Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институциональные основы социальной защиты населения в современной экономике 13
1.1. Социальная политика как инструмент государственного регулирования экономики 13
1.2. Сущность и функции институтов социальной защиты 32
1.3. Институциональная эволюция системы социальной защиты в развитых странах: сравнительный анализ 53
Глава 2. Проблемы становления и развития современной системы институтов социальной защиты в России 75
2.1. Предпосылки трансформации институтов социальной защиты в переходной экономике 75
2.2. Направления развития рынка социальных услуг в российской экономике: государственные и негосударственные институты социальной защиты 90
2.3. Концептуальный подход к формированию эффективной системы институтов социальной защиты населения 110
Заключение 131
Список литературы 143
- Социальная политика как инструмент государственного регулирования экономики
- Институциональная эволюция системы социальной защиты в развитых странах: сравнительный анализ
- Предпосылки трансформации институтов социальной защиты в переходной экономике
- Направления развития рынка социальных услуг в российской экономике: государственные и негосударственные институты социальной защиты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема соотношения и взаимосвязи понятий «государство — общество — человек» сложна и многоаспектна, она имела различное содержание на разных этапах исторического развития. Однако в ней имелось нечто общее в содержании, что выявляли исследователи разных поколений, в том числе и отечественные.
В последние годы на смену терминам «социалистическое государство», «советское государство» пришел термин «социальное государство», а понятия «благосостояние советского народа», «рост жизненного уровня советских людей», «все во имя человека — все для блага человека» заменены понятием «социальная защита населения». И это не формальная замена терминов: за ней стоит смена общественно-экономической формации строя и как следствие — коренное изменение социального положения людей.
В СССР проблема социальной защиты населения как самостоятельная не рассматривалась, поскольку внутренними характеристиками социалистической системы были полная занятость, бесплатные здравоохранение и образование, гарантированность государственных пенсий и т.д. Общепризнанно, что советский человек был социально защищен сильнее всех в мире, поэтому социальная защита в тот период сводилась к узким вопросам социального обеспечения граждан (пенсионное обеспечение, государственное страхование трудящихся, отдельные виды обеспечения по государственному социальному страхованию).
Коренным образом изменилось положение большинства населения в постсоветской России.
Трансформация социально-экономической системы России в начале 1990-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышением стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и качественного профессионального образования. Централизованно-плановая система, действовавшая ранее в России, стандартизировала благополучие людей, причем на уровне его минимума, но обеспечивала устойчивость условий общественной жизнедеятельности. Государство, будучи основным работодателем и собственником средств производства, гарантировало экономическую и социальную стабильность и несло ответственность за социальные риски. С развитием многообразия форм собственности сфера государственного обеспечения и ее возможности сократились.
В тоже время резко возросла численность населения, нуждающегося в социальной защите: безработные, бездомные, беженцы, многодетные семьи. Обвальное понижение покупательной способности заработной платы, пенсий и пособий, массовые явления задержки выплат заработной платы и пенсий -эти и другие факторы привели к возникновению целых ареалов бедности и нищеты.
Следовательно, для российской действительности чрезвычайно важной представляется выработка конструктивной социально-экономической политики, вытекающей их нее концепции реформ и как следствие и одновременно основа успешности этих реформ — концепции взаимоотношений государства и человека. Проблема состоит в том, что народу России власти внятно не объяснили, какие общество и государство строятся в постсоветской России, т.е. ради чего народовластие было заменено «демократией». Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством. Однако создатели Основного закона понимали, что такая характеристика государства не отвечает в полной мере представлениям и стереотипам большинства населения страны: СССР удалось реализовать главнейшую обязанность государства — гарантировать право каждого «на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» (ст. 11 Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах).
Видимо, в этой связи ч. 1 ст. 7 Конституции РФ объявляет Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Конституция РФ построена по принципу «государство для человека», но этот принцип для большинства населения пока не осуществляется. Коренные вопросы, определяющие формы и механизмы реализации идеи социального государства, место и роль структур гражданского общества в организации социальной защиты населения не нашли своего концептуального и законодательного решения, то есть в нашей теории образовался вакуум: нет концепций взаимоотношений государства и гражданина в постсоветском обществе. Иными словами, провозглашение России социальным государством — пока декларация, в отличие от СССР, ставшего, по общему признанию, в реальности социальным государством. Многочисленные дискуссии, ведущиеся по поводу перспектив создания социального государства в России, свидетельствуют об актуальности этой проблемы. Это и понятно, поскольку российское общество нуждается сегодня в... объединяющей идее, которой может стать идея социального государства и ее практическая реализация.
Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новой концептуальной модели функционирования социальной защиты населения как важного компонента единой государственной социальной политики.
Социальная ситуация в России при переходе к рынку стала критической, индикаторы социальной безопасности достигли предельных и сверх предельных величин и они характеризуют высокую социальную цену проводимых экономических реформ в российском обществе. Провозглашенное в качестве одной из главных целей проводимых в России преобразований повышение уровня жизни населения обернулось значительным ростом масштабов бедности. Переход экономики страны на рыночные отношения не сопровождался усилением внимания к социальным последствиям такого перехода. Игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к значительному падению реальных доходов населения, резкому имущественному расслоению общества.
Кризис существующей системы социальной защиты населения признан одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации. В национальных интересах России исключить бедность как социальное явление из жизни российского общества. Тем не менее, попытки решать проблему бедности за счет введения фиксированных доплат к пенсиям и зарплатам без учета доходов семьи не привели к желаемому результату. В серьезном реформировании нуждается вся социальная сфера и, прежде всего, социальная защита населения.
Основным пороком существующих институтов социальной защиты населения остается порождаемое ими иждивенчество. Государство как основной институт власти не смогло создать условий (экономических, правовых, организационных) для повышения ответственности самих граждан за собственное материальное благополучие. В массовом сознании еще господствует убеждение, что государству принадлежит вся полнота власти, что в его компетенцию входят все аспекты жизни страны, что оно распоряжается всеми общественными институтами. Государство, взвалившее на себя огромное бремя социальных и экономических функций, не в состоянии справиться с вытекающими из этого задачами, одновременно блокируя развитие структур гражданского общества. Между тем, без развитых институтов гражданского общества социальная защита населения не может быть эффективной. Об этом свидетельствует и международный опыт.
Меняется соотношение жесткого государственного управления и самоорганизации в пользу последнего. Создание и дальнейшее развитие институтов гражданского общества подразумевает отказ от жесткой централизации государственного управления, в вопросах совершенствования социальной защиты населения на первый план выходят региональные системы социальной защиты населения.
Важной задачей, по нашему мнению, является оптимизация системы социального обслуживания на региональным уровне, где наиболее остро ощущаются социальные проблемы и усиливается давление на управленческие структуры со стороны нуждающихся слоев населения. Она призвана обеспечить организацию разнообразных форм социальной работы с разными категориями в непосредственном контакте с ними и на наиболее адресном территориальном уровне.
Положительный опыт создания региональной системы социального обслуживания населения накоплен, на наш взгляд, в Саратовской области. Он отражает как общие тенденции в развитии социальной сферы, так и некоторые региональные особенности, и представляет, в связи с этим, значительный интерес для изучения и совершенствования.
Взаимодействие, взаимозависимость и взаимообусловленность региональных и муниципальных систем социальной защиты населения, с учетом конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления, нуждается в научном обосновании как фактор становления региональных систем социальной защиты населения.
Формирование такой системы, адекватной экономическим и политическим реалиям современной России, представляется общественно значимым и актуальным не только с точки зрения поддержания существования значительной части Российских граждан, но и становится важнейшим условием дальнейшего осуществления преобразований, содействия экономической эффективности и социально-политической стабильности в стране.
Одним из важнейших условий повышения эффективности мер по социальной поддержке населения является развитие негосударственной сферы социальной защиты, с переносом части расходов средства по социальной защите на плечи частных компаний, с прозрачной и эффективной структурой управления.
Степень разработанности. Проблемам формирования и развития современных институтов социальной защиты посвящено достаточно большое количество работ, среди которых наибольший интерес представляют публикации И. Доминой, И. Камушер, Е. Строева, Л. Лексина и А. Швецова. В них раскрываются такие важные вопросы, как децентрализация социальной политики, разграничение компетенции федеральных и региональных властей, поиск баланса социальных прав и ответственности Федерации и её субъектов, рассматриваются различные варианты перехода к социально-ориентированной региональной политике и некоторые механизмы её реализации.
Принципиальные теоретико-методологические и практические основы социальной политики, проблемы её активизации на уровне Федерации и регионов рассматриваются в работах таких отечественных исследователей, как Л.И. Абалкин, В.Н. Бобкова, Н.А. Волгин, Е.В. Егоров, С.С. Шаталин, Ю.М. Швыдков и некоторые другие.
Следует отметить так же труды Л.Г. Гусляковой, И.Г. Зайцева, И.А. Зимней, А.И. Лященко, В.А. Лукова, П.Д. Павлёнок, И.Е. Холостовой, в которых даётся содержательный анализ современной ситуации в социальной сфере, рассматриваются вопросы становления и развития социальной инфраструктуры, проблемы социальной политики на федеральном и местном уровнях.
Существенный вклад в теорию социальной защищённости населения внесли также российские ученые Т.И. Заславская, Р.К. Иванов, А. Котляр, А. Орлов, И. Смирнов, Э.Р. Саруханов и другие.
Вместе с тем, одно из важных направлений, связанное с формированием комплексной системы социальной защиты, включающей в себя как государственные, так и негосударственные институты социальной защиты, не получили должного освещения в исследованиях. Недостаточная
разработанность проблемы обусловливает актуальность предлагаемого
диссертационного исследования.
Актуальность и недостаточная изученность данной проблемы определили выбор автором темы диссертационного исследования. Основная цель работы состоит в исследовании проблем институционального регулирования социальной защиты в России.
В соответствии с этой целью ставятся следующие задачи:
1. Рассмотреть сущность, структуру и основные параметры социальной политики в системе государственного регулирования экономики.
2. Раскрыть сущность и функции институтов социального страхования как важной составной части институтов социальной защиты населения и обосновать необходимость развития негосударственных институтов социальной защиты в российской экономике.
3. Раскрыть сущность и функции рынка социальных услуг.
4. Выявить особенности становления и развития системы институтов социальной защиты в России на макро- и мезоуровнях.
5. Обобщить опыт функционирования систем институтов социальной защиты в странах с развитой рыночной экономикой;
6. Разработать конкретные предложения по совершенствованию системы институтов социальной защиты населения в России.
Предметом исследования являются экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и развития государственных и негосударственных институтов социальной защиты населения на современном этапе функционирования экономики.
Объектом исследования являются процессы формирования и развития государственных и негосударственных институтов социальной защиты населения на национальном и региональном уровнях.
Научная новизна диссертационного исследования. К числу основных результатов, определяющих научную новизну работы, можно отнести следующие:
- обоснована важная роль государственных и негосударственных
институтов социального страхования как неценовых факторов предложения инвестиций в российской экономике;
- выявлены особенности процессов трансформации места и роли человека в современной системе социальной защиты. В результате формирования в России рынка социальных услуг человек перестает быть объектом социальной защиты и становится ее субъектом - покупателем на рынке социальных услуг;
- выявлена важная особенность трансформации системы институтов социальной защиты населения в России. В ходе трансформации институциональных основ социальной защиты приоритетность функций государства меняется: от функции производителя социальных услуг приоритет переходит к функциям регулирования и посредничества на рынке социальных услуг;
- раскрыты причины кризисного состояния системы социальной защиты в России, основными из которых являются: длительная монополия государства на рынке социальных услуг; ухудшение демографической ситуации; ошибки, допущенные входе проведения либеральных рыночных реформ;
- выявлена особенность рынка социальных услуг в России, заключающаяся в том, что негосударственный сектор системы институтов пенсионного страхования характеризуется мягкой олигопсонией: 10 крупных управляющих компаний контролирующих примерно 80% соответствующего сектора рынка социальных услуг;
- обобщен опыт развития систем социальной защиты в странах с развитой рыночной экономикой, который показывает необходимость комбинирования государственных и негосударственных институтов социальной защиты населения.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования заключается в том, что расширена теоретическая и методологическая база исследования системы институтов социальной защиты населения. Это дает возможность более полного и объективного исследования социально-экономических отношений, складывающихся в процессе становления и функционирования рынка социальных услуг в условиях переходной экономики. В диссертационном исследовании предложены новые подходы к дальнейшему реформированию системы институтов социальной защиты на макро- и мезоуровнях.
Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы для обучения студентов и слушателей экономических специальностей в рамках учебного процесса при изучении курсов «Экономическая теория (Макроэкономика)», «Экономика общественного сектора».
Методологическая, теоретическая и информационная база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются эмпирические и теоретические методы познания экономической действительности. Эмпирические методы заключаются в сборе фактов, их группировке, учете всех происходящих с ними изменений. Теоретические методы являются средством проникновения в глубинную сущность исследуемых явлений. Использование сравнительного метода позволило сопоставить результаты функционирования систем социальной защиты в западных странах и в России. Метод системного подхода позволил рассмотреть рынок социальных услуг, с одной стороны, как важный элемент рыночной экономики, а с другой стороны, как комплексную систему, состоящую из элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и составляющих определенную целостность. Использовались и другие методы: анализа и синтеза, дедукции и индукции, научной абстракции.
При работе над диссертацией использовались нормативно-правовые и нормативно-методологические документы Правительства РФ, Правительства Саратовской области, международные; статистические материалы, данные Управления социальной защиты Саратовской области.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения диссертации получили апробацию на конференциях и семинарах, на которых автор выступал с докладами.
По теме диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,6 п.л.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования. Представленная диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Работа изложена на 150 страницах, включает 5 таблиц, 9 схем. Список литературы включает 96 наименований.
Социальная политика как инструмент государственного регулирования экономики
Рыночную экономику можно рассматривать как систему, ведущую к оптимальному производству товаров. Оптимальность означает, что производство этих товаров происходит при соответствующем учете предпочтений потребителей и ограниченных средствах производства. Результатом функционирования этой системы являются дефицитные цены на все товары и оптимальная аллокация ресурсов. Тем самым, данный результат рынка хотя и является эффективным в экономическом смысле, однако ни в коей мере не отвечает элементарному пониманию справедливости. Моральные категории чужды рыночной экономике, и на это есть все основания: рыночная экономика - это не что иное, как механизм аллокации, который должен вести к экономически эффективному и оптимальному использованию ограниченных ресурсов. Поэтому необходимо государственное вмешательство в механизм рыночной экономики, в случае если он вступает в конфликт с морально обоснованными соображениями справедливости.
Постулаты справедливости выдвигаются в экономике, в частности, в двух областях: 1) распределение доходов; 2) гарантирование от элементарных жизненных рисков1.
В центре дискуссии стоят две концепции распределения. Согласно распределению, ориентированному на производство, каждый получает то, что он производит. Если кто-либо умен и трудолюбив, он получает много; если он глуп и ленив, он получает мало. Морально-этический постулат этого подхода к распределению таков, что человек со всеми своими сильными и слабыми сторонами автономен и поэтому должен вознаграждаться в меру своей производительности. В определенной степени противоположная концепция состоит в том, что человек не ответственен или не полностью ответственен за свои природные дарования и таланты. Наличие этих качеств как природных является скорее лотереей. Поэтому правомерен вопрос, насколько эта лотерея может определять природу распределения доходов и состояний. Большей частью на этот вопрос дается отрицательный ответ. Среди многих других авторов в этой связи можно упомянуть Д. Роулса и К. Эрроу. Последний утверждал, что масса индивидуальных дарований может рассматриваться как ресурс общества, плоды деятельности которого должны в равной степени распределяться между членами общества2. Роулс приводит имплицитно аналогичные аргументы, высказываясь прежде всего за равное распределение доходов и состояний. Отклонения от принципов справедливости допустимы лишь тогда, когда они идут на пользу всем участникам и, по меньшей мере, дают преимущества наиболее ущемленным членам общества3. Именно здесь важна система стимулов. Модификация эгалитарного распределения в направлении ориентированного на производство распределения через связанные с ними стимулы к увеличению труда и улучшению его качества может привести к тому, что в конечном итоге будет распределяться большая масса товаров. Такой механизм стимулов приводит к тому, что существующее равномерное распределение не полностью эгализируется государственными мерами перераспределения4. Если обобщить полученный в целом доход под понятием «эффективность», то между эффективностью и равномерностью 15 распределения существует вполне определенная взаимосвязь5. Поэтому, проводя любые государственные меры перераспределения, необходимо учитывать и при определенных условиях перепроверять, не ущемляют ли эти меры производительность соответствующих лиц. Вследствие вышеупомянутой взаимосвязи между эффективностью и равномерностью абсолютное равенство в распределении доходов ни в коем случае не является желательной целью. Теоретически едва ли можно определить, где на практике лежит «оптимальное неравное распределение». Здесь, скорее, требуется взвешенная социальная политика, постоянно учитывающая взаимосвязь производительности и мер поддержки. В специальной литературе существуют различные подходы к определению понятия «социальная политика». Под социальной политикой в узком смысле слова чаще всего понимают систему государственных мер по поддержанию тех общественных групп и слоев населения, которые в силу тех или иных причин оказываются в более трудном положении, чем другие, и не могут своими силами улучшить собственное положение. То есть речь, прежде всего, идет о социально-незащищенных слоях населения: в социально-демографическом плане таковыми являются пенсионеры, дети-сироты, студенты, инвалиды труда; в социально-профессиональном плане — это низкооплачиваемые категории работников (учителя, врачи и т.д.).
В широком смысле слова социальная политика государства должна быть направлена на создание нормальных условий жизни и благоприятных возможностей социального развития всех членов общества, целенаправленную модификацию общественных структур и институтов для достижения поставленных целей, в сторону полного раскрытия возможностей существующих в государстве экономических отношений.
Институциональная эволюция системы социальной защиты в развитых странах: сравнительный анализ
Система социальной защиты имеет длительную историю. Возникнув за два тысячелетия до нашей эры, социальное страхование прошло длительный путь развития от страховой взаимопомощи римских профессиональных союзов и коллегий средневекового гильдийского страхования уставного типа до акционерных страховых обществ и управляемых пенсионных сберегательных касс и товариществ по обязательному и добровольному страхованию, регулируемому законодательством. На современном этапе развития экономики наличие системы социальной защиты характерно практически для всех стран с рыночной экономикой. Необходимо отметить, что в развитых капиталистических странах процесс социализации общественных отношений занял практически столетие, постепенно складывался и экономико-правовой механизм сотрудничества государства, работодателей и работников в социальной сфере. Поэтому системы социальной защиты отдельных стран отличаются друг от друга. В этих системах просматриваются три основных института социальной защиты: 1) государственная помощь лицам, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить свое существование, оказываемая за счет общей налоговой системы; 2) обязательное государственное социальное страхование, финансируемое на принципах трипартизма или бипартизма; 3) системы добровольного социального страхования работников и предпринимателей (работодателей). Появление в нашей стране современных форм социальной защиты поставило перед российской социальной теорией и практикой ряд вопросов: Возможно ли применение опыта стран Запада для строительства системы социальной защиты населения в России? Если возможно, то социальная модель какой страны брать как базовую и в каких пределах ее использовать? Какие факторы ограничивают возможности применения такого опыта? Найти ответы на эти вопросы поможет изучение моделей социальной поддержки населения, действующих в странах с развитой рыночной экономикой. В поисках наиболее подходящих для современной России реформистских идей следует учесть опыт не только стран ЕС и США, но и других стран, демонстрирующих более простые вариации системы социальной защиты. Так, например, в развивающихся государствах Азии и Африки, а также в некоторых развитых странах (Израиль, Швейцария) до сих пор применяется британская модель «провидентных фондов» ("Provident Funds"). Их суть заключается в следующем. От работающих в колониях британских служащих требовалось в течение всего срока пребывания там создавать по определённой процентной ставке обязательные сбережения на накопительном персональном счете в определенном банке. Дополнительный к этой сберегаемой сумме вклад (тоже по определенному тарифу) делал работодатель данного служащего. Воспользоваться накоплениями можно было только по истечении срока трудового соглашения и по возвращении на родину. Экономический смысл «провидентного» сберегательного страхования состоит в том, что, предвидя грядущие риски, граждане делают добровольные (или обязательные — по государственному закону) накопления, дабы, потеряв в силу каких-либо обстоятельств возможность трудиться и зарабатывать деньги, они (включая их семей) могли за счет этих средств выжить и даже погасить дополнительные расходы (например, на медицинское обслуживание, в связи с рождением ребенка, утратой жилья или другого имущества, и т.п.). Более чем двухсотлетний опыт развития социально-трудовых отношений в странах с рыночной экономикой позволяет выявить существенные характерные моменты, связанные с условиями найма рабочей силы, ее оплаты и социальной защиты. В частности, в суммах на оплату наемного труда выделяется две части: 1) непосредственно выплачиваемая работнику для удовлетворения его (и его семьи) текущих потребностей; 2) резервируемая (в специальных фондах вне предприятий) для удовлетворения потребностей работника (и членов его семьи) на случай утраты трудоспособности (связанные с болезнями, несчастными случаями, старостью) и достаточная для достижения общественно приемлемого материального обеспечения и медицинского обслуживания. Эта резервируемая часть заработной платы выступает как предельно выверенная форма компенсация утраты заработка работниками и имеет ряд характерных черт. 1) она исчисляется с учетом трудового вклада работников; 2) она резервируется за счет зарабатываемых самими работниками средств на основе объединения возможностей относительно больших их групп, иначе говоря, с использованием эффекта распределения социальных рисков, актуализируемых только для части работников, между всеми работниками; 3) выплачивается только в явных случаях утраты трудоспособности; 4) рационально распределяется по времени (от периода работы - к периоду ее прекращения), а также между работниками (от здоровых - к больным и инвалидам, доживающим и не доживающим до возраста выхода на пенсию); 5) финансируется за счет отчислений работников (с их текущей заработной платы) и средств работодателей (дополнительных к текущей заработной плате), что позволяет гармонизировать отношения между социальными субъектами, препятствует неоправданному снижению текущих доходов работников, повышает уровень и гарантированность страховых выплат24. Изучение опыта развитых стран позволяет выявить различные степени участия государства в социальной политике: 1) государство играет решающую роль в поддержании доходов и обеспечении социальных услуг путем проведения жесткой политики перераспределения национального валового продукта («шведский вариант»); 2) государство берет на себя только те функции, которые не в состоянии выполнить конкурентный рыночный механизм («американский вариант»).
Предпосылки трансформации институтов социальной защиты в переходной экономике
В ходе реформирования российской экономики существенно изменяются наши представления о целях, критериях и механизмах функционирования социальной сферы, соответственно формируется обновленная социальная политика. Ее актуальнейшей задачей является приведение социальной политики в соответствие нынешним ограниченным финансово-материальным ресурсам страны. Такой балансовый подход необходим в социальной политике всегда и везде, но сегодня в России проявляется чрезмерное несоответствие ресурсов потребностям, хотя отчасти это несоответствие обусловлено неэффективностью использования ресурсов, нечеткостью определения приоритетных целей. Главным и перспективным содержанием социальной политики должно в полной мере стать освоение правильно выстроенной системы приоритетов, механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели, поэтапное решение всего круга социальных проблем, как унаследованных от командно-административной системы, так и возникающих в ходе рыночных преобразований. При этом нужно отчетливо разграничивать две задачи: 1) защитить от жесткого воздействия рынка социально уязвимые слои населения, которым не обойтись без социальной поддержки государства; 2) способствовать средствами социальной политики экономической активизации различных слоев населения, развитию их способности адаптироваться к рынку, более того — реализовать те преимущества, которые формируются новыми социально-экономическими условиями и выражаются в возможности увеличения трудового вклада и, соответственно, дохода. Поэтому важно преодолеть односторонние подходы к социальной сфере. Слишком часто при рассмотрении экономических реформ социальная сфера оценивалась и оценивается как пассивный элемент, чуть ли не балласт, который ограничивает скорость и размах преобразований. Такие оценки негативно сказались на процессе развертывания экономических реформ. Так, в 1992 г. казалось, что задача в социальной сфере заключается в том, чтобы «переждать» период экономических трудностей, временно сэкономить на социальных затратах, что позволит осуществить экономические реформы быстрее и успешнее. Тогда еще не сформировалось представление о том, что одновременно нужно искать новые механизмы и критерии социальной политики, что дело не в неизбежности временного снижения активности социальной политики, а в обеспечении взаимодействия экономической политики и социальной. Лишь постепенно становилась очевидной необходимость освоения новых направлений социальной политики, которые бы прямо или косвенно стимулировали трудовую активность, делали бы социальную политику более целенаправленной и рациональной.
В ситуации же 1992 года задачи в социальной сфере на практике сводились к смягчению социальных последствий экономических преобразований. Правительство принимало решения «ad hoc», реагируя на снижение жизненного уровня той или иной группы населения в результате реализации мероприятий экономической реформы. Однако процесс реформирования затягивался, улучшений не наступало, и значительная часть населения превратилась в маргинальную группу. В этой ситуации стала очевидной несистемность проводимой социальной политики, ее отрыв от логики экономических преобразований.
Социальная политика определяет многие стороны нашего бытия и в том числе ситуацию с предложением рабочей силы, с квалификационными характеристиками рабочей силы, с миграционными настроениями населения, с репродуктивным поведением населения и демографической ситуацией. Без «поддержки» с социальной стороны невозможно нормальное воспроизводство общественного продукта. Уровень социальных гарантий зависит от экономических возможностей, но он, в свою очередь, и предопределяет экономические возможности. Все это не может не учитываться рациональной экономической политикой.
Но проблема активности социальной политики и ее взаимодействия с экономической политикой несет в себе и более глубокое содержание. Речь идет о системе ценностей, нормах морали, которые тоже формируют не только текущее состояние, но и перспективы общества. С учетом этого еще более очевидно, что нельзя искусственно отделять социальную сферу и выстраивать такие приоритеты, которые ведут к ошибочным последствиям. Эти взгляды, являясь результатом опыта социально-экономических преобразований и циркулируя в общественном сознании, влияют на изменение политики Правительства РФ в сторону системности и взаимоувязки экономических и социальных мер.
Социальная защита людей труда входит в число важнейших направлений социальной политики России, а основным ее институтом выступает обязательное социальное страхование. Ключевая, определяющая роль социального страхования в организации социальной защиты работников и членов их семей объясняется уникальными его качествами, позволяющими учитывать широкий круг социальных рисков и предусматривать для их компенсации универсальные и взаимоувязанные между собой экономические, социальные, медицинские и страховые механизмы.
Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантирует каждому универсальные права, предоставляемые всем группам населения, независимо от их социального и материального положения. Прежде всего, это права на образование, на охрану здоровья, право на жилье, право семьи и детей на защиту государством, право на благоприятную окружающую среду (статья 39, часть 1).
Тесная связь отдельных составляющих комплекса гражданских прав -прежде всего, политических и социальных частей - у нас не стала еще повсеместной и проходит сложный этап становления. Но справедливости ради надо отметить, что ни одна страна, ни одна общественная система не в состоянии гарантировать реализацию гражданских прав в полном объеме.
Направления развития рынка социальных услуг в российской экономике: государственные и негосударственные институты социальной защиты
Несмотря на существование ряда программных документов Правительства РФ, еще рано говорить о наличии строгой непротиворечивой социальной политики государства. Тем не менее, уже можно констатировать начавшиеся системные изменения модели социальной политики. Эти процессы можно назвать «умеренной либерализацией». Ниже приведены некоторые аспекты, характеризующие изменения российской модели социальной политики. Во-первых, это отказ от патернализма, то есть отказ государства от жесткого детерминирования поведения человека в социальной сфере, набора услуг в социальной сфере, который может или даже должен получать гражданин.
Патерналистская модель организации социальной политики присуща тоталитарному государству. Практические результаты говорят о снижении этого фактора в России. Однако при этом необходимо признать, что значительная часть населения страны нуждается и даже приветствует такую политику. Объективно это обусловлено маргинализацией и дезадаптацией этой части населения, а субъективно — привычной и традиционной установкой на «абсолютизм» государства, на государство как единый источник всех благ и защиты. Эти реалии необходимо учитывать в повседневной деятельности государственных организаций, с одной стороны, разъясняя меняющуюся роль государства, а с другой стороны, частично удовлетворяя или компенсируя потребности населения, предъявляемые государству в пределах его обязательств.
Во-вторых, это разгосударствление социальной сферы и освобождение государства от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг. Государство постепенно перестает применительно ко многим видам социальных услуг быть оператором, выдающим потребителю эти услуги. Оно отводит себе роль в одних случаях только законодателя, который устанавливает правила, в других случаях — посредника. Возможны и другие варианты.
Функция государства как оператора на рынке социальных услуг не является необходимой для государства. Отказ от нее, с одной стороны, позволит уменьшить прямые бюджетные расходы, а с другой стороны, освободит место для более эффективных операторов. Реализация этого аспекта неизбежно приводит нас к следующему. Третья обязательная черта - формирование рынка социальных услуг с реально возникающей конкуренцией их производителей, с реально повышающимся качеством и снижением издержек на производство социальных услуг.
Это чрезвычайно важные компоненты социальной политики. Мы часто говорим, что пытаются урезать и без того тощий бюджет социальной сферы, эта критика справедлива, но справедливо также и то, что на сегодняшний день очень многие социальные затраты используются крайне нерационально. Ассигнуемая на социальные цели значительная часть валового внутреннего продукта тратится без получения должного эффекта. И это не предположение. Многие факты говорят об абсолютно нерациональном с любой точки зрения использовании этих ресурсов в социальной сфере. Эту нерациональность зачастую стремятся замаскировать разговорами о необходимости сохранить уровень финансирования социальной сферы. При этом правда перемешивается с желанием дезинформировать относительно реальной ситуации при использовании выделяемых средств, со стремлением замолчать проблему эффективности, сохранить все по-старому.
Практическому внедрению рынка социальных услуг объективно способствует утвержденный Указом Президента России от 8 апреля 1997 г. № 305 порядок закупки товаров и услуг для государственных нужд. Указанный порядок предполагает организацию закупок товаров и услуг (в том числе, в социальной сфере) на основе конкурсных торгов при участии не менее двух поставщиков. Критериями отбора являются качество, стоимость, сроки поставки и т.д. Следует признать, что на сегодняшний день рано говорить об успешной реализации принципов, заложенных в Указе Президента № 305: конкурсы еще не охватывают значительной части закупок товаров и услуг в социальной сфере, не хватает квалифицированных организаторов торгов, есть основания предполагать фиктивность ряда торгов и наличие сговора и т.д. Тем не менее, последовательная и строгая реализация конкурсного порядка закупок для государственных нужд неизбежно создаст благоприятную ситуацию с предложением более разнообразных, качественных и менее дорогих социальных услуг. В развитии социальной сферы постепенно набирает силу еще один фактор, очень важный. Речь идет о появлении нового субъекта в социальной политике, коим должен быть и становится гражданин, который раньше не был субъектом, а был только объектом социальной политики. Происходит не только трансформация объекта и субъекта, но и появляется субъект с платежеспособным спросом на качественные услуги. Когда человек за копейки получал копеечные услуги, то как бы не возникало никакого морального права спрашивать за эти услуги, за их объем, качество, надлежащее предоставление. Когда человек начинает платить полным рублем за такие услуги, он автоматически превращается в субъекта, имеющего моральное и юридическое право спросить за качество этих услуг.
В скором времени нынешние российские пенсионеры действительно трансформируются из объектов в субъекты социальной политики: в ближайшем будущем Правительство РФ намерено провести замену их действующих льгот на денежные компенсации. В марте 2004 г. Михаил Зурабов сообщил, с Минфином уже достигнуто предварительное соглашение о предоставлении 164 млрд. рублей для выплат 32 млн. пенсионеров (вместо льгот). Размер выплачиваемой каждому суммы министр здравоохранения назвать не смог, отметив, что, например, ветераны Великой Отечественной войны вместо льгот дополнительно получат около 1 тысячи рублей38.
