Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 15
1.1. Понятие, сущность и содержание государственного контроля 15
1.2. Виды контрольной деятельности 46
1.3. Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России 60
ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНО ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ (НАДЗОРЕ) 105
2.1. Развитие системы государственного контроля предпринимательской деятельности 105
2.2. Порядок и сроки проведения проверок органами государственного контроля 123
2.3. Виды осуществляемых проверок органами государственного контроля 140
2.4. Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности 166
2.5. Прокурорский надзор и согласование проведения проверок органами государственного контроля 184
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 203
БИБЛИОГРАФИЯ 216
- Понятие, сущность и содержание государственного контроля
- Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России
- Развитие системы государственного контроля предпринимательской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы, исследования. Конституционный принцип свободы экономической деятельности - одно из основополагающих начал в. становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции. Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она, как отмечает профессор Андреев В.К. органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции РФ принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием1.
Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности. По мнению профессора Мартемьянова B.C. контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой «установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры»2.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"(далее Закон № 294-ФЗ) представляет собой базовый акт среди нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты государственного контроля и надзора.
По итогам правоприменительной практики Федерального закона от 08 августа 2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» выявлен ряд проблем, в целях правового регулирования которых и был разработан новый Закон №294-ФЗ 20084г. Анализ практики применения*Закона № 134-ФЗ 2001 г. показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки
1 Российское предпринимательское право. Отв.ред. И.В.Ершова, Г.Д. Отнюкова.М.: Проспект, 2006. СПб.
2 Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Т.1. М.: БЕК, 1994. С.194.
4 "
хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам1.
Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность; кроме того, не произошло радикальных изменений в идеологии и практике контрольно-надзорной деятельности, связанных с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований в области безопасности товаров (работ, услуг).
7 июня 2010 года на кафедре Предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина состоялась научно-практическая конференция «Концепция совершенствования законодательства в сфере рыночной экономики» на которой выступали видные ученые. В своем докладе д.ю.н., проф. Дойников И.В. отмечал, что «после аварии на «Саяно-Шушенской» гидроэлектростанции летом 2009 года и на шахте «Распадской» в мае 2010 года стало окончательно очевидно несостоятельность еще недавно распространенных утверждений о том, что только частный собственник может быть эффективным» . Произошло «необоснованное снижение роли государства в определении задач
1 СПС «Консультант Плюс» ()
2 Дойников И.В. Доклад. Материалы научно-практической конференции от 07.06.2010 г. С. 4.
социально-экономического развития страны» .
Поскольку в современных, динамично развивающихся, рыночных отношениях участвует все больше хозяйствующих субъектов, важнейшим элементом государственного регулирования является государственный контроль.
Как система управления и организации жизни общества, государство всегда должно было регулировать и регламентировать государственное управление для обеспечения необходимых условий экономического и социального развития. Регламентируя различные сферы жизни общества, государство должно обеспечивать необходимые средства и ресурсы, требуемые для содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена. В связи с этим возникала потребность проверять, как исполняются законы, указы или распоряжения, в каком совершенствовании они нуждаются2.
Таким образом, взяв на себя управление делами общества, государство не могло обойтись без создания специальной системы проверки исполнения, контроля за соблюдением установленных правил, а также без оценки результатов деятельности, которые являются присущими для органов управления функциями. Функции управления присуще всем формам управленческой деятельности, независимо от ее направлений, структуры и системы управления.
Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства способствовало тому, что контрольные функции в первую очередь развивались в. сфере учета- и контроля за расходованием материальных ценностей и благ, которые были необходимы для развития общества и защиты интересов населения.
Однако» развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой' совершенствование и расширение форм и видов
1 Там же. С.4.
2 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. -
СПб.: Издательство «Юридический Центр Пресс», 2003. С. 305.
контроля. Возникает необходимость регламентации предпринимательской деятельности и установления государственного контроля в этой сфере, а также его форм и пределов.
Расширение контрольных полномочий органов государственной власти далеко не всегда вело к ущемлению прав и свобод граждан, наоборот, должным образом осуществляемый и эффективный государственный контроль служит важным средством защиты интересов населения. Однако, для их обеспечения необходима четко и слаженно работающая система, которая гарантировала бы неукоснительное исполнение законов и нормативных установлений.
Таким образом актуальность проведенного исследования обоснована необходимостью анализа правового регулирования государственного контроля в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ (в ред. от 26.04.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», выявления правовых проблем и разработке предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства. Практика применения Закона требует его дальнейшего научного осмысления и выработке предложений по его усовершенствованию.
Целью данного диссертационного исследования является формирование концептуальных основ правового регулирования контрольной деятельности со стороны государства в сфере предпринимательства.
Достижение поставленной цели предполагает необходимость поэтапного решения следующих взаимосвязанных задач:
раскрыть содержание понятий государственный контроль и надзор;
исследовать виды контрольной деятельности;
- проанализировать исторические аспекты становления и развития
государственного контроля;
- охарактеризовать нормативное правовое регулирование осуществления
государственного контроля в предпринимательской (хозяйственной)
деятельности;
выявить особенности проведения проверок и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;
рассмотреть осуществление прокурорского надзора и согласование проведения проверок органами государственного контроля за осуществлением предпринимательской (хозяйственной) деятельности;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о государственном контроле предпринимательской деятельности.
Объектом исследования являются общественные отношения складывающиеся в ходе осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность государства, правоприменительная и судебная практика, а также концептуальные точки зрения правоведов и экономистов относительно развития правового регулирования государственного контроля в предпринимательской (хозяйственной) деятельности.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.
В процессе изучения материалов, относящихся к предмету исследования, диссертантом использовались как общенаучные методы: анализ и синтез, метод моделирования, метод системного подхода, диалектический метод, так и специальные: формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких специалистов в области общей теории права, административного и предпринимательского права как В.К. Андреев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, B.C. Белых, А.С. Барсенков, Д.Н. Бахрах, Э.А. Вознесенский, А.И. Вдовин, Е.П. Губин, А.П. Гуляев, В.В. Гущин, И.В. Дойников, Г.А. Дорохова, И.В. Ершова, А.В. Ерицян, С.С. Занковский, С.Н. Иконников, Н.М. Конин, Т.В. Кашанина, В.В. Лаптев, П.Г. Лахно, М. Лукашев, А.Е. Лунёв, B.C. Мартемьянов, Г.Д. Отнюкова, Б.В. Росинский, В.И. Рохлин, B.C. Саттаров, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Федоров и других.
Категории «контроль» и «надзор» в современной юриспруденции наиболее успешно исследованы представителями административно-правовой науки (А.В. Куракин, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, И.Б. Шахов и др.), представителями науки конституционного права (Л.В. Акопов, В.В. Бойцова, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, Н.Д. Погосяк В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.), прокурорского надзора (А.И. Антонов, В.Г. Бессарабов, Е.В. Волколупов, Н.И. Костенко, В.Н. Осипкин, В.Г Розенфельд и др.), финансового права (Е.Ю. Грачева, Ю. А. Крохина, Н.И. Химичева и др.).
Эмпирическую основу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы судебной практики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертантом одним из первых предпринята попытка осуществить исследование проблем совершенствования правового регулирования государственного контроля при ведении предпринимательской (хозяйственной) деятельности в условиях действия Закона №294-ФЗ 2008 года.
Наиболее значимые теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства нашли свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Государственный контроль, реализуемый посредством государствен
ного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности
государственных органов по проверке законности и эффективности
предпринимательской (хозяйственной) деятельности.
Он неразрывно связан с другими функциями государства; пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, - это неотъемлемый элемент государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, - самостоятельная функционально обособленная форма деятельности государства в области предпринимательства.
2. Государственный надзор, имеющий аналогичную природу,
представляет особую разновидность государственного контроля в области предпринимательского (хозяйственного) права и является деятельностью специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.
3. Контрольно-надзорная деятельность государства в предпринима
тельском (хозяйственном) праве требует дифференциации существующих
полномочий по контролю и надзору и выделении из них собственно
контрольных и собственно надзорных полномочий в рамках единой
контрольно-надзорной деятельности.
4. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ развития
контрольных органов государства показал, что вне зависимости от
исторических и международных различий наличие государственного контроля
является закономерным при осуществлении предпринимательской
(хозяйственной) деятельности, имманентно присущим государству.
Контрольная деятельность в сфере предпринимательства является неотъемлемым правом и обязанностью органов государства, она осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализацией конституционных принципов верховенства закона, разделения властей.
Осуществление контрольно-надзорной деятельности в предпринимательском (хозяйственном) праве опирается на закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из их содержания специальные принципы, которые определяют важнейшие стержневые направления, качественные черты и свойства этой деятельности. Перечня общих принципов контрольно-надзорной, деятельности в действующем законодательстве не выделяется; их совокупность выводится на основе теоретического обобщения и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность -контролирующих и надзорных органов.
Правовое исследование контрольно-надзорной деятельности государства позволяет сформулировать следующие общие принципы контрольной деятельности в сфере предпринимательства: а) осуществление контрольно-
надзорной ' деятельности исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом; б) привлечение в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности заинтересованных субъектов - физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых в контрольно-надзорной деятельности определяются соответствующим отраслевым законодательством; в) гласность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения охраняемой законом тайны; г) презумпция невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом.
Являясь единой функцией в предпринимательском (хозяйственном) праве, контрольно-надзорная деятельность в своем содержании имеет существенные различия в зависимости от особенностей контроля и надзора. Специфическими чертами контроля являются: а) осуществление в отношении подчиненных органов, должностных лиц, граждан и организаций; б) возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; в) осуществление оценки деятельности контролируемого субъекта с точки зрения законности и целесообразности; г) нормативно закрепленная возможность субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей. В отличие от контроля, для надзора характерны такие черты как: а) отсутствие отношений подчиненности и субординации надзирающих органов с поднадзорными; б) деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности; в) вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа с целью ее ограничения или прекращения не допускается -возможно реагирование в форме предостережения либо обращение за разрешением дела в суд; г) должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения законности и правопорядка.
Институт государственного контроля за осуществлением предприни-
мательскои деятельности является комплексным, включающим- нормы различных отраслей права. Указанный институт находится в системе отрасли предпринимательского права.
10. Авторское исследование государственного контроля предпринимательской деятельности позволило сформулировать.практические предложения по внесению изменений в статьи Федерального закона «О защите прав. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту Закон №294-ФЗ):
Внести изменение в название Закона №294-ФЗ, т.к. основное содержание статей этого закона посвящено преимущественно порядку проведения государственного контроля, а не вопросам защиты. Предлагается назвать данный Закон следующим образом: Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
Сократить перечень- тех видов контроля} которые исключены из сферы применения Закона №294-ФЗ. Предлагается в сферу действия данного закона включить налоговые проверки и проверки контрольно-кассовой техники.
Доказана необходимость расширения перечня сфер предпринимательской деятельности в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раз в три года. Предлагаем помимо сферы здравоохранения, образования, социальной сферы указанных в п.9 ст.9 Закона №294-ФЗ включить в этот перечень проведение культурно-развлекательных, спортивных и зрелищных мероприятий, плановые проверки в отношении которых могут проводиться два и более раз в три года.
Основанием для включения'плановой проверка в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой* проверки. П.2 ч.8 ст. 9 (истечение 3-х лет со дня окончания проведения последней плановой проверки) должен оставаться неизменным при этом п.1 ч.8 ст.9 (истечение 3-х лет со дня государственной
регистрации) и п.З ч.8 ст.9 (истечение 3-х лет со дня подачи уведомления) во избежание злоупотреблений со стороны субъектов осуществляющих предпринимательскую деятельность (прекращения существования до начала проверки и создания нового юридического лица во избежание проверки) сократить указанный срок с трех лет до года.
10.5. Обосновывается необходимость установления перечня документов
для проведения внеплановых выездных проверок для случаев, когда основанием
для ее проведения является информация полученная из средств массовой
информации. Реализация данного предложения необходима поскольку по
действующей редакции ( п. 1 ч.П ст. 10 Закона №294-ФЗ) отсутствие
документов является основанием для отказа в проведении проверки.
10.6. Предлагается внести уточнение в ст. 13 Закона №294-ФЗ:
необходимо определиться с исчислением времени проверки в «часах», заменив их либо «рабочими днями», либо произвести уточнение: имеется в виду часы нахождения проверяющего на объекте или например, чистое время его работы с документами.
статьей регламентированы сроки проведения проверок. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой проверки не может превышать пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год. В связи с этим в законе должен быть четко определен порядок исчисления срока проверки: 50 и соответственно 15 часов для одного органа государственного контроля (надзора) или общего срока проверки для всех органов контроля.
10.7. Устранить двоякое понимание п.З ст. 15 Закона № 294-ФЗ:
запрещается «требовать представление документов... если они не являются объектами проверки.., а также изымать оригиналы таких документов»;
при этом такие документы можно расценивать и как документы не являющиеся объектами проверки, и как документы являющиеся объектами проверки, которые можно изымать. Устранение такого двоякого понимания возможно если четко обозначить в законе «на недопустимость изъятия
оригиналов документов, относящихся к предмету проверки».
Дополнить ч.14. ст.9 Закона № 294-ФЗ положениями о возможности принятия органами госконтроля решения о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении других членов саморегулируемой организации в случае нарушения одним из членов саморегулируемой организации обязательных требований.
Учитывая то, что формулировка пункта (п. 12 ст. 10 ) не оставляет прокурорам выбора (проверка уже происходит), представляется необходимым внести дополнения в п. 12 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, согласно которому «в случае принятия решения об отказе в согласовании проведения проверки, проведение такой проверки подлежит немедленному прекращению».
10.10. Недостатком п.5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ является то, что не все
основания указанные в п.2 ст. 10 включены в перечень оснований для
проведения внеплановой проверки по согласованию с прокуратурой (только пп.
«а» «возникновение угрозы причинения вреда жизни...» и «б» «причинение
вреда жизни...»), а истечение срока исполнения предписания, а также заявления
граждан о нарушении прав потребителей в п.5 ст. 10 не учитываются. Это
означает, что представители контролирующих ведомств могут, к примеру,
неоднократно проверять предпринимателя, мотивируя это неисполнением ранее
выданного предписания.
В связи с чем предлагается дополнить пункт 5 статьи 10 пунктом 1 и подпунктом «в» из пункта 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в качестве оснований для проведения внеплановой проверки требующих согласований с прокуратурой.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения, сформулированные в диссертации развивают теорию государственного контроля в сфере предпринимательства, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, а также в учебном процессе по курсу «Предпринимательское (хозяйственное) право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в данной работе, нашли свое отражение в опубликованных работах автора.
Понятие, сущность и содержание государственного контроля
В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику. Поскольку предпринимательская деятельность - это вид экономической (хозяйственной) деятельности, характеризуемый специфическими признаками, то государственное регулирование такой деятельности - это разновидность государственного регулирования экономики1.
Несомненно, довольно популярные тезисы о «полностью саморегулируемом» рынке далеки от реальности. Самоустранение государства может привести к отрицательным последствиям, и истории известны печальные примеры2. Однако многолетняя правоприменительная практика показала, что зачастую действия со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления представляют более серьезную угрозу для рыночной среды даже по сравнению с полной бесконтрольностью. Деятельность органов власти препятствует обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для I малого и среднего бизнеса; и буквально как камень на шее тянет предпринимателей вниз . Объективные законы развития общества находят свое отражение в наличии достаточно глубоких противоречий между такими егоэлементами, как власть и бизнес. Существование подобных противоречий требует нахождения социального компромисса в использовании такого мощного инструмента как государственный контроль. Таким образом, существование эффективной системы контроля является одним из важнейших условий развития экономики и социальной стабильности.
Как верно отмечает Г. Д. Отнюкова1, «пределы государственного вмешательства в экономику должны быть таковы, чтобы сохранялся интерес к законному предпринимательству, экономика не уходила в тень, капиталы оставались в стране, а не вывозились из нее». Невозможно не согласиться с данным тезисом, ведь грамотная политика государственного регулирования и контроля предпринимательской деятельности является тем самым механизмом, который может как поощрять развитие бизнеса, так и препятствовать ему.
Поддержка предпринимательства (частной инициативы) являлась на протяжении последнего десятилетия и до сих пор остается одной из заявляемых приоритетных задач государственной экономической и социальной политики. Первые годы реализации данной политики показали, что одним из важнейших условий стимулирования предпринимательской активности и создания цивилизованного рынка является наличие понятных и упорядоченных механизмов взаимодействия предпринимателя (юридического лица) и государства (в лице его органов и должностных лиц). И прежде всего это необходимо в тех областях, в которых осуществляется допустимое (то есть оправданное публичными интересами) вмешательство государства в частную деятельность. Такой областью является осуществление контроля (надзора) со стороны государственных органов за теми или иным аспектами деятельности предпринимателя2.
В условиях всё ещё формирующейся новой российской государственности, вопросы регулирования и осуществления контроля, как одной из функций государственной власти, до последнего времени не обсуждались как в рамках теории, так и на практике. Например, в учебнике «Предпринимательское (хозяйственное) право»,под редакцией О.М. Олейник, изданном в 1999 году, глава о госконтроле идет самой последней, а во многих других изданиях того периода данной теме вообще не оказывается должного внимания. Самые ранние работы, провозглашающие «возрождение контроля в России», датируются 1995 годом1. «Украшает ли наших реформаторов пренебрежительное отношение к состоянию госконтроля?» - так был сформулирован вопрос в одной из статей.
Однако на современном этапе на тему правового регулирования государственного контроля предпринимательской деятельности идут ожесточенные дебаты. Большая и подробная глава посвящена госконтролю в учебнике «Российское предпринимательское право» коллектива авторов Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина . В ней отмечается, что при надлежащей правовой оформленности государственный контроль должен стать мощным средством повышения эффективности государственной экономической политики, способствовать развитию бизнеса в РФ.
Анализ теоретических и практических проблем контрольной деятельности будет способствовать формированию наиболее правильного представления о природе контрольной деятельности, об организации и функционировании государственных контрольных органов, а также выработке предложений по совершенствованию правового регулирования данной сферы.
Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России
Представляется, что исследование теоретических аспектов контрольной формы государственной деятельности предполагает необходимость обращения к истории возникновения института контроля в России, ибо «современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым»1, и нельзя познать настоящего, не обратившись к историческому опыту осуществления такой деятельности как контрольная.
Известно, что необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые приняли на себя это управление. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни появляется потребность проверять, как исполняются, ж в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые госу-дарствомпредписания, то есть в контроле.
Таким образом, контроль изначально выступает в качестве правовой? формы осуществлениям функций- государства, поэтому его формирование; и Таким образом, контроль изначально выступает в качестве правовой формы осуществления функций государства1, поэтому его формирование и развитие обоснованно связывается со становлением и развитием самого1 государства2. Причем в каждой отдельной стране на различных исторических этапах государственный контроль осуществляется по разным направлениям с применением своеобразных методов в зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима, имеет свои специфические черты и обусловливается организацией государственного управления и задачами, стоящими перед ним.
Современное развитие экономических отношений предполагает обеспечение эффективности хозяйственного оборота и экономической безопасности общества. Публичная власть, создавая условия для занятия предпринимательской деятельностью, вправе рассчитывать на то, что субъекты будут осуществлять ее в рамках, очерченных законом, т.е. добросовестно исполнять налоговые обязанности, предоставлять достоверную информацию об учредителях, месте нахождения и т.д. Не случайно в настоящее время все чаще делается акцент на необходимость осознания предпринимателями своей социальной ответственности. Государство в то же время использует свой публичный статус, осуществляя как нормативное правовое регулирование, так и контроль за участниками предпринимательской деятельности. Причем ослабление воздействия на одном из этих направлений автоматически влияет на государственный контроль, необходимо рассмотреть исторический аспект данного вопроса.
Современное устройство контроля в России вырабатывалось постепенно, и для знакомства и оценки этого учреждения необходимо просмотреть всю историю его развития. Памятники русской истории свидетельствуют о крайне медленном развитии государственной жизни наших предков. Не говоря уже про ведомство контроля, задатки которого с трудом можно отыскать в истории государственной жизни Московской Руси, все другие отрасли управления находились в полном неустройстве. Поэтому напрасно было бы искать следы контроля как в древнейшей эпохе русских княжеств, так и в удельно-вечевом периоде. Контроль если и был какой-либо, то производился домашним способом. Да и в самом его существовании тогда вряд ли чувствовалась необходимость, одной из причин чего было крайне несложное управление.
Древнейшая эпоха русских княжеств вплоть до Владимира Святого (972 -1015 гг.) в отношении к государственному устройству была временем только внешнего объединения славянских племен на Руси. Это государственное устройство в общих чертах содержало форму старинного устройства славянских племен. Во главе княжества стояли князь и высший орган управления вместе с княжеской Думой. Последняя не была, однако, правительственным учреждением, это был, скорее, домашний совет князя. Для исполнения своих прав и обязанностей князь нуждался в помощниках. В их роли выступали дружинники - будущие руководители местных органов власти - и княжеские, а впоследствии царские и императорские чиновники.
Развитие системы государственного контроля предпринимательской деятельности
С самого начала исследования хотелось бы провести сравнительный анализ определений понятия "государственный контроль (надзор)" содержащиеся в Законе 2001 г. и Законе от 26 декабря 2008 г.1 Определялось это понятие в ст.2 Закона 2001 г." о зашите прав при проведении контроля как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
По сути, в п. 1 статьи 2 нового Закона от 26 декабря 2008 г. говорится о таком же содержании данного понятия, но это содержание значительно детализировано:
прежде всего, указано, что речь идет о деятельности уполномоченных органов государственной власти, т.е. федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Наряду с прочим, это указание подразумевает исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (в отличие от Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля), поскольку действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти не предусматривает возможность наделения государственных учреждений функциями по контролю и надзору; уточнено, что проверяемыми субъектами являются юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители. В то же время представляется, что при этом говорится больше о представительстве юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). В этой связи следует отметить, что применительно к юридическим лицам речь может идти о двух категориях представителей: 1) лица, которые выступают от имени организации в силу закона или учредительных документов юридического лица, или, как их зачастую называет федеральный законодатель, законные представители организации; исходя из положений ст. 53 (общие нормы об органах юридического лица), 72, 84, 91, 103 и ПО (специальные нормы) части первой ПС РФ1, в качестве законного представителя юридического лица выступает его исполнительный орган (коллегиальный или единоличный); наименование исполнительных органов как единоличных, так и коллегиальных может быть различным (единоличных - генеральный директор, директор, президент, председатель, управляющий; коллегиальных - правление, дирекция, совет директоров); 2) лица, которые выступают от имени организации на основании выдаваемого ею специального полномочия (доверенности), т.е. либо иные органы юридического лица, нежели указанные выше, а также работники организации, либо другие уполномоченные ("договорные") представители организации, в том числе адвокаты; непосредственно названы цели деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), - предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований; уточнено понятие "обязательные требования" - исключено указание на то, что это требования только к товарам (работам, услугам); кроме того, прямо прописано, что речь идет о требованиях, установленных указанным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Следует отметить, что понятие "обязательные требования" используется и в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"1, но применительно к требованиям, установленным только техническими регламентами; более расширенно указано на содержание деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), - указано не только на организацию и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, но и на принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, на систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Впрочем, указание на принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений не означает расширения деятельности, поскольку принятие таких мер охватывалось понятием "мероприятие по контролю".
