Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Собственность как основа хозяйственной системы 10
1.1. Содержание отношений собственности в рыночной экономике 10
1.2. Изменение места и роли государственной собственности в условиях перехода к рынку 54
Глава 2. Концептуальные подходы к управлению государственной собственностью в переходной экономике 78
2.1. Субъекты и уровни управления государственной собственностью 78
2.2. Совершенствование методов управления государственным имуществом 99
2.3. Государственное предпринимательство как одна из форм управления государственным сектором экономики 135
Заключени е 153
- Содержание отношений собственности в рыночной экономике
- Изменение места и роли государственной собственности в условиях перехода к рынку
- Субъекты и уровни управления государственной собственностью
- Совершенствование методов управления государственным имуществом
Введение к работе
Актуальность темы исследования состоит в том, что в период трансформации экономики России важное значение приобретает преобразование отношений собственности как основы общественно-экономического строя.
В связи с этим в экономической сфере жизнедеятельности общества вновь выходит на первый план изучение вопросов о содержании отношений собственности, становлении новых форм собственности и хозяйствования, формировании государственной собственности и изменении ее места и роли в социально-экономическом развитии страны.
Проблемы повышения эффективности функционирования государственного сектора экономики продолжают оставаться актуальными, поскольку стремительное расширение частной собственности на средства производства в 90-е годы оказалось далеко не "панацеей" для эффективного развития экономической системы нашей страны в целом. Опыт накопленный уже в перестроечное время, показывает, что существенных сдвигов в повышении эффективности экономики, вызванных лишь сменой формы собственности на средства производства, не происходит.
Актуальной проблемой является выработка новых концептуальных подходов к управлению государственной собственностью. Процессы трансформации и управления государственной собственностью в переходной экономике требуют исследования еще и потому, что существование в нашей стране на протяжении длительного времени государственной собственности почти на все средства производства в последние десятилетия привело к снижению темпов роста всей экономики, что и вызвало объективную необходимость поиска иных путей ее развития.
Решение вопросов об эффективности реализации государственной собственности непосредственно связано с глубоким анализом и изучением процесса управления ею и принципиальными изменениями в методологии совершенствования форм хозяйствования. При этом в настоящее время, наиболее серьезную угрозу эффективному функционированию хозяйственных систем с государственным капиталом представляет реанимирование административно-хозяйственной системы управления госсектором. В связи, с чем актуальным становится поиск новых методов управления такими системами, переход от внедрения новшеств сверху к распространению снизу, через демократизацию.
Актуальным представляется научный анализ положительных моментов административно-командной системы управления и выработка направлений их использования в современном механизме управления госсобственностью с целью повышения эффективности ее функционирования.
Состояние научной разработанности темы. В научной литературе пока отсутствуют фундаментальные работы о месте и роли государственной собственности в реформируемой экономике, а также механизме управления ею.
В XX веке в теоретическом аспекте отношения собственности наиболее активно исследовались в трудах ученых экономистов советского периода, западных специалистов в области теории прав собственности и современных отечественных ученых экономистов.
Советская экономическая мысль рассматривала в основном вопросы содержания и развития социалистической собственности.
Первоначально исследовались природа и характер общенародной собственности и две ее формы - государственная и колхозно-кооперативная, в связи с чем упоминаются труды Ф.К. Галевнуса, Б.Е. Лурье, В.А. Милютина. Постепенно акцент переместился на изучение содержания отношений собственности, форм ее реализации, раскрытие характера общенародной собственности (Е.А. Владимирский, A.M. Еремин, Г.А. Козлов, Н.Д. Колесов, В.К. Логвиненко, Л.В. Никифоров, СВ. Мочерный, И.С. Сдобнов, В.Ф. Семенов, Г.Н. Сорвина, В.П. Шкредов). Актуальными проблемами последних лет стали управление собственностью, в том числе государственной, процессы ее трансформации, что нашло отражение в работах таких ученых, как - Г.В. Горланов, С.Г. Голубев, Р.И. Капелюшников, В.В. Куликов, Г.И. Латышева, В.В. Радаев, В.И. Шупыро, К.А. Улыбин.
В последние десятилетия усилился интерес к анализу отношений собственности со стороны зарубежных исследователей. Обращают на себя внимание работы создателей теории прав собственности, известных американских экономистов - Р. Коуза и А. Алчяна. В начале 80-х годов эта теория получила широкое распространение в Западной Европе.
В России правовое содержание собственности разрабатывалось такими учеными, как А.В. Венедиктов, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстой, В. В. Витрянский, Е.А. Суханов.
В настоящее время перед отечественной экономической наукой стоят задачи по изучению процессов трансформации отношений собственности, их демократизации, развитию системы государственного управления собственностью, определению места и роли государственных форм собственности в переходной экономике.
Работа автора ориентирована на проведение исследования в указанных направлениях, не претендуя при этом на их полное раскрытие.
Объектом исследования является процесс становления и развития новых форм государственной собственности и совершенствования управления ими в Российской Федерации.
Предмет исследования составили отношения государственной собственности и ее функционирование в российской экономике переходного периода.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе отечественной и зарубежной экономической теории и анализа практики исследовать процесс становления и развития новых форм государственной собственности и хозяйствования в Российской Федерации в переходный период, выявить методы повышения эффективности ее функционирования.
Для достижения этих целей в диссертации предпринята попытка разрешить следующие задачи: раскрыть содержание отношений собственности в российской экономике переходного периода; проанализировать место и роль государственной собственности и соответствующих форм хозяйствования в экономике России; выявить субъекты управления государственной собственностью по соответствующим уровням; - дать характеристику направлениям создания эффективной системы управления госсобственностью.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили работы российских и зарубежных ученых, действующие нормативные акты и документы федеральных органов власти и управления. Особое внимание уделяется научным разработкам кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики.
Результаты исследования, полученные лично автором и их научная новизна:
На основе комплексного анализа процессов трансформации государственной собственности выявлены тенденции развития новых форм государственной собственности и сформулированы концептуальные подходы к управлению ею.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие в себе элементы новизны :
1. Расширено содержание отношений собственности. В его структуре наряду с экономической и правовой составляющими, определена и социальная, которая выделяется из экономической, что объективно обусловлено эволюционным ходом развития содержания отношений собственности. Социальная составляющая включает в себя учет человеческого фактора, моральные методы повышения мотивации к труду, меры по улучшению условий труда, социальные льготы. Доказано ее особое значение в условиях переходной экономики. Выявлены возможности социальной составляющей к активному воздействию на результаты хозяйственной деятельности человека.
2. На основании исследования процесса становления и развития новых форм государственной собственности сделан вывод о двойственном характере (финансово-экономическом и социальном) проявления эффективности ее функционирования.
3. Выявлена тенденция повышения роли смешанной собственности в современной российской экономике. Установлено, что внешним проявлением данного процесса является преобладание доли смешанной собственности в хозяйственной деятельности в период проведения реформ.
Раскрыт механизм государственного управления развитием новых форм хозяйствования на основе государственной, смешанной собственности, включающий в себя прежде всего: организационные структуры, приводящие его в движение; правовое обеспечение; административные формы управления; бюджетное финансирование целевых программ; государственные закупки и заказы; развитие кооперации между смежными предприятиями; оперативное управление казенными предприятиями; контроль государства через участие в управлении предприятиями; стимулирование введения трудовыми коллективами предприятий демократических форм управления ими, направленных на формирование духа сотрудничества между собственниками, наемными работниками и менеджерами-управляющими, а также - создание государством экономических условий развития и повышения эффективности государственной и смешанной собственности, в том числе расширение возможностей сочетания интересов государственного и частного капитала.
Предложены пути создания эффективной системы управления государственной собственностью, включающие: - рациональное правовое обеспечение двух самостоятельных уровней реализации государственной собственности (федеральной и субъекта федерации); - четкое разграничение функций и компетенции федеральных органов в системе управления госсобственностью, а именно выделение среди них ограниченного круга субъектов управления госсобственностью; построение системы управления федеральной госсобственностью на местах по принципу разделения правомочия по управлению; - развитие государственного предпринимательства как одного из методов управления государственным сектором экономики; упорядочение системы управления пакетами акций, находящимися в собственности у государства; принятие федерального закона о государственной собственности, дающего правовое обеспечение системе управления ею.
Практическая значимость диссертации.
Теоретические и практические предложения автора исследования могут быть использованы при разработке стратегии управления государственными, а также смешанными предприятиями, при подготовке и осуществлении социально-экономических проектов развития эффективного управления государственной собственностью. Материалы работы могут быть использованы в процессе преподавания ряда тем курса экономической теории в высших учебных заведениях, на курсах переподготовки управленческих кадров государственной службы.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные идеи, положения и выводы получили свою апробацию в подготовке предложений ряда комиссий Государственной Думы к федеральным законопроектам об унитарных государственных предприятиях, о трудовых коллективах, на научно-практических конференциях, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Содержание отношений собственности в рыночной экономике
В последнее десятилетие в результате осуществления широкого комплекса реформенных мер , в том числе по разгосударствлению и приватизации, в России произошли заметные изменения в отношениях собственности.
Мировой опыт свидетельствует, что развитие большинства стран идет по пути формирования смешанной экономики. Степень ее зрелости или приближения к ней различна в разных странах. Но всеобъемлющий характер этой тенденции очевиден. Современной экономике России присущи и получили в последнее десятилетие определенное развитие следующие основные черты смешанной экономики : - многообразие форм собственности и форм хозяйствования; - доминирование рыночных экономических отношений и рыночного механизма регулирования; - заметная степень обобществления труда, включая частичное огосударствление производства, материально-технических, финансовых и природных ресурсов; корпоративность на микроуровне, взаимосвязь и взаимопроникновение хозяйственных структур различных форм собственности; - государственное регулирование развития и экономики в целом, и отдельных отраслей.
Развитие рыночных характеристик и становление признаков смешанной экономики свидетельствуют о нахождении отечественной экономики в стадии трансформации.
Какое же содержание в этой системе приобретают отношения собственности и каково их влияние на эффективность регулирования экономики?
В связи с этим, предлагается рассмотреть некоторые, существующие в экономической теории, подходы к данной проблеме: так называемое классическое учение о собственности К.Маркса и Ф.Энгельса , современную западную теорию прав собственности и разработки отечественных экономистов.
В середине XIX века основоположники исторического материализма - К. Маркс и Ф. Энгельс разработали учение о собственности. К. Маркс в ряде своих выступлений, начиная с письма к Анненскому в 1846 г. ( в части касающейся Прудона) и кончая письмом к Швейцеру, относящимся к 1865 г., последовательно отстаивал мысль о том, что собственность представляет собой совокупность всех отношений по производству и познание ее состоит в анализе производственных отношений каждой данной формации. Классики указывали, что собственность является экономической категорией, а также та или иная ее форма имеет решающее значение как с точки зрения типа хозяйства, так и с точки зрения перехода от одной формации к другой, являясь таким образом основой любой экономической системы. Авторы "Немецкой идеологии" рассматривали исторический процесс смены определенных форм общественного производства как смену форм собственности . В предисловии к третьему тому сочинений К. Маркса и Ф. Энгельса, в котором помещена "Немецкая идеология", отмечается, например, что термин "форма собственности" охватывает фактически понятие общественно-экономической формации. Основоположники научного коммунизма, впервые выдвигая столь важное для марксистской политической экономии понятие общественно-экономической формации ( форма собственности), показывают, как исторические формы собственности- племенная, античная, феодальная и буржуазная - сменяют друг друга, вскрывают различия между этими формами собственности и в то же время подчеркивают преемственность общественного развития - новые поколения унаследуют производительные силы от предыдущих поколений.
Определение собственности как экономической категории требует определенной ясности. Хотя описанию отношений собственности посвящено, уже и в наше время немало работ, достаточно единой их трактовки не существует. На основе марксисткой теории широко было признано в советской экономической науке положение о том, что отношения собственности представляют собой основу в системе производственных отношений любого способа производства. При этом, неправомерной являлась концепция , согласно которой понятие собственности рассматривалось как идентичное понятию системы производственных отношений со следующими ссылками на К. Маркса в качестве подтверждения. Так приводилась выдержка в "Нищете философии", где К. Маркс писал, что "определить буржуазную собственность - это значит не что иное, как дать описание всех общественных отношений буржуазного производства."
Изменение места и роли государственной собственности в условиях перехода к рынку
Мировой опыт свидетельствует, что развитая рыночная экономика, цивилизованный рынок базируются на полиформизме собственности. Истории развития человеческого общества известны самые разнообразные формы собственности, из которых наиболее традиционными являются государственная и частная формы.
В современном мире почти нет стран, в которых бы государство не занималось бы хозяйственной деятельностью, а следовательно не располагало бы при этом государственной собственностью в том или ином объеме. "Важно оценить масштабы вмешательства государства и как крупного собственника, и как выразителя национальных интересов. Задача экономической науки - определить, куда направлен общий вектор государственного вмешательства, какова общефилософская и прагматическая основа деятельности государства"47, - так справедливо отметил В.П. Колесов на Всероссийской научной конференции, проходившей в Московском государственном университете в мае 1996 года. Практические ориентиры обозначены в послание Президента России Федеральному собранию как "разграничение функций собственно управления и функций оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, как правило на основе окупаемости"48.
Теорией и практикой доказано, что с момента возникновения государства для экономики в той или иной форме необходимы и государственная собственность, и государственное перераспределение ресурсов, доходов, и государственное регулирование хозяйственной деятельности. "В странах с развитой рыночной экономикой при помощи налогов централизуется и перераспределяется государством от 1/3 (США, Япония) до 50% с лишним (Швеция) валового национального продукта. В западных странах доля государства в основных фондах составляет от 7 до 30% и более"49.
В современной российской экономике в условиях продолжающегося перехода к смешанной, многоукладной экономике, до сих пор не закончен процесс формирования нового сочетания различных форм собственности. При этом, на наш взгляд, важным вопросом является определение места и роли государственной собственности, как основы государственного сектора экономики и системы государственного управления. Негативным фактором, обостряющим политические дискуссии при рассмотрении данной проблемы, является преобладание до недавнего времени государственной собственности в народном хозяйстве страны, что привело к возникновению государственной монополии, которая в конечном итоге пагубно отразилась на развитии отечественной экономики и общества в целом. Всвязи с данными реалиями, в начале реформирования экономики был взят неверный курс на устранение государственной собственности, а не на устранение ее монопольного положения. В результате централизованной приватизации, в настоящее время, мы имеем не только резко сокращенный, но и полуразрушенный государственный сектор экономики и государственную собственность. Для определения места и роли государственной собственности необходима выработка определенных критериев, обоснованных потребностями экономики России. Полностью согласимся с мнением Ю. Швыркова, что "должны быть обоснованы критерии, определяющие масштабы того или иного социально-экономического уклада в соответствии с характером целей и задач, которые могут быть решены собственником как в своих интересах, так и в интересах общества", " пока нет достаточных оснований для разгосударствления таких экономических систем, как электроэнергетика, железнодорожный транспорт, подготовка кадров, связь и телекоммуникации". Критерии при этом называются следующие: "высокая энергоемкость всех сфер жизнедеятельности в России из-за ее высокоширотного (северного) расположения", именно поэтому "представляется малообоснованным разгосударствление основной части предприятий топливно-энергетического комплекса. Его развитие - условие выживания всей экономики независимо от структуры собственности" .
Продолжая характеризовать роль и место государственной собственности в экономической системе, обозначим следующие принципы, которые возможно использовать с целью выделение сфер экономики или видов ресурсов, подлежащих отнесению к государственной собственности:
Субъекты и уровни управления государственной собственностью
Предметом рассмотрения данного параграфа являются субъекты государственной собственности, субъекты и уровни управления ею.
В рамках государственной собственности право управления ею рассматривается как право управления правомочиями собственника от его имени, поскольку непосредственно сам собственник государственной собственности в силу своей природы не реализует своих правомочий. Государственная собственность органами народовластия передается в ведение государственных органов на условиях использования с делегированием ответственности. Другими словами, при реализации отношений государственной собственности происходит объективная замена субъекта собственности, субъектами, управляющими от его имени.
Управление состоит в реализации функции ведения на условиях использования объектов государственной собственности с делегированием ответственности, и порядок его осуществления будет рассмотрен далее.
Исследуя вопрос о субъектах государственной собственности следует отметить, что государство обладая всеми правами способно владеть, пользоваться и распоряжаться любым имуществом, в том числе объектами как находящимися в свободном обороте, так и ограниченными в обороте, либо изъятыми из него. Однако, при этом, не все виды объектов государственной собственности могут находиться на равных уровнях управления ее.
В отношении такого рода объектов абсолютной полнотой права государственной собственности обладает лишь один субъект Российская Федерация. В связи с чем, выделяется ряд объектов, который может находиться исключительно в ее ведении, например федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе, производство ядовитых веществ и ряд других объектов. Данное положение закреплено статьей 71 Конституции Российской Федерации (далее Конституция), которая устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации, что означает, что ни один из перечисленных объектов не может находиться в ведении субъектов Российской Федерации. Законодательством также определены объекты, которые относятся к собственности Российской Федерации, но могут быть переданы в государственную собственность субъектов.
Российская Федерация и ее субъекты являются единственными субъектами права государственной собственности, поскольку являются государственными образованиями.
Учитывая, что государственная собственность в настоящее время разделена на собственность федеральную и собственность субъектов федерации, выделим в соответствии с данным делением уровни государственной собственности.
Федеральный уровень государственной собственности представляет собой совокупность объектов двух классов, одни из которых, находясь в федеральной государственной собственности, могут быть переданы в государственную собственность субъектов федерации, а другие нет, поскольку могут находиться исключительно в ведении Российской Федерации.
При определении объектов государственной федеральной собственности следует руководствоваться Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Процесс передачи федеральной собственности субъектам Российской Федерации не является единовременным. Он продолжается и практически обусловлен готовностью отдельных субъектов федерации эффективно управлять передаваемой им федеральной собственностью.
Реформируя указанным способом структуру государственной собственности следует учитывать, что в целом на всех уровнях она состоит из объектов и предприятий, созданных многими поколениями народов и данной территориальной общностью людей. Природа вида этой собственности, ее экономическое содержание, назначение и конечные цели использования качественно одинаковы на всех уровнях.
Совершенствование методов управления государственным имуществом
Система управления госсобственностью условно нами определяется как состоящая из двух взаимосвязанных частей : - управление процессом преобразования форм и отношений собственности; - управление использованием государственной собственности.
Первая часть включает в себя деятельность государства по трансформации одной формы собственности в другую, приватизацию и временную передачу в пользование частному капиталу государственной собственности (посредством аренды, залога, доверительного управления), а также национализацию.
В рамках второй находится управление использованием государственной собственности, посредством хозяйствования на ее основе.
Данная система управления госсобственностью определена в соответствии с основными направлениями государственного регулирования экономики, которое осуществляется через правовые , административные и экономические регуляторы. Эта система находится в области экономических регуляторов, включает помимо обозначенных направлений деятельности, принципы, методы и формы управления, которые и являются предметом рассмотрения настоящего параграфа.
По характеру воздействия методы управления государственной собственностью условно можно подразделить на административные и экономические.
Административные методы регулирования основываются на силе государственной власти и построены на принципах запрета, разрешения и принуждения.
Практике известны такие формы административного управления как приватизация, национализация, реструктуризация.
Основная конечная цель государства при использовании всех указанных методов управления стоит в повышении эффективности экономической деятельности и дальнейшего развития рыночных отношений.
Анализ названных форм административного управления свидетельствует о следующем.
Приватизация государственного имущества, понимаемая как возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц осуществляется в России с конца 1991 года в соответствии с федеральным законодательством, состоящим из федеральных законов, Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ.
Действие Федерального закона о приватизации государственного имущества не распространяется, на приватизацию имущества Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, находящегося в совместной собственности с физическими и юридическими лицами, земли, природных ресурсов, государственного резерва; на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В законе установлено, что отчуждение такого вида имущества, в том числе земельных участков, составляющих единый имущественный комплекс с объектами приватизации, регулируется другими федеральными законами, которых до настоящего времени не имеется.
Способы, которыми осуществляется приватизация государственного имущества определены статьей 16 закона о приватизации, следующим образом : - продажа государственного имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; - продажа государственного имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями; - продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам; - выкуп арендованного государственного имущества; - преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности; - внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
