Содержание к диссертации
Введение
Часть 1. Местное самоуправление как форма народовластия
Глава 1. Конституционные основы местного самоуправления
1.1 Понятие и сущность местного самоуправления 21
1.2 Правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления 34
1.3 Предмет ведения и полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной области 55
1.4 Зарубежный опыт местного самоуправления 61
Часть II. Возникновение и развитие общедоступной (публичной) библиотеки в России: роль института местного самоуправления
Глава 2. Роль земской (1864) и городской реформ (1870) в развитии библиотечного дела. Возникновение общедоступной народной библиотеки
2.1 Проблема дефиниции понятия «народная библиотека» 85
2.2 Предпосылки возникновения народных библиотек 92
2.3 Законодательная база деятельности народных библиотек 100
2.4 Народные библиотеки, открытые земствами и городскими думами 107
Глава 3. Советский период истории общедоступных (массовых) библиотек
3.1 От народной - к государственной массовой библиотеке. Организация сети массовых библиотек. 169
3.2 Управление государственными массовыми библиотеками в 1945-1985 гг. 186
3.3 Управление государственными массовыми библиотеками в 1985-1990 гг . 190
Глава 4. Начало муниципализации и формирование представлений о муниципальной публичной библиотеке (1991-1994 гг.) 205
Часть III. Муниципальная (публичная) библиотека в системе местного самоуправления (1991-2000-е гг.)
Глава 5. Нормативно-правовое регулирование деятельности муниципальных библиотек
5.1 Муниципальная библиотека в новой правовой среде 219
5.2 Внутренняя правовая база муниципальной библиотеки 246
Глава 6. Управление муниципальными библиотеками
6.1 Организация управления в условиях социально-экономических реформ 262
6.2 Система финансирования библиотек 278
6.3 Сохранение и размещение сети библиотек 301
6.4 Современные организационные формы
муниципальных библиотек 317
Глава 7. Муниципальная библиотека как учреждение социокультурной сферы
7.1 Библиотека в социальной инфраструктуре муниципального образования 334
7.2 Социальная значимость библиотеки для местного сообщества 348
Заключение 371
Список использованных нормативно-правовых актов, литературы и архивных источников
- Предмет ведения и полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной области
- Законодательная база деятельности народных библиотек
- Управление государственными массовыми библиотеками в 1985-1990 гг
- Внутренняя правовая база муниципальной библиотеки
Предмет ведения и полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной области
В соответствии с Конституцией РФ (1993), МС признаётся и определяется как особая форма осуществления народом своей власти. Вся система МС представляет собой совокупность мероприятий, методов, средств, организационных форм, направленных на упорядочение деятельности местного населения по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения конкретной территории, увеличения его вклада в развитие всего общества. МС в конституционном праве, таким образом, рассматривается как важный элемент характеристики демократического государства. Участие в МС является одним из основных прав человека, по форме реализации относящихся к коллективным. Права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов в процессе деятельности МС.
Как институт публичной власти, МС находится в стадии становления. Продолжается формирование его теории и методологии, категорийно понятийного аппарата, имеющего ряд разночтений, поскольку объектом научного осмысления и претворения в жизнь МС становится лишь с конца ХУ111 в., хотя зародилось в глубокой древности в качестве общинного самоуправления, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. Сущность МС раскрывается через ряд взаимосвязанных понятий, требующих анализа в связи с задачами данного исследования, в частности, «местное самоуправление», «государственное управление» и недавно введённым в оборот в нашей стране «муниципальное управление», что позволит далее в исследовании объяснить значение и применять такие термины как «местная власть», «муниципальная администрация» «муниципальная библиотека», «муниципальное учреждение культуры» и др. Проблема применения термина «местное самоуправление», как и многих терминов в общественных науках, состоит в том, что он не имеет законченного и единого научного толкования, несмотря на то, что в России принято уже два ФЗ о МС (1995 и 2003 гг.). Существует определение МС, принятое Советом Европы и зафиксированное в Европейской Хартии МС, принятой в 1985 г. и ратифицированной РФ в 1998 г. В редакции официального русского перевода п.1 ст.З Хартии гласит: «Под МС понимается право и реальная способность ОМС регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (6). В ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» (1995) было установлено, что «МС в РФ -... самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМС вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (64). В Конституции РФ определение МС вообще отсутствует, хотя МС признаётся и гарантируется. Как отмечается специалистами, оба определения МС неточны, запутаны, требуют редакции. Их претензии сводятся к следующему.
Во-первых, не решена проблема адекватности русского перевода Европейской Хартии МС, в частности, вышеназванной ст. 3, поскольку акцент сделан на ОМС. Но под термином «ОМС» в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но МС - это не власть учреждений, а форма власти народа (229, с. 12). Этот вывод в полной мере соответствует и положениям п.2 ст.З Хартии, где установлено, что право, упомянутое в определении МС в Хартии, «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». Правоведы подчеркивают, что действующий официальный перевод не вполне адекватен, поскольку Европейская Хартия в действительности говорит о МС как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы МС, а официальная русская версия Хартии - о власти ОМС (там же). Несогласованность указанных терминов объясняется ещё и тем, что ФЗ о МС (1995) принимался до того, как Россия подписала Хартию, и когда можно было давать какие угодно формулировки, столкнулись разные точки зрения. Поэтому было принято обтекаемое определение, что МС -«деятельность населения»; но из такого определения исчезла природа власти, элементы гражданского общества и т.д., ведь население - это нечто аморфное. Подчёркивается, что «практически каждый термин, употреблённый в законе ...извращает суть МС, и поэтому всё это подлежит хорошей, настоящей ревизии» (531, с.5).
В качестве решения проблемы, в частности, предлагается следующее определение МС - это «гарантируемое Конституцией право и реальная способность населения на самостоятельную и под свою ответственность публично-властную деятельность по решению (вариант - по регламентации и управлению) непосредственно или через представительные и иные выборные ОМС вопросов местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью - в рамках закона и в интересах населения, с учётом исторических и иных местных традиций» (112, с. 10).
К сожалению, данное предложение также нельзя рассматривать как удовлетворительное, поскольку не определена категория «население», что опять-таки препятствует однозначному толкованию исходного термина «МС».
Таким образом, во-вторых, требуется уточнение понятия «население», ибо ясно, что «население вообще», то есть, в том числе, жители любого возраста, начиная с младенцев, лица, временно проживающие на территории МО, лица, не имеющие избирательных прав и т.п., не могут осуществлять самоуправление.
Законодательная база деятельности народных библиотек
Теоретические и организационные основы МС Опыт самоуправления развитых стран Европы и США, активно изучаемый в настоящее время и отражённый в целом ряде источников как отечественных, так и зарубежных (175, 180, 270, 317, 335, 337, 548, 553, 557, 563, 565, 569, 571 и др.), ценен накопленными знаниями и представлениями о перспективных направлениях развития муниципальной жизни, о необходимых инновациях в этой сфере, а также позволяет рассматривать российский опыт в едином мировом контексте. Изучение и сравнение тех моделей, по которым строится МС в мире, даёт основу для заимствования рациональных идей и адаптации их к условиям существования нашего государства. Это тем более важно с усилением роли МС в развитии социально-культурной сферы. Являющиеся её частью публичные библиотеки за рубежом органично встроены в систему МС, разработали механизмы взаимодействия с муниципальными органами власти, функционирование которых происходит по-разному в разных странах, и даже на внутригосударственных территориях. С этой точки зрения представляется целесообразным освещение вопросов современной организации МС за рубежом, в том числе реализации полномочий ОМС в отношении муниципальных библиотек. Среди зарубежных теорий МС можно выделить следующие: теорию дуализма (двойственности) муниципального управления, согласно которой муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации; теорию социального обслуживания, в которой делается упор на осуществление муниципалитетами одной из своих основных задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения, увеличение благосостояния жителей коммуны; трактовку МС как децентрализованной формы государственного управления на местах, базирующейся на таких понятиях, как деконцентрация и децентрализация. В первом случае имеется в виду передача важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб, во втором случае право принятия решений передается не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами (175), то есть происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица - ОМС.
Теоретические основы МС получили воплощение в основных моделях МС, сложившихся в результате влияния совокупности факторов -исторических, географических, политических и культурных. В литературе чаще всего называют англосаксонскую, французскую (континентальную) и смешанную модели (516, 548 и др.). В публикациях последнего времени встречается и другая классификация типов МС: англо-саксонский, романо-германский, иберийский (страны Латинской Америки), советский (КНР) (337, 338). В любом случае, определение моделей базируется на принципах, лежащих в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.
Можно выделить следующие отличительные черты перечисленных моделей организации МС: 1. Англосаксонская модель (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения вышестоящим органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенций. На местах отсутствуют полномочные представители правительства, опекающие местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом ОМС выполняют свои задачи. Например, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных общин. Другие министерства осуществляют контроль в иных областях - в области образования, социальных услуг и др. Возможен контроль и через судебную систему. Наряду с представительными муниципальными органами, в странах с данным типом самоуправления (в первую очередь, в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями зачастую наделяются комиссии местных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений.
2. Французская (континентальная) модель самоуправления (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычная Африка) отличается развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест (516). Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз - от центра на территории, и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение и др.), имеющая единственную цель - подчинение себе деятельности местных коллективов.
Управление государственными массовыми библиотеками в 1985-1990 гг
Земства всколыхнули провинцию, активизировали местную интеллигенцию, которая с энтузиазмом занялась улучшением жизни беднейшего населения. Сама прекрасно образованная, воспитанная на лучших образцах национальной культуры, российская интеллигенция перенесла накопленные в её среде знания, интеллект, образованность, мировоззрение и в земства, отстаивая в них передовые позиции организации сельского жизнеустройства. Главными объектами преобразований стали медицина, народное образование, сельское хозяйство.
Важным направлением в деятельности земств была просветительская работа. Среди мероприятий, осуществлявшихся земствами в этой сфере, можно выделить: устройство и содержание народных библиотек; организацию народных чтений; устройство повторительных классов (классы для уже окончивших школу, и желающих повторить и восполнить пробелы в образовании) и воскресных классов для взрослых; издание книг и периодических изданий для широких масс; организацию книжной торговли.
Хотим подчеркнуть, что в сферу внимания земств входили не только создаваемые ими народные библиотеки. Земства, кроме того: учреждали специальные библиотеки для мировых судей, земских врачей и учителей, сельскохозяйственные библиотеки для агрономических смотрителей; выделяли субсидии на содержание публичных общественных библиотек; брали под финансовую опеку частные библиотеки, находившиеся на грани закрытия из-за отсутствия средств; сотрудничали с церковно-приходскими школами, субсидируя их открытие и создание при них народно-школьных библиотек; поддерживали (как материально, так и организационно) инициативу сельского населения в открытии библиотек в своей местности.
Роль земств в библиотечно-просветительском деле была многогранной. Благодаря их поддержке существовали разные виды библиотек, развивались формы библиотечного обслуживания.
Было бы заблуждением считать, что организация земств автоматически влекла за собой открытие библиотек. Довольно долго, вплоть до 90-х гг. земская библиотечпо-просветительская деятельность не имела большого размаха. Причины крылись в отсутствии у земств необходимого опыта, достаточных финансовых средств, иногда - в равнодушии неграмотного местного населения, или нежелании платить дополнительные налоги на содержание библиотеки и др. Часто непреодолимым препятствием для открытия библиотеки были такие факторы как разбросанность и малочисленность населения. По сведениям центрального статистического комитета в Европейской России, не считая Финляндии, Польши, Прибалтики и Кавказа насчитывалась 101 волость, имеющая менее 1000 жителей (196, с.67-68).
Неоднородность этнического состава населения также мешала организаии народных библиотек. В регионах с «инородческим» населением библиотечное дело развивалось особенно медленно. Царское самодержавие не было заинтересовано в развитии национальной культуры, библиотек в этих районах и препятствовало любой общественной инициативе в данном направлении. Так как на указанных территориях почти не существовало земского и городского самоуправления, то и отсутствовала реальная основа их организации. В качестве примера можно назвать Чувашию, где вплоть до революции 1905 г. не было создано ни одной народной библиотеки (118).
В движении за открытие земских народных библиотек выделяется несколько этапов, отличающихся по размаху и содержанию деятельности ОМС.
Первый этап истории названных библиотек характеризуется малочисленными, разрозненными попытками их создания. Как первый, зафиксированный факт организации земских библиотек в литературе отмечается открытие таковых в 1872 г. на ассигнованные Усть - Сысольским земством 250 руб. (322, 394 и др.). За ним последовали многие другие земства. Следует указать, что при некоторых земствах организовывались и другие бесплатные библиотеки - для своих служащих, которые всё же постепенно трансформировались в платные публичные за счёт допуска посторонней публики, увлекавшейся чтением. Обратные случаи - выполнение публичной библиотекой функций бесплатной народной - были достаточно редкими, так как лишали библиотеку источника финансирования, но всё-таки встречались. Так, известно, что Тотемское земство разрешало крестьянам брать книги из библиотеки уездной управы бесплатно; Челябинская и Феодосийская городские публичные библиотеки также обслуживали читателей бесплатно.
В 80-е гг. число библиотек увеличивалось всё еще медленными темпами. Некоторое оживление началось в 1884 г. после обращения Комитета грамотности при Вольном экономическом обществе ко всем земствам с предложением активнее включаться в дело организации народных библиотек, выделяя для этого специальные средства. Размеры отчисляемых средств составляли от 25 до 300 руб. на одну библиотеку. Всего за 1882 - 1889 гг. было открыто около 30 библиотек, причём в основном этим занимались уездные земства, пишет М.Ю. Матвеев (322, с.41). Вероятно, число их было больше. Доказать это со всей очевидностью достаточно трудно из-за отсутствия необходимой статистики. Численность библиотек, называемая в работах разных исследователей, обычно ограничивается несколькими десятками (394, 192). К.И. Абрамов указывает на три тысячи земских сельских народных библиотек, существовавших в начале 1890-х гг. (96, с.78). Вряд ли можно было создать несколько тысяч даже маленьких библиотек за один-два года, видимо, в период 1880-х гг. их было уже несколько сотен.
На этом этапе в видовом отношении среди земских народных библиотек преобладали пришкольные (народно-школьные) библиотеки, которыми пользовались не только учащиеся школ или училищ - основные читатели, но и взрослое население, получавшее книги через учащихся или непосредственно от учителей. Распространённость таких библиотек объяснялась, прежде всего, экономией средств - на содержание библиотеки, так как не надо было снимать отдельного помещения, и на оплату труда библиотекаря, поскольку его функции бесплатно выполнял учитель. И, в общем, в первые годы развития земской просветительской деятельности, потребности малограмотных низших слоев населения в чтении вполне удовлетворялись такими библиотеками, имевшими достаточно скудные фонды.
Новый этап истории земских народных библиотек начался в 1890 г. в связи с принятием «Правил о бесплатных народных читальнях и о порядке надзора за ними» (1890), которые, несмотря на очевидную реакционность, были первым правовым документом, регламентирующим порядок открытия и функционирования народных библиотек. Нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что земства работали уже третий десяток лет и значительно окрепли, как организационно, так и финансово.
Изучение процесса становления и развития библиотечного и книжно-просветительного дела в разных губерниях позволяет выделить его некоторые характерные черты.
Первый ощутимый результат в деле открытия библиотек был достигнут в 1894 г., когда ряд земств (Саратовское, Тверское, Кашинское, Бежецкое и др.) откликнулись на воззвания Московского комитета грамотности о внешкольном образовании народа и Петербургского комитета грамотности об открытии библиотек. Размеры выделяемых земствами ассигнований по-прежнему отличались значительным разбросом - от 25 руб. до нескольких сотен рублей на библиотеку (322, с.41).
Внутренняя правовая база муниципальной библиотеки
Выдвинутый В.И. Лениным принцип партийности культуры и народного просвещения, непосредственного участия их учреждений в процессе ломки старых идей, представлений и порядков и распространении социалистических культурных ценностей и идеалов стал основополагающим. «Человеческий материал», или «массы» по новой, революционной терминологии, предстояло привести в соответствие, используя печать, клубы, народные дома, библиотеки и др., которые должны были трансформироваться с учётом новых реалий. Конечно, кроме политической, идеологической составляющей деятельность библиотек содержала и просветительскую, образовательную. С первых лет советской власти они занимались ликвидацией безграмотности, продвижением книги к широким слоям населения. Идея «народных масс», развивавшаяся в то время также западной философией, как нельзя лучше этому способствовала, ибо масса и существует для того, чтобы её вели, наставляли, преобразовывали и представительствовали за неё. В нашей стране понятие «масса» стала символом широких кругов трудящихся.
Масштабность и идеологический смысл поставленных задач трансформировали общедоступную библиотеку в массовую, то есть, ориентированную, так или иначе, на неопределённо широкие слои читателей, соответствующую по своим универсальным фондам общеобразовательным читательским интересам. Самое название «массовых» новые библиотеки получили не сразу. Точной даты его появления история не сохранила. Но по стилистике слова понятно, что произошло это к середине 20-х годов. Так, на 1 библиотечном съезде (1924) принимается «Положение о библиотеках массового пользования»; в программе Московского политпросветинститута в 1925/26 учебному году значилась учебная дисциплина «Техника в массовой библиотеке» (223, с.6). Н.К. Крупская в первые годы советской власти в своих работах употребляла термины «публичная библиотека», «общественная библиотека», «деревенская библиотека», и лишь в приветствии Второму Всероссийскому библиографическому съезду (1926) она назвала их массовыми. Тогда же в ходу были такие термины как «политпросветская», «коммунальная» библиотека. Каждое из приведённых названий отражало либо назначение, либо подчинённость библиотеки. Политпросветскими общедоступные библиотеки стали называть после создания в ноябре 1920 г. Главного политико-просветительного комитета, на который возлагалось государственное, идейное руководство библиотеками, читальнями, клубами. Коммунальными после революции назывались бывшие народные городские библиотеки, перешедшие в подчинение и на баланс Советов. Особое внимание деревенским, то есть библиотекам мелких сельских поселений, стали уделять с 1924 г., когда XI11 съезд РКП(б) провозгласил необходимость смычки города с деревней. В сентябре 1925 г. ЦК РКП (б) принял постановление «О деревенских библиотеках и популярной литературе для снабжения библиотек», в котором предлагалось местным партийным организациям принять необходимые меры к организации новых крестьянских библиотек и библиотек-передвижек в деревне. В широкий обиход термин «массовая» библиотека вошёл после принятия постановления Совнаркома РСФСР «О работе массовых библиотек» (1932) (51). В 1920-е гг. в терминологическое поле библиотечного дела вошли и такие смежные термины, как «политиросветработа», «массовая работа», «массовый читатель» и т.п., отразившие направленность библиотечной деятельности, её размах.
В советском государстве образовательная и просветительская функции общедоступной библиотеки были тесно увязаны с идеологической. Ликвидация неграмотности, формирование производственно-технических навыков, мотивация к труду осуществлялись на фоне идеологического воспитания населения. Этому должны были способствовать идейно-выдержанные фонды, очищенные от «неправильной» дореволюционной литературы. Руководство чтением приобрело более активный характер и направлялось на воспитание человека социалистического общества.
В 20-е гг. значительную часть посетителей библиотек составляла молодежь, проходившая здесь первичную социализацию. Именно эта возрастная группа несла в себе активное начало, тянулась к знаниям. В результате формировался минимально квалифицированный контингент массового обслуживания государственной власти - новая техническая и творческая интеллигенция, управленцы и техники низшего звена и т.п. Всё более широкие слои ещё недавно почти полностью неграмотного народа втягивались в сферу действия библиотек и других средств социальной коммуникации. Сыграло свою роль и развитие всех звеньев системы образования в стране.
Таким образом, идея массовой библиотеки была рождена в условиях формировавшегося политического строя. Ещё остававшиеся от прежнего режима библиотеки общественного пользования не отвечали потребностям нового государства ни по численности, ни по составу фонда, ни по контингенту сотрудников, ни по направленности деятельности.
Переходный период от дореволюционного народно-библиотечного дела к советскому занял определённое время. Перестройка на местах вначале осуществлялась на основе планов, разработанных ещё городскими и земскими органами самоуправления. Партийные и советские органы вносили изменения и дополнения в эти планы в соответствии с инструкциями Наркомпроса. Основное внимание было обращено на процесс организации новых массовых библиотек.
