Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к анализу сущности государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 18
1.1. Понятие предпринимательской деятельности и определение круга ее субъектов 18
1.2. Сущность и назначение государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью на современном этапе 44
1.3. История государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в России 65
1.4. Принципы государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в Российской Федерации 82
Глава 2. Механизм правового обеспечения государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 112
2.1. Государственный контроль (надзор) за предпринимательской деятельностью как форма государственного регулирования экономики и метод обеспечения интересов государства 112
2.2. Критерии необходимости и допустимости государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью как инструменты обеспечения баланса между интересами государства и интересами субъектов предпринимательской деятельности
2.3. Организационная основа осуществления контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 149
2.4. Особенности контроля и надзора в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства 190
2.5. Понятие и роль информации при осуществлении государственного контроля (надзора) 210
Глава 3. Порядок государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 223
3.1. Порядок парламентского контроля (надзора) за состоянием предпринимательской деятельности 223
3.2. Осуществление государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью органами исполнительной власти 243
3.3. Участие банков в контрольно-надзорной деятельности в отношении субъектов предпринимательства 268
3.4. Саморегулируемые организации как органы контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 283
Глава 4. Совершенствование механизма правового регулирования и обеспечения контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 310
4.1. Прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) 310
4.2. Зарубежный опыт проведения контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 325
4.3. Задачи оптимизации государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью 339
Заключение 362
Библиография 370
- Сущность и назначение государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью на современном этапе
- Критерии необходимости и допустимости государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью как инструменты обеспечения баланса между интересами государства и интересами субъектов предпринимательской деятельности
- Осуществление государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью органами исполнительной власти
- Зарубежный опыт проведения контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из основных начал становления и последующего развития предпринимательской деятельности в Российской Федерации является закрепленный в Конституции РФ принцип свободы экономической деятельности, характеризующий ее как проявление личной свободы субъекта в сфере такой деятельности, в том числе и предпринимательства.
В современный хозяйственный оборот вовлекаются все больше хозяйствующих субъектов, однако без эффективной системы контроля (надзора) невозможно полноценное развитие предпринимательства и, как следствие, всей экономики страны в целом. В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности контролю как одному из средств такого регулирования отведена значительная роль вследствие необходимости обеспечения, прежде всего, публичных интересов государства, а также защиты прав субъектов предпринимательства при осуществлении контрольных мероприятий.
В этой связи можно утверждать, что проблема создания действенного механизма государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой важную задачу государства. В то же время попытки ее решения не носят системного характера.
Так, остались неразрешенными проблемы малой эффективности системы контроля (надзора). Различные административные барьеры, дублирование функций контрольно-надзорных органов различных уровней власти, неоправданно большое количество предъявляемых к предпринимателям требований не обеспечивают в полной мере публичные интересы и увеличивают издержки предпринимателей, что влечет за собой увеличение себестоимости товаров, работ и услуг, а следовательно, снижает конкурентоспособность субъектов предпринимательства на рынке.
Как показывает анализ правоприменительной практики, при
осуществлении контрольно-надзорных мероприятий нередко нарушаются права
субъектов предпринимательства со стороны публичных органов власти, что
влечет за собой неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов.
Среди наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) можно назвать нарушение
сроков проведения контроля, нарушение порядка привлечения к
ответственности, осуществление проверок без соответствующего правового основания и т.д.
В связи с этим на современном этапе развития экономики субъекты предпринимательства остро нуждаются в создании необходимых правовых условий, которые бы способствовали развитию предпринимательства в условиях взаимного сотрудничества с государством.
Проведение комплексного анализа правовых норм и правоприменительной
практики, связанных с осуществлением контрольно-надзорных мероприятий в
отношении хозяйствующих субъектов, обусловлено необходимостью
выявления имеющихся в данной сфере правовых проблем как
фундаментального, так и прикладного характера, разработкой предложений по совершенствованию действующего законодательства с точки зрения создания единой концепции осуществления контроля и надзора за предпринимательской деятельностью.
Изложенное дает основание утверждать, что вопросы рассмотрения предпринимательской деятельности как объекта государственного контроля (надзора) должны быть отнесены к числу актуальных проблем науки предпринимательского права, заслуживающих самостоятельного изучения.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает система правовых норм,
регулирующих указанные отношения, а также соответствующая
правоприменительная практика и труды специалистов по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) за субъектами предпринимательской деятельности в Российской Федерации, деятельности органов государства, применяемых ими форм и методов.
Цель исследования состоит в комплексном системном анализе правового обеспечения контролирующей деятельности уполномоченных субъектов государства за предпринимательской деятельностью, в формулировании принципов, закономерностей, критериев контролирующей деятельности применительно к современным потребностям развития рыночной экономики России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: . уточнить понятийный аппарат правового обеспечения государственного контроля (надзора) за субъектами предпринимательской деятельности на современном этапе;
изучить имеющиеся доктринальные подходы к проблемам правового
регулирования отношений в сфере государственного контроля (надзора) за
субъектами бизнеса;
. определить специфику правового обеспечения механизма государственного контроля (надзора) за субъектами бизнеса в России и возникающих в связи с этим отношений, выявить имеющиеся недостатки и пути их устранения;
исследовать исторические и сравнительно-правовые аспекты правового обеспечения контроля (надзора) со стороны государства за субъектами предпринимательской деятельности с целью выявления тенденций взаимодействия государства и бизнеса на различных этапах истории, а также в других странах, и сформулировать рекомендации для совершенствования национального законодательства;
раскрыть правовые критерии оптимизации государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью и принципы совершенствования законодательства в сфере названного контроля;
показать специфику и содержание механизма государственного контроля (надзора) за субъектами предпринимательской деятельности, выявить его недостатки и пути их устранения;
определить особенности проявления государственных интересов в процессе осуществления государственного контроля (надзора) в сфере бизнеса и пути их обеспечения на современном этапе в Российской Федерации;
раскрыть организационную основу осуществления контроля (надзора) уполномоченными субъектами государства за предпринимательской деятельностью на предмет выявления ее недостатков и путей развития;
выявить состояние правового обеспечения порядка осуществления государственного контроля (надзора) по отдельным сферам предпринимательской деятельности и определить пути совершенствования нормативных правовых актов, определяющих названный порядок;
проанализировать информационные, мониторинговые процессы в системе организационно-правового обеспечения процессов контроля (надзора) за деятельностью субъектов предпринимательства.
Методологическая база и методы исследования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные диалектические методы познания. Кроме того, в работе использовались основанные на них: логический метод (при изложении всего материала, формировании рекомендаций, предложений и выводов); метод системного анализа (при изучении структуры правового института государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности, определении его места, роли и значения в правоотношениях; метод сравнительного правоведения (при изучении зарубежного опыта государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности и применения судебных доктрин); исторический метод (при изучении российского опыта государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности); метод моделирования (при формулировке рекомендаций по изменению действующего законодательства, а также совершенствованию
арбитражной практики разрешения споров в области государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности) и др.
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных ученых, в т.ч. в области предпринимательского права.
Понятие и виды субъектов предпринимательской деятельности освещены в работах таких авторов, как Т.Е. Абова, В.С. Белых, О.А. Беляева, Е.П. Губин, И.В. Дойников, И.В. Ершова, З.М. Заменгоф, И.А. Зенин, В.В. Лаптев, Н.И. Косякова, В.К. Мамутов, В.С. Мартемьянов, Н.И. Михайлов и др.
Истории возникновения и развития контроля и надзора посвящены работы А.Г. Андреева, В.Н. Бутылина, Э.А. Вознесенского, И.Б. Лагутина, Д.В. Никольского, А.М. Тарасова, А.А. Ялбулганова и иных ученых.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили труды Т.И. Байтина, В.Н. Голованова, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.А. Мишина, В.С. Нерсесянца, В.М. Сырых, О.М. Сичивицы, Н.А. Чечиной и др.
Степень научной разработанности темы.
Вопросам сущности и назначения государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности на современном этапе уделено внимание в научных трудах Л.В. Акопова, Ю.А. Андреевой, В.П. Беляева, В.М. Горшенева, Б.К. Мецаева, А.В. Нестерова, Г.Д. Отнюковой, Ю.А. Тихомирова, И.Б. Шахова и т.д.
Принципы государственного контроля (надзора) проанализированы в работах О.Ф. Андрийко, В.М. Горшенева, О.В. Мелкадзе, В.И. Рохлина, Е.В. Шорина и иных авторов.
Механизм правового обеспечения государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью был исследован рядом авторов, среди которых необходимо назвать В.В. Бурцева, И.В. Ершову, С.С. Занковского, И.В. Калинину, Ю.М. Козлова, В.В. Лаптева, К.В. Маркова, А.В. Мелехина, Г.Д. Отнюкову, А.В. Филатову, О.М. Шестоперова, А.М. Цирина и т.д.
В юридической литературе особое внимание уделено парламентскому и финансовому контролю. Эти вопросы подробно исследованы в трудах Е.Ю. Грачевой, Е.В. Ковряковой, А.Г. Овсепян, Е.А. Соломатиной.
Правовое обеспечение участия коммерческих банков в контроле за субъектами предпринимательской деятельности в интересах государства исследовано в трудах М.В. Беляковой, Ю.А. Викулина, Н.Ю. Ерпылевой, В.В. Масленникова, Ю.А. Симановского, Ю.А. Соколова, Г.А. Тосуняна и иных авторов.
Проблемы аудиторского контроля предпринимательской деятельности рассмотрены И.В. Перегудовым, Ю.В. Тай, Е.П. Чикуновым и т.д.
Однако в юридической литературе отсутствуют комплексные исследования предпринимательства как объекта государственного контроля (надзора) в современных условиях с позиций предпринимательского права. Данное обстоятельство свидетельствует об актуальности и научной значимости данного исследования.
Эмпирической основой исследования послужили:
. Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство России, законодательные акты субъектов Российской Федерации, акты представительных органов местного самоуправления, подзаконные нормативные акты;
материалы судебной практики, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (изучено более 40 актов по теме исследования), Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (более 80 постановлений), Федеральных Арбитражных судов округов (более 250 постановлений), арбитражных судов первой и апелляционной инстанций (более 250 решений и постановлений), а также данные статистической отчетности арбитражных судов России.
Научная новизна исследования. Несмотря на наличие ряда работ, посвященных отдельным вопросам государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в Российской Федерации, данная тема
оставалась недостаточно исследованной ни с точки зрения теории, ни с
практической стороны. Диссертационная работа представляет собой одно из
первых в российской юридической науке системных, комплексных
исследований проблем государственного контроля (надзора)
предпринимательской деятельности в Российской Федерации на современном этапе.
Научная новизна работы состоит в том, что автором впервые предложена научная концепция правового обеспечения государственного контроля (надзора) за субъектами предпринимательской деятельности, включающая в себя разработку основных понятий по тематике исследования, определения места государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности в системе государственного регулирования экономики; выявления имеющихся недостатков в системе государственного контроля (надзора), их причин и определения принципов и перспектив развития государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности в условиях современной России. Исследование базируется на системном методе, раскрывается диалектика интересов частного и публичного характера применительно к участникам рассматриваемых процессов.
На основе проведенного исследования соискателем разработаны новые подходы к решению выявленных теоретических и правовых проблем, возникающих в сфере регулирования общественных отношений в области государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности в Российской Федерации, в том числе форм и методов его совершенствования.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту, обладающие элементами научной новизны и отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам предпринимательской деятельности как объекта государственного контроля и надзора на современном этапе.
1. В работе сформулировано определение государственного контроля
(надзора) за предпринимательской деятельностью как института
предпринимательского права, правовой формы государственного
регулирования экономики, посредством которой уполномоченные
государственные органы устанавливают нарушения требований нормативных правовых актов в деятельности хозяйствующих субъектов по производству товаров, их реализации, выполнению работ и оказанию услуг с применением в подлежащих случаях к таким субъектам предусмотренных законодательством санкций и (или) принятием мер рекомендательного характера.
2. Исходя из предложенного определения государственного контроля
(надзора) за предпринимательской деятельностью в диссертации проведена
классификация его видов, к которым следует отнести: контроль (надзор) за
субъектами предпринимательской деятельности в зависимости от характера
вещных прав на закрепленное за ними имущество; контроль (надзор) за
субъектами предпринимательской деятельности в зависимости от предмета
контроля (надзора), в связи с чем выделены сферы производства товаров,
выполнения работ и оказания услуг, предпринимательских договоров,
внутрихозяйственных отношений; контроль (надзор) за субъектами
предпринимательской деятельности, исходя из особенностей отрасли, к
которой принадлежит подлежащий такому контролю субъект.
В работе определена правовая специфика каждого из указанных видов контроля (надзора).
3. Автором на основе анализа правового механизма государственного
контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью выявлены его
функции, к числу которых относится превентивная, обусловленная самим
фактом действия такого контроля (надзора); информационная, которая создает
для органов власти возможность получить данные о состоянии законности в
предпринимательстве и на этой основе при необходимости вносить изменения в
нормативный правовой материал; функция, связанная с применением санкций к
хозяйствующим субъектам; восстановительная функция, обусловленная
защитой законных прав и интересов субъектов, нарушенных неправомерным
поведением хозяйствующего субъекта.
-
На основе общих принципов предпринимательского права, к числу которых относятся свобода предпринимательской деятельности в сочетании с законностью и объединением публичных и частноправовых начал в регулировании предпринимательства, в диссертации определены специальные принципы, которые должны быть положены в основу правового регулирования государственного контроля (надзора) за бизнесом как института предпринимательского права и найти отражение в законодательстве.
-
В работе в результате изучения практики государственного контроля (надзора) обоснована необходимость законодательного закрепления принципа обеспечения беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности субъекта в ходе проведения в отношении него государственного контроля (надзора).
Выдвинуто предложение о квалификации, по общему правилу, задержек в производстве товаров, выполнении работ и оказании услуг, вызванных проведением мероприятий по государственному контролю (надзору) и повлекших неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных или бюджетных обязательств субъекта предпринимательской деятельности, в качестве основания освобождения от ответственности за нарушение названных обязательств.
6. Возведенная Законом о защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля в ранг принципа
органов государственного контроля (надзора) за нарушение
законодательства Российской Федерации при осуществлении такого контроля
(надзора) не получила развития в нормативных правовых актах и на практике
сводится к возмещению вреда в ограниченном объеме.
В диссертации разработаны концептуальные положения указанной ответственности, в т.ч. методики возмещения убытков, причиненных субъектам предпринимательства нарушениями законодательства при проведении в отношении них мероприятий контроля (надзора).
-
В целях более эффективной защиты прав субъектов предпринимательства в работе предложено рассматривать результаты проверок, проведенных органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением требований законодательства, как недействительные в силу закона, что, однако, не должно лишать указанных субъектов права при необходимости обращаться с заявлением об отмене результатов проверок в вышестоящие органы государственного контроля (надзора) или суды.
-
Аналогичную цель преследует сделанный в диссертации вывод о том, что требования должностных лиц органов государственного контроля (надзора), осуществляющих проверку предпринимательской деятельности субъекта с грубым нарушением требований законодательства, не имеют юридической силы и не порождают для такого субъекта обязанностей, возлагаемых законодательством на проверяемых лиц.
В связи с этим в работе предложено внести соответствующие изменения в Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
9. С целью повышения эффективности проверок предложено ввести
систему рисков негативных последствий предпринимательской деятельности,
что позволило бы определять содержание комплекса мероприятий органов
контроля и надзора в зависимости от степени таких рисков, исходя из
вероятности причинения вреда жизни или здоровью человека, окружающей
среде, законным интересам субъектов предпринимательства, имущественным
интересам государства с учетом степени тяжести возможных последствий.
Система рисков должна включать в себя три группы, а именно высокого, среднего и умеренного риска, каждой из которых соответствовал бы определенный вид предпринимательской деятельности.
В диссертации применительно к организации проверок органов контроля и надзора определен правовой режим каждой из названных групп.
10. Автором сформулирована концепция постепенного перехода
отдельных элементов государственного контроля (надзора) за
предпринимательской деятельностью к саморегулируемым организациям на
основе разрабатываемых последними стандартов и правил, которыми
предусматриваются требования к осуществлению указанной деятельности,
обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.
Правовой основой такого перехода могли бы являться долгосрочные
договоры между саморегулируемыми организациями и соответствующими
органами государственной власти, а выполняемые этими организациями
проверки имели бы правовое значение, аналогичное проверкам
государственных органов.
В диссертации разработаны в главных чертах условия и порядок наделения саморегулируемых организаций функциями государственного контроля (надзора).
11. В целях совершенствования законодательства о государственном
контроле (надзоре) за бизнесом, придания единообразия соответствующим
процедурам, обеспечения защиты прав и законных интересов
предпринимательских структур, диссертантом выдвинуто предложение о
подготовке проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре)
за предпринимательской деятельностью. Данный закон представлял бы собой
один из ключевых блоков раздела предпринимательского законодательства,
посвященного государственному регулированию экономики.
В диссертации сформулированы предложения по структуре и основному содержанию указанного проекта.
12. Одновременно автором разработаны и внесены следующие
предложения по совершенствованию Федерального закона от 26 декабря 2008
года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (далее - Закон №294):
обоснована необходимость уточнения в Законе №294-ФЗ общего срока проведения плановой проверки, который согласно действующей редакции пункта 2 ст. 13 не может превышать пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год. В этой связи Закон №294-ФЗ должен четко определять порядок исчисления срока проверки: 50 и, соответственно, 15 часов следует рассматривать как общий срок проверки для всех органов контроля. Необходимо в ст. 13 Закона №294-ФЗ внести соответствующие изменения, прямо указав, что предусмотренные сроки включают все виды проверок в отношении одного подконтрольного субъекта предпринимательства;
в интересах обеспечения безопасности граждан - потребителей соответствующих услуг, предложено дополнить перечень видов деятельности (в сфере здравоохранения, образования, социальной сфере), указанных в пункте 9 ст. 9 Закона №294-ФЗ, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью, деятельностью организаций, занимающихся проведением культурно-развлекательных, спортивных и зрелищных мероприятий. Соответствующее изменение пункта 9 ст. 9 Закона №294-ФЗ повлечет за собой внесение дополнений в Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2009 года №944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»2;
предложено внести изменения в пункт 5 ст. 10 Закона №294-ФЗ, изложив ее в следующей редакции: «Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена
1 Российская газета, №266, 30.12.2008.
2 Российская газета, №226, 27.11.2009.
по основаниям, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей». Тем самым дополнительным основанием для проведения выездной внеплановой проверки явится нарушение прав потребителей.
Теоретическая значимость исследования заключается в выработке современных подходов к понятию и правовому регулированию государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в современных условиях с позиций предпринимательского права, с учетом необходимости оптимального сочетания публичных и частных интересов, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.
Практическая значимость исследования определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные по его результатам, могут быть использованы в ходе совершенствования законодательства и правоприменительной практики в области государственного контроля (надзора); для дальнейших научных исследований по данной проблематике; при подготовке учебников и преподавании курса предпринимательского права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в монографиях и научных статьях.
Отдельные положения диссертации также апробированы:
в ходе обсуждения и одобрения диссертации на заседании сектора предпринимательского права ИГП РАН;
. посредством выступлений на научно-практических конференциях и круглых столах;
. в научной и учебной деятельности.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
Сущность и назначение государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью на современном этапе
Что касается государственного регулирования отношений в сфере предпринимательства следует отметить, что в юридической литературе нет единства в теоретическом определении и понимании сущности государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности, при этом, как правило, особенность государственного регулирования раскрывается через категорию «деятельность».
Истоки данной проблемы, как нам представляется, лежат в отсутствии четкого понимания места предпринимательского права в системе отечественного права. Ряд ученых рассматривают предпринимательское право как самостоятельную отрасль права, при этом они значительное внимание уделяют раскрытию организационно-экономической и правовой составляющих государственного регулирования экономики и, в частности, предпринимательской деятельности32.
Большинство ученых придерживаются позиции, согласно которой предпринимательское право является либо смешанной отраслью права, либо выступает как подотрасль гражданского права. При исследовании категории государственного регулирования они или вообще не рассматривают данный вопрос33, или суть исследования государственного регулирования сводят к правовому регулированию предпринимательской деятельности.
По нашему мнению, государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой деятельность уполномоченных публичных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательской деятельности, с целью защиты частных интересов участников этих отношений, а также публичных интересов государства.
Относительно понятия «государственный контроль» интересно отметить, что в Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами».
Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Следует отметить, что для указанного выше словаря характерны следующие употребляемые по тексту выражения: «надзор государственного контроля выражается», «... в обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой».35
Таким образом, Энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление, в терминологии того времени), т.е. как организационно-правовую форму надзора.
На сегодняшний день легальное определение государственного контроля раскрывается в Федеральном законе от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»36 (далее по тексту - Закон №294-ФЗ).
На основании п. 2 данного Закона под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями установленных требований.
В юридической литературе нет единства также в понимании государственного контроля. Например, A.M. Тарасов рассматривает государственный контроль как функцию государственного управления . Как специфическую деятельность государственных органов определяют государственный контроль Л.В. Акопов и В.П. Беляев38. Также высказывается мнение, что контроль выступает как один из методов управления .
Примечательно, что аналогичный вывод вытекает из буквального толкования ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2009 года №381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»40, в которой законодатель рассматривает государственный контроль (надзор) как один из методов, посредством которого осуществляется государственное регулирование.
Критерии необходимости и допустимости государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью как инструменты обеспечения баланса между интересами государства и интересами субъектов предпринимательской деятельности
Прежде чем исследовать пределы вмешательства государства в частные дела, в том числе в осуществление предпринимательской деятельности, считаем необходимым проанализировать сущность и признаки правового государства, поскольку без уяснения этих вопросов невозможно сформулировать надлежащие критерии необходимости и допустимости государственного контроля за предпринимательской деятельностью.
В этой связи следует отметить, что данным вопросам посвящено немало трудов, причем не только правоведов, но и политологов, философов, социологов, причем начиная с древнейших времен по настоящее время. Такой интерес к сущности и назначению государства объясняется тем, что со времен появления государств невозможно реализовать государственные интересы без понимания, в первую очередь, сущности государства.
Государство представляет собой сложное многогранное явление, поэтому очевидно, что несмотря на многовековую историю существования государства, чрезвычайно сложно полно и всесторонне определить ту роль, которую играет государство в жизни общества. И, как следствие, огромное количество определений государства. Со времен образования первых государств между государством и его населением существуют прямые и обратные связи, происходит взаимообмен как информацией, так и деятельностью. Государство представляет собой всеобщую универсальную политическую форму организации общества, которая обеспечивает реализацию как специальных задач, так и решение общих дел, вытекающих из сущности самого общества.
Следовательно, государство имеет определенные функции, под
которыми принято понимать главные направления деятельности государства, которые непосредственно выражают его сущность и социальное предназначение. Причем, как справедливо отмечает А.А. Мамедов, роль государства в социально-экономическом развитии общества во многом определяется выполнением всего комплекса функций, которые присущи государству149.
«Функции государства - это основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение»150. Свои функции государство реализует посредством управления обществом, при этом оно использует в качестве одного из методов - метод принуждения, действует на определенной территории, обладает правом на осуществление от имени всего общества внутренней и внешней политики, исключительным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения, правом взимания налогов и сборов.
В первую очередь, право выступает тем рычагом, с помощью которого осуществляется управление. Поэтому еще с древних времен в рассуждениях философов и юристов зародилась теория правового государства. Так, древнегреческий философ Платон считал, что там, где «закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью», неизбежна «близкая гибель государства». «Соответственно там, где законы установлены в интересах нескольких человек, речь идет не о государственном устройстве, а только о внутренних распрях». «Только там, - указывал Платон, - где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги»151.
Выражая свое отношение к государственной власти, праву и закону, Аристотель считал, что «не может быть делом закона властвование не только по праву, но и вопреки праву; стремление же к насильственному подчинению, конечно, противоречит идее права»152.
Большой вклад в развитие учения о правовом государстве внесли Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, А.Н. Радищев, А.И. Герцен и многие другие. Однако первым, кто ввел в науку термин «правовое государство» является немецкий ученый философ И. Кант, который также в своих трудах неоднократно подчеркивал значение права для государства.
Правовое государство характеризуется следующими главными принципами. 1. Принцип приоритета права, который означает рассмотрение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций права, закона. Правовое равенство - законы должны иметь одинаковую для всех силу действия, все граждане должны быть одинаково равны перед законом. 2. Принцип правовой защищенности человека и гражданина. Он лежит в основе всех взаимосвязей гражданина как с государством и его органами, так и с другими общественными институтами. Он дает гарантию свободы отдельного человека (личности) относительно государства; этот принцип находит свое логическое продолжение и конкретизацию в основных правах человека. 3. Принцип правовой безопасности, соизмеримости государственного действия. Государство имеет право вмешиваться в свободу личности, если это действительно необходимо, но только в таком объеме, в каком вмешательство не будет превышать соразмерности отношений к преследуемой цели, должно соблюдаться требование соразмерности, умеренности. Таким образом, очевидно, что в любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на общественные отношения в различных сферах общественной жизни, не является исключением и сфера предпринимательства. Поскольку предпринимательская деятельность представляет собой вид экономической (хозяйственной) деятельности, характеризуемый специфическими признаками, то государственное регулирование такой - это разновидность государственного регулирования экономики153. В связи с этим считаем уместным привести следующее утверждение П. Самуэльсона. Он, в частности, указывал на необходимость объединения проблем, которые непосредственно связаны с эффективностью экономики, с проблемами социальной справедливости. По его мнению, предпринимателям вообще чуждо понятие социальной справедливости, и именно это является определяющим в необходимости обеспечения социальной защиты со стороны государства15 .
В развитие принципа правовой защищенности человека и гражданина, как одного из принципов правового государства, Конституция РФ в ст. 8 закрепила один из важнейших принципов в становлении и развитии предпринимательства в РФ - свобода экономической деятельности. Данный принцип нашел отражение также в ГК РФ. Вместе с тем с помощью норм права должны также обеспечиваться интересы государства, которые так или иначе связаны с осуществлением предпринимательской деятельности. В частности, ст. 34 Конституции РФ прямо запрещает осуществлять такую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, антимонопольное, налоговое, бюджетное законодательство, а также правовые акты, регулирующие процедуры проведения государственных проверок в отношении субъектов предпринимательства и т.д., содержат преимущественно императивные нормы.
Поэтому при установлении правовых основ единого рынка отечественный законодатель в целях защиты публичных интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, который в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов предполагает разумное сочетание частноправовых и публично-правовых элементов.
Осуществление государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью органами исполнительной власти
Исполнительная власть отличается от законодательной и представительной власти тремя важнейшими моментами. Во-первых, она действует на принципах единоначалия (в отличие от коллегиального принятия решений представительным органом власти). Во-вторых, отличительным признаком исполнительной власти является порядок ее осуществления: она, в отличие от деятельности представительной власти, осуществляется непрерывно. В-третьих, исполнительная власть обладает властно-распорядительными функциями в отношении бюджета.
Стоит отметить, что Конституция РФ не содержит систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В пункте 2 ст. 80 Конституции РФ отмечается, что Президент РФ обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти (речь в данном случае идет о законодательной, исполнительной и судебной власти). На основании пункта «д» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность и, соответственно, освобождает от занимаемой должности заместителя Председателя Правительства РФ, а также федеральных министров.
При этом необходимо отметить следующее. Исходя из буквального толкования норм Конституции РФ, кроме министерств не предусмотрено иных организационно-правовых форм, в которых бы выступали федеральные органы исполнительной власти. Однако в современных условиях, когда формы и режимы предпринимательской деятельности находятся в постоянной деформации, соблюдение данного конституционного требования затруднило бы осуществление регулирования и контроля за экономической деятельностью хозяйствующих субъектов.
Таким образом, сама система и структура органов исполнительной власти в определенной степени регулируются федеральными законами, которые определяют компетенцию, функции, а также права тех или иных органов исполнительной власти. Причем вносимые федеральными законами изменения в их наименования по сути ничего не меняют. Например, Федеральным законом от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества»273 Министерство имущественных отношений было переименовано в федеральный орган в сфере имущественных отношений. Однако такое переименование не решило проблему четкого распределения полномочий в области управления федеральным имуществом между Министерством экономического развития и торговли РФ и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, которое входит в структуру Минэкономразвития РФ. Подобного рода обстоятельства, в том числе, предопределили необходимость обновления Конституционного закона о Правительстве РФ.
В целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год274, которые касаются непосредственно проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также относятся к созданию благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности, Президентом РФ были определены приоритетные меры по проведению административной реформы . К таким приоритетным направлениям были отнесены следующие: - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; - необходимость устранения дублирования функций органов государственной власти в регулировании экономической деятельности, а также при проведении контроля и надзора в сфере предпринимательства; - необходимость развития саморегулируемых организаций в области экономики; - организационное разделение функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи хочется отметить, что начали с самого простого, а именно с выявления избыточности государственных функций, со снятиями дублирования функций органов государственной власти. При этом существенная часть функций по регулированию предпринимательской деятельности, особенно контрольно-надзорных, была признана избыточной. Административная реформа коснулась реформирования аппарата исполнительной власти. В процессе такой административной реформы было ликвидировано 24 ведомства, состоящих из 13 министерств, 2 государственных комитетов, 1 федеральной комиссии, 4 федеральных служб и 4 российских агентств. При этом были созданы 42 новых ведомства, в составе которых 5 министерств, 17 федеральных служб и 20 федеральных агентств . В нашу задачу не входит подробный анализ проведенной административной реформы, поскольку нас интересует только влияние ее результата на развитие предпринимательства в РФ, какова роль министерств, служб и агентств, созданных в ее процессе, в возникновении, регулировании и контроле за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности. Итак, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»277 определены три организационно-правовых формы федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, при этом определены их функции.
В последующем принятый Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 года №1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» дополнил структуру федеральных органов власти еще одной организационно-правовой формой: государственными комитетами.
Зарубежный опыт проведения контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью
Несмотря на довольно значимые национальные особенности наиболее развитых стран (Великобритании, США, Франции, Италии, Германии и ряда иных) можно выявить общие подходы в регулировании государственного контроля за предпринимательской деятельностью. Так, большинство стран при регламентации рассматриваемых отношений являются приверженцами Лимской декларации руководящих принципов контроля362.
В названных странах в современных условиях кризиса постепенно утрачиваются традиционные методы парламентского контроля (парламентские расследования, право депутатского запроса и т.д.). При этом существенно усиливаются контрольные функции центрального аппарата министерств и ведомств, причем практически во всех государствах функциями контроля обладают министерства финансов. Кроме того, во многих странах создаются надведомственные (внепарламентские) органы государственного контроля, которые, тем не менее, осуществляют государственный контроль от имени парламентов.
Вместе с тем нельзя говорить о единой системе государственного контроля в современных развитых странах, в каждой стране система государственного контроля обладает собственными особенностями.
Так, в Великобритании контроль за распределением федеральных средств между ведомствами и за их использованием совместно осуществляют ведомство Контролера и Главный (генеральный) аудитор. Контролер и Главный аудитор назначаются правительством на неограниченный срок до их смещения на основании резолюции обеих палат парламента. В свою очередь, Министерство местного управления и жилищного строительства осуществляет государственный контроль за деятельностью муниципальных органов управления. При этом особое ведомство, которое возглавляется премьер-министром, осуществляет контроль непосредственно за работой государственных служащих всех министерств и ведомств.
Интересным представляется опыт США в организации работы финансово-контрольных органов, при этом особо следует отметить основные принципы ее организации, к которым относятся кооперация и партнерство всех организаций, которые так или иначе осуществляют деятельность в области предотвращения и раскрытия финансовых преступлений. Государственная власть в США базируется на системе «сдержек и противовесов», взаимодействии и взаимоконтроле различных государственных органов, что позволяет избегать перекосов, перегибов и злоупотребления полномочиями властными структурами.
Действительно, только постоянное взаимодействие всех органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в отношении хозяйствующих субъектов, будет способствовать построению эффективного механизма борьбы с правонарушениями в экономической сфере. Причем система государственного контроля строится на базе законодательных органов власти. Главное контрольно-финансовое управление США подчиняется конгрессу, в силу чего в обществе он получил название «сторожевого пса конгресса».
Однако в данном случае нельзя утверждать, что Главное контрольно-финансовое управление США находится в строгом подчинении конгрессу. Скорее можно говорить о том, что между ними существует взаимодействие в целях эффективного использования бюджетных средств. К полномочиям Главного контрольно-финансового управления США относятся контроль за использованием средств федеральным правительством США, в этих целях управление проводит аудит расходования федеральных средств и выдает юридические заключения, докладывает о результатах своей деятельности конгрессу и дает рекомендации дальнейших действий363.
Главное контрольно-финансовое управление является не единственным органом, осуществляющим финансовый контроль в США. Немаловажную роль в борьбе с легализацией незаконных доходов играет Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями в США. Считаем, что такой опыт США в организации взаимодействия всех контрольных органов просто необходимо использовать в системе контрольно-надзорных органов России.
Во Франции государственный контроль также осуществляется рядом органов, образующих систему органов государственного контроля. В частности, Счетная палата Франции осуществляет государственный контроль в отношении всех государственных органов как центрального, так и местного значения. Отчеты Счетной палаты предоставляются Президенту Франции.
Причем решения Счетной палаты могут быть обжалованы исключительно в Государственный совет. Министерство финансов является контролирующим органом в сфере распределения и расходования бюджетных средств всеми государственными органами.
Государственная коллегия по проверке имущественных фондов предприятий (находится в подчинении Счетной палаты) осуществляет государственный контроль в отношении государственных промышленных предприятий. При этом ежегодный отчет данного органа представляется Национальному собранию, Совету Министров и Счетной палате. На государственных предприятиях имеются государственные комиссары, контролирующие использование администрацией предприятия имущества и бюджетных средств.
В Швеции (и в ряде скандинавских стран) функции государственных контролеров осуществляют так называемые прокураторы. Избираются они сроком на четыре года и осуществляют государственный контроль за выполнением законов органами исполнительной власти и юстиции. В парламенте Швеции имеются кроме того финансовая и налоговая комиссии, контролирующие выполнение бюджета, соблюдение законов о налогах и таможенных сборах.
Во многих странах уделяется большое внимание обеспечению независимости высших органов финансового контроля. Причем данный принцип зафиксирован как в национальных законах, так и в конституциях названных государств. В отношении государственных ресурсов высшие органы финансового контроля имеют доступ к любой информации, самостоятельно разрабатывают и утверждают программы и самостоятельно выбирают методы контроля.
В большинстве названных стран существует единая система контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, которая предусматривает единый контрольный цикл, реализуемый на трех последовательных стадиях. Первая стадия - стадия предварительного контроля, направлена на формирование и анализ проекта бюджета будущего года. На второй стадии контрольного процесса осуществляется оперативный контроль в ходе исполнения бюджета. Третья стадия предполагает контроль исполненного бюджета.
