Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования. В
настоящее время вопросы обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями занимают прочное положение среди наиболее важных и актуальных Отнеся к лицам, которых государство обеспечивает жильем бесплатно паи за доступную плату, военнослужащих и граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, федеральный законодатель исходил из того, что военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что «требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе и в сфере жилищных отношений»
Таким образом, включив в правовой статус военнослужащих право на жилище, законодатеть установил государственные гарантии реализации военнослужащими данного права в соответствующих формах и в льготном порядке Тем не менее, реализация права военнослужащих на жилище превратилась в острейшую социальную проблему и остается таковой на протяжении длительного времени (по данным Министерства обороны РФ, в
настоящее время необходимо обеспечить жильем свыше ста шестидесяти семи тысяч контрактников) Ее нерешенность негативно сказывается на комплектовании войск и ходе реформирования военной организации государства, вызывает большой отток специалистов Отсутствие жилья у военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также перспектив решения жилищной проблемы влияет и на психологическое состояние самих военнослужащих, их способность сосредоточиться на выполнении служебных обязанностей, на отношения в семье
В то же время, проблеме обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, всегда уделялось большое внимание, в последние годы - в рамках реализации различных федеральных государственных программ Первоначально основной упор в этих программах делался на финансирование за счет средств федерального бюджета строительства государственного и муниципального жилья и его предоставление по договору социального найма Впоследствии предпринимались попытки решения жилищной проблемы военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность Однако эта форма обеспечения жильем также не получила развития из-за недостаточного бюджетного финансирования Снижение темпов обеспечения постоянным жильем указанной категории граждан привело к необходимости использования такой формы решения жилищных проблем военнослужащих, как выпуск и погашение за счет федерального бюджета государственных жилищных сертификатов В настоящее время осуществляется поэтапный переход к накопительно - ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих
К проблемам, анализируемым в настоящей работе, ученые обращались и ранее, исследовались вопросы сущности, содержания, эволюции права военнослужащих на жилище, отдельные проблемы реализации права военнослужащих на жилое помещение
Быто выполнено комплексное теоретико-правовое исследование проблемы сущности, содержания и законодательного обеспечения реализации права на жилище военнослужащих Однако автором указанной работы был взят курс в основном на концептуальный анализ проблемы правовой природы и содержания права граждан на жилище, уяснение соотношения правового статуса военнослужащих с конституционно — правовым статусом человека и гражданина, на этой основе были предложены суждения и выводы, затрагивающие вопросы не только жилищного и гражданского, но и конституционного законодательства Нами же был взят курс на исследование содержания права военнослужащих на жилище, более детальное изучение форм, гарантий и механизма его реализации, выявление теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении каждого из способов жилищного обеспечения военнослужащих
Также некоторые исследования либо затрагивают отдельные способы жилищного обеспечения военнослужащих, либо охватывают не только жилищные отношения с участием военнослужащих Вместе с тем, все вышеперечисленные работы имеют иной основной предмет и цель исследования
В связи с этим необходимо комплексное теоретическое исследование на основе новейшего жилищного законодательства существующих правовых норм и проблем их применения в сфере жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании законодательства, посвященного праву военнослужащих на жилище, способам и механизму реализации данного права, разработке практических рекомендаций, направленных на решение проблемы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства
Поставленная в работе цель определила следующие задачи диссертационного исследования
- установление основных направлений правового регулирования
отношений в сфере жилищного обеспечения военнослужащих,
исследование форм реализации права на жилище военнослужащих, их законодательного регулирования,
проведение научного анализа содержания, форм, механизма и гарантий реализации военное чужащими права на жилище,
изучение особенностей обеспечения жильем военнослужащих в период прохождения военной службы, выявление современных проблем при предоставлении военнослужащим жилых помещений из служебного жилого фонда,
- анализ существующих способов решения жилищных проблем
военнослужащих при увольнении с военной службы на базе изучения
действующего законодательства, правоприменительной практики органов
исполнительной власти, органов военного управления, органов местного
самоуправления, а также практики правоохранительных органов,
комплексное изучение федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов по вопросам жилищного
обеспечения военнослужащих, опредетение их места и роли в системе жилищного законодатеїьства Российской Федерации,
- выявление практических пробтем, возникающих при реализации права
военносіужащих на жилище, пробелов в правовом регулировании,
- разработка рекомендаций по совершенствованию действующего
законодатетьства, регулирующего отношения в сфере реализации жилищных
прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной стужбы
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие при осуществлении военнослужащими и гражданами, увочеиными с военной службы, гарантированного государством права на жилище
Предметом диссертационного исследования являются
нормы действующего российского законодательства, регулирующего отношения в сфере реализации жилищных прав военнослужащих,
практика их применения, выражающаяся в судебных решениях и правоприменительных актах иных уполномоченных государством органов, связанная с толкованием и применением норм, регулирующих рассматриваемые отношения
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диатектический метод познания, а также специально - юридические методы исследования формально-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, чингвистический Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного суда Российской Федерации, опубликованной и неопубликованной практики судов общей юрисдикции, а также иных правоохранительных органов
Теоретическую базу исследования составили работы по гражданскому и жилищному праву, научно - монографическая литература, публикации в
6 средствах массовой информации, статистические данные по теме исследования В диссертации использованы работы 3 X Акчурина, Н В Артамонова, Ш М Асьянова, Р А Байрамова, Я 3 Байтаевой, М Бесхмельницына, А Г Власовой, Е М Ворожейкина, Ю Гаврилова, П И Гаврюшенко, О А Зайцева, В И Замятина, Ю Г Иваненко, М В Иванчук, А Ю Кабалкнна, А В Камышановой, А Н Кичнхина, И Л Корнеевой, П В Крашенинникова, А В Кудашкина, Р П Мананковой, И Б Мартковича, В Ф Маслова, А В Молодых, К В Мукашевой, П С Никиткж, В А Пантелеенко, А И Пергамент, Д Потяркина, Л М Пчелинцевон, С В Пчелинцева, П И Седугина, И И Семенова, М Н Сибилева, В Р Скрипко, В Л Слесарева, В С Толстого, Ю К Толстого, К В Фатеева, А Ю Чаленко, В Ф Яковлева и др
Научная новизна диссертационного исследования Как отмечается в литературе, «решение жилищных проблем военнослужащих осуществляется в русле проводимой в Российской Федерации жилищной реформы» В конце 2004 года был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации, а также пакет законов, формирующих рынок доступного жилья для граждан России Практически в новой редакции с января 2005 года действует ст 15 ФЗ «О статусе военнослужащих», посвященная праву военнослужащих на жилище, а также вступил в силу ФЗ РФ «О накопительно - ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», для обеспечения функционирования которого впоследствии был разработан и принят ряд подзаконных и ведомственных нормативных актов В результате фактически создана новая система жилищного обеспечения военнослужащих При этом в настоящее время продолжает действовать огромное количество принятых ранее ведомственных нормативно-правовых актов Настоящая работа представляет собой одно из первых монографических исследований,
выполненных на базе новейшего законодательства в сфере жилищного обеспечения военнослужащих
В данной работе автором были изучены и проанализированы теоретические вопросы возникновения, изменения и прекращения Ж1ПИЩНЫХ прав военностужащих в рамках их специального правового статуса, выражающихся в реальной юридической возможности (то есть закрепленной в законе и гарантированной государством) обеспечения жильем военнослужащего и членов его семьи в период прохождения им военной службы и при наличии необходимых условий - после окончания военной службы в избранном месте жительства Кроме того, детально исследованы основные способы обеспечения жильем военнослужащих, а также выявлены и проанализированы проблемы, возникающие при их реализации Сформулирована позиция, согласно которой право военнослужащих на жилище является неотъемлемой частью их констит>ционно-правового статуса, и реализация данного права в должна осуществляться на основе действующего федерального законодательства в рамках приоритетных национальных программ При этом одинаково важную роль играет не только юридически грамотное законодательное закретение всех форм реализации жилищных прав военнослужащих, но также и соответствующая материально-техническая и, в первую очередь, финансовая поддержка государства Изучены возможности по изысканию средств для формирования служебного жилищного фонда, реализации федеральных жилищных программ для военных (жилищные сертификаты, программа «15-45») Предложены конкретные меры по совершенствованию действующего законодатетьства
Исследованы вопросы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения военной службы, аргументирован вывод о первоочередной задаче формирования в необходимых количествах фонда
служебного жилья в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба Выявлены проблемы, возникающие при обеспечении военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения службы (отсутствие четкой законодательной регламентации, нарушения со стороны воинских должностных лиц органов военного управления установленных оснований и порядка обеспечения жильем военнослужащих, ненадлежащее бюджетное финансирование, необходимость комплексной поддержки со стороны государства) Представлены конкретные предложения по решению выявленных проблем
При исследовании форм жилищного обеспечения военнослужащих, увольняемых с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы, автором проведен комплексный анализ приоритетной формы обеспечения жилыми помещениями указанных категорий военнослужащих -государственных жилищных сертификатов, их правовой природы Определены особенности правового механизма реализации права военнослужащих на жилище с помощью государственных жилищных сертификатов по сравнению с иными способами жилищного обеспечения В целях решения выявленных проблем предложены конкретные меры по совершенствованию законодательства, которые могут быть приняты во внимание законодателем
Также осуществлен теоретический анализ и представлены научно-практические рекомендации в отношении новой формы жилищного обеспечения военнослужащих - накопительно-ипотечной системы, предполагающей приобретение военнослужащими жилья в период прохождения ими военной службы в собственность при непосредственной финансовой поддержке государства При этом участие в накопительно-ипотечной системе должно рассматриваться уже не как жилищная льгота, а
непосредственное право военноспужащих при выполнении ими специфической функции по охране государства
Научная новизна проведенного псстсдования проявляется также в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту
1 В диссертации обосновывается необходимость разтичать понятия
«объект жилищных прав» и «предмет договора найма» Объектом жилищных
прав являются все жилые помещения независимо от их принадлежности к
жилищному фонду и их правового режима Предметом же жіпое помещение
становится в случае заключения договора найма конкретного жилого
помещения
Как предмет договора найма в силу своего специального статуса служебные жичые помещения отнесены к специализированному жилью, предназначенному именно для временного проживания В связи с этим представляется неправильным употреблять термин «пригодное для постоянного проживания» (с точки зрения длительности проживания в нем) относительно служебных жилых помещений Данную формулировку можно заменить на «пригодное для проживания», что соответствует и специальному правовому режиму служебных жилых помещении, и дает точное определение качественных характеристик служебного жилья, предоставляемого военнослужащим
2 При обеспечении военноспужащих служебными жилыми
помещениями в закрытых военных городках обязательными признаками
военного городка полагаем считать 1) по расположению - это
обособленность территории, то есть наличие у него определенных
обозначенных границ, 2) по назначению - военный городок предназначен для
размещения и проживания в нем военнослужащих и других лиц, состоящих в
связи с Вооруженными Силами РФ и другими федеральными органами
исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, 3) по органам власти - отсутствие органов местного самоуправления и наличие органов военной администрации, 4) по структуре жилищного фонда - это казарменная зона, служебные жилые помещения, а также военные общежития Данные признаки целесообразно закрепить в ст 15 Федерального Закона от 27 мая 1998 г «О статусе военнослужащих»
Сделан вывод о том, что значение нормы предоставления жилых помещений для семей из двух человек должно быть единым вне зависимости от того, состоит ли такая семья из двух человек, связанных брачными либо родственными отношениями Установление разных значений нормы -меньшей для семей из двух человек, состоящих в зарегистрированном браке, -является разграничением членов семьи в зависимости от кровного родства либо отношений свойства Подобное разделение ущемляет жилищные права семьи, состоящей из супругов, что по нашему мнению, недопустимо
В диссертации предложен механизм использования аренды жилых помещений военнослужащими, который включает в себя необходимость установления предельных нормативов размера арендной платы в сочетании с обязанностью органов местного самоуправления предоставлять соответствующие жилые помещения в зависимости от количества дислоцирующихся в соответствующем административно-территориальном образовании воинских частей, а также количества военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях Также обосновывается необходимость изменения размера денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений с тем, чтобы размер указанной компенсации не ограничивался установленным Правительством РФ, а исходил из средних рыночных цен в конкретном регионе за наем (поднаем)
11 жилья в соответствии со статистическими данными и фактическими затратам за наем (поднаем) жилья
При реализации военнослужащими права на жилище в случае увольнения с военной службы сделан вывод о целесообразности применения в науке формулировки «отсутствие жилого помещения для постоянного проживания в избранном месте жительства» в качестве основания признания военнослужащего нуждающимся в жилом помещении При этом следует также предусмотреть возможность замены государственного жилищного сертификата в том случае, когда количество членов семьи увеличилось - а именно, если военнослужащий вступил в брак, у него родился ребенок или он усыновил (удочерил) ребенка
В диссертации делается вывод о том, что жилое помещение, приобретенное участником накопительно - ипотечной системы, является его собственностью, поскольку стороной в договоре целевого жилищного займа, как и в договоре ипотеки, выступает участник накопительно-ипотечной системы, который и несет ответственность по договорам От него зависят само участие в накопительно-ипотечной системе, условия займа, время предоставления Вместе с тем, не исключены варианты, когда целевой жилищный заем погашался не только за счет накоплений, учтенных на именном накопительном счете участника накопительно-ипотечной системы, но и за счет собственных средств членов его семьи В таком случае представляется целесообразным оформлять право на жилое помещение в виде долевой собственности фактических плательщиков, закрепив данное положение в Федеральном Законе от 20 августа 2004 г «О накопитепьно -ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»,
Проведенное исследование позволило констатировать, что право на выплату военнослужащим денежных средств, дополняющих накопления
для жилищного обеспечения, необоснованно поставлено в зависимость от наличия у военнослужащих статуса «нуждающихся в жилых помещениях», поскольку государство гарантирует военнослужащему накопления для жилищного обеспечения вне зависимости от его реальных потребностей в жилье и семейного положения
В ходе проведенного исследования выявлена необходимость внесения изменений в ряд нормативных актов, в частности
В диссертации указывается на целесообразность включения признака благоустроенности применительно к условиям данного населенного пункта в пункт 1 ст 104 Жилищного Кодекса РФ в качестве обязательного требования, предъявляемого ко всем жилым помещениям При этом благоустроенность может включать в себя наличие водопровода, электричества, газопровода, кухни, ванной комнаты, подсобных помещений, встроенных шкафов, туалетной комнаты, центрального отопления, мусоропровода, а также лифта в многоэтажных домах Подобную расшифровку полагаем возможным дать на уровне постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации
В пункте 4 постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу» слова «пригодные для постоянного проживания граждан» заменить на «пригодные для проживания граждан» и изложить в следующей редакции «жилые помещения, отнесенные к специализированному жилищному фонду, должны быть пригодными для проживания граждан (отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства), быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта»
Обосновывается необходимость исключения категории «служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания», изложив пункт 3 ст 15 Федерального Закона от 27 мая 1998 г «О статусе военнослужащих» в следующей редакции «Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной стужбы, до потучения служебных жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей Указанным военностужащим и членам и\ семей до потучения служебных жилых помещений предоставляются общежития, а в случае их отсутствия воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации»
Следует внести соответствующие изменения в Жилищный Кодекс РФ, закрепив право на дополнитетьную общую площадь жилого помещения размером не менее пятнадцати квадратных метров и не более двадцати пяти квадратных метров для стедующих категорий военное тужащих
1) офицеры в воинских званиях полковник, ему равном и выше,
проходящие военную службу либо увотенные с военной службы по
достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе,
состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными
мероприятиями,
командиры воинских частей,
военнослужащие, имеющие почетные звания РФ,
4) военнослужащие - преподаватечи военных образовательных
учреждений профессионального образования, военных кафедр при
государственных образовательных учреждениях высшего профессионального
образования,
5) военнослужащие - научные работники, имеющие ученые степени и
(или) ученые звания
Необходимо внести изменения в п 17 «Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов», утвержденных постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г, согласно которым в состав семьи военнослужащего должны включаться все несовершеннолетние дети владельца сертификата, независимо от совместного проживания
Предлагается абзац 1 пункта 1 ст 12 Федерального Закона от 20 августа 2004 г «О накопительно-ипотечной системе» изложить в следующей редакции «В случае исключения участника накопительно-ипотечной системы нз списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью, признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим члены его семьи имеют право на целевое использование денежных средств, учтенных на именном накопительном счете участника, и денежных средств, предусмотренных частью 1 статьи 4 настоящего Федерального закона, в том числе на приобретение жилого помещения под залог приобретаемого жилого помещения по правилам главы 4 настоящего Федерального закона При этом именной накопительный счет участника закрывается»
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, вносят определенный вклад в учение о праве граждан на жилище и в нормативное регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих
Выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы
в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов, недостатков и котлизнй в законодательстве,
в последующих научных исследованиях правового регулирования жилищных прав военнослужащих, их гарантий и способов реализации,
в практической деятельности субъектов соответствующих правовых отношений,
при разработке учебно-методических материалов, чтении лекций и проведении практических занятий по жилищному праву
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выпочнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Пятигорского государственного технологического университета, обсуждена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные теоретические выводы и положения нашли отражение в опубликованных работах Результаты исследования были использованы в докладе на Межрегиональной научно - практической конференции, состоявшейся 20-21 апреля 2006 года в Поволжском региональном юридическом институте, на Всероссийской межвузовской конференции, посвященной памяти профессора Ю X Калмыкова в апреле 2004 года, в учебном процессе
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, и списка нормативных актов и литературы
