Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМЫ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие водоснабжения и водоотведения 15
1.2. История правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России 22
1.3. Место водоснабжения и водоотведения в жилищно-коммунальном комплексе Российской Федерации и правовые основы его реформирования 30
ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Правовые проблемы формирования рынка услуг водоснабжения и водоотведения в РФ 56
2.2. Правовые проблемы формирования имущественной основы предприятий ВКХ 67
2.3. Формирование имущественных отношений в водопроводно-канализационном хозяйстве 81
2.4. Договорные формы организации деятельности по водоснабжению и водоотведению 105
2.5. Система договорных отношений по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения в условиях формирования рынка 135
ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ
3.1. Общие вопросы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения 158
3.2. Проблемы тарифного регулирования водопроводно-канализационного хозяйства 171
3.3. Государственное регулирование деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения по пользованию водными ресурсами 190
3.4. Техническое регулирование в области водоснабжения и водоотведения 203
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 226
БИБЛИОГРАФИЯ 235
- Понятие водоснабжения и водоотведения
- Правовые проблемы формирования рынка услуг водоснабжения и водоотведения в РФ
- Общие вопросы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Тема настоящего исследования ' была подсказана нам бурными процессами реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развернувшимися в обществе в последние несколько лет. Особую привлекательность для исследовательской работы имело то обстоятельство, что реформа жилищно-коммунального хозяйства носит не сугубо практический, а институциональный характер. Ее реализация сопряжена с необходимостью создания правовой базы, которая могла бы позволить осуществить рыночную интеграцию такого «неповоротливого» и инертного продукта плановой экономики, как жилищно-коммунальный комплекс.
В ноябре 2004 года Правительство Российской Федерации доложило о мерах по завершению реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Речь, разумеется, идет не о завершении реформы в целом, а о завершении формирования правовой базы реформирования жилищно-коммунального комплекса, которое связывают с принятием пакета законопроектов, направленных на обеспечение формирования рынка доступного жилья.
Если за годы реформ в энергетике и газовом хозяйстве сформировалось законодательство, регулирующее основы организации рыночных отношений в этих сферах, на которое могут ориентироваться субъекты хозяйственной деятельности, то о водоснабжении и водоотведении этого сказать нельзя. Такое положение обусловлено во многом тем, что в стране никогда не было и нет единой федеральной системы водоснабжения. Водопровод и канализация - это, как правило, системы местного, реже регионального масштаба. В то же время их жизнеобеспечивающие значение ничуть не меньше, а, возможно, и больше, чем значение систем электро-, тепло- и газоснабжения.
Водопроводно-канализационное хозяйство (далее по тексту ВКХ) остается отраслью экономики, в которой преобладают государственная и муниципальная форма собственности на средства производства, а управление
4 такой собственностью передано государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Доля частных компаний в объеме производства и реализации услуг водоснабжения и водоотведения потребителям крайне мала. Несовершенство механизмов финансирования организаций водопроводно-канализационного хозяйства за счет бюджетов различных уровней, низкий платежеспособный спрос на услуги водоснабжения и водоотведения, изношенность инженерных сетей и коммуникаций, отсутствие механизмов привлечения инвестиций, а также неэффективная политика (и политизированность вообще) в сфере регулирования тарифов привели к тому, что большая часть предприятий водопроводно-канализационного хозяйства находится на грани банкротства.
Такое состояние отрасли во многом продиктовано отсутствием правовых механизмов, позволяющих направить деятельность предприятий водоснабжения и водоотведения в русло рыночных отношений, что, в свою очередь, объясняется отсутствием комплексного теоретического (концептуального) подхода к проблемам правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации.
Мировой рынок развития и управления инфраструктурой водных ресурсов, водоснабжения и канализации, технологий и оборудования оценивается инвестиционным банком Goldman Sachs в 365 млрд. долларов в год. Россия на этом рынке практически не представлена, несмотря на имеющийся управленческий, технологический и строительный потенциал и собственный рынок управления водными ресурсами, водоснабжения и канализации не менее 3 млрд. долларов, в том числе не менее 1,7 млрд. долларов капитальных вложений (Global Water Report).
Водная отрасль в России может стать стратегически важной, как и во Франции или Англии, где она уже стала одной из важнейших отраслей с огромным экспортным потенциалом и вкладом в экономический рост. Опыт этих стран дает основания утверждать, что для глобального участия России в этом растущем рынке необходима соответствующая организация
5 национального рынка водоснабжения и канализации. К этим словам следует добавить, что организация рынка водоснабжения и канализации в России строится при помощи продуманной системы правового регулирования.
Таким образом, формирование теоретической основы правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации на базе комплексного подхода к решению проблем отрасли представляет собой важную предпосылку для развития здоровых рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся по поводу управления инфраструктурными объектами водопроводно-канализационного хозяйства и их использования для удовлетворения жизненно важных потребностей населения.
Предметом исследования стали ' сами процессы водоснабжения и водоотведения в разрезе их ресурсного обеспечения, тесной связи и влияния на экологию, безопасность, здоровье общества; рынок услуг водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, его характеристики, возможность и принципы его развития; правовое обеспечение формирования имущественной основы предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения; правовые формы взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере управления инфраструктурными объектами ВКХ; система договорных отношений по сбыту продукции предприятий ВКХ; цели и задачи государства, а также правовые формы и методы регулирования рыночных отношений в сфере ВКХ.
Данная работа имеет целью исследовать наиболее важные аспекты предпринимательской деятельности организаций водопроводно-канализационного комплекса, оценить возможность и перспективы формирования и развития рыночных отношений в этой сфере и выработать конкретные предложения по созданию условий для повышения эффективности отрасли, расширения участия частного бизнеса в сфере управления водопроводно-канализационным хозяйством.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Анализ условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, выяснение основных характеристик рынка водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, обоснование возможности преодоления монопольного положения хозяйствующих субъектов на этом рынке.
Исследование проблем формирования имущественной основы экономической деятельности предприятий в сфере водоснабжения и водоотведения, которую составляют сложные объекты инженерной инфраструктуры, складывающиеся в технологические комплексы.
Рассмотрение различных путей преобразования имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, возможности их реализации при сложившейся системе нормативно-правового регулирования, а также с учетом перспектив развития нормативно-правовой базы.
Исследование возможности использования различных договорных форм для достижения баланса публичного и частного интереса при различных способах преобразования имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения.
Определение места предприятия ВКХ в системе договорных отношений по сбыту продукции потребителям.
Анализ целей и средств государственного регулирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, а также выявление правовых форм их опосредования.
Выявление основных направлений-применения экономических методов государственного регулирования деятельности предприятий ВКХ, обоснование неэффективности применения в этих случаях административных методов.
7 8. Выяснение основных проблем технического регулирования в сфере
водоснабжения и водоотведения в свете необходимости принятия
технических регламентов.
Методологическая основа исследования.
Методологической основой исследования стали общие методы научного познания: системный и комплексный анализ, методы формальной логики, включая дедукцию, индукцию, обобщение, абстрагирование, анализ и синтез.
Для наиболее глубокого изучения предмета диссертационного исследования автором применялся исторический метод: были изучены публикации по истории правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России, а также тексты первоисточников. В целях актуализации материала, повышения его практической значимости автор применял метод сравнительного правоведения, сопоставляя правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в России с правовым регулированием в смежных подотраслях - энергетике и теплоэнергетике. Был также изучен опыт организации деятельности по водоснабжению и водоотведению в развитых зарубежных странах с целью анализа возможности его применения к аналогичным отношениям в Российской Федерации.
Многие вопросы диссертации рассматривались как
междисциплинарные проблемы, лежащие на стыке юридической науки, экономики, политики и техники, что соответствует задаче комплексного подхода к решению поставленных задач.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования.
В последнее время выходит немало публикаций экономического и управленческого толка, затрагивающих проблемы водоснабжения и водоотведения отрасли. Наибольший интерес здесь представляют работы специалистов Фонда «Институт экономики города», в частности,
8 С.Б.Сиваева, работы, посвященные обобщению наработанного за несколько лет опыта частных операторов на отечественном рынке управления системами водоснабжения и водоотведения, - А. Ю. Демина, А. В. Баженова, С. В. Яшечкина, а также труды на общеэкономические темы В. И. Кошкина, Л. И. Якобсона и др.
Исследуя правовую природу договора водоснабжения, мы обратились к трудам представителей российской юридической мысли, посвященным правовой природе договора энергоснабжения. Данная тема разработана в научной литературе наиболее глубоко. В разное время о различных аспектах договора энергоснабжения писали М. М. Агарков, О.С.Иоффе, Н.Савельев, Е.Д. Шешенин, И. Л. Брауде, О. Н. Садиков, В. В. Витрянский, Б.М.Сейнароев, А. М. Шафир и др. Особое значение для науки в вопросе правового регулирования договора энергоснабжения имеют научные труды С. М. Корнеева. Что касается литературы, посвященной непосредственно договору водоснабжения, то здесь необходимо назвать труды Е.В.Блинковой.
Поиск подходов к решению проблем формирования имущественной основы деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения побудил нас обратиться к трудам В. И. Синайского, В. А. Лапача, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Е. А. Суханова, А. А. Завьялова, М. Г. Пискуновой, Д.И.Дедова.
Роль и перспективы государственных и муниципальных предприятий в рыночной экономике, правовая сущность институтов права хозяйственного ведения и оперативного управления освещаются в трудах Е. А. Суханова, Ю.К. Толстого, И. В. Ершовой, В. А. Дозорцева, Д. В. Петрова, Л. Грось.
Довольно широко в научной доктрине разработаны вопросы правового регулирования концессионных соглашений, о которых пишут С. А. Сосна, Н.Г. Доронина, В.Г. Варнавский, М. А. Субботин.
В вопросах правового регулирования рынка, конкуренции и естественных монополий, места и роли предпринимательства мы опирались
9 ;
на труды А. Г. Быкова, П. Г. Лахно, С. А. Паращука, Э. В. Талапиной, Н.Клейн, И. Е. Нельговского, И. Б. Никуйко, К. Ю. Тотьева.
Ориентироваться в вопросах государственного регулирования рыночной экономики нам помогло знакомство с монографией научного руководителя Е. П. Губина, а также Ю. К. Толстого, С. Н. Братановского, С.С. Занковского, К. Б. Комарова, А. П. Алехина.
Несмотря на довольно широкий спектр научных трудов, никто из вышеперечисленных авторов, за исключением Е. В. Блинковой, не рассматривает специальным образом вопросы правового регулирования водоснабжения и водоотведения. Нам не удалось найти ни одного комплексного исследования, которое подходило бы с точки зрения права к проблемам формирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, давало бы возможность взглянуть на предприятие ВКХ как полноценного участника таких отношений - субъекта предпринимательской деятельности. Поэтому в своей работе мы обратились к публикациям руководителей предприятий ВКХ (С. В. Храменкова, Ф. В. Кармазинова) и юристов - практиков, работающих в этих предприятиях (В.М.Деревяго, М. В. Гассий).
Научная новизна исследования.
Выполненная работа представляет собой комплексное исследование правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, охватывающее различные правовые аспекты этого многогранного явления.
В диссертации исследованы проблемные вопросы
предпринимательской деятельности организаций водопроводно-канализационного хозяйства, перспективы развития рыночных отношений в этой сфере, выработаны конкретные предложения по созданию условий для повышения эффективности отрасли, расширения участия частного бизнеса в сфере управления водопроводно-канализационным хозяйством.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Следует отметить, что рыночные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения долгое время развивались и продолжают развиваться на фоне отставания формирования правовой базы реформирования водопроводно-канализационного хозяйства от инициативы предпринимателей в этой сфере, чем обусловлена активная нормотворческая и практическая деятельность государственных, муниципальных структур и частного сектора.
Многие из тех проблем, которые вскрываются в данной работе, до настоящего момента не нашли своего разрешения в законодательстве. Поэтому диссертационное исследование может представлять интерес и применяться в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и предприятий ВКХ.
Результаты научного и практического исследования поставленной проблемы могут быть выражены в следующих положениях, выносимых на защиту:
Установлено, что предпринимательская деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в условиях естественной локальной монополии, которая может претерпевать определенные изменения путем выделения отдельных конкурентных участков деятельности производителей (например: очистка воды, очистка стоков, сжигание осадка).
Обоснована необходимость нормативного закрепления понятия и принципов формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и водоотведения, как объектов недвижимого имущества, признания за собственником права самостоятельно формировать такие комплексы, исходя из соображений целесообразности.
В противовес существующему мнению о необходимости введения ограничений на оборот имущества, составляющего технологические фонды предприятий водоснабжения и водоотведения, обоснована целесообразность принятия законодательных мер для ограничения прав собственников объектов коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях
11 обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами. К таким ограничениям можно отнести ограничение права пользования и распоряжения объектами ВКХ в части вывода их из эксплуатации, а также в части права заключения договоров на оказание с их использованием услуг.
Раскрыты возможные пути преобразования общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, основными из которых являются передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора. Установлено, что приватизация в сфере водоснабжения и водоотведения не может служить повышению эффективности деятельности предприятий ВКХ, как субъектов локальной естественной монополии.
Показана несвоевременность попыток законодательного исключения для публичного собственника возможности организации управления инженерной инфраструктурой путем передачи ее в хозяйственное ведение в связи с отсутствием правовых предпосылок для эффективного управления публичной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения.
6. На основе анализа договорных форм управления имуществом
предприятий водопроводно-канализационного хозяйства сформулировано
предложение об использовании в целях управления инженерной
инфраструктурой ВКХ конструкции соглашения о концессии публичной
службы, для чего предлагается расширить сферу регулирования закона о
концессионных соглашениях, а именно предусмотреть в качестве предмета
концессионного соглашения не только и не столько строительство и
реконструкцию инфраструктурных объектов, сколько деятельность,
направленную на удовлетворение общественно полезных целей.
Показана возможность и необходимость интеграции предприятий ВКХ в систему договорных отношений по доведению ресурса до потребителя, складывающуюся между ресурсоснабжающими предприятиями (предприятиями ВКХ), управляющими жилищными компаниями, едиными расчетными центрами, объединениями собственников и непосредственно собственниками помещений в многоквартирных жилых домах, на основе смешанного договора, включающего в себя как элементы договора энергоснабжения, так и договора возмездного оказания услуг, агентского договора и др.
Установлено, что государственное регулирование в сфере водопроводно-канализационного хозяйства должно строиться на принципах, сформулированных для естественных монополий, с учетом локального характера деятельности предприятий ВКХ и возможностей выделения конкурентных участков в процессе производства и реализации товаров и услуг на рынке ВКХ, для чего предлагается предусмотреть в законе конкретные цели регулирования, средства регулирования и правовые формы их опосредования.
На основании материалов проведенного исследования показана неэффективность установления тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения, определяемого путем включения в него экономически обоснованных затрат предприятий ВКХ с использованием плановых показателей экономического развития. В условиях интеграции предприятий водоснабжения и водоотведения в рыночную экономику предлагается исключить из законодательства положения, позволяющие органам государственной власти Российской Федерации устанавливать индексы роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, закрепив весь объем полномочий по установлению тарифов за муниципальными образованиями.
В целях внедрения экономически обоснованных методов регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ предлагается оценивать экономические показатели деятельности предприятий не по данным
13 бухгалтерского и налогового учета, а по данным учета, которое предприятие ведет в целях обоснования его финансовых потребностей для оказания услуг в определенном объеме и установленного качества, или на основании отчетности, составленной в соответствии с международными стандартами ведения учета и отчетности.
В сфере налогового регулирования деятельности по водоснабжению и водоотведению предлагается законодательно предусмотреть целевое использование собранной платы за воду на восстановление окружающей среды от последствий хозяйственной деятельности.
Предлагается обеспечить прозрачность правового регулирования при установлении размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, упростив процедуру ее расчета и согласования и исключив возможность ее ведомственного установления.
Сформулировано предложение по приданию предприятиям водопроводно-канализационного комплекса статуса субъектов особого водопользования, осуществляющих деятельность на основании государственной лицензии, в целях соблюдения его приоритетных прав на использование водных ресурсов для жизнеобеспечения населения при условии возложения на субъектов специального водопользования обязанности по согласованию своих действий с предприятиями ВКХ путем заключения соответствующих договоров.
В области технического регулирования деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения предлагается определить понятие «питьевая вода», как вода, соответствующая ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса выполнимы предприятиями ВКХ.
14 Апробация результатов исследования отражена в опубликованных нами работах по теме диссертации1, а также в методических рекомендациях, разработанных коллективом ООО «Лекс-Инвест Аудит» при нашем непосредственном участии . Выводы и предложения, сформулированные по результатам научного исследования, были использованы органами местного самоуправления и предприятиями водоснабжения и водоотведения в ходе структурной реформы водопроводно-канализационного хозяйства. Ряд положений, выносимых на защиту, воспринят органами государственной власти, в частности, Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, при осуществлении ими законотворческой деятельности.
См.: Николаенкова И. В. Водоснабжение и водоотведение: поиск путей преобразования// Предпринимательское право в рыночной экономике под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М. 2004; Беренштейн И. В. Управление муниципальными коммунальными системами по договору с собственниками// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004. № 6; Беренштейн И. В. Особенности регулирования оборота имущества в сфере коммунального обслуживания// ЖКХ, архитектура, строительство: проблемы и решения. 2004. №2; Беренштейн И. В. Судебная практика по делам о взыскании задолженности предприятиями ЖКХ// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2005. № 8. Официальная часть; Беренштейн И. В, Особенности правового регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства// Предпринимательское право. 2005. № 2; Беренштейн И. В. О порядке разграничения имущества коммунального комплекса между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Ответ на вопрос// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 5, №10; Беренштейн И. В. Государственные и муниципальные предприятия водоснабжения и водоотведения в условиях перехода к рынку// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №10; Беренштейн И. В. Имущественные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №12; Беренштейн И. В. Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Законодательство. 2006. №10; Беренштейн И. В. Положение и перспективы государственных и муниципальных предприятий коммунального комплекса в условиях перехода к рынку. Вопросы формирования и учета имущества казны муниципальных образований//ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 12. " См.: Методические рекомендации по переходу на новые формы управления имуществом коммунального комплекса, разработаны Обществом с ограниченной ответственностью «Лекс-Инвест Аудит» и одобрены Протоколом № 01-НС-14/1 от 19 февраля 2004 года заседания Секции «Коммунальная энергетика» и Секции «Экономика жилищно-коммунального хозяйства» научно-технического совета Госстроя России; Методических рекомендации по регистрации прав на объекты недвижимого имущества коммунального комплекса, разработаны ООО «Лекс-Инвест Аудит».
Понятие водоснабжения и водоотведения
Высокий уровень инженерных технологий древних цивилизаций способствовал созданию обширных систем водоснабжения, различных каналов и дамб. Трудно представить Египет или Израиль без цветущих садов, Грецию без бассейнов, Рим без бань и фонтанов. Но все это было бы невозможно без организованного водоснабжения.
Развитие инженерного искусства в Египте способствовало созданию к 2500 году до н. э. системы каналов, рвов и желобов, просуществовавшей до римского вторжения. Египтяне достигли довольно высокого уровня в конструировании дренажных систем благодаря особой роли, которую вода играла в их жизни и в ритуалах очищения и похорон фараонов.
На севере Греции, на месте Олимпии - богатой метрополии, жители которой наслаждались роскошью и последними достижениями систем водоснабжения, во время раскопок были обнаружены ванные комнаты, отделанные плиткой, и бассейны со стоком. Особое внимание греки уделяли охране своих систем водоснабжения. Чтобы избежать перекрытия подачи воды в город врагами, трубы чаще всего прятались под землю, иногда на глубину более 18 метров. Некоторые из таких подземных труб были настолько широки, что в них могли разойтись два человека. При этом самые широкие трубы соединялись с поверхностью при помощи больших скважин.
Для древних греков все в природе было отмечено божественным присутствием. Вода же играла ключевую роль в развитии их культуры. Например, сооружение фонтанов и источников наполнялось определенным мистическим смыслом и связывалось с обширным пантеоном богов и богинь, которым поклонялись древние греки. Водоснабжение Иерусалима начало развиваться с древнейших времен. Дренажные системы строились для осуществления стока из домов и с улиц, в то время как твердые отходы вывозились на телегах через специальные ворота. Храму требовалась особая «чистая вода», поэтому в городе существовали две отдельные системы водоснабжения1.
В период средневековья в большинстве европейских городов канализация отсутствовала. Улицы были не мощеными, в ухабах, постоянно покрытыми грязью и нечистотами. Отвод бытовых сточных вод не был обеспечен, они выливались прямо из окон.
Интенсивное строительство канализации началось в Европе лишь в XIX веке. Это связано, прежде всего, с развитием водопровода и ростом городского населения, что поставило необходимость: во-первых, централизованного отвода большого количества образующихся сточных вод, во-вторых, очистки этих стоков перед их сбросом в водоемы, т.к. без очистки стоки сильно загрязняли водоисточники, из которых забиралась вода для водоснабжения.
Наибольший объем строительство канализации получило в самой передовой стране того времени - Англии. К 1883 г. в Англии мало совершенные канализационные системы имелись в 50 городах. Значительно позже началось строительство канализации в Германии (Гамбург - с 1843 г., Берлин - с 1873 г.), к 1870 г. в ней насчитывалось более 50 крупных городов, имеющих канализацию. Медленно развивалось канализование городов Франции, хотя канализование самого Парижа было начато еще во второй половине XIV столетия. Далее быстрым темпом шло строительство канализации городов США - к 1902 г. было канализовано около 1000 городов".
Считается, что в России первые известные подземные каналы для отвода сточных вод были построены в XIV веке (Новгород, Московский Кремль), в то время как древнейший водопровод в Новгороде был сооружен из деревянных труб в конце XI — начале XII вв!.
В XVII столетии в Кремле появился первый напорный водопровод и тут же строится система открытых и закрытых водоотводящих каналов для отведения хозяйственных, промышленных и атмосферных стоков. В середине XVIII века в Петербурге началось широкое применение каналов, в том числе крупных для отвода атмосферных вод. В эти каналы поступали и бытовые стоки.
В 1832 г. протяженность водостоков Петербурга составляла уже 95км и превышала протяженность сетей Парижа . В конце XVIII в. в Москве была устроена система водосточных каналов с отстаиванием осадка, который использовался для удобрения. Самотечный и Неглинный каналы после 1812 г. были перекрыты сводами, над Неглинным был устроен Цветной бульвар.
Правовые проблемы формирования рынка услуг водоснабжения и водоотведения в РФ
Повышение эффективности отрасли водоснабжения и канализации связывают, как было показано в Главе I настоящей работы, с включением рыночных механизмов ее функционирования. Однако вопрос о формировании рынка или рынков водоснабжения и водоотведения в нашей стране до настоящего времени не подвергался последовательному анализу.
Понятие рынка, несомненно, относится к категории экономических и характеризует экономические отношения субъектов по поводу производства и распределения материальных благ. В литературе встречаются различные определения понятия рынка. Они носят, как правило, экономический характер. Так, Р. Барр определяет рынок как совокупность отношений между участниками обмена, которые тесно связаны друг с другом через те или иные средства1. По мнению Р. О. Халфиной рынок «является тем звеном, в котором реализуется связь производства и потребления, определяются потребности общества и возможности производителя, происходит общественная оценка эффективности производства» . П. Г. Лахно понимает рынок как совокупность социально-экономических отношений между продавцами и покупателями, как сферу потенциальных обменов, посредством которых осуществляется реализация товаров и окончательное признание общественного характера заключенного в них труда3.
Рыночное хозяйство как экономическая система, независимо от конкретных форм его проявления, имеет ряд обязательных, специфических черт:
- частная собственность на инвестиционные ресурсы;
- свобода предпринимательства и свобода потребительского выбора;
- приоритет личного (корыстного) интереса, индивидуализм;
- конкуренция как противовес индивидуализму;
- рынок и цены как механизм саморегуляции;
- рыночная направленность деятельности государства;
- социальное неравенство1.
Движущей силой рыночной экономики являются потребности людей, удовлетворить которые можно, лишь получая доход и обладая в силу этого платежеспособным спросом. Производство экономических благ для удовлетворения платежеспособного спроса требует наличия определенных ресурсов, которые современная экономическая теория делит на крупные группы, называемые факторами производства. К ним относятся труд, земля (природные ресурсы), капитал, технический прогресс, информация и предпринимательская способность. По оценке экономистов предпринимательская деятельность присуща исключительно рыночной экономике. Это деятельность особого рода по организации, планированию хозяйственной деятельности, принятию решений и т. п. Без предпринимателя невозможно соединение факторов производства. Он обладает особыми способностями, характером, знаниями, в результате чего может по-новому комбинировать факторы производства, способствовать развитию отдельных предприятий и экономики страны в целом2.
Современная рыночная экономика как сложнейший хозяйственный организм, состоящий из огромного количества разнообразных производственных, коммерческих, финансовых и информационных структур, функционирует на фоне разветвленной системы правовых норм бизнеса и объединяется единым понятием рынка3. Понятие рынка активно используется в юридической терминологии. Его можно встретить в нормах Гражданского кодекса РФ (ст. 10, 401, 1033, 1222), Налогового кодекса РФ (ст. 40, 188, 214.1), Таможенного кодекса РФ (ст. 1), Федерального закона «Об электроэнергетике» и т. д. Особенно активно оно используется в концепциях и программах развития той или иной отрасли экономики, принимаемых на различных уровнях органами власти и местного самоуправления.
Следуя правовому определению рынка, данному С. А. Паращуком1, будем говорить о рынке как о регулируемой нормами права совокупности общественных отношений, связанных с осуществлением на основе конкуренции предпринимательской деятельности в определенных сферах производства, продажи или приобретения взаимозаменяемых или идентичных товаров (работ, услуг) на определенной территории, и возникающих между лицами, из которых хотя бы одно является субъектом предпринимательской деятельности
По мнению С. А. Паращука, правовое значение имеют следующие основные признаки рыночных отношений:
1) наличие определенной сферы предпринимательской деятельности, осуществляемой на основе конкуренции, по производству и продаже определенных товаров (работ, услуг), пользованию имуществом;
2) наличие специальных субъектов рынка;
3) территория рынка.
Перенося данные характеристики в плоскость водоснабжения и водоотведения, рассмотрим основные признаки рыночных отношений, складывающихся в этой сфере.
Общие вопросы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения
Необходимость государственного регулирования рыночной экономики сегодня мало у кого оставляет сомнение. Многие экономисты и юристы отмечают объективную необходимость усиления роли государства в переходной экономике, к которой относится экономика современной России. Так академик Ю. К. Толстой пишет: «Понимание того, что демократические реформы во всех сферах жизни общества, в том числе и в области экономики, могут быть успешными лишь при наличии сильной и авторитетной, а иногда и авторитарной государственной власти, прививаются с большим трудом. Не секрет, что до сих пор бытует мнение о несовместимости рыночных реформ и государственного регулирования экономики. Нет ничего ошибочнее и пагубнее этого мнения, которое в его практическом преломлении уже принесло нашему обществу немало бед. Достаточно напомнить шоковую терапию, бездумную приватизацию, массовую безработицу, утечку капиталов за рубеж, крупномасштабный обвал производства, дефолт и многое другое, чтобы убедиться в том, насколько пагубны, особенно в нынешний переходный период, попытки отказаться от активного вмешательства государства в экономику и другие сферы общественной жизни, исходя из наивного представления, будто рынок все расставит по своим местам»1.
В. Ф. Яковлев справедливо утверждает, что «рыночная экономика, как экономика, основанная на товарно-денежных отношениях, содержит в себе мощную систему стимулирования и саморегулирования экономики. Вместе с тем в современных условиях этих отношений недостаточно, и они должны сочетаться с системой упорядочения, регулирования экономических отношений, исходящих от государства. Роль государства, особенно в переходный период, да и в условиях стабильной рыночной экономики, должна быть значительной. Слабое государство выполнять эту роль не может. Государство должно быть сильным»1.
Экономика государства представляет собой сложное комплексное явление, компоненты которого неразрывно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому решение вопроса о степени вмешательства государства в экономику зависит от множества факторов. В различных отраслях экономики государство может играть большую или меньшую роль. Так С. С. Занковский выделяет в связи с этим три правовых режима регулирования экономики:
Первый из них, который можно условно обозначить как режим активного регулирования, должен иметь своим предметом сферы, особо важные с точки зрения экономической безопасности: производство и транспортировка нефти и газа, энергоснабжение, связь и т. п.
Второй режим предполагает умеренное государственное регулирование, ограничивающееся определением параметров деятельности коммерческих организаций (стандарты, правила и т. д.), но не затрагивающее, по общему правилу, свободу договора (торговля, строительство и прочее).
Третий правовой режим - минимальный - мог бы относиться к таким видам коммерческой деятельности, где возможности для государственного регулирования даже посредством технико-юридических норм практически отсутствуют.2
Э. В. Талапина обращает внимание на неоднородность интереса государства в экономической сфере: «он может выражаться в развитии одного или нескольких видов экономической деятельности, а может носить неэкономический характер (общественный, экологический, стратегический, технологический интерес, безопасность и пр.)»1. Соответствующим образом автор разделяет роль государства, как регулирующего субъекта и как хозяйствующего субъекта, в том числе крупного собственника, приписывая первому функции государственного регулирования общих начал организации экономики и государственного регулирования отдельных экономических блоков (по отраслям, регионам, видам деятельности, субъектам и пр.), а второму - государственное управление в государственном секторе экономики, понимая под этим не только государственную собственность в чистом виде, но и акции и доли, принадлежащие государству.
Такой же точки зрения на соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование» придерживается целый ряд авторов. Так С Н. Братановский утверждает, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а регулирование - с воздействием на неподчиненные объекты . Близкую позицию занимают авторы учебника «Управление государственной собственностью», которые считают, что если государственным сектором можно еще и управлять (т. е. принимать и прямые, обязательные для исполнения решения), то поведение частного сектора (а также при этом и государственного теми же средствами) можно лишь регулировать:
Похожие диссертации на Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации
