Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и модели участия государства в гражданском обороте 14
1. Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования - государства в современном гражданском обороте 14
2. Модели участия государства в гражданском обороте 38
3. Органы государства как универсальная форма участия государства в гражданском обороте 50
Глава 2. Гражданско-правовой статус субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте 74
1. Органы государственной власти 74
2. Казенные учреждения 94
3. Государственные бюджетные и автономные учреждения 106
4. Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные предприятия 120
5. Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства 147
Заключение 158
Список использованных источников и литературы 163
Приложение «Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием гражданско-правового статуса органов государства»» 193
- Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования - государства в современном гражданском обороте
- Органы государства как универсальная форма участия государства в гражданском обороте
- Казенные учреждения
- Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные предприятия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что государство для решения своих социальных задач должно участвовать в гражданско-правовых отношениях. В новых экономических условиях государство как субъект гражданского права наделяется адекватными функциями, приобретает иную социальную сущность, что обусловливает неизбежное изменение самих моделей участия государства в гражданском обороте.
Научная доктрина, выделяющая три модели участия государства в гражданском обороте — непосредственное участие в лице органов государственной власти, опосредованное участие через иные государственные организации и участие по специальному поручению, — выдержала проверку временем и в основном соответствует современным экономическим отношениям, но в настоящее время назрела потребность внесения в нее существенных корректив.
Проблемы, связанные с участием государства в гражданском обороте, заострились в нашей стране в последние годы (2009—2013), и на этот насущный, не терпящий отлагательств вызов действительности законодательством частично даны ответы путем установления правового статуса ряда лиц, выступающих в качестве органов государства, или его изменения. Новые экономические условия и законодательные новшества способствовали постановке вопроса об определении гражданско-правового статуса органов государства, в том числе о необходимости внесения изменений и дополнений в классические модели участия государства в гражданском обороте, что требует оперативного, но тщательно взвешенного научного подхода.
Так, традиционно государство считается особым субъектом гражданского права, участие которого в гражданском обороте имеет свои особенности, вытекающие из его природы. При этом ни цивилистической наукой, ни законодательством не определен в полной мере правовой статус всех участников, выражающих государственные интересы, посредством деятельности которых государство реализует свои права, обязанности и несет ответственность в гражданских правоотношениях.
Более того, нет однозначного ответа на вопрос обо всех видах органов, в лице которых государство вступает в отношения гражданского оборота. Такой «многоликий» участник создает проблемы юридической квалификации правоотношений, стороной которых является тот или иной орган государства.
Реализуя гражданскую правосубъектность государства как публично- правового образования, органы государства вступают в отношения, составляющие предмет регулирования гражданского права, на основе принципа признания равенства их участников. Это порождает сложные противоречия, связанные с осуществлением некоторыми из этих органов властной деятельности. В то же время сами органы государства признаются в большинстве случаев юридическими лицами и могут быть самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Поэтому место органов государства в гражданских правоотношениях неоднозначно, применение положений частного права не является бесспорным.
Следует также отметить, что правовой статус самих органов государства существенно отличается, и каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.
Властная сущность государства, которое вправе изменить свой собственный правовой статус, а также неурегулированность в науке и законодательстве вопросов, связанных с определением гражданско-правового статуса органов государства, могут вызывать непредсказуемые изменения как для участников гражданско-правовых связей, так и для гражданского оборота в целом.
Четко определенный гражданско-правовой статус каждого органа государства для иных субъектов права означает уверенность в знании целей совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота. Одновременно надлежащее урегулирование гражданско-правового статуса всех органов государства, их четкая классификация путем отнесения к конкретной модели участия позволит государству, разрешая вопрос об определении оптимальных масштабов существования государственной собственности, оказывать такое влияние на гражданский оборот, которое обеспечивает эффективное развитие экономики и выполнение других публичных функций государства.
Степень научной разработанности проблемы. В цивилистической литературе созданы основы для раскрытия темы диссертационного исследования. Однако в вопросе гражданско-правового статуса государства и его органов и даже в том, какие лица к этим органам относятся, не было единства взглядов ни в мировой истории права (в том числе между историками римского права), ни на протяжении всего развития советского и российского гражданского права.
Проблема участия государства в гражданском обороте рассматривалась в трудах дореволюционных российских ученых-юристов Н.И. Лазаревского, Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, теоретически осмысливших принципы участия государства и его органов в гражданских правоотношениях и возникающие при этом проблемы.
В советский период ученые определяли государство как особый субъект гражданского права, который в гражданских отношениях находился в привилегированном положении, будучи единым и единственным собственником средств производства. В этот период цивилистическая наука детально рассматривала проблемы, связанные с участием в обороте государственных организаций — юридических лиц, на которых ложилась вся гражданско- правовая ответственность, что изложено в трудах советских ученых: С.С. Алексеева, С.И. Аскназия, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, П.П. Виткявичуса, ДМ. Генкина, С.А. Зинченко,
О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, О.А. Красавчикова, А.В. Мицкевича, С.Д. Могилевского, А.А. Пушкина, В.А. Тархова, Р.О. Халфиной, В.С. Якушева и др.
Надо отметить, что в 1990-е годы не было работ, специально посвященных гражданско-правовому статусу органов государства. Рассмотрение отдельных аспектов темы диссертационного исследования возобновилось в трудах современных российских цивилистов Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, А.А. Головизнина, В.Г. Голубцова, Е.П. Губина, М.А. Егоровой, И.А. Зенина, Е.Б. Крыловой, А.А. Кузина, А.Я. Курбатова, А.В. Лавренюка, В.Г. Мариян, Д.В. Пяткова, Ю.В. Романца, О.В. Романовской,
-
Я. Рыженкова, Е.Л. Симатовой, К.И. Скловского, М.В. Смородинова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, Л.А. Чеговадзе,
-
Е. Чиркина.
Таким образом, современной юридической наукой проводились исследования имущественных, бюджетных, обязательственных отношений с участием органов государства, однако специальных работ комплексного монографического характера по изучению гражданско-правового статуса всех субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте, до настоящего времени нет.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу участия государства в современном гражданском обороте.
Предметом диссертационной работы является совокупность гражданско-правовых норм, а также взаимосвязанных с ними норм других отраслей права, регулирующих отношения, возникающие в связи с участием государства в современном гражданском обороте.
Цель диссертационного исследования состоит в постановке и решении теоретических и практических проблем, связанных с участием государства в современном гражданском обороте.
Это обусловило постановку следующих научных задач:
определить тенденции в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте;
выделить особенности развития правового статуса органов государства в гражданском обороте в постсоветский период;
выявить необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», выделить их признаки и дать определение;
определить особенности участия публично-правовых образований в современном гражданском обороте, отличающие их от участия органов государства;
выявить исчерпывающий перечень лиц, относящихся к органам государства;
классифицировать органы государства по видам в зависимости от принадлежности к одной из трех классических моделей участия государства в гражданском обороте, заключающихся в непосредственном, опосредованном представлении государства и его представлении по специальному поручению, и внести соответствующие изменения в указанные модели участия государства;
сформулировать гражданско-правовой статус органа государственной власти как непосредственного представителя государства в отношениях гражданского оборота;
раскрыть особенности правового статуса каждого субъекта, выражающего государственные интересы в гражданском обороте;
дать план конкретных действий по повышению эффективности участия органов государства в гражданском обороте в целях выработки доктрины, регулирующей пределы вмешательства публичного начала, следующего из правовой природы участия государства в гражданском обороте;
обосновать и внести предложения по дальнейшему совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере отношений, связанных с участием органов государства в гражданском обороте.
Методологической основой диссертационного исследования выступает диалектический метод познания, основанный на учете взаимообусловленности явлений и непрерывного развития материального мира. В работе использованы общенаучные и отраслевые методы познания: анализ, синтез, восхождение от частного к общему и от общего к частному, формально-логический метод, методы теоретического моделирования, сравнительного правоведения, конкретно-исторический, филологический и системный приемы юридического толкования.
Теоретической и эмпирической основами диссертационного исследования выступают труды дореволюционных российских цивилистов и современных отечественных авторов, специалистов в области гражданского права, изучающих проблемы участия государства в гражданском обороте.
В работе анализируется практика Конституционного Суда РФ по делам, связанным с определением гражданско-правового статуса публично-правовых образований и органа государства, практика Верховного Суда РФ, Верховного суда Республики Калмыкия, Высшего Арбитражного суда РФ по делам с участием органов государства, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, решений публично-правовых образований выступать учредителем юридических лиц, о подведомственности судебных дел, ответчиками по которым выступают органы государства.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, действующее гражданское законодательство, иные нормативные акты, регулирующие участие государства в современном гражданском обороте.
Научная новизна результатов исследования состоит в том, что это одно из первых комплексных исследований участия государства в гражданском обороте в современных условиях.
Научная новизна проведенного диссертационного исследования нашла отражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
Определяются следующие тенденции в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте: усиление выполнения государством социальных функций, в том числе имущественного характера; расширение спектра субъектов, участвующих в гражданском обороте в государственных интересах; изменение традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в современном гражданском обороте.
Обосновывается необходимость использования в гражданском праве понятия «органы государства», конкретизируемые как лица, обладающие статусом юридического лица, или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства, и имеющие следующие признаки: 1) определяющее влияние специальной правоспособности; 2) возможность и необходимость точного определения сферы деятельности, в рамках которой они управомочены представлять государство; 3) отсутствие цели извлечения прибыли и (или) особая регламентация занятия ими деятельностью, приносящей доход; 4) дифференциация ответственности; 5) особенности правового регулирования некоторых видов договоров.
Выявлен следующий исчерпывающий перечень видов органов государства, составленный на основе вышеназванных признаков органов государства и с учетом трех традиционных моделей участия государства в гражданском обороте: органы государственной власти и казенные учреждения, государственные бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации государственной формы собственности, государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления, а также органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства для того, чтобы определить уникальный, собственный правовой статус каждого органа государства как субъекта гражданского оборота.
Проводится разграничение видов органов государства по объему компетенции (по предмету деятельности): 1) органы государственной власти и казенные учреждения — государственные функции и государственные услуги; 2) государственные бюджетные и автономные учреждения — услуги, которые не именуются государственными; 3) государственные компании — государственные услуги и иные функции с использованием государственного имущества на основе доверительного управления; 4) государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации — любые виды деятельности, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели; 5) государственные унитарные предприятия — строго установленные законодательством виды деятельности, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели; 6) органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства — любые виды деятельности, указанные в специальном поручении.
Обосновывается необходимость исключения из нормотворческой и правоприменительной практики понятия «государственные органы» путем отнесения каждого из них к органам государственной власти, принадлежащим к одной из трех ветвей государственной власти, а также предлагается не включать в понятие «органы государственной власти» прокуратуру и определить ее организационно-правовую форму как федеральное казенное учреждение, осуществляющее исполнение государственных функций, в связи с чем изменяется одна из традиционных моделей участия государства в гражданском обороте, олицетворяющая непосредственное представление его интересов органами государства в гражданском обороте.
Доказывается, что модель непосредственного выступления государства в современном гражданском обороте через органы государственной власти, когда юридически действия таких органов отождествляются с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него, подлежит дополнению гражданско -правовыми отношениями казенных учреждений, выступающих в договорных отношениях от имени публично-правового образования, что следует из проведенного детального анализа их правового статуса.
Аргументируется, что модель опосредованного участия государства в гражданском обороте, когда орган государства вступает в гражданско-правовые отношения от своего имени и лишь в некоторых случаях может наступить субсидиарная ответственность государства, подлежит дополнению гражданско- правовым участием введенных новейшим законодательством бюджетных и автономных учреждений, имеющих, однако, при этом существенные отличия в правовом статусе в части установленных законодательством прав, обязанностей и порядка принятия решений о распоряжении имуществом, обусловленных различным правовым режимом принадлежащего им имущества.
Предлагается правоотношения с участием капитанов судов, руководителей дальних экспедиций и других лиц, наделенных обязательными к исполнению всеми полномочиями и действующих в подобных условиях, относить к модели непосредственного участия государства при их выступлении в гражданском обороте в качестве органов государства, заключающих государственные контракты для нужд Российской Федерации или субъектов Российской Федерации (т. е. в организационно-правовой форме казенных учреждений), и относить к модели опосредованного участия государства, если они представляют иной орган государства, кроме органов, осуществляющих гражданско-правовое представительство государства (в последнем случае гражданские правоотношения следует относить к третьей модели участия государства в гражданском обороте).
Отстаивается точка зрения, согласно которой государственная компания подлежит исключению из гражданского оборота как организационно - правовая форма юридического лица (и, соответственно, из числа органов государства) на основании того, что ее гражданско-правовой статус совпадает со статусом государственной корпорации, а отличительный элемент в виде наделения функцией по оказанию государственных услуг при наличии таких органов государства, как казенные учреждения и органы государственной власти, является нецелесообразным, что подтверждается фактом создания лишь одной организации в данной организационно-правовой форме, виды деятельности которой может осуществлять федеральное казенное учреждение.
Последовательно доказывается, что в целях совершенствования гражданско-правового статуса государственных внебюджетных фондов следует исключить государственную функцию по изданию нормативных правовых актов, передав ее федеральному органу исполнительной власти (а не только полномочие по государственной регистрации указанных актов).
Предлагается следующая концепция для повышения эффективности участия органов государства в гражданском обороте: 1) завершение процесса разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере гражданского оборота; 2) выявление необходимого количества органов государства и составление точного расчета имущества для участия в гражданском обороте; 3) внесение на основе полученных результатов изменений в формируемые каждым государственным публично-правовым образованием и подлежащие опубликованию для всеобщего сведения реестры государственного имущества, содержащие также перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности; 4) установление конкретных механизмов государственного контроля имущественных, товарно-денежных отношений с участием органов государства, в том числе путем ограничения передачи имущества государственным корпорациям, фондам, автономным некоммерческим организациям и прав распоряжения данным имуществом, фактически выбывающим из государственного фонда.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные выводы диссертации могут быть использованы для дальнейших теоретических разработок в области участия органов государства в современном гражданском обороте.
Основные положения работы могут найти применение при изучении и преподавании учебных курсов «Гражданское право», «Обязательственное право», «Обязательства вследствие причинения вреда», а сделанные в работе выводы — в правоприменительной практике при участии органов государства различного уровня в современном гражданском обороте.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права и процесса Калмыцкого государственного университета. Основные результаты и выводы, полученные в ходе исследования, прошли апробацию и получили положительную оценку на различного уровня научных конференциях. Наиболее значимые в научном отношении тезисы докладывались автором на Международном научно-практическом семинаре памяти Е.А. Флейшиц «Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования» (Волгоград, 2011), Международной научной конференции «Правовое регулирование экономического и социального развития Российской Федерации» (Волгоград, 2012), межвузовской научно-практической конференции «Порядок общества и актуальные проблемы правоведения» (Москва, 2012). Основные результаты исследования изложены в шестнадцати авторских статьях общим объемом 7,1 п.л.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования - государства в современном гражданском обороте
Такие эпохальные события как прекращение существования СССР, принятие в 1994 году принципиально нового Гражданского кодекса Российской Федерации , а затем разработка продиктованного современными политическими, экономическими и социальными условиями проекта Гражданского кодекса 2012 года не могли не повлиять на учение о государстве как участнике гражданского оборота и способствовали его существенному пересмотру. Определение участию такого колоссально крупного субъекта как государство, которому принадлежит немалое количество предприятий, вкладов в хозяйственных обществах, земельных участков, природных ресурсов, многие крупные имущественные комплексы, и при этом обладающего властными полномочиями, распространяющимися на поле действия гражданского права, выступает одной из главных задач на современном этапе, правильное разрешение которой позволит, не менее, остаться суверенной страной и более того - наметить вектор ее верного экономического развития. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как законодателя, но и как непосредственного участника гражданских правоотношений.
Мера участия любого лица в правовых отношениях определяется таким его качеством или свойством, которое называется правосубъектностью. Правосубъектность - юридическая категория, под которой понимается возможность для физических лиц, организаций, государства или иных публично-правовых образований иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть признаваться и являться субъектами права1.
Юридическое качество или свойство быть субъектом права не возникает само по себе. Оно не составляет, по справедливому утверждению Г.Ф. Шершеневича «естественного свойства человека, а есть создание объективного права» . В реальной жизни только государство определяет те особые юридические качества или свойства, которые позволяют лицу или организации стать субъектом права. При этом государство обязано всем гарантировать это качество - возможность быть участником правоотношений.
Между тем, и само государство, вступая в гражданские правоотношения, обладает правосубъектностью. Его гражданская правосубъектность определяется, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, относящимися к актам гражданского законодательства.
В отличие от советской доктрины права, по которой государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность - как единый фонд, современное российское законодательство, определяя правосубъектность государства, признает множественность публичных субъектов гражданского права, что связано с федеративным устройством Российской Федерации и признанием местного самоуправления.
Так, в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 года № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силу) государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Данные субъекты - Российская Федерация и все субъекты Федерации - независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для их полноценного участия в гражданских правоотношениях постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на имущество. И 10 апреля 1992 года, согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации № 2689-1 «О Федеративном договоре»2, территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами
Российской Федерации, что означает возникновение с этого момента их гражданской правосубъектности, дающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей.
Вследствие этого собственниками своего имущества являются публично-правовые образования - Российская Федерация и субъекты Федерации, каждый из которых обладает таким свойством как гражданская правосубъектность.
Еще один уровень публичной власти - местное самоуправление -участвует в гражданских правоотношениях в лице множества муниципальных образований, которые также обладают гражданской правосубъектностью3. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (статья 49 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4).
Сейчас в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа и муниципальные образования (статьи 2, 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). И в настоящее время в гражданском праве государство не представляет собой единый и неделимый субъект.
Но надо учесть, что согласно статьям 12, 131 Конституции Российской Федерации1 муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления, а их органы не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Более того, данный уровень публичной власти при осуществлении своих функций независим от государства. Являясь самостоятельными публично-правовыми образованиями, муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях, преследуя публичные интересы и обладая при этом властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (статья 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования объединены в категорию публично-правовых образований. Но непосредственно государство олицетворяют в гражданских правоотношениях публично-правовые образования двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.
Российская Федерация как публично-правовое образование участвует в гражданских правоотношениях как самостоятельный субъект, преследуя не частные, а публичные интересы. Такое участие происходит в целях управления отдельными сферами отношений в рамках предметов ее ведения, четко очерченных статьей 71 Конституции РФ. К вопросам регулирования исключительно Российской Федерацией относятся, в том числе управление федеральной собственностью, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Отсюда следует, что стороной соответствующих сделок может выступать только Российская Федерация (например, государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) для нужд РФ, соглашений о разделе продукции, сделок приватизации федерального имущества). Кроме этого, исключительно Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.
Правосубъектность субъектов Российской Федерации как публично-правовых образований имеет общие черты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Так, основы их деятельности (предметы ведения и полномочия по предметам ведения, определяющие их участие в гражданских правоотношениях) установлены едиными актами - Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Органы государства как универсальная форма участия государства в гражданском обороте
Являясь самостоятельными, полноценными субъектами права, публично-правовые образования, а именно, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, всё же реализуют свою деятельность через создаваемые ими органы государства, которые согласно вышеназванным моделям участия государства в гражданских правоотношениях можно разделить на органы государства, в лице которых государство непосредственно участвует в гражданском обороте, органы государства, олицетворяющие опосредованное участие государства как публично-правового образования и органы государства, представляющие его по специальному поручению.
Исходя из данной классификации, основанной на классических моделях участия государства в отношениях гражданского оборота, предлагается органы государства определять как лица, обладающие статусом юридического лица или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства.
При этом органы государства обладают собственной гражданской правосубъектностью, которая определяется как законодательно закрепленная абстрактная возможность признаваться и являться субъектом гражданского права. Такая возможность быть субъектом гражданских правоотношений для органов государственной власти предоставлена частью 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, и закреплена в соответствующем положении о конкретном органе, утвержденном нормативным правовым актом. Часть 3 цитируемой статьи позволяет юридическим лицам и гражданам, имеющим специальное поручение от государства, выступать от его имени в гражданских правоотношениях, что регламентируется в специальных правовых актах, принятых во исполнение данного положения. Кроме того, согласно статье 2 Гражданского кодекса РФ, обозначенные кодексом юридические лица, к которым относятся остальные органы государства, объявляются участниками регулируемых гражданским законодательством отношений, что в отношении органов государства раскрывается в специальных правовых актах.
Таким образом, правосубъектность органов государства, обладающих властными полномочиями (органы государственной власти и казенные учреждения) или не наделенных ими (остальные органы государства), определяется их компетенцией, устанавливаемой правовыми актами, в отличие от правосубъектности юридических лиц, не являющихся органами государства.
Но от правосубъектности нужно отличать правовой статус - совокупность всех прав и обязанностей, это наличные права и обязанности, в то время как правосубъектность есть своего рода «право на право», т.е. возможность в принципе их иметь.
Здесь надо согласиться с А.Ю. Якимовым1, считающим, что правосубъектность и правовой статус, будучи теснейшим образом взаимосвязанными , всё же имеют разное значение. Именно правовой статус определяет объем правосубъектности, верно отмечает Н.В. Витрук3.
Исходя из толкования понятия, данного в юридических энциклопедиях4, под правовым статусом субъекта понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государством в нормативных правовых актах.
Понятие «статус» Гражданский кодекс РФ использует применительно и к юридическим лицам - «статус организации в качестве юридического лица» (пункт 2 статьи 1202), и к органам государственной власти (пункты 1, 2 статьи 125). Надо отметить, что понятие «положение» в ряде случаях используется как эквивалент статуса (пункт 1 статьи 2 «правовое положение участников гражданского оборота», пункт 2 статьи 82 «положение полных товарищей», пункт 3 статьи 87 «правовое положение общества с ограниченной ответственностью», пункт 3 статьи 96 «правовое положение акционерного общества», пункт 4 статьи 107 «правовое положение производственных кооперативов», пункт 6 статьи 113 «правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий», пункт 6 статьи 116 «правовое положение потребительских кооперативов», пункт 3 статьи 117 «правовое положение общественных и религиозных организаций», пункт 3 статьи 120 ГК РФ «правовое положение отдельных видов государственных и иных учреждений»), в других случаях применяется не к субъектам права, а в контексте «материальное», «доминирующее» и т.д. положение (пункт 1 статьи 10, пункт 1 статьи 30, пункт 1 статьи 202 ГК РФ).
Статус органа государства по содержанию складывается из нормативного статуса, формируемого нормами права, и фактического статуса, т.е. реального положения субъекта правоотношений в конкретных социально-экономических условиях. Таким образом, рассматриваемый нами правовой статус органов государства - это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику исполнения правовых установлений .
К органам государства возможно применить ранее определенные для государства как публично-правового образования характерные признаки правового статуса:
1) централизованное, императивное правовое регулирование (метод субординации), т.е. установленное в правовом порядке назначение субъекта права, его место и роль в правовой системе;
2) обязательная корреляция юридических прав и юридических обязанностей, которые своим основным назначением имеют обеспечение публичного интереса и практическую реализацию гражданских прав и свобод;
3) юридическая ответственность субъекта права за надлежащее осуществление им своих полномочий.
Указанные признаки правового статуса субъектов права позволяют выявить его структуру, состоящую из блоков. Так, следует поддержать позицию
А.В. Лавренюка , по которой из выделяемых Д.Н. Бахрахом трех блоков, составляющих содержание статуса субъектов административного права -целевого (наличие определённой общественно полезной цели), структурно-организационного (нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчинённости) и компетенционного (наличие полномочий) - применительно к статусу органов государства:
- целевой блок - необходимо включить, так как именно специфика цели определяет особенности правового статуса органов государства;
-вместо не содержащего специфических черт для рассматриваемых субъектов структурно-организационного блока в содержание статуса органов государства подлежит включению гарантийный блок (гарантии максимальной реализации прав и законных интересов) - в данном случае гарантии прав существуют не для самих органов государства, а для общества, в интересах которого эти субъекты действуют, в отличие от субъекта частного права, гарантии которого направлены на максимальную реализацию его собственных прав и законных интересов;
- компетенционный блок - подлежит включению и компетенция здесь выступает как способ осуществления всех публичных интересов общества.
С.С. Алексеев1 справедливо утверждает, что правосубъектность в области публичного права - это в основном вопросы юридической субординации и подчиненности, т.е. вопросы компетенции органов государственной власти и должностных лиц.
Профессором Ю.А. Тихомировым предложено рассматривать компетенцию в общем виде не только как форму осуществления власти и управления, но и как законно возложенный на уполномоченный субъект объём публичных дел. При таком подходе компетенция присуща не только властным, но и остальным субъектам публичного права. Это позволяет отнести к компетенции функциональный объем всех органов власти, а не только органов государственной власти и казенных учреждений.
Казенные учреждения
Названные в предыдущем параграфе концептуальные положения утверждаются в отношении традиционной модели участия государства в лице органов государственной власти. Однако Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены существенные коррективы в данную концепцию.
Так, установлены новые нормы, по которым природа и основные правила участия в гражданском обороте казенных учреждений от имени публично-правовых образований и органов государственной власти, на наш взгляд, оказались схожи. Этим Федеральным законом выделено три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные и автономные, обладающих различным правовым статусом.
Государственное казенное учреждение может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, что ранее всегда являлось прерогативой органов государственной власти.
Так, например, статьей 31 указанного Федерального закона к федеральным казенным учреждениям отнесены управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД, ГУСПа, ФМС, ФТС, ФСБ, СВР, ФСО, аварийно-спасательные формирования.
Учитывая указанные виды деятельности, казенное учреждение не вправе привлекать заемные средства, у него отсутствует налогооблагаемая база по налогу на прибыль и им не уплачивается государственная пошлина за наименование «Россия».
Замена сметного финансирования на субсидии, дополняющая и расширяющая экономические свободы бюджетных учреждений, не произведенная в отношении казенных учреждений, подчеркивает цель деятельности казенного учреждения - осуществление социально значимых функций.
Именно наличие этих целей обусловливает то, что деятельность казенного учреждения, как и органа государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы. Финансирование бюджетных и автономных учреждений, напротив, ограничивается выделением субсидий на выполнение государственного задания. В связи с этим для казенного учреждения применяется преимущественно предварительный финансовый контроль по всем расходам - проверка казначейством наличия денежного обязательства.
Данные положения подчеркивают то, что участие казенного учреждения (как и органа государственной власти) отождествляется с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на публично-правовое образование.
У казенного учреждения и органа государственной власти одинаковые органы управления - единоличный руководитель и могут быть совещательные органы (право федеральных органов исполнительной власти иметь совещательные органы закреплено в пункте 75 Регламента Правительства РФ), но не предусмотрена, как для автономных учреждений, обязательность создания наблюдательного совета - коллегиального органа с широкими контрольными функциями, например, утверждение годовой бухгалтерской отчетности. К слову, казенное учреждение ведет бюджетный учет, а не бухгалтерский, как автономные или бюджетные учреждения.
Имея одинаковые с органом государственной власти принцип управления и осуществляемые функции, в сфере управления имуществом права казенного учреждения также весьма ограничены: оно не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.
Несмотря на то, что казенное учреждение обладает всеми признаками юридического лица, оно лишено права предоставлять и получать кредиты (займы), субсидии, приобретать ценные бумаги. А доход от возможной приносящей доход деятельности должен быть направлен в государственный бюджет, а не предоставлен в самостоятельное распоряжение.
Удовлетворение нужд публично-правового образования казенное учреждение и орган государственной власти осуществляют на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от имени публично-правового образования (бюджетные и автономные учреждения могут заключать договоры только от своего имени). При этом нарушение казенным учреждением этого требования при заключении договоров является основанием для признания их судом недействительными.
В случае уменьшения средств, приводящего к невозможности исполнения обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской
Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом сторона государственного контракта, иного договора может потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий договора.
При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков.
В отношении казенного учреждения существует такая же правовая неурегулированность, как и у органа государственной власти, в отношениях по собственному хозяйственному обеспечению (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования). По нашему мнению, исходя из того, что законодательство разделяет государственные нужды на потребности государства и потребности заказчиков и в данном случае казенное учреждение не удовлетворяет социальные потребности государства, совершение им сделок и иное участие в общегражданском обороте должно производиться от собственного имени, что не может повлечь ответственность государства.
В дополнение, в данном Федеральном законе прямо закреплено, что положения, устанавливающие особенности правового положения казенных учреждений, распространяются на органы государственной власти.
Приведенный сравнительный анализ правовых статусов позволяет приравнять деятельность казенных учреждений от имени публично-правовых образований к участию государства в гражданском обороте в лице органов государственной власти1.
Более того, если речь идет об участии в гражданских отношениях от имени государства казенного учреждения, то можно утверждать, что в данном случае государство действует в форме юридического лица, что является на сегодняшний день неурегулированным в отношении органа государственной власти.
Как было отмечено в первой главе, правоспособность государства -публично-правового образования, понимаемая как обусловленная правом способность лица иметь субъективные юридические права и обязанности, является специальной. Правоспособность органов государства, через которые действует государство, также можно считать специальной.
Под представляющими государство субъектами принято понимать органы государственной власти, в отношении которых законодатель прямо определил, что они могут от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому специальный характер их правоспособности не вызывает сомнений.
Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные предприятия
В отличие от нового законодательства о названных в предыдущем параграфе субъектах гражданского права нормы о государственных корпорациях и государственных компаниях в проектируемом гражданско-правовом пространстве не нашли прямого отражения2. Нарушая принцип исчерпывающего характера перечня юридических лиц, проект нового Гражданского кодекса РФ, не упоминая их в соответствующей главе и не определяя их правовой статус, распространяет действие своих норм о юридических лицах на существующие государственные корпорации и иные юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, постольку, поскольку иное не предусмотрено этими специальными законами о соответствующем юридическом лице.
В юридической литературе, что подтверждается и Концепцией развития гражданского законодательства, гражданско-правовой статус государственных корпораций как некоммерческих организаций, которым государство безвозмездно передает свое имущество, в том числе имеющее стратегическое значение, вызывает много вопросов . Как частные юридические лица они наделены полномочиями публичного характера. При этом государство-учредитель, даруя свое имущество, не приобретает каких-либо благ. И в целом, уникальность их правового положения требует установления единых для всех государственных корпораций правил, которые предопределяют содержание любой организационно-правовой формы.
Первая в России государственная корпорация именно в отдельной организационно-правовой форме была создана в 1999 году для функционирования позже ликвидированного Агентства по реструктуризации кредитных организаций. С 2003 года она в виде Агентства по страхованию вкладов на протяжении 4 лет была единственной в стране, с 2007 года появились ныне существующие Банк развития, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Ростехнологии, Росатом . Созданная одновременно с ними Российская корпорация нанотехнологий спустя три года была реорганизована в открытое акционерное общество1.
Действующим законодательством государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Как прямо следует из определения, учредителем государственной корпорации может быть только Российская Федерация. Это отличает данный вид от других органов государства, учредителями которых может быть государство в лице субъектов Российской Федерации, характеризующихся множественностью. Поэтому представляется, что данные корпорации надлежит именовать федеральными, а не государственными.
Так же, как и у рассмотренных в предыдущих параграфах настоящей главы органов государства, у государственных корпораций отсутствует в качестве основной цель получения прибыли. Следствием осуществления ими деятельности в интересах всего общества является целевой характер основной деятельности и использования имущества, присущий всем органам государства.
Публичный характер деятельности подчеркивает то, что решением об их создании считается федеральный закон, выполняющий функции учредительных документов.
В сравнении с государственными унитарными предприятиями, в отношении которых законом определены конкретные случаи, при которых они могут быть созданы, возникновение государственных корпораций непредсказуемо в том плане, что необходимость создания и основные виды их деятельности определяются актом о создании этих юридических лиц, несмотря на более самостоятельный режим деятельности, чем у создающихся по такому принципу государственных учреждений.
По сути, они создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики: для укрепления доверия к банковской системе страны и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему России; для реализации проектов в России и за рубежом с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, на поддержку малого и среднего предпринимательства; для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и внедрения ресурсосберегающих технологий; для строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта; для содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в том числе в оборонно-промышленном комплексе; для развития атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов.
Их отличием от государственных учреждений является отсутствие государственного задания.
Наряду с этим, осуществление ими публичных функций не должно включать применение ими мер государственного правового принуждения, которые должны реализовываться только органами государственной власти, несмотря на отсутствие такого запрета в специальных федеральных законах о создании государственных корпораций и Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Иначе возникает противоречие основополагающему правилу о том, что совмещение функций органов государственной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, запрещено . В связи с этим не может быть поддержано исключение из этого правила для государственных корпораций по городу-курорту Сочи и «Росатом».
Считаем, что в целях обеспечения исполнения государственных функций органами государственной власти (казенными учреждениями), а также в связи с тем, что имущество, имеющее стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, должно находиться исключительно в государственной собственности, «Росатом», являющийся частным собственником своего имущества, в основные виды деятельности которого входит осуществление от имени Российской Федерации полномочий по государственному управлению использованием атомной энергии, по государственному управлению при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии, подлежит ликвидации, по этим же основаниям необходимо исключить некоторые виды деятельности «Ростехнологии», которые федеральным законом отнесены к стратегическим.
Поэтому, несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества, деятельность государственных корпораций должна осуществляться от своего имени, а допускаемую некоторыми специальными федеральными законами о корпорациях возможность при осуществлении некоторых видов деятельности выступать от имени Российской Федерации, реализуя государственные функции, требуется, по нашему убеждению, исключить.
Кроме этого, в юридической литературе подвергаются критике неточности в формулировании целей их деятельности и использования имущества, в том числе неурегулированность такой цели как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (заработная плата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т.д.), что «порождает соблазн больше заниматься собственным обеспечением, чем осуществлением деятельности в интересах всего общества» . В связи с этим упомянутыми авторами предлагается ввести прямые запреты для государственных корпораций на их участие в создании коммерческих организаций и безвозмездное отчуждение или передачу во временное пользование имущества, а также ввести количественные ограничения на использование получаемых доходов для обеспечения их деятельности. Эти требования частично удовлетворены внесенными в Федеральный закон изменениями в части установления права Правительства России утверждать порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственных корпораций3. Однако определение компетенции по формуле «вправе» выступает, на наш взгляд, как коррупциогенный фактор - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти действий в отношении граждан и организаций . Ведь Правительству РФ предоставлены необоснованно широкие пределы усмотрения в вопросе о необходимости утверждения данного порядка, без установления оснований для отказа.
