Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ 12
1. Муниципальная недвижимость как объект гражданских прав 12-29
2. История возникновения муниципальной недвижимости 30-41
3. Формирование муниципальной недвижимости на современном этапе 41-54
ГЛАВА II. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ВВДОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ 55
1. Земельные участки 55-66
2. Здания и сооружения. 66-85
3. Жилищный фонд 85-101
ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ 102
1. Субъекты управления 102-129
2. Учет муниципальной недвижимости 124-137
3. Особенности сделок с муниципальным недвижимым имуществом 137-163
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164-169
БИБЛИОГРАФИЯ 170-178
Введение к работе
Изменения, которые происходят сегодня в России, являются по существу революционными. Идет грандиозная перестройка экономического, государственного и общественного устройства. Не остались неизменными и представления о том, на каких принципах необходимо строить управление местными делами городов, районов, сел. Однако, предложить в данном вопросе что-то кардинально новое, на наш взгляд, достаточно сложно. С давних времен существуют две диаметрально противоположные точки зрения на местное управление1. Одна сводится к тому, что "местные" органы должны входить в систему государственных органов, быть подконтрольны и подотчетны государству2. Согласно другой - эти органы должны быть независимы и структурно обособлены от государственного аппарата, то есть в буквальном смысле являться органами общественного самоуправления3. На протяжении многих десятилетий Россия придерживалась первого пути и не наделяла органы местного управления какой-либо самостоятельностью; только в 90-х годах XX века в РФ было взято направление на предоставление органам местного управления максимальной независимости. Эти перемены можно только приветствовать. Необходимо признать, что в настоящее время в
1 Под местным управлением автор понимает организацию управления внутренними хозяйственными делами обособленных территориальных единиц. См. В.Безобразов, Р.Гнейст, А.Градовский, М.Лазаревский, К.Маркс, Л.Штейн
3 См. П.Ашлей, А.Васильчиков, Л.Велихов, Е.Майер, Р.Моль, И.Редлих
мировой практике независимое местное самоуправление рассматривается как одна из основ любого демократического строя1.
Однако принцип независимости и самостоятельности органов местного самоуправления останется лишь на бумаге, до тех пор пока не будет наполнен материальным содержанием. Муниципальное имущество, то есть имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, представляет собой одну из необходимых экономических гарантий реализации названного принципа. Закрепление на конституционном уровне права муниципальной собственности, и, соответственно, права органов местного самоуправления извлекать доход от использования муниципального имущества, свободно распоряжаться им, обеспечивает независимость местного самоуправления. Полагаем, что эффективность работы органов местного самоуправления напрямую зависит от уровня правового регулирования отношений, связанных с осуществлением названных выше прав.
Среди муниципального имущества недвижимость имеет особую значимость. Главным образом, это связано с той ролью, которую данный объект гражданских прав играет в жизни людей и деятельности организаций.
1 См. преамбулу к Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. Хартия ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.
Именно в муниципальных нежилых помещениях размещаются большинство учреждений здравоохранения, среднего образования, культуры. Так, в пределах Калининграда около 50 процентов нежилых помещений и 70 процентов жилищного фонда находятся в настоящее время в муниципальной собственности1. Пользование муниципальной недвижимостью приносит муниципальным образованиям реальный доход. Около 3 процентов всех доходов Калининградского муниципального образования составляют сборы от использования муниципальной недвижимости2.
Еще в 1928 году Л.А.Велихов отмечал, что многие ученые выражали сомнение в том, существует ли в России цельная, т.е. приведенная в единую систему муниципальная дисциплина, создание которой диктуется современной ролью городов и наболевшими практическими нуждами человечества3. Сказанное тогда можно повторить и сегодня в отношении муниципальной недвижимости. Анализ соответствующего нормативного материала, практики его применения, привел автора к выводу о необходимости совершенствования механизмов управления муниципальной недвижимостью, проведения большой
Данные Муниципального унитарного предприятие «Калининградское бюро технической инвентаризации» по состоянию на 1 января 1999 г.
2 Данные Финансового управления г. Калининграда по состоянию на 1 января 1999 г.
См. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства в 2-х частях. ч.І. М., Госиздат, 1928. С.232.
правотворческой работы как на уровне Российской Федерации, так и на региональных и местных уровнях.
Вышесказанное позволяет говорить об актуальности темы исследования и о важности научного анализа данного вопроса.
Задачей настоящей работы, является, во-первых, определение понятия «муниципальная недвижимость» как особого объекта гражданских прав (ст. 128 ГК); во-вторых, характеристика и анализ правового статуса основных видов муниципальной недвижимости - муниципальных земель, зданий и сооружений, жилищного фонда; в-третьих, критический анализ самого процесса управления муниципальной недвижимостью, в том числе, изучение субъектного состава управления; порядка учета и контроля за использованием муниципального имущества; установление особенностей совершения сделок с муниципальной недвижимостью.
Необходимо отметить, что если в плане общих теоретических положений
автор настоящей работы опирался на труды таких ученых как Т.Е.Абова,
М.И.Брагинский, Д.М.Генкин, Ю.Г.Жариков, Ю.Х.Калмыков,
О.А.Красавчиков, М.Г.Масевич, Е.А.Суханов, Ю.К.Толстой, Г.Ф.Шершеневич (по общим вопросам гражданского права); Г.В.Барабашев, Л.А.Велихов, В.И.Власов, О.М.Крапивин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина (по общим вопросам муниципального права), то в отношении темы исследования пришлось столкнуться с практически полным отсутствием научных наработок. Скорее всего это связано с рекордно быстрыми темпами реформирования организации власти на местах. Вероятно, именно этим объясняется то обстоятельство, что
правовой режим муниципальной недвижимости остался без должного внимания науки.
По этой причине, в диссертации особое внимание уделено анализу имеющегося правового материала, среди которого, на первом месте -Конституция Российской федерации, Федеральный закон от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года)1, Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с изменениями и дополнениями от 27 января, 21 июля 1993 года)2, а также локальные нормативные акты - Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 31 "Об основах местного самоуправления в Калининградской области"3, Устав города Калининграда, утвержденный
1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17, Ст.
1917; 1996. N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. №32. Ст.ЗЗЗО.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1992. N3. Ст.89; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. 1993. N 6. Ст. 191; 1993. N32. Ст. 1261.
3 Янтарный край. 1996. 31 янв.
Решением городской Думы Калининграда от 25 сентября 1996 года N299', Порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности, утвержденных Решением городской Думы города Калининграда №222 от 18 июля 1996 года2 и многие другие.
Практический опыт автор приобретал в результате исследования договоров, предметом которых была муниципальная недвижимость, а также ряда судебных дел. Исследовано около ста сделок и примерно такое же количество судебных дел, главным образом рассмотренных Калининградской областным арбитражным судом, а также вышестоящими судебными инстанциями.
Почему именно муниципальное законодательство Калининграда легло в основу работы? Отметим, что Конституцией РФ, Федеральным законом от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также некоторыми другими нормативными актами России определено право органов местного самоуправления самостоятельно формировать систему управления муниципальным имуществом. В этом вопросе муниципальным образованиям предоставлен максимум прав. Изложенное позволяет нам сделать вывод, что в настоящее время в различных муниципальных образованиях могут складываться свои системы управления муниципальным имуществом, отражающие специфику и местные особенности конкретного региона. Как
1 Гражданин. 1996. 5 окт. Гражданин. 1996. 21 июля.
следствие - муниципальное законодательство отдельных муниципальных образований в области управления муниципальной недвижимостью уже сегодня разнится. В рамках одной работы невозможно охватить муниципальное законодательство всех регионов, к тому же в этом нет необходимости. На наш взгляд, важно, используя конкретные примеры, выделить общие черты, характеризующие муниципальную недвижимость, безотносительно к тому или иному муниципальному образованию, изложить тенденции развития законодательства о муниципальной недвижимости, а также сделать необходимые выводы о происходящих процессах. Выбор Калининградского муниципального законодательства в качестве материала для исследования обусловлен также некоторым личным опытом автора, связанным с его непосредственным участием в формировании муниципального имущества Калининграда и работой в городских органах местного управления - в Комитете по управлению имуществом г.Калининграда и Фонде имущества Калининграда.
Следует сказать и о структуре работы. Первая глава, в значительной степени, посвящена понятийному аппарату. Не имея целью работы рассмотрение самого понятия недвижимости, автор намеревался использовать существующие о ней представления в науке гражданского права. Однако, проанализировав большое количество специальных источников, приходится констатировать, что этому понятию в науке уделяется недостаточно внимания. Поэтому автор в первом параграфе работы излагает свое представление о недвижимости и ее признаках. Внимание в работе общим положениям о недвижимости можно объяснить тем, что категория «муниципальная
недвижимость» выводится автором именно из данного понятия. В первой главе также дается определение муниципального образования как собственника муниципального имущества, рассматривается правовой режим муниципальной недвижимости и выделяются его особенности. Основные понятия исследуются с позиции анализа их исторических корней и современных трактовок. В третьем параграфе ставится задача осветить порядок формирования муниципального имущества в начале девяностых годов XX века, а также выявить сильные и слабые стороны проводимого по настоящее время разграничения государственной собственности на муниципальную, собственность субъекта Федерации и собственность РФ в целом.
Во второй главе дается характеристика основных видов муниципальной недвижимости. Статьей 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что в состав муниципальной собственности входят такие объекты как муниципальные земли, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, другое недвижимое имущество. Этот перечень не является исчерпывающим. Без сомнения, определяющее значение в гражданском обороте имеют земля и находящиеся на ней здания (в т.ч. жилые), сооружения.
Сказанное позволило посвятить главу вторую работы исследованию правового положения именно таких объектов муниципальной недвижимости. Отдельным параграфом выделено исследование правового статуса муниципального жилищного фонда.
Третья глава имеет своей целью, охарактеризовать и проанализировать правовой статус органов, непосредственно осуществляющих функции
владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом; исследовать и дать критическую оценку имеющему место порядку учета муниципальной недвижимости; обобщить основные моменты процедуры совершения сделок с муниципальной недвижимостью и выделить их основные особенности. Особое внимание в работе уделено разбору приватизационных сделок как одних из наиболее специфичных и распространенных в настоящее время сделок, совершаемых в отношении муниципального имущества.
Приложением к работе оформлен разработанный автором проект Положения о ведении Реестра муниципального имущества. Проект направлен в Комитет муниципального имущества г.Калининграда для использования в подготовке соответствующего акта.
Надеемся, что проделанный труд сможет оставить свой след в деле совершенствования механизма управления муниципальной собственностью.
Муниципальная недвижимость как объект гражданских
Необходимо отметить, что словосочетание «муниципальная недвижимость» (в отличие от входящих в ее состав понятий «недвижимость» и «муниципальный») прямо в законодательстве не используется, а значит нуждается в пояснении.
Полагаем, что муниципальную недвижимость следует рассматривать как вид недвижимого имущества. Однако, если деление недвижимости на конкретные объекты -земельные участки, здания, сооружения и пр. происходит, как правило, по материальному критерию (наличие их неразрывной связи с землей - ст. 130 Гражданского кодекса РФ), то муниципальную недвижимость можно выделить из «просто» недвижимости по субъекту осуществления прав собственности на данный объект.
Согласно п. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц [примеч. авт. -применительно к недвижимости - это будет частная недвижимость], Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [государственная недвижимость], муниципальных образований [муниципальная недвижимость].
Основываясь на приведенной норме, муниципальную недвижимость коротко можно охарактеризовать как недвижимость, принадлежащую на праве собственности муниципальному образованию. Поскольку в основе категории «муниципальная недвижимость» лежит субъект осуществления права собственности на нее, считаем важным остановиться на его характеристике.
Гражданское законодательство не содержит определения понятия «муниципальное образование». Оно дается Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со ст.1, под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная названным Федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
На наш взгляд, определение Федерального закона не совсем удачное. Согласно ему - муниципальное образование - это поселение. Данный термин законодательство не поясняет. Словарь русского языка под ним понимает «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает»1. Однако, на наш взгляд, населенный пункт сам по себе не может быть собственником какого-либо имущества и субъектом права не является. Муниципальное образование - это не поселение, а именно образование, т.е. некое сообщество (объединение) граждан, проживающих на известной территории и осуществляющих местное самоуправление. Именно через данное сообщество граждане населенного пункта осуществляют права собственника имущества, обозначенного как муниципальное.
Примечательно, что хотя само понятие «муниципальное образование» содержится в Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» - нормативном акте муниципального права, впервые оно вводится в правовой оборот именно Гражданским кодексом 1994 года. Более того, не используется оно и в Конституции России.
Безусловно, муниципальное образование является абстракцией, которая находит свое реальное выражение в указанных законодательством структурах. В соответствии с п. 2 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно (подробнее об органах управления муниципальной недвижимостью в Калининградском муниципальном образовании см. главу 3 работы).
Из сказанного следует, что муниципальная недвижимость есть особый вид недвижимости, правами по управлению которой обладает не государство, в лице своих органов, а общественная самоуправляющаяся структура, действующая либо непосредственно через входящее в ее состав население, либо посредством создаваемых органов - органов местного самоуправления. Под органами местного самоуправления в соответствии со статьей 1 названного Федерального закона "Об общих принципах, организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения. На основании статьи 12 Конституции Российской федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Земельные участки
Земельный участок представляет собой ту основу, от которой отталкивается законодатель в определении большинства объектов недвижимости. Именно соотношение известного объекта с землей есть один из основных критериев отнесения вещей к недвижимым.
Для обозначения рассматриваемого объекта недвижимости в науке гражданского права и законодательстве, в частности, в Гражданском кодексе, используются слова - «земля», «земли», «земельный участок». Земельное право использует также понятие земельного фонда под которым понимает совокупность всех земельных участков (т.е. всю территорию) в пределах определенных границ. Земельный фонд Российской Федерации - это вся ее территория, т.е. все земли (включая покрытые водоемами) в пределах государственных границ страны, независимо от формы собственности1.
На наш взгляд, термин земля для определения рассматриваемого объекта наименее предпочтителен. Согласно данным Толкового словаря В. Даля, слово «земля» имеет 11 значений. Так, под землей понимается «планета, один из миров или несамосветлых шаров, коловращающихся вокруг солнца»; «всякое творение, неживое тело, четвертая стихия»; «страна, народ и занимаемое ими пространство, государство, владение, область, край, округ»; «почва, самая поверхность, верхний слой суши»; «всякое рыхлое, рассыпчатое ископаемое, где может расти что-либо»; «название буквы 3, девятой в церковной азбуке», и, наконец, «участок поверхности земли нашей, по природным отношениям своим, или по праву владения, составляющий особняк; угодья, леса, пашни, покосы в совокупности, как одно целое», т.е. то, что по сути понимается под объектом недвижимости1.
Советский энциклопедический словарь, также содержит несколько значений рассматриваемого понятия. Под землей понимается «земля как средство производства, необходимая материальная предпосылка процесса труда»; «в Австрии и ФРГ федеративная единица. Земли как члены Федерации»2 и др. Соответственно, применив буквальное толкование, под таким объектом недвижимости как земля можно понимать все перечисленные выше предметы. Законодатель же землю понимает лишь в одном значении - именно как некоторую территорию, имеющую определенные границы (координаты).
Напротив, слово «земельный участок» в словаре В. Даля имеет однозначное толкование: «земельный» - относящийся к земле, землице, землям в значении областей, владения; «участок» - точка, часть, доля, отделенный кус, полоса земли3. В связи с этим, слово «земельный участок» представляется наиболее подходящим.
Заметим, что само понятие муниципальных земель не встречается ни в Конституции РФ, ни Гражданском ни в Земельном кодексах России. Единственное упоминание о нем имеется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проект федерального закона «О государственных и муниципальных землях», разработанный Правительством РФ и внесенный в Государственную Думу Распоряжением Правительства от 7 июля 1998 года N 924-р, так и остался не принятым1. Наблюдается явное невнимание к вопросу о муниципальных землях, однако, значение муниципальных земель для укрепления материальной базы местного самоуправления нельзя переоценить.
Субъекты управления
В соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса РФ городские, сельские поселения и другие муниципальные образования признаются самостоятельными субъектами гражданского права и выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Как отмечалось в первой главе диссертации, гражданское законодательство не раскрывает понятие «муниципальное образование». Оно содержится в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статьи 1 Закона, под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная названным Федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Статья 212 Гражданского кодекса указывает на муниципальные образования как на собственников муниципального имущества. Безусловно, муниципальное образование есть абстракция, которая находит свое реальное воплощение в установленных законодательством структурах. Так, в соответствии со статьей 125 ГК от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Кроме того, данной статьей установлено, что в случаях и в порядке, предусмотренном федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане.
Необходимо обратить внимание на расхождение ГК РФ и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в вопросе о том, какие именно структуры должны выступать от имени собственника муниципального имущества.
Оба нормативных акта рассматривают в этой роли органы местного самоуправления. Однако, по смыслу приведенной выше ст. 125 Гражданского кодекса, возможность выступать от имени муниципального образования предоставлена лишь отдельным гражданам по поручению самого муниципального образования, но не населению муниципального образования в целом.
Напротив, ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления ... » установлено, что права собственника от имени муниципального образования в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Полагаем, что данное противоречие необходимо разрешить в пользу муниципального законодательства. Муниципальное образование по-другому можно определить как самоорганизацию населения, проживающего на известной территории, созданную для наиболее эффективного решения дел местного значения, в т.ч. и управления муниципальной собственностью. Поэтому нет никаких юридических оснований лишать население конкретного муниципального образования права непосредственно управлять муниципальной собственностью, в конечном итоге, ему и принадлежащей, так как муниципальное имущество есть имущество общественное.
