Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы приватизации государственного имущества
1. Приватизация как институт гражданского права 13
2. Нормативная база приватизации (историко-правовой аспект) ...40
Глава 2. Теоретические проблемы приватизации государственного имущества 72
1. Субъектный состав и объекты приватизации государственного имущества .72
2. Способы приватизации государственного имущества 92
3. Защита прав субъектов приватизации государственного имущества 121
Заключение 152
Библиография 156
- Приватизация как институт гражданского права
- Нормативная база приватизации (историко-правовой аспект)
- Субъектный состав и объекты приватизации государственного имущества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вот уже полтора десятилетия приватизационная реформа остается самой широкомасштабной, занимая умы ученых и широких слоев населения. И это не случайно, так как именно эта реформа стала «рычагом», «основной движущей силой» коренных преобразований не только в экономической, но и в политической, и социальной сферах, послужив первоначально своеобразной технологией public relation в рамках проводимых реформ.
Приватизация призвана была стабилизировать деструктивные процессы в государственном секторе и обеспечить восстановление эффективного управления собственностью, однако привела к прямо противоположным результатам. На первоначальном этапе приватизация осуществлялась в совершенно невообразимых формах с множественными нарушениями и без того неидеального законодательства, что привело к негативным экономическим и социальным последствиям для абсолютного большинства населения страны. Слабое и неадекватное государственное управление в рамках противоречивой и нестабильной экономической ситуации привело к снижению эффективности производства в целом.
Зачастую в научной литературе возникают призывы к признанию результатов приватизации недействительными в целом или к проверке законности приватизации и, как следствие, пересмотру ее итогов, в отношении каждого ранее приватизированного объекта. В этой ситуации, когда при приватизации практически каждого предприятия были допущены нарушения, которые могут послужить основанием для признания сделки приватизации недействительной, важно сохранить стабильность экономических отношений в рамках эффективного государственного регулирования как правовой базы приватизации государственного и муниципального имущества, так и правоприменительной прак-
4 тики, в том числе координирования действий государственных органов в процессе управления государственной собственностью, ее приватизации и защиты нарушенных прав субъектов приватизации.
Необходимо отметить, что в рамках проведения приватизации законодателем неоднократно совершенствовалась нормативно-правовая база преобразований, результатом чего явилось принятие в 2001 г. Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». В Законе учтены многие пробелы и коллизии предшествующего законодательства, тем не менее, в нем содержится и ряд недоработок, связанных, прежде всего, с недостатками юридической техники. Однако, существуют и положения, отражающие концепцию проводимых преобразований, которые не отвечают экономическим целям приватизации.
Проблематика исследований в сфере приватизации всегда проводилась либо в контексте устранения несовершенств законодательства в рамках действующей концепции приватизации (юридический подход), либо в рамках корректировки самого содержания реформ (экономический подход), причем второе направление разрабатывалось значительно активнее первого. Поэтому сложилась ситуация, когда новеллы, предложенные в рамках экономических разработок, включаются в законодательство без соответствующей разработки формулировки и механизма реализации данной нормы, в связи с чем существует необходимость в комплексном анализе действующего законодательства с учетом вышеуказанных подходов.
Законом о приватизации 2001 г. существенно изменены концепция и технология проведения приватизации, которые еще не получили осмысления в рамках юридической доктрины и, что особенно важно, с учетом практики применения законодательства и анализа совершаемых правонарушений, которые в изобилии совершаются в этой сфере, что связано с противоречивостью и невысокой степенью превенции действующего законодательства по сравнению с вы-
5 годами от его нарушения. Поэтому анализ совершаемых правонарушений в сфере приватизации крайне важен для выработки адекватных инструментов в целях их превенции и защиты нарушенных прав.
Также существует необходимость рассмотрения вопросов, не затрагиваемых в Законе о приватизации, но имеющих самое прямое отношение к концепции проведения последней. Речь идет, прежде всего, о важности принятия Закона о национализации, который явился бы «зеркальным отображением» приватизационных норм. Несмотря на то, что в рамках национализации происходит возмездное изъятие имущества у частных лиц в пользу государства, создание законодательно закрепленного механизма национализации существенно стабилизировало бы рыночные отношения, так как, во-первых, государству не пришлось бы прибегать к полулегальным мерам (как, например, это имело место в отношении компании «ЮКОС»), во-вторых, способствовало бы обеспечению государственной и экономической безопасности страны, и, в-третьих, дисциплинировало бы участников рынка.
Как показывает практика, наиболее эффективными мерами в целях предотвращения правонарушений и защиты нарушенных прав субъектов приватизации государственного имущества являются гражданско-правовые инструменты.
Все вышеизложенное и предопределяет особую актуальность комплексного юридического исследования общетеоретических гражданско-правовых проблем приватизации государственного имущества.
Степень разработанности темы.
В современной экономической и юридической науках изучена природа приватизационных отношений, разработан понятийный аппарат приватизации: цели, понятие, субъекты, объекты, приватизационный процесс, стадии приватизации, приватизационные сделки. Изучены отдельные аспекты, итоги приватизации, правонарушения в сфере приватизации, предложен адекватный механизм
совершенствования законодательства и системы государственных органов в целях снижения уровня правонарушений и повышения макроэкономического эффекта от приватизации.
Тем не менее, в настоящее время отсутствует всестороннее теоретическое обобщение вопросов, связанных с анализом новейшего законодательства в сфере приватизации, в том числе с механизмом защиты нарушенных прав субъектов приватизации, прежде всего, государственного имущества, как наиболее обширной и выгодной для инвесторов сфере приватизации. Комплексное исследование, посвященное анализу юридических и экономических проблем в данной сфере на базе современного законодательства в таком аспекте и объеме не проводилось, диссертационных и монографических исследований не было. Имеющиеся публикации касались отдельных частных вопросов приватизации, которые актуальны в настоящее время, но не затрагивают существа диссертационного исследования.
Учитывая современное состояние законодательства и судебной практики применения нового Закона о приватизации, представляется необходимым серьезное правовое исследование общей концепции приватизации, получившей свое закрепление в рамках данного Закона, а также проблем его реализации, в том числе и при защите нарушенных прав субъектов приватизации государственного имущества.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение общетеоретических, экономических и правовых основ приватизации государственного имущества на основе анализа норм отечественного законодательства, практики их применения, научных теорий в данной области.
Достижению поставленной цели способствуют следующие задачи исследования:
- изучение современного состояния института приватизации, уточнение
7 целей, задач, понятийного аппарата данного правового института;
- анализ механизма правового регулирования приватизации на основе
действующего законодательства;
юридическая характеристика приватизации государственного имущества как самостоятельного правового института;
исследование особенностей объектов, субъектов, способов приватизации государственного имущества;
определение механизма защиты прав субъектов приватизации;
определение путей совершенствования законодательства на основе анализа правоприменительной практики в данной области.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере приватизации государственного имущества. Предметом исследования являются международно-правовое и национальное регулирование института приватизации, анализ национальной концепции приватизации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания общественных явлений. В качестве основного способа объективного и всестороннего познания действительности использовался диалектический метод. Широко применялись обще- и частнонаучные методы исследования: исторического, системно-структурного анализа, сравнительного правоведения, формально-юридический, структурно-функциональный, коллизионный и другие. В работе были использованы такие логические приемы познания, как анализ, синтез, дедукция, индукция, гипотеза и другие. Комплексный характер работы обусловлен сочетанием указных методов. Теоретический анализ основан на исследовании и обобщении материалов судебной практики, положенных в основу сделанных выводов и приведенных суждений.
Теоретическая основа исследования. Приватизация тщательно исследовалась в трудах российских и зарубежных ученых. Разработке этой проблемы в
8 юридическом, экономическом, социальном аспектах посвящены работы И.Ю. Аккуратова, А.А. Арупова, А. Бадтиева, А. Беккера, Ж. Бело, А. Бизаге, B.C. Белых, Д. Блейзи, С.Бриттэна, В.В. Витрянского, В.И. Власова, А.А. Иванова, В.М. Игнатова, В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, О.М Крапивина, В. Куликова, Б. Максимова, И. Миронова, СР. Моисеева, А.Ю. Молчанова, Н.И. По-голыии, А.Д. Радыгина, Э. Рудыка, А.В. Рябцева, Э.Саваса, А. Савченко, В. Се-секина, А.Н. Соколова, Дж. Стиглица, Э.В. Талапиной, В. Трилленберга; М. Фридмана, О. Щелчкова, К.А. Улизко, В. Чубарова, A.M. Эрделевского.
Эмпирическую основу исследования составили результаты анализа судебно-арбитражной практики, в том числе решений Конституционного Суда России, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, иных арбитражных судов России; статистические данные, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях; фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс России, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, национальное законодательство о приватизации, а также нормы, содержащиеся в иных законодательных и подзаконных актах.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой актуальных вопросов, комплексным подходом к исследованию проблем приватизации государственного имущества. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование теоретических и практических проблем приватизации государственного имущества в соответствии с новейшим законодательством о приватизации России. На основе изученного законодательства, судебной практики, теоретических разработок выявлен характер современного уровня защиты нарушенных прав субъектов приватизации. Разработана авторская концепция института приватизации, определено правовое положение субъектов приватизации, сформулированы авторские определения приватизации,
9 разгосударствления, национализации и другие, установлен законодательный инструментарий, направленный на защиту прав, нарушенных в процессе приватизации. Настоящая работа является всесторонним исследованием, посвященным анализу наиболее важных вопросов, связанных с приватизацией государственного имущества и защитой прав субъектов приватизации, имеющих серьезную теоретическую и практическую значимость.
Основные положения, выносимые на защиту:
Создана и обоснована современная концепция приватизации как новое научное направление в исследовании проблем приватизации государственного имущества.
Авторская концепция института приватизации, в соответствии с которой он представляет собой совокупность правовых норм и иных правовых средств, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с возмездным отчуждением государственного и муниципального имущества в частную собственность.
Определены юридическое и экономическое понятия приватизации. В соответствии с первым приватизация представляет собой совокупность правовых норм и иных правовых средств, регулирующих возмездное отчуждение государственного имущества в частную собственность, возложение специфических обязанностей на приобретателей имущества в постприватизационный период, расторжение и признание недействительными сделок по приватизации и др. А с экономической точки зрения приватизация государственного имущества - это экстраординарный способ разгосударствления экономики, реализуемый в рамках экономической реформы посредством комплекса мер, направленных на возмездное отчуждение государственного имущества частным владельцам.
Сформулированы понятия «разгосударствление» (долгосрочная экономическая политика, реализующаяся в комплексе мер по ослаблению государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, поощре-
10 нию их (в том числе и государственных) инициативы, сокращение экспансии госсектора экономики, а, возможно, и приватизация), «коммерциализация» (один из способов разгосударствления, представляющий собой преобразование государственных предприятий с целью предоставления им большего объема правомочий, то есть повышения хозяйственной самостоятельности.), проанализировано их соотношение с «приватизацией».
Обоснована необходимость принятия Закона «О национализации», закрепляющего цели, основания и способы национализации, компетенцию органов, ее осуществляющих, источники средств, за счет которых будут производиться выплаты владельцам национализированного имущества.
Обоснована необходимость разработки и закрепления в законодательном порядке критериев включения государственного имущества в список приватизируемых объектов.
Сформулировано понятие объектов приватизации, под которыми понимается государственное или муниципальное имущество, возмездно отчуждаемое в собственность физических и (или) юридических лиц на основании Закона о приватизации.
Сформулировано понятие способов приватизации, под которыми понимаются предусмотренные законом способы возмездного отчуждения государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.
Положение о том, что юридические лица, в уставном капитале которых доля государства (муниципальных образований) больше 25 процентов, не могут быть покупателями государственного имущества, закрепленное в ст. 6 Закона о приватизации 2001 г., необходимо исключить. П. 3 ст. 7 Закона, закрепляющий необходимость решения Президента о приватизации акций стратегических предприятий, после слов «из числа стратегических предприятий» необходимо дополнить следующей фразой: «одновременно Президент РФ решает вопрос о допуске иностранных инвесторов к участию в приватизации, а также
об объеме такого допуска Не допускается приватизация контрольного пакета акций стратегических акционерных обществ или стратегических предприятий иностранным инвесторам». П. 4 ст. 7 Закона о приватизации, устанавливающий необходимость принятия закона для приватизации акций РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС», после слов «на основании федерального закона» необходимо дополнить следующей фразой: «В законе указывается, допускаются ли к участию в приватизации иностранные инвесторы и объем такого допуска».
10. П. 1 ст. 16 Закона необходимым дополнить фразой следующего содержаний: «При покупке государственного или муниципального имущества юридическим лицом на сумму более 500 000 и физическим лицом - на сумму более 5 000 установленных законодательством минимальных размеров оплаты труда, покупатель обязан дополнительно предоставить справку о доходах в порядке, утверждаемом совместно ФСК Российской Федерации, Госкомимуществом России и Государственной налоговой службой Российской Федерации», а п. 1 ст. 34 Закона - фразой: «сделка приватизации государственного (муниципального) имущества, совершенная с использованием незаконных средств платежа, является ничтожной». П. I ст. 36 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» необходимо изложить в следующей редакции: «Статья 36. Порядок возврата денежных средств по недействительным и расторгнутым сделкам купли-продажи государственного или муниципального имущества. 1. Возврат денежных средств по недействительным и расторгнутым сделкам купли-продажи государственного или муниципального имущества осуществляется на основании вступившего в законную силу решения суда за счет денежных средств, поступивших по другим сделкам приватизации соответственно федерального имущества, государственного имущества субъектов Российской Федерации, муниципального имущества».
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке концепции приватизации, теоретической базы механизма правового регулирования за-
12 щиты прав, нарушенных в ходе приватизации государственного имущества. Автором исследования проведен анализ содержания и объема понятий «разгосударствление», «приватизация», и их соотношения. Обосновывается необходимость разработки и принятия законодательства о национализации, «параллельного» действующему законодательству о приватизации. Исследованы предусмотренные законодательством о приватизации меры, направленные на защиту прав субъектов приватизации государственного имущества.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных автором результатов и выводов для дальнейшего совершенствования приватизационного законодательства и использовании их в правоприменительной практике. Содержащиеся в работе рекомендации могут быть использованы судьями арбитражных судов, практическими работниками органов государственной власти и управления, хозяйственными руководителями, а также научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями. Материалы диссертации также могут быть полезны в учебном процессе при подготовке общих и специальных курсов в юридических и экономических учебных заведениях, при разработке пособий и методических изданий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД Российской Федерации», где проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации, практические рекомендации и выводы были изложены в опубликованных научных статьях и представлены для обсуждения на научно-практических конференциях и рабочих группах.
Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, библиографического списка использованных в диссертации нормативных актов и литературы.
Приватизация как институт гражданского права
В соответствии с современными экономическими теориями (например, теория Д. Кейнса), существует необходимость в наличии государственной собственности и государственном регулировании экономики. Однако, существует и предел для усиления государственного контроля и расширения собственности государства, когда притупляется действие экономических стимулов и, как следствие, снижается эффективность производства1. Тогда необходима реализация обратных процессов, направленных на сокращение государственного сектора экономики, уменьшение вмешательства государства и поощрение частной инициативы.
Поэтому во многих постсоциалистических странах очень остро встала проблема коренного реформирования экономики и образования свободного рынка. В перечне реформ многих стран приватизации отводилось первостепенное значение, достаточно вспомнить, к примеру, шоковый опыт Польши. То есть приватизации отводится важнейшее место среди экономических реформ, направленных на глобальную перестройку экономики.
Аналогичная ситуация сложилась и в России: приватизации было присвоено значение «рычага экономических реформ», «стержневой основы эконо-мической реформы», «центрального звена рыночных реформ»". Именно поэтому «анализ теории и практики процессов приватизации занимает центральное место в современной экономической науке».
Однако, несмотря на вспышку интереса к приватизации в последние годы, она вовсе не является изобретением экономистов конца XX века. Если рассматривать приватизацию в самом общем виде, как передачу имущества из публичной собственности в частную, то приватизация возникла еще в период становления буржуазного общества, хотя некоторые авторы относят ее возникновение к значительно более раннему периоду даже в России . Термин «приватизация» (от лат. privatus - частный ) впервые был использован П.Ф. Друкером в 1969 году в работе «Век прерывания традиций» для обозначения процесса возврата национализированных предприятий их прежним владельцам («реприватиза-ция»), затем в 1976 году им воспользовался ученый Р.Х. Пул4.
Как это следует из значения приватизационных процессов, понятие и сущность приватизации исследовались многими учеными, как зарубежными, так и отечественными, однако единства в понимании данного явления нет, причем, отсутствует оно не только в науке, но и в законодательстве различных стран, а также в правоприменительной практике. Это можно проследить и на примере бывших соцстран: в Югославии приватизация - это создание условий и осуществление преобразований государственной собственности в собственность непосредственных производителей; в Румынии - выпуск ценных бумаг с учетом оценки имущества государственных предприятий в собственность хозяйственного общества, включая частное иностранное владение; в Польше -преобразование собственности государственных предприятий в частную акционерную, смешанную и другие формы собственности1.
В отечественной науке определения приватизации принято подразделять на юридическое, экономическое, организационно-техническое. Однако, как отмечает B.C. Белых, приватизация может иметь политический, коммерческий, психологический и другие аспекты2, что лишь отражает многогранность данного явления. Так, например, довольно подробно исследуется социологический аспект приватизации3.
В качестве отдельного вида управленческой деятельности, «приватизация представляет собой организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов государства и местного самоуправления в определенные сроки, в установленных порядке и формах» .
Поскольку юристы и экономисты оперируют различными исходными категориями (для экономистов первостепенное значение имеет собственность, юристов - право на собственность), постольку же отличается и понимание приватизации. Поэтому если юристы приватизацией в общем виде считают момент перехода права собственности от государства к частному лицу, то для экономистов имеет значение момент фактического перехода собственности в руки частного лица.
Нормативная база приватизации (историко-правовой аспект)
С самого начала смены политического лидера СССР на более либерального (прихода к власти М.С. Горбачева), по указанию руководства страны учеными стали разрабатываться технологии смены политического режима через проведение экономических реформ. Декларативной целью таких реформ стал переход к свободному рынку. Даже людям, не говорящим по-русски, было известно название переломного этапа российской истории, положившего начало экономическим экспериментам в стране, - «перестройка». В качестве цели перестройки было названо повышение эффективности общественного производства, хотя эта и последовавшие за ней реформы привели к прямо противоположным результатам. Для большинства же населения перестройка стала разгосударствлением в широком смысле этого слова, то есть ограничением вмешательства государства во все сферы жизни общества, либерализацией общественных отношений.
Первоначально, в свете существовавшей тогда идеологии, планировалось разгосударствление без приватизации как внедрение основ демократии на производство, повышение хозяйственной самостоятельности предприятий; об отказе от государственной формы собственности не могло быть и речи.
Теоретической основой данных реформ стало убеждение, что в общественных формах собственности при их грамотном использовании заложен достаточный потенциал для повышения общественного производства и существования в условиях рыночной экономики1. И, поскольку смена собственника на данном этапе была невозможна в силу политических причин, была предпринята попытка повысить эффективность государственных предприятий путем организации самоуправления хозяйствующих субъектов. В это время иностранные научные разработки, демонстрирующие неэффективность государства как доминирующего собственника на рынке, применены не были, а отечественный опыт отсутствовал; такие исследования появились позже как анализ уже сложившейся экономической обстановки в стране . Поэтому в самом начале экономических реформ был проигнорирован один из базовых принципов, заключающийся в существовании предела возможностей правительства в сфере материального производства и, соответственно, в потребности сокращения масштабов государственного вмешательства в экономику в тех случаях, когда оно потребляет слишком много ресурсов и не позволяет частному сектору действовать эффективно в качестве двигателя экономического роста. Государственное предпри-нимательство по своей сути «нерыночное» и функционирует, как правило, в режиме «нулевой прибыли»2.
Так, например, как свидетельствует сравнительное исследование эффективности государственных и частных предприятий в Канаде, США, ФРГ и Швейцарии, лишь в 6 процентах случаев государственные фирмы функционировали с большим успехом, чем частные3.
Первые же результаты реформ оказались прямо противоположными ожидаемым, и экономика страны оказалась в еще более тяжелом положении, нежели до их начала. В этой ситуации было необходимо принятие радикальных мер для стабилизации экономической ситуации в стране.
Все еще ограничиваясь полумерами, правительство принимает «косметические меры»4, призванные узаконить фактически уже возникшие и существующие отношения, что на языке юриспруденции означает прямую противоправность либо скрытое беззаконие в реальных действиях субъектов приватизации1. В период конца 80-х-начала 90-х годов был принят пакет нормативных актов, положивших начало фактическому разгосударствлению в России. Зачастую этот этап называется «первым периодом становления российского приватизационного законодательства»2, «подготовительным этапом приватизации»3. Однако, верным этот подход можно назвать лишь в случае, если приватизацию понимать «в широком смысле», как «процесс переноса ответственности за обеспечение производства товаров и услуг в той или иной сфере деятельности от государства к частному сектору»4 или как «процесс преобразования механизма с высокой степенью вовлечения государства в механизм с меньшей степенью его участия»5. Однако, как уже отмечалось, это, скорее, имеет отношение к приватизации в развитых странах, где уже сформировалась экономическая культура поведения хозяйствующих субъектов, и можно вести речь о «переносе ответственности». К тому же то, что за данным периодом разгосударствления последовала приватизация, в российской действительности можно считать явлением относительно случайным, с таким же успехом курс страны, вместе со сменой ее руководства, мог снова измениться в прямо противоположную сторону, на очередное строительство тоталитарного режима. Поэтому, исходя из предложенного понимания приватизации как экстраординарного способа разгосударствления, связанного со сменой формы собственности, и разгосударствления, как ослабления контроля государства, данный период логично отнести к этапу разгосударствления без приватизации, а не к «подготовительному этапу приватизации», поскольку приватизация в том виде, в каком она имеет место быть в нашей стране, обусловлена скорее не закономерным течением экономических процессов, а политическими причинами. Именно поэтому приватизация в России похожа на удачную попытку лоббирования нового политического режима в рамках огромной страны с целью ее ослабления либо на одну из технологий Public Relation, в зависимости от того, под каким углом зрения на нее смотреть. Тем не менее, рассмотрение данного периода необходимо для оценки общественной и экономической ситуации, в рамках которой принималось решение о приватизации государственного имущества.
В этот период были приняты следующие нормативные акты. Закон СССР 1986г. «Об индивидуальной трудовой деятельности»1, узаконивший уже фактически существовавшее предпринимательство. Закон СССР от 30 июня 1987г. «О государственном предприятии (объединении)»2. После принятия этого нормативного акта возник «отрыв наших государственных предприятий от централизованных структур управления, на которых лежали функции хозяйственного развития, аналогичные выполняемым в реальной рыночной экономике самими предприятиями, то есть собственно предпринимательские функции»3. На основании этого закона руководителям предприятий предоставлялось право полного хозяйственного ведения, хотя и были сохранены определенные ограничения прав предприятий. Наиболее точно этот период описывает А.А. Арупов: «Руководители предприятий не преминули в полной мере использовать открывшиеся возможности.
Субъектный состав и объекты приватизации государственного имущества
В самом общем виде объектом приватизации является государственное имущество. Тем не менее, не касаясь объектов приватизации в частности, иногда даже сложно определить, является ли какой либо объект объектом права собственности в принципе1. Противоречиво и само отношение к государственной собственности. Так, в соответствии с одной из точек зрения, «комплексный и разноотраслевой характер института права государственной собственности обуславливает необходимость разработки его публично- правовых механизмов. Публично-правовое обеспечение рыночной экономики предполагает поддержание баланса между гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования экономических отношений собственности2». В то же время С.С. Алексеев, напротив, считает, что «нужно отдавать ясный отчет в том, что феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда печальными экономическими и социальными последствиями. Использование этого затратного и экономически неэффективного феномена, даже очищенного от наслоений тоталитарного общества, может быть оправдано только в качестве вынужденной меры (в военной обстановке, при выходе из глубокого кризиса, для решения некоторых «нерыночных» социальных проблем), да и то в условиях, когда в обществе создана и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, пер-соналистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц - носителей права собственности».
Тем не менее, сейчас не существует сомнений в необходимости и целесообразности существования государственного сектора. Достаточно вспомнить о существовании некоммерческого сектора государственной собственности (различные системы инфраструктуры, энергосистемы, транспортные системы, коммуникации, аэропорты, авиационные компании, национальные музеи, библиотеки), которые не приносят прибыль, но объекты неэффективны не потому, что государственные, а, наоборот, они государственные потому, что неэффективны и переданы государству для выполнения неких общественно значимых функ-ций . К тому же, полный отказ от государственной собственности может подорвать экономическую безопасность государства, о чем уже говорилось выше.
Все это, по мнению Э.В. Талапиной, приводит к необходимости более глубокой проработки института правового режима в области государственной собственности, под которым подразумевается «особый правовой порядок, устанавливаемый совокупностью норм, регламентирующих специфику объекта (предмета) правовых отношений субъектов права с учетом общего, государственного интереса к целям, порядку и последствиям владения, пользования и распоряжения наиболее ценной частью государственной собственности»3.
Приватизация в России проводилась в отношении имущества с различными правовыми режимами (например, в отношении государственного и муниципального жилищных фондов), однако, традиционно термин «приватизация» применяется для передачи в частную собственность государственных (муниципальных) предприятий, на что, прежде всего, и ориентированы законы о приватизации. Даже название первого Закона о приватизации было сформулировано как «О приватизации государственных и муниципальных предприятий», хотя фактически он распространялся и на иные объекты. В соответствии с ним все объекты государственной собственности по отношению к проводимой приватизации подразделялись на:
1) имущество, не подлежащее приватизации;
2) имущество, приватизируемое по специальным разрешениям и в особом порядке;
3) имущество, подлежащее обязательной приватизации;
4) имущество, приватизируемое в общем порядке в соответствии с действующей программой приватизации и утвержденными приватизационными планами.
На основании Закона о приватизации 1997 г. все объекты государственной собственности классифицировались на:
1) имущество, приватизация которого запрещена;
2) имущество, закрепляемое в государственной собственности вплоть до принятия решения о прекращении его закрепления;
3) имущество, приватизируемое с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве своих учредителей (участников) аффилированных либо иностранных физических или юридических лиц;
4) имущество, которое приватизируется на основании решения Правительства РФ;
5) имущество, которое приватизируется на основании решения федерального органа исполнительной власти, в компетенции которого находятся полномочия по осуществлению функций управления и распоряжения государственным имуществом, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в компетенции которых находятся полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующих отраслях экономики.
В соответствии с новейшим законодательством, государственная собственность по отношению к приватизационным процессам подразделяется на:
1) имущество, не подлежащее приватизации - объекты гражданских прав, оборот которых не допускается (объекты, изъятые из оборота), а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности;
2) имущество, подлежащее приватизации. Эта категория, в свою очередь, включает в себя:
2.1) имущество, приватизация которого ограничена или осуществляется в особом порядке. Это стратегические предприятия и акции стратегических акционерных обществ, которые приватизируются на основании решения Президента РФ, а также РАО «Газпром», РАО «ЕЭС», федеральные государственные унитарные предприятия, являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом, приватизация которых осуществляется на основании федерального закона.
2.2) имущество, закрепляемое в государственной собственности до принятия решения о прекращении закрепления.
2.3) имущество, приватизация которого осуществляется с особенностями, предусмотренными Законом о приватизации (например, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения).
2.4) имущество, приватизируемое в общем порядке.
