Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования государственного сектора 17
І.1. Целостньїй подход как методологическая основа исследования государственного сектора 17
1.2 Государственная собственность и государственный сектор в системе экономических отношений 29
1.3 Функции государственного сектора в смешанной экономике 45
1.4Смена приоритетов и эволюция функций государственного сектора 71
Глава II. Характер и особенности экономических отношений в государственном секторе 82
2.1 Сущность экономических отношений в государственном секторе 82
2.2 Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности 93
2.3 Критерии эффективности экономических субъектов государственного сектора 104
Глава III. Неоднородность структуры государственного сектора в современной рыночной экономике 115,
3.1 Формы и уровни государственной собственности. Секторальная структура экономики 115
3.2 Классификация объектов, функционирующих в государственном секторе 126
3.3 Естественные монополии как особый субъект государственного сектора 139
3.4 Акционерные общества с государственным участием 149
Глава IV. Эволюция государственного сектора российской экономики 160
4.1 Противоречивость процесса реформирования государственного сектора при переходе к рыночной экономике...:. 160
4.2 Особенности реформирования: институциональной структуры российского государственного сектора и механизм взаимодействия государственных и частных предприятий. 170;
4.3 Государственные корпорации в структуре отношений государственной собственности 216
4.4 Градообразующие предприятия как специфический институт государственного сектора 23 Г
Глава V. Совершенствование системы управления государственным сектором в России :. 244
5.1 Неэффективность использования объектов государственной собственности как следствие реализации российской модели управления государственным сектором .244:
5.2 Теорема приватизации Дж.Стиглица и условия ее применения в российской экономике. 255
5.3 Новые принципы управления государственным сектором в России... 262
5.4 Развитие государственного аудита как ключевой фактор повышения эффективности системы управления государственным сектором 272
Заключение 283
Список литературы
- Государственная собственность и государственный сектор в системе экономических отношений
- Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности
- Естественные монополии как особый субъект государственного сектора
- Особенности реформирования: институциональной структуры российского государственного сектора и механизм взаимодействия государственных и частных предприятий.
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблематика государственного сектора приобретает все большую значимость в связи с тем, что роль государства в экономике, в контексте Поствашингтонского консенсуса, неуклонно возрастает. Передовые страны активно используют государственную собственность в качестве инструмента регулирования, однако, для России этот инструмент оказался недостаточно эффективным. Объясняется это не только тем, что в процессе формирования рыночной экономики наиболее привлекательные объекты государственной собственности оказались приватизированными, что привело к подрыву материальной основы государственного сектора, но и серьезными пробелами в теоретических исследованиях.
Долгое время исследование государственного сектора в отечественной литературе было направлено на обоснование необходимости огосударствления экономики и доказательство абсолютных преимуществ государственной собственности. В конце прошлого столетия экономисты, придавая большое значение приватизации, меньше стали уделять внимания вопросам прямого государственного вмешательства в экономику. Возрождение интереса к сущностным характеристикам государственной собственности произошло в начале XXI в., когда практика передовых стран потребовала переоценки роли государства и появилась возможность проанализировать первый опыт управления новым государственным сектором в постсоциалистических странах.
Вместе с тем, современная экономическая теория не дает однозначных ответов на целый ряд вопросов, связанных с развитием государственного сектора в современной экономике, особенно - в постсоциалистических странах. Как соотносятся понятия «государственный сектор» и «государственная собственность». В чем состоит экономическое содержание государственной собственности и как оно проявляется в национальных экономиках с разным устройством государства. Как меняется природа государственной собственности при переходе от административно-командной системы к рыночной. Насколько принципиален вопрос о размерах государственного сектора. Чем определяется оптимальное соотношение государственного и частного секторов. В чем истинная причина неэффективного функционирования объектов государственной собственности. Эти и другие важные вопросы теории государственного сектора по-прежнему требуют углубленного изучения.
Российская экономика переживает сложный путь развития государственного сектора, преодолевая наследие административно-командной системы. За прошедшие два десятилетия в стране произошли большие перемены, накоплен определенный опыт в управлении государственной собственностью в рыночных условиях и обозначились формы сотрудничества государственного и частного бизнеса. Этот опыт представляет уникальный материал для исследователей, поскольку дает представление об управлении государственным сектором в особых условиях: в процессе вплетения частного сектора в административно-командную систему. Поспешная либерализация экономики и несовершенство управления объектами государственной собственности привели к ослаблению государственного сектора, что выдвинуло на первый план задачу разработки теоретической модели государственного сектора, а также – новой концепции управления государственной собственностью.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что необходима переоценка положений экономической теории относительно государственного сектора для разработки общей теории государственной собственности, государственного сектора и общественного благосостояния, позволяющей понять закономерности вмешательства государства в экономику в странах с разным уровнем экономического развития.
Степень изученности проблемы. Проблемам государственной собственности и государственного сектора на протяжении истории развития экономической науки уделялось разное внимание. Истоки представлений о необходимости создания государственного сектора мы находим уже в трудах ранних социалистов-утопистов Т.Мора и Т.Кампанеллы, обративших внимание на недостатки частной собственности. Их взгляды были подвергнуты в свое время критике, но впоследствии востребованы экономической наукой и существенно дополнены в работах Ж.-Ж.Руссо, К.Маркса, Ф.Энгельса, А.Лернера, О.Ланге для решения проблем социальной справедливости на базе государственной собственности. Менее радикальное решение о согласовании индивидуальных и общественных интересов было предложено Н.Калдором, Дж.Хиксом, А.Бергсоном, ограничивающих государственное вмешательство в экономику. В результате государственной собственности исследователи стали уделять незаслуженно мало внимания. Встречающиеся в западной литературе отдельные суждения, касающиеся тенденций и перспектив эволюции государственного сектора и государственной собственности, отличались неоднозначностью и противоречивостью. Разнобой мнений и оценок свидетельствовал не столько о недостаточной глубине анализа проблем, сколько о трудностях, с которыми сталкивались исследователи, поскольку вопросы собственности затрагивают интересы влиятельных групп.
Разработка общей теории государственного сектора шла в русле решения вопроса о необходимости вмешательства государства в экономику в фундаментальных работах западных ученых, таких как А.Смит, К.Маркс, Ф.Энгельс, Дж.М.Кейнс, В.Парето, А.Пигу, Р.Масгрейв, М.Олсон, Ф.Хайек, А.Хансен, Дж.Хикс, К.Эрроу.
В России проблематика государственного сектора долгое время ограничивалась рассмотрением вопросов, связанных с обоснованием преимуществ государственной собственности и роли государственного сектора в странах третьего мира. В отечественной литературе более позднего периода проблемы государственного сектора стали трактоваться в преломлении решения задач перехода к рыночной экономике, причем далеко не однозначно. Несмотря на единый методологический подход, базирующийся на фундаментальных положениях марксистско-ленинской теории и позиционирующий государственную собственность как форму разрешения противоречия между общественными и частными интересами, советские ученые обнаруживали поразительное многообразие взглядов, диапазон которых простирался от полного отрицания тенденции к либерализации экономики до утверждений о необходимости глубоких качественных преобразований экономической системы путем резкого ограничения роли государства.
Большой круг вопросов, связанных с развитием государственной собственности и государственного сектора, обсуждался в научной литературе, посвященной, прежде всего, отношениям собственности. Общие вопросы о формах реализации общественной собственности специально рассматривались в работах Л.Абалкина, Я.Кронрода, В.Куликова, В.Черковца. Основное внимание уделялось обоснованию методологических вопросов собственности.
Исследованию экономического содержания собственности посвящены работы Э.Дунаева, Н.Колесова, И.Кузьминова, А.Покрытана, А.Радаева, В.Хесина, К.Хубиева, Н.Цаголова, В.Черковца. Собственность как определяющая форма экономических отношений представлена в работах Л.Никифорова, В.Шкредова и др.
Вопросы трансформации прав и отношений собственности рассматриваются в трудах А.Алчиана, А.Аузана, Е.Жильцова, Р.Коуза, Р.Капелюшникова, Д.Норта, А.Оноре, А.Олейника, В.Тамбовцева.
Анализ первых шагов революционных преобразований отношений собственности в России был проведен в монографиях, изданных лабораторией проблем собственности экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.
Исследованию места государственной собственности в процессе трансформации экономических систем, ее эволюции в количественном и качественном отношении посвящены работы В.Черковца, А.Пороховского, А.Хубиева, Н.Осьмовой, А.Радаева, С.Киселева, А.Мелентьева, Р.Нуриева, В.Холодкова, Н.Розанова, Г.Иванова, В.Бирюкова и др.
Современные функции государства анализируются в работах известных экономистов М.Алле, Р.Буайе, М.Вольфа, М.Деватрипонта, П.Праэта, Т.Сэнлдлера, Дж.Стиглица, В.Танзи. Инструментам государственного регулирования современной рыночной экономики посвящены работы М.Сажиной, И.Столярова, В.Кушлина, С.Макарова, И.Мысляевой.
Отдельные проблемы государственного сектора в рыночной экономике рассматриваются в трудах Г.Горланова, Г.Клейнера, В.Куликова, В.Кулькова, А.Радыгина, В.Тамбовцева, И.Тэйлора и др. Анализу государственного предпринимательства и проблемам управления объектами государственной собственности посвящены работы С.Глазьева, А.Лившица, М.Кастосова, В.Кошкина, А.Некипелова, С.Макарова, П.Половинкина, А.Савченко, М.Сажиной, Ф.Шамхалова, Е.Ясина.
Закономерности развития общественного сектора представлены в работах Э.Аткинсона, Г.Ахинова, Дж.Бьюкенена, Дж.Стиглица, Л.Якобсона.
В работах перечисленных исследователей обоснована необходимость вмешательства государства в экономику, раскрыто экономическое содержание собственности, показана специфика государственной собственности, доказана необходимость государственного сектора в современной экономике, проанализированы методы управления объектами государственной собственности. В то же время, многие важные вопросы данной проблематики остались за рамками исследования, а отдельные аспекты требуют дальнейшего критического осмысления. Среди них особое место занимают вопросы, связанные с обоснованием моделей государственного сектора, его основных функций, взаимосвязи понятий «государственный сектор» и «государственная собственность»; рассмотрение специфики отношений, развивающихся в государственном секторе; анализ новых подходов к управлению объектами государственной собственности.
Все это обусловило выбор темы, цель и задачи данного исследования.
Цель исследования заключается в теоретическом обосновании роли и места государственного сектора в современной рыночной экономике, выявлении особенностей экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, специфики государственного предпринимательства и определении на этой основе направлений совершенствования системы управления государственным сектором в РФ.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- обосновать методологию целостного подхода при исследовании современных проблем государственного сектора в рыночной экономике;
- определить соотношение и взаимосвязь категорий «государственная собственность» и «государственный сектор»;
- конкретизировать понятие «государственный сектор» и его функции в современной экономике;
- раскрыть сущность экономических отношений, складывающихся в государственном секторе;
- выявить основные модели государственного сектора;
- обосновать состав и структуру государственного сектора, способного обеспечить диалектическое и поступательное развитие российской экономики;
- определить оптимальное соотношение государственного и частного секторов в российских условиях;
- проанализировать причины неэффективности государственной собственности и государственного предпринимательства в России;
- выработать рекомендации по совершенствованию управления государственным сектором в России.
Объект исследования - государственный сектор современной рыночной экономики как часть государственной собственности.
Предмет исследования - совокупность отношений, возникающих между экономическими субъектами в процессе функционирования объектов государственного сектора в современных условиях.
Теоретической и методологической основой исследования послужили концепции и положения, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых в сфере исследования процессов становления и развития государственного сектора в рыночной экономике: монографиях, учебниках и учебных пособиях, статьях периодических изданий, докладах, материалах конференций, научно-исследовательских разработках, аналитических справках и обзорах. В диссертационной работе использованы материалы программ и прогнозов государственных органов власти, Российской академии наук, директивных и нормативных правительственных документов, законодательства Российской Федерации.
В русле целостного подхода и диалектических принципов в диссертации использованы всеобщие методы исследования – описательный, анализ и синтез, дедукция и индукция, обобщение и др.; общенаучные и конкретно научные методы – наблюдение, моделирование, прогнозирование, научная абстракция, методы структурно-функционального, логического, компаративного, статистического анализа; положения общей теории систем и принципы синергетики. В совокупности данные методы исследования позволили автору обеспечить достоверность экономического анализа и обоснованность выводов.
Информационной базой исследования послужили материалы российского и международного законодательства и других нормативных документов, статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы ОЭСР, МВФ, Всемирного Банка, результаты исследований и материалы, получившие отражение в научных монографиях и статьях отечественных и зарубежных авторов, а также материалы, размещенные в сети Интернет.
Научная новизна диссертации заключается в разработке целостной теории государственного сектора с целью выработки концептуальных основ нового подхода к управлению объектами государственной собственности и повышения конкурентоспособности российской экономики.
Результаты исследования подтверждаются следующими новыми научными положениями и выводами, выносимыми на защиту:
1. Обоснована методология исследования государственного сектора на основе применения целостного подхода, позволяющего: а) рассматривать объект исследования, и как относительно самостоятельную часть экономики, обладающую собственными свойствами, и как составной элемент целого, упорядочивающий системные связи и обеспечивающий ее целостность, эффективность и социальную справедливость; б) определить место и роль государственного сектора в современной рыночной экономике, которая задается обществом и состоит в необходимости создания социального хозяйства; в) проанализировать исторический контекст развития государственного сектора в конкретной социально-политической среде, формирующей модель управления объектами, принадлежащими государству, и на этой основе определить особенности российской модели государственного сектора.
2. Выявлено, что основной функцией государственного сектора является реализация власти государства в хозяйстве, проявляющейся не только в предпринимательской активности государства, но и в воздействии государства на частных производителей, как через систему государственного регулирования, так и через изменение структуры отраслевых рынков, в результате приобретения ключевых объектов собственности и изменения размеров государственного сектора.
3. Уточнено содержание понятия «государственный сектор» и на этой основе проведено разграничение категорий «государственный сектор» и «государственная собственность». Показано, что государственный сектор как часть государственной собственности, представляя совокупность экономических субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность от имени государства на основе вовлечения объектов государственной собственности в процесс общественного воспроизводства, имеет разные сферы в экономике (сфера реальной экономики, финансовая сфера и т.д.), что позволяет выработать научно-обоснованный подход к обоснованию его границ.
4. Выявлена специфика экономических отношений, складывающихся в государственном секторе, характеризующаяся тем, что эти отношения в экономике смешанного типа носят двойственный характер, формируясь под влиянием как государственного прямого, так и рыночного механизмов регулирования. Двойственный характер экономических отношений позволяет выдвинуть гипотезу о возможности совмещения плановых и рыночных начал в управлении государственным сектором. Доказано, что противоречивое развитие этих отношений, основанное на активном применении рыночных принципов хозяйствования, создает дополнительное конкурентное преимущество государственному сектору, а игнорирование его приводит к неэффективному функционированию объектов государственного сектора в рыночной среде.
5. Проведена классификация объектов государственного сектора по степени их интеграции в рыночную систему отношений, позволяющая определить степень присутствия рыночной компоненты в функционировании государственных объектов для выработки адекватных механизмов управления ими. Показан неоднородный состав государственного сектора в России и обоснована неправомерность выделения новой государственной структуры – некоммерческих государственных корпораций в качестве объекта государственного сектора, ввиду неопределенности формы собственности государственных корпораций и теневого управления государственной собственностью.
6. Раскрыта сущность государственного предпринимательства как особого типа предпринимательской деятельности и на этой основе сформулированы предложения по совершенствованию деятельности государственных предприятий. Обосновано положение о том, что государственное предпринимательство представляет более рисковую деятельность по сравнению с частным предпринимательством, вследствие действия особых рисков, связанных со сложной системой вплетения государственных предприятий в рыночную среду (институциональное несовершенство рынков, общественное обременение, условная обособленность, слабые стимулы, недофинансирование, неполнота и несвоевременность информации, изменение менеджмента и стратегии развития объекта и др.). Эти риски снижают мотивацию экономических субъектов к улучшению экономической деятельности, что требует изменений в функционировании государственных структур на основе повышения степени их обособленности и мотивации.
7. Определен характер управления государственным сектором в России на современном этапе. Доказано, что управление носит тоталитарный характер поскольку деятельность многих государственных структур расходится с общественными интересами, общество не принимает участия в управлении, а объекты государственной собственности используются в интересах власти, что выражается в дальнейшем огосударствлении экономики; создании объектов псевдо-государственной собственности (государственные корпорации в форме некоммерческих организаций); сохранении института государственных директоров; теневом управлении государственным имуществом; слабой взаимосвязи затрат с результатами хозяйственной деятельности; распределении доходов государства от деятельности акционерных обществ с государственным капиталом в пользу руководящего звена.
8. Разработаны концептуальные основы нового подхода к управлению государственным сектором и рекомендации по совершенствованию системы управления государственным имуществом в России. Доказано, что главной целью управления государственным сектором является его формирование на базе функциональных объектов собственности для обеспечения создания социального хозяйства и поддержания целостности национальной экономики. Новые принципы управления государственным сектором заключаются в усилении коллективных начал в управлении на основе развития эффективного государственного аудита; более активном использовании института независимых директоров; повышении прозрачности управления объектами государственной собственности, максимально защищенного от коррупции; усилении взаимосвязи затрат с результатами при оценке эффективности деятельности государственных структур. Реализация новых принципов позволит преодолеть недостатки управления собственностью государства и приблизить управление государственным сектором к демократической модели.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в использовании методологии анализа государственного сектора экономики на основе целостного подхода для обоснования концептуальных основ управления государственной собственностью в современной России. В ходе исследования упорядочена система понятий, отражающих развитие отношений собственности в государственном секторе; уточнено соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор»; раскрыта сущность экономических отношений в государственном секторе; выявлена специфика государственного предпринимательства; дано обоснование структуры объектов, функционирующих в государственном секторе; проанализирован опыт становления и развития государственного сектора в России; выявлены причины его кризисного состояния; предложены рекомендации по совершенствованию системы управления государственным сектором в российских условиях.
Практическое значение полученных результатов работы заключается в возможности их использования: государственными органами власти и управления для выработки концепции управления государственным сектором в РФ; в научных исследованиях в качестве методологической основы при анализе проблем, связанных с функционированием объектов государственного сектора; в учебном процессе, при совершенствовании образовательных стандартов, разработке учебных программ, методической и учебной литературы для образовательных учреждений всех уровней, а также при проведении дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на всероссийских и международных научных конференциях: «Ломоносовские чтения» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2006 – 2010 гг.), «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2007 - 2010 гг.); «Социально-экономические приоритеты развития России», Международная научно-практическая конференция (МЭФИ, 2009 г.); на круглом столе «Естественные монополии в России: проблемы реформирования» (МГУ имени М.В.Ломоносова, 2006 г.); при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Перспективы развития государственных корпораций в современных условиях», 2008 г.; при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Управление государственной собственностью в современных условиях», 2009 г.; при проведении круглого стола в рамках Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» в МГУ имени М.В.Ломоносова: «Государственное предпринимательство в России: проблемы и перспективы», 2010 г.
Полученные научные результаты используются в учебном процессе при чтении курса «Управление государственной собственностью» на факультете государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, а также – при чтении курса «Основы экономической теории» на разных факультетах МГУ имени М.В.Ломоносова. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении спецкурсов: «Государственный сектор в рыночной экономике», «Государственное регулирование естественных монополий», «Государственное предпринимательство» и др.
По теме диссертации опубликовано 35 работ, в том числе 3 авторские монографии и 10 статей, опубликованных в журналах по списку ВАК, общим объемом 51,07 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Государственная собственность и государственный сектор в системе экономических отношений
Необходимость применения новой методологии к исследованию проблем государственного сектора в современной рыночной экономике, с одной стороны, вызвана объективными причинами, связанными с происходящими в мировой экономике процессами, а с другой — развитием экономической теории. На протяжении многих лет исследователи пытаются так или иначе объяснить стремление государства формировать свой сектор в хозяйстве для решения неких общественных задач. С этой задачей правительства разных стран справлялось с разной степенью успешности. По этой и другим причинам среди исследователей и практиков появлялись новые противники государственной активности и менялись стратегии развития. Если до начала 1990-х гг. усилия экономистов были направлены на обоснование активного сокращения государственного сектора и его роли в экономике, то, после мирового кризиса 1992-93 гг. активно зазвучали призывы к усилению позиций государства, а мировой финансовый кризис 2008 г. подтвердил актуальность этого подхода.
При этом среди исследователей по-прежнему нет ясного понимания истинного предназначения государственного сектора в смешанной экономике. Трактовка государственного сектора с позиций неоклассической теории, основанной на принципе индивидуализма, позиционирует государственный сектор в качестве некого придатка частному сектору, необходимость которого объясняется так называемыми «провалами» рыночной экономики. С точки зрения индивидов, руководствующихся личной выгодой, государственный сектор действительно выполняет остаточные функции в экономике. Причем, в зоне провалов государственные предприятия всегда будут заведомо неэффективны. Если производство данного продукта не представляет интереса для частного производителя, значит, оно не окупается. Государственные предприятия, поскольку функционируют в зоне провалов, вынуждены вести хозяйственную деятельность на бесприбыльной основе. Такое видение возникает только в том случае, если предназначение государственного сектора рассматривается с позиции индивида. Однако, с точки зрения общества, определяющего генеральные цели развития, задачи государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, выглядят несколько иначе.
Получившая наибольшее распространение неоклассическая теория не может дать ответ на многие вопросы современности, в частности на вопрос о том, почему с развитием рыночной экономики роль государственного сектора возрастает, а в постсоциалистических странах его сущность наполняется новым содержанием, а также - почему государственные предприятия могут функционировать на прибыльной основе, а сфера их деятельности может привлекать и частного собственника. Это объясняется не только тем, что неоклассическая теория опирается на принцип индивидуализма, но и тем, что она находится в плену узкоэкономического анализа, придавая особую значимость только экономическим явлениям и игнорируя воздействие социальных и политических факторов на экономические процессы. Кроме того, аргументы неоклассичской теории направлены на обоснование невмешательства государства в экономику, поэтому они и придерживались идеи провалов. Рынок способен эффективно функционировать без вмешательства государства, которое допустимо только в ограниченных пределах.
Практический вред этой теории состоит в том, что ее выводы отвлекают внимание государств, призванных решать проблемы «молодых» рыночных экономик, от главных задач построения рыночных систем в условиях современной глобализированной экономики, призывая правительства разных стран минимизировать участие государства. В результате, опыт становления рыночной экономики в России показал чрезмерное и, на наш взгляд, ничем не обоснованное ослабление функций, государства и государственного сектора.
Шагом вперед являются достижения неоинституциональной теории, поскольку она выходит за рамки анализа закономерностей развития общества на основе изучения только экономических факторов, исследуя все элементы, формирующие социально-культурную среду, в которой протекают экономические процессы. Тем самым она пытается дать научно-обоснованный ответ на вопрос о необходимости и границах государственного сектора экономики с позиции общественных интересов, претендуя на объяснение закономерностей развития социально-экономической истории путем разработки теории происхождения, функционирования и трансформации институтов, которые накладывают ограничения на индивидуальное поведение экономических субъектов. Однако и эта теория не позволяет уйти от несколько упрощенной, на наш взгляд, трактовки государственного сектора как инструмента в зоне провалов рынка. Абсолютизируя роль институтов, она не дает инструментарий для выявления природы и сущности такой важной структурной части экономики как государственный сектор.1
Рассмотренные подходы к обоснованию государственного сектора дают представление о разных аспектах государственного вмешательства, характеризующих саму необходимость создания государственного сектора экономики, но даже вместе взятые не дают оснований связать вместе причину, функции, модель развития, достижение общественных (или других)
Государственное предпринимательство как особый тип предпринимательской деятельности
Исследования начала XXI в. позволяют сделать выводы относительно влияния различных подходов в экономической теории;, обосновывающих роль государства в. экономике, на выбранную стратегию развития и реализацию основных функций/ государственного1 сектора. Достижения исследователей этого периода имеют особое значение; поскольку учитывают изменения, которые произошли в мире с момента перехода новых страна к рыночной экономике. Особое внимание хочется уделить, работам современных французских экономистов в; частности Р. Буайе45,1 которые проанализировали взаимосвязь теории и практики государственного сектора и границах вмешательства государства, начиная с 1950-х гг.
В, результате активного присоединения стран бывшего-социалистического лагеря к рыночной; системе в. большинстве передовых стран возобладал:подход, согласно которому роль государства состоит, не в том, чтобы поддерживать экономический" рост с помощью бюджетных расходов, а. в том; чтобы предоставить индивидам: и хозяйствующим субъектам инструменты, с помрщью которых они смогут самостоятельно вести хозяйственную деятельность. Вместе с тем, далеко не сразу главным принципом стратегии этих стран стало использование государственного регулирования.для того, чтобы дополнять, а не замещать рынок.
Под влиянием разных факторов правительства выбирали одну из трех стратегий: 1) «рынок - единственный регулятор экономических процессов»; 2) «государство - главный регулятор»; 3) «рынок + государство». При.этом в зависимости от выбранной стратегии, государство решало разные задачи, что отразилось на динамике государственного сектора.
Надо заметить, что экономическая история, прошедшего века свидетельствует об определенном сходстве уроков, которые получили государства, проводившие крайние стратегии развития, которые заключались либо в существенном сокращении, либо неограниченном расширении размеров государственного сектора. В целом неудачей завершились все попытки построения стратегии развития, базирующиеся исключительно - либо на государственном, либо рыночном регулировании экономики. Наиболее ярким примером стратегии развития, основанной на принципе «государство -это главное», является опыт СССР. Экономическое развитие здесь, несмотря на первоначальные успехи в области тяжелой промышленности и создания сектора- общественных услуг, натолкнулось на непреодолимые преграды всевластия государства. В результате страны социалистического лагеря в конце 1980-х гг. выбрали новую стратегию развития, отказываясь от существенного влияния государства на экономическое развитие.
Однако разрушение централизованной системы в ходе экономических реформ вызвало глубокий структурный кризис И затянувшуюся1 на десятилетия стагнацию экономики. Как свидетельствуют итоги реформирования экономики России, чтобы обеспечить развитие процветающей рыночной системы, недостаточно отмены монополии государственной собственности. Это служит также доказательствомтого, что форма собственности напрямую не влияет на эффективность экономической системы.
Практика перехода постсоциалистических государств к рыночной системе показала, что рынок не обладает способностью к самосозданию. В отсутствии правового государства, имеющего достаточную власть для установления новых правил игры, страну могут, захватить тенденции к автаркии и раздробленности экономического пространства. Это означает, что в переходный период важно сохранять значительную роль государства? для обеспечения; необходимых преобразований; В этой , связи заслуживает внимания опыт страну которые не стремились сократить влияние государства на экономическое развитие. Так, сохранение существенной роли государства в период рыночных реформ в:Китае стало основой динамизма его-экономики и успеха рыночных преобразований, свидетельствуя о том, что государство не является врагом рынка, а, напротив, может стать его создателем.
Китайский опыт сопоставим с опытом и ряда других стран. Стратегии роста, не направляемые государством, столкнулись в 1980-90-е, гг. с серьезными препятствиями; вызванными; в частности, " последствиями ускоренной финансовой либерализации (Например, в Японии; Южной Корее). Кризис, охвативший страны Юго-Восточной Азии в 1997 г.,- по мнению многих аналитиков- стал результатом макроэкономической политики, направленной; исключительно на либерализацию! экономики. В одних сферах развитие рынка было эффективным (производство потребительских товаров); а в.других (предоставление кредитно-финансовых услуг, рабочей силы) вызвало серьезные осложнения:
Характерным примером стратегии, основанной на принципе «рынок -главный регулятор», является стратегия: правительства Чили после: 1973! г. Эта стратегия привела к разрушению большинства инструментов государственного регулирования,, действовавших прежде, но не стала базой «чилийского чуда», а усилила макроэкономические диспропорции. Уже в середине 1980-х гг. правительство страны начало постепенно смягчать либеральный курс и воссоздавать механизм государственного регулирования, направленного на содействие экспорту, контроль над движением капиталов, над доходами от экспорта меди и др.
Естественные монополии как особый субъект государственного сектора
Проблема, эффективности функционирования; государственных структур:является актуальнойше только для постсоциалистических-стран;, но и для- странгс развитой; рыночной экономикой: Об: этом, в: частности, свидетельствуют доводы современных экономических теорий, к которым-мы; уже обращались выше. Представители, неолиберальных теорий; призывали. сокращать государственный сектор именно потому, что считали деятельность государственных предприятий неэффективной; хотя на самом деле боялись расширения прямого вмешательства государства в экономику и ограничения свободы предпринимательства. Представители теории общественного выбора, как было отмечено; доказали что, несмотря на: предрасположенность к неэффективности, государственные предприятия, во-первых, не эффективны в зоне провалов по тем же причинам, что и частные: предприятия, а, во-вторых, что форма собственности сама по себе не оказывает прямого воздействия?на достижение показателей эффективности;
Напомним, что современное: толкование функций государства какг активного участника рынка во многом не соответствовало теории и практике: планового хозяйства. Поэтому значительная часть идей экономики общественного сектора долгое время оставалась невостребованной отечественной наукой. Государственная собственность на средства производства была господствующей и репутация государственных предприятий не подвергалась, критике. Это отразилось и на применяемых подходах к оценке эффективности государственных структур, традиционно сталкивающих частную и государственную формы собственности. Отечественные исследователи доказывали преимущества государственной собственности, западные экономисты приводили аргументы в пользу ее неэффективности.
Кардинальная переоценка роли государства в экономической жизни общества, рассмотрение проблемы государства не с точки зрения его вмешательства в работу рынка, а с точки зрения поиска новых форм и методов воздействия государства на экономику с целью более эффективного распределения ресурсов, дает основания для пересмотра этих подходов.
При этом исследователей волнует вопрос о новых возможностях использования государственной собственности в рыночных условиях, когда она становится не антиподом рынка, а важным ресурсом в руках государства, позволяющим решать актуальные проблемы именно рыночной экономики. Проблема эффективности государственной собственности и функционирующих на ее основе государственных предприятий высвечивается в новом ракурсе, обнаруживая новые критерии.
Если государственная собственность и бюджет являются инструментами, позволяющими производить, общественные блага, то мы можем говорить не только- об их взаимозаменяемости, но и об их сравнительной эффективности. Это означает, что эффективность государственной собственности можно рассматривать с разных сторон, не ограничивая анализ альтернативным сравнением предприятий разной формы» собственности.
Для того чтобы понимать, о какой эффективности идет речь, необходимо различать: 1) частную и государственную формы собственности как системообразующие категории и их эффективность; 2) государственные и частные предприятия как равноправных участников рынка; 3) государственную собственность как инструмент воздействия государства на макроэкономические процессы и сравнительную эффективность инструментов государственного регулирования; 4). сравнительную эффективность государственных предприятий (конкуренция внутри государственного сектора): В каждом случае критерий: эффективности будет разным. В первом; случае1 критерием; эффективности выступает; функционирование: системы; в: целом, и в этом; смысле эффективность государственной/ собственности скомпрометирована- . историей социалистических государств: Следует признать, что это- соревнование1 государственная собственность проиграла. Хотя, теория прав собственности, открывает в перспективе новые возможности; .для эффективного использования государственной собственности в условиях именно рыночной" экономики.
Говоря; о сравнительной эффективности; частных и государственных предприятий, функционирующих в рыночной среде как предпринимательские структуры, нацеленные на получение прибыли, необходимо, ориентироваться на,критерий прибыли. Только в этом случае. можно- сравнивать их как хозяйствующих, субъектов. Однако целью; государственных предприятий является, как известно, не только прибыль, а удовлетворение потребностей общества в тех продуктах и услугах, которые-не может (не хочет); создавать,частный производитель. Следовательно, если исходить из предпосылки о том, что государственные предприятия лучше удовлетворяют потребность общества в общественных благах, то априори частная, собственность оказывается не конкурентом:
Однако в современных условиях общественное благо не всегда остается в своем первозданном виде. Нередко частные структуры участвуют в производстве общественных благ, наряду с государственными предприятиями, что приводит к возникновению смешанного блага. Поэтому в том случае, когда частный производитель вторгается в сферу деятельности государства, мы не можем уже говорить о преимуществе государственных предприятий.
Особенности реформирования: институциональной структуры российского государственного сектора и механизм взаимодействия государственных и частных предприятий.
Акционерный капитал .является особым объектом; собственности, поскольку представлен ценными; бумагами! символизирующими- стоимость средств производства компании Этшбумаги дают право на получение части:; дохода и на участие в управлении: Но сами по себе бумаги не обеспечивают возможности? распоряжаться, даже той долей имущества, которая соответствует номинальной или рыночной цене ценной1 бумаги.86 Номинальное право, на участии в управлении, как: известно;, может превратитьсяі в.реальное только- в том случае, если у собственника: окажется; контрольный пакет акций; компании: Практика современного управления? пакетами! акций; показывает, что для осуществления? положительного-контроля за: деятельностью компании достаточно иметь- пакет приблизительно в 35% акций:
В этой связшК.Хубиев;считает, что акционерная форма является5видом-анонимной собственности, что; создает большие- возможности, для:. концентрации: экономической власти у небольшой части владельцев акцию компании. Эта форма собственности:-отличается, от частной, прежде всего . тем, что владельцы; контрольного пакета- акций получают возможность распоряжаться чужой собственностью: (т.е. собственностью других участников акционерного общества): Поэтому можно согласиться с исследователем в том, что акционерная собственность: это не только? особый объект управления, но и своеобразная форма коллективной частной собственности.
Кроме того, при акционерной форме собственности наблюдается неравномерность в распределении прав между отдельными собственниками, которая сопровождается, так или иначе уступкой прав управления менеджерам,- что в крупных компаниях, особенно с распыленным пакетом акций, приводит к обособлению функций управлениями концентрации части экономической власти в руках менеджеров, что проявляется, как было замечено, в утрате реального контроля над доходами предприятия.
Исследователи обращают внимание на то, что функционирование предприятий смешанной формы собственности требует выработки единой модели управления государственными долями в акционерных обществах, не противоречащей интересам государства и общества. Вместе с тем, такое предположение не очевидно.
В научно-исследовательской литературе рассматриваются три возможные модели управления государственными долями: американская, итальянская, смешанная. Для американской модели характерным является передача государственных пакетов акций в контрактное управление частным управляющим компаниям. Кроме того, существуют так называемые публичные корпорации, капитал которых не делится на акции, а находится в управлении соответствующих министерств.
Итальянская модель характеризуется созданием многоотраслевых государственных холдинговых компаний (межведомственных комитетов по экономическому и промышленному планированию), подчиненных непосредственно министерству государственного имущества; Ниже располагаются государственные компании, которые участвуют в акционерных капиталах отраслевых холдинговых компаний, а через них или напрямую — в акционерных капиталах конкретных фирм с государственным и частным капиталом.
Смешанная модель управления государственными долями собственности в акционерных обществах характеризуется сочетанием элементов предыдущих двух моделей. Она применяется в Великобритании, Германии и Франции. В, разных странах она имеет свои- отличительные: особенности.
Так, в.Великобритании распространены преимущественно1 публичные корпорации. Акционерные общества с исключительным! участием государства и смешанные акционерные общества встречаются относительно редко. Широко используется система контрактов частных компаний на управление государственным имуществом, а также выпуск специальных акций (аналогичных «золотой акции» в России), государства при приватизации, ограничивающих права создаваемых акционерных обществ.
В Германии чаще встречаются акционерные общества с исключительным участием государства и смешанные акционерные общества. Публичные корпорации встречаются редко. Широко используется форма холдинга с одновременным участием частного и государственного капиталов. Деятельность таких обществ регулируется федеральными отраслевыми министерствами. Кроме того, практикуется создание специализированных государственных структур (агентств) для реструктуризации компаний, подготовке их к продаже, включая пакеты акций, находящиеся в собственности государства.
Во Франции используются публичные корпорации, акционерные общества с исключительным участием государства, смешанные акционерные общества, а также — холдинги со смешанным участием государства и частных-предпринимателей. В схеме управления государственными долями действует сложная перекрестная система регулирования акционерных обществ с контрольным пакетом государства, осуществляемая государственными органами (министерством экономики и финансов, отраслевыми министерствами, бюджетным, казначейским и конкурентным управлением).
В России процесс становления оптимальной модели управления государственными долями в акционерных обществах, по мнению исследователей, еще не закончен:88
Доля государства в общем акционерном капитале компании является своеобразным объектом государственной собственности. Она выражается в комплексе имущественных прав, связанных с владением, пользованием, и распоряжением собственностью компании. На этом основании исследователи относят к объектам государственной собственности пакеты акций, принадлежащих государству.
Государственные доли (пакеты акций) в акционерных обществах формируются следующим образом: - в процессе приватизации государственных предприятий, когда в собственности государства закрепляются на определенный период пакеты акций создаваемых акционерных обществ; - посредством передачи в государственную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится государственное имущество; - путем покупки акций за счет средств бюджета; - путем- создания государственных корпораций в виде акционерных обществ.
