию.
Товарно-денежные отношения выводят на первый план, оставляя в стороне натуральное хозяйство, рыночно-экономические отношения, которые охватывают конкретный исторический отрезок времени. К. Маркс назван его периодом «первичного накопления капитала». Итак, данный исторический этап увязывают с великими географическими открытиями, которые способствовали благоприятному течению международной торговли. Деньги, в этот период получили главенствующую роль и экономическую силу, противопоставив себя феодальному поместью. Помимо того, феодальное поместье явилось вовлеченным в рыночные отношения, придавая огромное значение деньгам.12 Значимость отдельных хозяйств и целых государств, стала определяться их денежными ресурсами.
Синтезируя данный «переходный период», в т.ч. «марксистский», будет правильно сказать, что мнения ученых в основном совпадают. Эпоха меркантилизма с типичной до индустриальной экономикой, в течение практически трех веков следовала общим принципам научных представлений. Меркантилисты выделяли, что золото и серебро, имущество представляют благосостояние государства. Согласно их мнению, разумным можно считать:
Таким образом, для меркантилистов золото и серебро являлось определяющим уровень состоятельности государства, а источником богатства выступала внешняя торговля, которая через неэквивалентный обмен гарантировала активный торговый баланс. Из выше сказанного, следует, что объект исследования теории меркантилизма - сфера обращения.
Итак, термин «ойкономия» берет свое начало из древности и означал «домохозяйство».14 В эпоху меркантилистов под экономикой стали понимать науку о государственном хозяйстве, управляемом монархом. Наконец, черты научной дисциплины экономика приобрела в конце XVII— первой трети XIX века. Они считали, что только государство способно обеспечить социальную справедливость. Однако с утверждением свободной конкуренции положения меркантилистов отошли на второй план.
Классическая экономика предусматривала ограниченное государственное вмешательство, на первый план выходят рынок и "свобода выбора". Однако, свобода выбора предполагает защищенное законом (государством) право частной собственности самостоятельность принятия решений. Таким образом, в XVIII - XIX в.в. экономическая роль государства сводилась к охране прав частной собственности. Бьш выдвинут тезис о том, что государство - это "ночной сторож частной собственности".15
Классическая политическая экономия — крупнейшее направление экономической мысли. В ее рамках разработано несколько экономических
Смит А. Исследование о причинах богатства народов. М. : Экономика, 1982. теорий и выведены некоторые экономические законы. Основоположником выступает А. Смит, его ближайшими последователями («смитианцами») — доктор Дж. Андерсон, граф Лодердейл (1759—1838), Т. Мальтус, Т. Тук, полковник Роберт Торренс (1780—1864), сэр Э. Уэст и Дж. X. Марсет. Смит доказал логичную систему, которая объяснила работу свободного рынка на базе внутренних экономических механизмов, а не внешнего политического управления.16
Новый этап развития классической школы выпал на Д. Рикардо и его концепцию стоимости, а так же оригинальные теории земельной ренты и международной торговли. К числу непосредственных последователей Д. Рикардо необходимо отнести английских экономистов Дж. Милль, Дж. Р. МакКуллох и Т. де Куинси; кроме этого к «рикардианцам» относят У. Сениора и Г. Мартино. Трудовая теория стоимости привела к появлению экономистов, выступавших в защиту класса, зарабатывавшего деньги при помощи труда. Эти учёные известны в истории под названием «социалисты-рикардианцы». Среди них можно выделить Т. Год скина, Уильяма Томпсона (ок.1785 — 1833), Чарльза Холла (1745—1825), Джона Грэя (1799—1850), Джона Фрэнсиса Брэя (1809— 1895). В континентальной Европе (Continental Classicals) экономистами, которые поддерживали учения классиков, являлись француз Ж. Б. Сэй, швейцарец Ж.Симон де Сисмонди и немецкий экономист Ф. фон Германн.
Завершающий этап эволюционирования экономической мысли данной школы представлен творчеством Дж. С. Милля, в работах которого нашли воплощение принципы классической школы в экономической теории.
Тенденции развития жилищно-коммунального хозяйства в региональной экономической системе
Рассматривая особенности организации экономических отношений в отрасли до принятия нового Жилищного кодекса (то есть до 1 марта 2005 года) и после его введения, позволяет нам проследить изменения субъектного и функционального составов участников, определить характерные черты взаимоотношений, а так же разобраться в экономическом интересе каждого из участников данных отношений.
Говоря, о курсе разделения функций заказчика и подрядчика в жилищно-коммунальном хозяйстве. На местах функционировали муниципальные управляющие организации (МУ «ДЕЗы», МУПы, ЖЭКи и т. д.). Доходами этих организаций являлись средства населения от уплаты за жилищно-коммунальные услуги и средства бюджетов соответствующих уровней, направляемые на компенсацию льгот, разницу в тарифах, а также на финансирование капитального ремонта, благоустройства территорий, оплату жилищно-коммунальных услуг населению и другим потребителям. Таким образом в экономические отношения были вовлечены следующие участники:
В муниципальном контракте определялись основные задачи организации предоставления жилищно-коммунальных услуг всем потребителям и содержания объектов ЖКХ в соответствии с действующими нормами и правилами. Администрация осуществляла финансирование заказчика в виде ассигнований на заработную плату и дотаций на убытки. Далее на основе конкурсов, которые не всегда были открытыми и объективными, привлекались организации-подрядчики. В муниципальном контракте четко определялась приоритетная функция заказчика, а именно: заказчик не ведет операций по купле-продаже работ, услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда и коммунальных услуг, а участвует только в расчетах по ним. Иначе говоря, он выполняет функции сбора и перечисления денежных средств (транзитные платежи), то есть целевых средств, которые не относятся к выручке заказчика. Таким образом, заказчик аккумулировал дотированные средства и платежи за жилищно-коммунальные услуги, исключая оплату газа и электроэнергии, которые поступают непосредственно поставщикам этих услуг, и перераспределял полученные средства на финансирование заказов на до обслуживание жилья и обеспечение коммунальными услугами. Основными функциями организаций-заказчиков выступали: гарантирование исполнения прав потребителей по оказанию жилищно-коммунальных услуг исполнителями муниципального заказа; аккумулирование финансовых средств, полученных от населения за жилищно-коммунальные услуги, а также дотации из бюджета для выполнения муниципального заказа; контроль и мониторинг за выполнением муниципального заказа на поставку коммунальных услуг и обслуживанию жилищного фонда.
Договор на исполнение муниципального заказа по обеспечению потребителей жилищно-коммунальными услугами представлял собой трехсторонний договор, котором были определены как правовые, так и финансовые моменты взаимодействия административного аппарата
Каменева, Е.А. Реформа ЖКХ, или теперь мы будем жить по-новому / Каменева Е.А - М: Ростов н/Д Феникс, -2005..- С. 42. (выступающего генеральным заказчиком), между заказчиком и подрядчиком. В нем регламентировались права и обязанности сторон, а также стоимость договора и порядок расчетов. Стоимость договора указывалась в смете расходов (с учетом плановых накоплений), исходя из минимальных нормативов поставки услуг потребителям и обеспечения обязательных параметров качества предоставления жилищно-коммунальных услуг всем группам и категориям потребляющим данные услуги.
На тот момент частных предприятий (подрядных) практически не было. Не говоря уже о том, что в сфере управления жилищным фондом действовали монополисты — муниципальные организации. То есть действия субъектов экономических отношений были активно социально направлены, не имея коммерческого интереса, что их кардинально отличает от сформировавшихся взаимоотношений в настоящее время.
Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение, как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.
Начнем с того, что новый Жилищный кодекс ввел понятие управления многоквартирным домом и управляющей компании, отметил необходимость самостоятельного выбора способа управления своим домом для собственников помещений. Причем управлять жилищным фондом теперь не могут муниципальные предприятия, как это было ранее. В соответствии с пунктом 1 статьи 161 ЖК РФ «управление многоквартирным домом должно обеспечить благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов
Принципиально иной предстает перед нами система текущего финансирования предприятий жилищно-коммунальной сферы. Базовой идеей выступает передача права распоряжения всеми бюджетными средствами, которые предусмотрены на модернизацию отрасли, гражданам — субъектам жилищно-коммунального сектора, в значительной мере заинтересованным в эффективном расходовании имеющихся ресурсов.
Таким образом, главными участниками экономических отношений в изучаемой нами отрасли, становятся жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные получатели их услуг — граждане, а функции бюджета будут полностью переориентированы на выплату единой жилищно-коммунальной субсидии непосредственно гражданам. В результате конечные получатели услуг должны самостоятельно контролировать направления и расходование бюджетных средств, которое должно стать прозрачным и адресным. В систему персонифицированных социальных счетов привлекаются финансовые институты (банки), позволяющие использовать социальные счета для кредитования граждан и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающие при выплатах единой жилищно-коммунальной субсидии. Так же создан институт развития направленный на скорейшую модернизацию отрасли - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Государственное регулирование функционирования инфраструктуры сферы жилищно-коммунального хозяйства
Государственное регулирование экономики — это процесс воздействия государства на хозяйствующие субъекты и конъюнктуру рынка для создания адекватных условий функционирования рынка. Государственное регулирование экономики является сложным процессом, который включает в себя разработку положений экономической политики и выбора методов ее проведения.
Содержание государственного регулирования экономики определено целями, стоящими перед государством, а также средствами, инструментами и
Орешков А. Н. Рыночные инструменты в системе регулирования жилищно-коммунальной сферой : дис. ... канд. экон. наук. Кисловодск, 2005.48 с. институтами, которые оно использует, проводя санкционированную политическую деятельность.
Государственное регулирование экономики в себя включает: информационную поддержку участников рынка, в т.ч. информирование о состоянии государственной экономики и ее перспективах развития; обоснование важнейших направлений экономической политики, проводимой государственными органами власти; реализацию мероприятий развития государственного сектора экономики страны.
Все методы государственного регулирования, несмотря на их определенное разнообразие, как показывает анализ мирового экономического опыта, можно разбить на следующие группы: административное (и правовое) регулирование, прямое и косвенное экономическое регулирование. Опыт показывает, что на самом деле это условное деление, так как ни какие экономические методы не могут существовать отдельно от правовых.88
Наиболее распространенными, целостными и оправданными инструментами, посредством которых государство определяет и направляет уязвимые процессы и формирует проводимую политику, регулирует деятельность различных организаций, а так же модернизирует социально-значимые отрасли, являются институты. Термин «институт» (от лат. Institum — установление, учреждение) заимствовано учеными-экономистами и институционалистами из юриспруденции.89 Сущностными характеристиками данной категории выступают как юридические нормы, так и порядок установления связей между ними. Это позволяет упорядочить (регламентировать) отношения между субъектами права с целью придания им
Зельцер, И.М.Уровни системы инновационного развития жилищно-коммунального хозяйства / Зельцер И.М.//Интеграл. -2008.- № 2.- С. 98-99. устойчивого характера, для чего и создаются соответствующие организационные структуры и органы контроля. Нельзя не согласиться с исследователями, что во многом идея институционализма возникла из роста потребности самого хозяйства в более разностороннем правовом регулировании экономической среды и упорядочении, как ее основных "внутренних" институтов, так и специализированных институтов правового регулирования.90
Можно сказать, что институционализм - продукт развития хозяйственной системы, осознавшей необходимость внутренней саморегуляции, в том числе и на основе норм правового регулирования - «институтций». Итак, институты -это ключевые элементы любой экономической системы, ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между субъектами. Поэтому основа успешной государственной политики заключена в изучении институтов и процессов их сохранения, обновления, изменения и развития. Отсюда подчеркивается важность институтов для экономической жизни страны в целом и государственного регулирования экономической деятельностью в частности.
В соответствии с исследованиями- Д. Норта, с которыми нельзя не согласится, в составе институтов можно выделить три главные составляющие: неформальные ограничения (традиции, обычаи, всякого рода социальные условности); формальные правила (конституции, законы, судебные прецеденты, административные акты); механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил (суды, полиция и т. д).91
Неформальные институты складываются спонтанно, без чьего-либо сознательного вмешательства, как побочный результат взаимодействия субъектов отношений, преследующих исключительно личные интересы. Формальные институты и механизмы их защиты устанавливаются и поддерживаются в основном государственными структурами.92
В рамках государственного регулирования наиболее яркими представителями являются институты развития. Это организационные структуры, специально создаваемые государством с целью реализации и софинансирования важных для экономики и общества проектов, развития приоритетных отраслей и инфраструктуры, перераспределения в их пользу ресурсов. Мировая история указывает, на то, что данный инструмент работает уже около 80 лет, еще со времен Великой депрессии в США. Банки развития активно функционируют в большинстве стран (по некоторым данным в мире насчитывается более 700 таких организаций), например Немецкий банк развития (KfW) в Германии, Китайский банк развития (CDB) в Китае.
Институты развития представлены тремя видами, условно можно выделить финансовые организации, осуществляющие прямое или косвенное финансирование приоритетных проектов (банки развития, так называемые фонды фондов, страховые и лизинговые компании и др.) и нефинансовые, предоставляющие инфраструктуру, облегчающую ведение предпринимательской деятельности и оказывающие специальные услуги (ОЭЗ, технопарки, бизнес-инкубаторы и др.).
Институционально-экономический механизм обеспечения модернизации сферы жилищно-коммунального хозяйства
Жилищно-коммунальный комплекс, как важнейшая отрасль народного хозяйства во многом определяет решение социальных, экономических и технических задач по формированию среды жизнедеятельности, обеспечению безопасных, благоприятных жилищных и бытовых условий проживания. Отрасль жилищно-коммунального хозяйства является одним из наиболее значительных секторов экономики, развитие которого непосредственно влияет на качество жизни населения. Поэтому сегодня одним из приоритетных направлений является создание благоприятных условий для развития жилищно-коммунальных услуг, поддержка инновационных технологий и новаторских идей, направленных на рациональное распределение жизненно важных природных ресурсов, расширение потоков финансирования модернизации, реконструкции и строительства объектов коммунальной инфраструктуры. Современная экономическая политика государства направлена на реализацию таких целей, которые не могут быть достигнуты автоматически в результате действия рыночных механизмов. Глобальной целью политики является достижение более эффективного и более равномерного распределения экономической активности на территории страны. Эта формулировка характеризует две стороны социально-экономического развития: - экономическую активность, которая требует экономики рационального распределения производства в пространстве и использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния; социальную справедливость, т. е. такое пространственное распределение экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или менее равные возможности достижения желаемого
Божухин, В.Б. Проблемы инноваций в управлении развитием жилищно-коммунального хозяйства в регионе / В.Б. Божухин // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. -2007.-№43-1.-С. 53. благосостояния. Обе эти цели, как правило, противоречивы, но неукоснительно одинаково важны.123
Вышеизложенные цели могут быть достигнуты при комплексном использовании имеющегося набора экономических инструментов, которыми оперируют институализированные структуры государственного управления различных уровней власти в целях регулирования социально-экономических процессов, а так же при реализации институционально-экономического механизма обеспечения модернизации этой сферы (рисунок 16). Особенностью формирования такого механизма является специфика жилищно-коммунального хозяйства, как особой формы экономических отношений, разнообразие как классических, так и инновационных инструментов, использование которых существенно отражается на социально-экономических результатах модернизации (программных мероприятий, жилищном субсидировании, нормах, стандартах, предоставляемых сертификатах)
Жилищно-коммунальное хозяйство является объектом модернизации, что соответствует терциаризации, как имманентного свойства постиндустриального развития общества. Представленный механизм включает в себя субъекты и объект модернизации, цели и задачи, методы и инструменты, основные принципы и институциональные компоненты, а так же качественные и количественные индикаторы эффективности. Все эти составляющие социально востребованного механизма направлены на достижение указанной цели. В долгосрочной перспективе, сформированный механизм модернизации обеспечит решение комплекса социально-экономических проблем путем развития и совершенствования объектов жилищно-коммунального хозяйства, самоорганизации собственников помещений (инициативность и контроль со стороны собственников), организации эффективного управления
Казаков, В.Н. Особенности социальной составляющей реформирования жилищно-коммунального комплекса России/ В.Н. Казаков, A.M. Ефимов //Уровень жизни населения регионов России. -2008.- № 10.- С. 71-77. многоквартирным домом (паспорт многоквартирного дома), обеспечения социальной защиты отдельным категориям граждан (субсидии, сертификаты), государственного регулирования уровня тарифов инвестиционных издержек (тарифное регулирование). Это подразумевает необходимость поиска нового инструментария реализации как экономических методов, так программно целевого. Соответственно в рамках реализуемой политики совершенствования мероприятий направленных на модернизацию отрасли, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бизнес-структур, собственников должна соответствовать основным принципам институционально-экономического механизма обеспечения модернизации. Использование предложенных методов и инструментов будет способствовать эффективной реализации программ развития сферы жилищно-коммунального хозяйства.
Следует отметить, что при использовании программно-целевого метода возможны риски, которые связаны с неправильно выбранными приоритетами, а также недостаточным ресурсным обеспечением мероприятий целевой программы, недостаточным анализом состояния отрасли. Неверные приоритеты и некачественный анализ жилищного фонда способны существенно повлиять на объективность принятия решений при планировании мероприятий программы, а также на их соответствие установленным целям и задачам программы. Кроме того недостаточное ресурсное обеспечение может привести к плохо регулируемой финансовой поддержке намеченных мероприятий, снижению эффективности использования бюджетных средств и в конечном счете как мы уже выявили недостаточно эффективной реализации самой программы.
