Содержание к диссертации
Глава 1. К истории вопроса об использовании государственного
имущества в хозяйственном обороте России 15
Постановка проблемы 15
1. Использование государственного имущества
в хозяйственном обороте России во второй
половине XIX - начале XX века 16
2. Правовое регулирование имущественных отношений
государства и предприятий на разных этапах развития
социалистического хозяйственного строительства 27
Глава 2. Исходные положения использования государственного
имущества в хозяйственной деятельности 65
Постановка проблемы 65
-
Понятие и содержание теоретических основ использования государственного имущества 66
-
Методология определения понятия
государственного имущества 70
3. Теоретические и правовые проблемы
классификации государственного имущества 81
4. Потребности включения государственного
имущества в хозяйственный оборот 93
5. Методология выявления и общая характеристика целей
включения государственного имущества
в хозяйственный оборот 98
6. Принципы правового регулирования
использования государственного имущества 105
7. Метод правового регулирования деятельности
по использованию государственного имущества 109
8. Правоотношения, складывающиеся при использовании
государственного имущества в хозяйственном обороте 113
Глава 3. Источники правового регулирования использования
государственного имущества: система построения
и методика применения 121
Постановка проблемы 121
-
Состав и виды источников 121
-
Законодательные основы правового режима государственного имущества 125
-
Подзаконные нормативные акты, проблемы
их поиска и систематизации 136
4. Место локальных актов в системе источников
правового регулирования имущественных отношений 139
5. Юридико-технические проблемы содержания
и структуры актов, определяющих правовой режим имущества 147
Глава 4. Основы управления государственным имуществом 162
Постановка проблемы 162
1. Государство как собственник и субъект
управления имуществом 162
2. Теория управления государственной собственностью:
система и элементы 174
-
Цели и задачи управления государственным имуществом 183
-
Система органов управления государственным имуществом 185
-
Цели, задачи и функции органов, осуществляющих управление государственным имуществом:
современное состояние и пути оптимизации 195
Глава 5. Функции государственного управления
имуществом и средства их реализации 209
Постановка проблемы 209
1. Контроль за экономической эффективностью
использования имущества 209
2. Управление государственными предприятиями
как способ реализации функции руководства 216
3. Установление порядка амортизации
как средство управления государственным имуществом 225
4. Реформирование собственности
как способ управления имуществом 242
Глава 6. Теоретические и практические аспекты
деятельности государственных организаций
по использованию государственного имущества 256
Постановка проблемы 256
1. Правовые основы деятельности казенных предприятий:
общая характеристика и предложения по совершенствованию 257
2. Правовые основы деятельности государственных
предприятий, основанных на праве хозяйственного
ведения: проблемы и пути их решения 280
-
Использование имущества государственными учреждениями: проблемы теории и практики 317
-
Проблемы правового статуса государственных корпораций 347
Глава 7. Информационное обеспечение использования
государственного имущества 364
Постановка проблемы 364
1. Теоретические основы правового режима
информации о государственном имуществе 365
2. Правовые основы учета государственного
имущества как средства аккумулирования информации 376
-
Принципы учета государственного имущества 391
-
Основные правила ведения учета имущества 395
-
Проблемы формирования и представления бухгалтерской отчетности государственных организаций 407
-
Статистическая отчетность об использовании государственного имущества как средство
осуществления контрольной функции управления 418
Вместо заключения 426
Список использованной литературы 428
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется несколькими группами теоретических и практических положений и проблем. Происходящие в России социально-экономические изменения существенно преобразовали хозяйственный оборот и потребовали разработки принципиально нового, адекватного экономическим потребностям механизма правового регулирования. Однако зачастую правовое регулирование складывающихся отношений проводится непосредственно в ходе строительства рыночной экономики без должного научного познания применяемых категорий и инструментов. В этих условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью надлежащего правового обеспечения различных сфер хозяйственной деятельности.
В настоящее время на конституционном уровне закреплено многообразие форм собственности и возможность использования имущества, находящегося в частной собственности, в предпринимательской деятельности. В связи с этим дискуссионным стало положение о целесообразности включения в хозяйственный оборот государственного имущества. Возникает вопрос, существует ли реальная необходимость использования его в предпринимательской деятельности, каковы потребности общества в таком использовании и насколько велики должны быть масштабы государственного сектора. Будучи весьма злободневной, означенная проблема не ложилась пока в основу теоретических научных исследований ученых юристов, что во многом объясняет ее актуальность.
Если положительно ответить на поставленный ранее вопрос и обосновать необходимость использования государственного имущества в хозяйственном обороте, перед нами встает масса иных нерешенных те-
5 оретических и практических проблем. Начиная от самого понятия государственного имущества, получившего в нормативной и научной литературе различное смысловое наполнение, правоотношений, складывающихся в процессе использования государственного имущества, субъектов, его реализующих и заканчивая информационным обеспечением данного процесса — все подлежит глубокому анализу и теоретическом осмыслению.
Остается до сих пор нерешенным вопрос о необходимости существования государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Являются ли они органичным звеном отечественного хозяйственного механизма, или их следует рассматривать как элемент переходного периода, чуждый рыночным условиям хозяйствования.
Не менее актуальной представляется и проблема определения самого государства как собственника и субъекта управления имуществом. Можно ли рассматривать государство в качестве рядового собственника, или же цели его деятельности в большей мере отвечают публичным интересам. В чем состоят цели и задачи управления государственным имуществом, каковы его оптимальные формы, какой должна быть система органов и инфраструктура управления.
Эти и множество других вопросов, поднятых в диссертации, ставит перед нами практика хозяйствования и ответы на них весьма актуальны в нынешних условиях.
Предметом исследования являются прежде всего правовые формы, обеспечивающие использование государственного имущества в хозяйственном обороте. В работе исследуется само понятие государственного имущества в современном его виде с позиций содержания, классификации, потребностей включения в хозяйственный оборот. Изучается правовой статус государства-собственника, основы управления государственным имуществом, начиная от теоретических основ управления государственной собственностью и до анализа отдельных функций государственного управления имуществом.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм и институтов, регламентирующих использование государственного имущества, разработать целостный адекватный рыночным условиям хозяйствования правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте, как особого правового явления, позволяющего обеспечить потребности общества.
Эта цель реализована через решение следующих задач:
Поиск и систематизация правовых норм, регулирующих использование государственного имущества, уяснение их правовой природы и практики применения.
Изучение работ ученых-правоведов и практических работников, по-священых исследуемой сфере.
Выявление, анализ и обоснование следующих основных понятий и аспектов использования государственного имущества в хозяйственном обороте: а) понятия государственного имущества, критериев его отграничения от смежных понятий; б) классификация государственного имущества с целью выработки оптимального правового режима использования каждого вида; в) потребностей и целей использования государственного имущества в хозяйственном обороте; г) принципов и методов правового регулирования использования го сударственного имущества; д) основ управления государственным имуществом; е) правового статуса государственных организаций, правового режи ма использования ими государственного имущества; ж) основ информационного обеспечения использования государст венного имущества.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные диалектические методы познания, методы и приемы современной социологии и экономической теории. Исследование проводилось на основе метода сравнительного правоведения, сопоставления правовых институтов, применявшихся и применяемых в рассматриваемой сфере отношений. В целях уяснения современных подходов к теме проведен исторический анализ и сопоставление административ-
7 но-командного и рыночного устройства экономики. Общетеоретические положения и результаты исторического экскурса в диссертации экстраполируются на исследуемый институт.
Теоретической основой исследования являются научные труды экономистов, специалистов в области теории права, теории управления, науковедения и других областей знания. Эти материалы используются, прежде всего, в качестве базы для формулирования исходных положений, для разработки методики исследования, а также в ходе получения эмпирических данных об использовании государственного имущества. В ходе исследования изучены работы ведущих русских, советских и российских специалистов по гражданскому, предпринимательскому (хозяйственному), финансовому, административному праву, в частности: Т. Е. Абовой, М. М. Агаркова, В. К. Андреева, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, С.Н. Братуся, А.Г. Быкова, Е.А. Васильева, А. Б. Венгерова, А. В.Бенедиктова, Д. М. Генкина, Л. Я. Гинцбурга, С. А. Голунского, Е. Ю. Грачевой, Е.П. Губина, В.П. Ефимочкина, 3. М. Заменгоф, С. А. Зинченко, О.С. Иоффе, Л. А. Калининой, А. В. Карасса, С. Ф. Кечекьяна, Ю. М. Козлова, М.В. Колгано-ва, С. М. Корнеева, М. С. Корнеева, О. Е. Кутафина, П.Г. Лахно; Б. М. Лазарева, В. В. Лаптева, А. Е. Лунева, Л. А. Лунца, Я. М. Магазинера, Н. С. Малеина, М. Н. Малеиной, В. П. Мозолина, В. К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, А. И. Масляева, Д. И. Мейера, И. Б. Новицкого, О.М. Олейник, Л.И. Петражицкого, М. И. Пискотина, В. К. Райхера, Л.М. Рутмана, М.С. Строговича, Е. А. Суханова, И. А. Танчука, Ю. А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, Ю. К. Толстого, А. М. Трубинера, Г. А. Туманова, P.O. Халфиной, Ю. С. Цимермана, М. Д. Шаргородского, Г. Ф. Шершеневича, Л. В. Щенниковой, Ц. А. Ямпольской и др. Использованы также работы специалистов зарубежных стран.
Эмпирическую основу настоящего исследования составляют:
Нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок использования государственного имущества в хозяйственном обороте.
Опубликованная и неопубликованная арбитражная практика.
Практика использования государственного имущества государственными организациями различных регионов Российской Федерации (города Москвы, Московской, Липецкой, Ульяновской, Мурманской областей, Ханты-Мансийского автономного округа), изученная и обобщенная на основе данных опросов, анкетирования руководителей и юрисконсультов организаций; учредительных, финансовых и иных хозяйственных документов.
Статистические данные, свидетельствующие о параметрах и основных направлениях использования государственного имущества.
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе института государственного имущества и проявляется в выносимых на защиту правовых положениях, выводах и рекомендациях, объединенных в три группы:
А. Отражающие общенаучные проблемы исследования института государственного имущества.
Использование государственного имущества является необходимым элементом рыночной экономики современной России. Как показало исследование, государственное предпринимательство в России имеет глубокие исторические корни и традиции. В экономике, характеризующейся полиформизмом собственности, государственный сектор демонстрирует некоторые преимущества перед частным, дает возможность государству осуществлять свои базовые функции и обеспечивать публичные интересы. Удельный вес государственной собственности следует коррелировать с качественным состоянием и потребностями экономического развития.
В результате использования государственного имущества в хозяйственном обороте складываются общественные отношения, являющиеся предметом комплексного межотраслевого института государственного имущества, характеризующегося сочетанием: императивных, диспозитивных и рекомендательных норм; частно-правовых и публично-правовых норм в их взаимосвязи и взимовлиянии; норм права различных отраслей (гражданского, предпринимательского, административного, финансового права).
Понятия государственное имущество, государственная собственность и государственный сектор обладают самостоятельными качественными характеристиками. Потребности современного законодательства требуют юридизации и четкого определения этих понятий в нормативных правовых актах.
Средствами института государственного имущества является разработанная в диссертационном исследовании система целей и принципов использования государственного имущества в хозяйственном обороте, на основе которых следует выстраивать весь массив правовых норм.
Законодательные основы правового режима государственного имущества должны составлять положения законов, которые могут быть представлены следующей системой: закон, регулирующий общие вопросы управления и распоряжения государственным имуществом; закон, регулирующий вопросы разграничения государственной собственности; законы, регулирующие процесс преобразования государственной собственности (о приватизации, о Государственной программе приватизации, о национализации); законы, регулирующие правовое положение государственных организаций; законы, устанавливающие требования, предъявляемые к процессу использования государственного имущества хозяйствующими субъектами.
Предложенная структура законодательного обеспечения позволит всесторонне урегулировать различные аспекты имущественных отношений в исследуемой сфере.
6. Наличие у государства прав собственника есть статичная базисная основа его деятельности. Она может быть осуществлена через дея тельность государственных органов, которым государство делегирует функции по управлению имуществом. В связи с этим механизм соотно шения понятий собственность и управление может быть представлен следующим образом: Государство - Собственность - Управление.
В деятельности государственных органов по использованию государственного имущества управленческие функции представлены в основном нормативным регулированием, контролем и планированием. Функции руководства, организации, координации и стимулирования в их деятельности практически отсутствуют. Однако реализация даже представленных функций на практике не отвечает требованиям рыночной экономики и нуждается в совершенствовании, предложения по которому сформулированы в работе.
На законодательном уровне следует определить механизм реализации имущественной субсидиарной ответственности государства. Представлять интересы государства при реализации ответственности должен:
Главный распорядитель бюджетных средств — при обращении взыскания на средства бюджета;
Федеральное казначейство — при обращении взыскания на иное имущество казны.
Б. Относящиеся к правовому положению государственных организаций.
1. На законодательном уровне следует определить правовое положе ние двух видов государственных предприятий: а) Государственное предприятие, основанное на праве хозяйственно го ведения — коммерческая организация, осуществляющая на основе использования государственного имущества деятельность, принося щую прибыль; б) Казенное предприятие — некоммерческая организация, действую щая в целях обеспечения публичных интересов, выполняющая дирек тивные задания собственника.
Право создания казенных предприятий должно быть предоставлено не только Российской Федерации, но и субъектам Российской Федерации, что предопределяет необходимость внесения изменений в гражданское законодательство.
Статью 113 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Унитарным предприятием признается организация, имущество кото- рой является неделимым и находится в собственности государства или муниципального образования».
Требуется разработка и утверждение нового Типового Устава казенного предприятия, поскольку действующий устарел и противоречит законодательству.
Обязанность собственника финансировать государственные учреждения целесообразно предусмотреть в нормативно-правовых актах с закреплением в учредительном документе минимума государственного финансирования.
Целесообразно ввести в законодательство запрет на участие государственных учреждений в организациях, в отношении которых предусмотрена субсидиарная ответственность участников (членов) по обязательствам юридического лица.
7. Необходимо скорректировать имущественный статус государст венной корпорации, предусмотрев сохранение права собственности го сударства на переданное такой организации имущество.
8. Подлежат корректировке режимы хозяйственного ведения и опера тивного управления, в частности: а) следует считать правомерным изъятие собственником излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, за крепленного на праве хозяйственном ведения; б) целесообразно предусмотреть обязательное заключение договора о передаче имущества в хозяйственное ведение и оперативное управ ление с оформлением Паспорта имущественного комплекса в качестве его неотъемлемого приложения; в) в Типовом Уставе казенного предприятия и законе о государствен ных и муниципальных унитарных предприятиях следует предусмотреть, что прибыль, полученная казенным предприятием, направляется на формирование фондов по установленным нормативам, а ее свободный остаток — на финансирование предпринимательской деятельности предприятия. Финансовые отношения государства и казенного предпри ятия строятся на основе налогообложения без изъятия остатка чистой прибыли в доход государства. г) целесообразно предусмотреть на законодательном уровне право государственных учреждений с согласия собственника распоряжаться имуществом путем сдачи его в аренду; д) самостоятельное распоряжение учреждением доходами, получен ными от разрешенной деятельности, и приобретенным за счет этих до ходов имуществом — особое вещное право. Поэтому необходимо изме нить название главы 19 ГК РФ, изложив его в следующей редакции: «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, пра во самостоятельного распоряжения», дополнить данную главу нормой, раскрывающей содержание данного права и внести соответствующее дополнение в ст. 216 ГК РФ. е) в законодательство следует ввести правило о том, что по обяза тельствам, возникшим из приносящей доход деятельности, государст венное учреждение несет полную ответственность имуществом, приоб ретенным за счет этого дохода.
В. Относящиеся к реализации управления и информационному обеспечению использования государственного имущества.
При анализе экономической эффективности деятельности государственных предприятий целесообразно производить оценку структуры его бухгалтерского баланса.
Правовой статус руководителя государственного предприятия должен определяться нормативными актами, которые объединяются в четыре функциональных блока и касаются: а) порядка назначения руководителя; б) заключения контракта с руководителем; в) аттестации руководителей; г) отчетности руководителей.
В целях налогообложения следует предусмотреть возможность амортизации имущества способами, предусмотренными нормативно-правовыми актами по бухгалтерскому учету.
Приватизация имущества должна стать элементом единой государственной политики по управлению государственным имуществом. Достижение этой цели возможно при соблюдении в совокупности следующих условий: а) отказ от приоритетов количественных показателей в пользу качест венных; б) усиление гарантий выполнения условий приватизационных догово ров; в) инвестиционная ориентация продаж; г) отказ от практики продажи наиболее прибыльных предприятий. Принятие решения о приватизации должно быть дифференцирован ным и сопровождаться анализом: а) степени повышения эффективности деятельности предприятия по сле приватизации; б) степени пополнения доходной части государственного бюджета.
Бухгалтерская отчетность государственных предприятий, как федеральных, так и субъектов РФ, должна быть публичной.
Аудиторским заключением следует подтверждать достоверность годовой бухгалтерской отчетности государственных предприятий по критерию организационно-правовой формы независимо от финансовых показателей деятельности.
Обработка и систематизация статистической информации должна осуществляться: а) как в отраслевом разрезе, так и по критерию форм собственности; б) с применением комбинированного метода, основанного на исполь зовании информации, предоставляемой как хозяйствующими субъекта ми, так и органами управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы: в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства; в правоприменительной практике для ее унификации; в теории предпринимательского (хозяйственного), гражданского, административного, финансового права; в процессе преподавания соответствующих учебных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения и выводы работы отражены в научных трудах диссертанта, изложены на научных конференциях и семинарах, в частности на Международной конференции «Современные проблемы хозяйственного (предпринимательского) права» (Москва, 1995 г.), Межвузовской конференции «Проблемы правосубъектности в предринимательском праве» (Москва, 1996 г.), Всероссийской научной конференции «Российское государство и право на рубеже тысячелетий» (Москва, 2000 г.), Международном семинаре «Предпринимательство: пределы государственно-правового вмешательства» (Москва, 2001 г.) и др.
Результаты исследования используются автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Предпринимательское право», «Правовой режим имущества и финансов».
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены автором в период работы в качестве консультанта Комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура и основное содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, семи глав, объединяющих тридцать четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы. Структура работы позволяет последовательно рассмотреть теоретические и практические проблемы избранной темы.
