Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы правового регулирования приватизации... 11-54
1. Сущность и правовой механизм регулирования приватизации государственной собственности в России 12-39
2. Опыт правового регулирования приватизации в зарубежных странах... 40-54
Глава 2. Юридический анализ нарушений в сфере приватизации в Российской Федерации и защита интересов государства... 55 - 119
1. title2 Классификация правонарушений в сфере приватизации и основные факторы способствующие их росту... 55-79
2. Правовое регулирование защиты имущественных интересов государства в процессе приватизации... 80 -102
3. Направления совершенствования правовой системы приватизации в современной России.. . 103-119
Заключение 120 - 125
Библиографический список используемой литературы 126 - 147
- Сущность и правовой механизм регулирования приватизации государственной собственности в России
- Направления совершенствования правовой системы приватизации в современной России..
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Приватизация продолжает оставаться в зоне особого внимания как со стороны различных органов власти, так и ученых: юристов, экономистов, философов, политологов, социологов и т.д. К настоящему времени, когда отчуждение основной части государственной и муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц в целом завершено, в области приватизации сложилась ситуация, требующая своего осмысления для определения стратегии дальнейшего проведения экономических реформ.
С одной стороны, подвергается сомнению необходимость продолжения осуществления приватизации, демонополизации и финансовой стабилизации как предпосылок перехода от планово-распределительной системы к рыночному хозяйству1. С другой - трудности, с которыми сталкивается отечественная экономика в современный период, накладывают свой отпечаток на выбор приоритетных направлений реформирования экономики страны. Продажа государственной собственности пока еще остается важным источником пополнения бюджета, но на первый план выходит задача поворота процесса приватизации в русло структурной перестройки экономики2.
В сложившихся социально-экономических условиях назрела острая
1 См.: Куликов В. Еще раз о смене приватизационной модели // Российский экономический журнал. 1996. № 5-6; Семенов Г., Богданова А., Глушкова А. и др. Экономические преобразования в российском регионе // Российский экономический журнал. 1996. № 8; Шупыро В. Приватизационный процесс и управление государственной собственностью // Российский экономический журнал. 1997. № 11-12 и др.
Васильченко Е. Государство прощается с собственностью // Российская газета.. 2002. 8 февраля; Гурвич В. Террористы подкосили приватизацию // Российская газета. 2002. 30 октября и др.
необходимость в смене приоритетов в сфере приватизации государственного имущества. Основными целями первого этапа приватизации были: массовое разгосударствление российской экономики, перераспределение и закрепление прав частной собственности; формирование слоя частных собственников; обеспечение условий для повышения эффективности функционирования российских предприятий; создание конкурентной среды и обеспечение условий для демонополизации народного хозяйства; создание необходимых законодательных и организационных условий для перехода прав собственности от одних лиц к другим; расширение инвестиционной базы российских предприятий.
К результатам приватизации этого периода можно отнести:
массовое перераспределение и закрепление прав собственности;
появление слоя частных собственников;
появление новых субъектов экономической деятельности и обслуживающей их инфраструктуры;
возникновение и интенсивное развитие рынка ценных бумаг.
В основу государственной политики в сфере приватизации в ближайшей перспективе должны быть положены: новая цель приватизации; четко сформулированные задачи, вытекающие из принятой цели; основные принципы проведения приватизационных процессов; конкретные меры, направленные на решение поставленных задач; усиление государственного контроля за процессом приватизации. Коренной поворот в приватизации связан с завершением легализации оборота земель несельскохозяйственного назначения и распространением на продажу государственных земельных участков.
Кроме того, переход к рыночной экономике и связанное с этим разгосударствление собственности выявило и многие криминальные тенденции в данной сфере.
Одной из новых сфер деятельности криминальных структур стала борьба за передел собственности. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ отметил, что войны претендентов на собственность не прекращаются даже после принятия судебных решений. А сами решения часто основываются не на законах, а на давлении заинтересованных сторон .
К сожалению законодательство не обеспечивало и до сих пор не обеспечивает эффективного противодействия злоупотреблениям и нарушениям при проведении приватизации. Как показывает практика, эти нарушения, за которыми обычно скрываются деятельность организованных преступных групп и коррупция, проявляются в виде фактов занижения балансовой стоимости приватизируемых объектов, сговора о неправомерном разделе имущества, умышленного нарушения порядка организации и проведения конкурсов и аукционов, продажи в собственность или передачи в аренду с правом последующего выкупа объектов, приватизация которых законом запрещена.
Процесс приватизации используется иностранными фирмами для ослабления и даже устранения российских товаропроизводителей на мировом рынке. Действуя от собственного имени, а чаще поручая совершать притворные сделки своим контрагентам, зарубежные предприниматели не стремятся стать стратегическими инвесторами для России, заинтересованными в модернизации промышленности. Большая их часть это фондовые спекулянты, преследующие собственный сиюминутный финансовый интерес. Законодательные меры противодействия недобросовестному участию иностранных «портфельных инвесторов» на практике не реализуются вовсе.
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля
В процессе приватизации государственной и муниципальной собственности было совершено большое количество преступлений должностными лицами различного уровня, на которых возложено решение вопросов разгосударствления собственности (представители комитетов по управлению имуществом, фондов имущества, администраций городов и районов).
Все это вместе взятое в свое время вынудило Президента России потребовать «ускорить принятие нового закона о приватизации, закона, который установит четкие и прозрачные права продажи и приобретения государственной собственности и позволит покончить с политическими спекуляциями на тему о «продаже России»1. Такой закон был утвержден 21 декабря 2001 г. Его появление в числе прочих означало существенное изменение правовых форм (способов) и процедур приватизации государственного и муниципального имущества.
Изложенное свидетельствует об актуальности исследования современных проблем правового регулирования приватизации государственной собственности.
Научная разработанность проблемы. Следует отметить, что вопросы, связанные с собственностью и особенно с государственной собственностью, всегда достаточно активно изучались российскими правоведами. Наибольший вклад в развитие теории права собственности внесли такие ученые как: К.Н. Анненков, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, М.М. Сперанский и др. Большой вклад в развитие социалистической собственности внесли С.С. Алексеев, А.В. Бенедиктов, С.Н. Братусь , О.С. Иоффе, В.П. Шкредов, B.C. Якушев и др. Однако работы перечисленных ученых относятся к досоветскому и советскому периодам и в основном
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.
касаются анализа государственной собственности в условиях административно-командной экономики.
Десятилетие приватизации в России привлекает внимание ученых: юристов, экономистов, политологов, социологов, историков и других. Анализируя правовую практику законодательного обеспечения важнейшего в истории Российского государства процесса конца XX - начала XXI веков, следует выделить несколько этапов в становлении и развитии правовой мысли и практики осуществления приватизации государственной собственности.
В современной зарубежной литературе имеется немало работ, посвященных принципам и формам правового регулирования приватизации. К их числу можно отнести труды К. Бара, Д. Медикуса, П. Норта, Р. Штюрнера и др.
Достаточно известны и работы таких российских юристов, как B.C. Белых, А.В. Васильева, В.В. Дерябина, В.А. Дозорцева, , В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, В.В. Лаптева, Е.А. Суханова, В.Н. Тарасенко, анализировавших в свое время различные стороны правового регулирования приватизации государственной собственности в современной России.
В то же время отдельные проблемы правового регулирования приватизационного процесса все еще остаются недостаточно изученными в отечественной юридической науке. К числу таких проблем относятся новые правовые формы приватизации и их применение на практике; правовое регулирование планирования приватизации; особенности приватизации земли и имущественных комплексов; защита прав собственника, работников, населения и некоторые другие.
Актуальность проблемы и ее недостаточная научная разработанность предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.
Объектом исследования является приватизация государственной собственности в Российской Федерации в современных условиях ее социально-экономического реформирования.
Предметом исследования является правовое регулирование приватизационного процесса в Российской Федерации.
Цель диссертации: определить место новых форм приватизации в приватизационном процессе, особенности приватизации отдельных объектов государственной собственности, а также уточнить правовое регулирование защиты имущественных интересов государства в процессе приватизации на основе нормативных правовых актов, регулирующих процесс приватизации, специальной литературы, мирового и отечественного опыта.
В соответствии с этой целью в диссертационной работе предполагается решить следующие основные задачи:
Исследовать экономико-правовой механизм процесса приватизации государственной собственности в Российской Федерации.
Выявить современные особенности приватизации государственной собственности в России и оценить состояние правового регулирования в данной области.
3. Проанализировать современные способы приватизации
государственного имущества.
4. Исследовать особенности приватизации отдельных объектов
государственной собственности.
5. Дать криминологическую характеристику правонарушений,
совершаемых в процессе приватизации государственной и муниципальной
собственности.
6. Определить и сформулировать закономерные признаки (частно
правовую симптоматику) правонарушений в процессе приватизации
государственной собственности.
7. Разработать предложения по совершенствованию правового регулирования приватизации в России в современных условиях.
Теоретико-методологическую основу исследования составили
положения диалектического учения, учение об отражении как всеобщем и
объективном свойстве материи, системности информации, возможности ее
теоретико-информационного анализа. Исследование проводилось с
использованием логико-теоретического, сравнительно-правового,
исторического и других теоретических и эмпирических методов. Использовались математические методы обработки информации, логические схемы анализа, синтеза, индукции, дедукции, обобщения и сравнения полученной информации.
Диссертационное исследование основывается на действующем законодательстве, ведомственных нормативных актах, на современных достижениях науки гражданского и предпринимательского права. Автором использованы также результаты исследований, полученные в уголовном праве и процессе, криминологии и других науках, затрагивающих прямо или косвенно рассматриваемую проблему.
В диссертации использованы данные, полученные в ходе изучения работы приватизационных органов при проведении контрольных мероприятий Счетной палатой РФ.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных и системных исследований, посвященных проблемам применения Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 12 декабря 2001 г. в части, относящейся к приватизации государственного имущества.
По итогам исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Правовой механизм регулирования процесса приватизации
государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.
2. Результаты анализа правового регулирования приватизации в
зарубежных странах.
Особенности приватизации государственной собственности в России и состояние правового регулирования в данной области.
Наиболее закономерные признаки правонарушений (частно-правовая симптоматика) в процессе приватизации государственной собственности.
5. Предложения по совершенствованию правового регулирования
приватизации в России в современных условиях.
Научная и практическая значимость результатов исследования.
Положения, сформулированные в диссертации, позволяют выработать
теоретические основы для совершенствования правовой системы
приватизации. Кроме того, содержащийся в диссертации анализ проблем
юрисдикционного обеспечения отношений, составляющих
приватизационный процесс, позволяет более четко определить функции субъектов, реализующих в данной сфере публичные интересы. Основные выводы и предложения, изложенные в настоящей работе, могут быть учтены в научной и учебной юридической литературе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по гражданскому праву, предпринимательскому (хозяйственному) праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных конференциях, а также нашли отражение в опубликованных работах по теме диссертации общим объемом свыше 3 п.л.
Материалы исследования рассмотрены и одобрены на заседании кафедры права Академии Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Сущность и правовой механизм регулирования приватизации государственной собственности в России
В современной научной литературе приватизацию рассматривают в организационно-техническом, экономическом, юридическом и других аспектах. В качестве особого вида управленческой деятельности она представляет собой совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов по передаче и получению объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность. Причем эта деятельность осуществляется по решению и при непосредственном участии специальных органов государства и муниципальных образований в установленных законами порядке и формах . Экономическое и юридическое понимание собственности не совпадают. С экономической точки зрения перемена собственника происходит с момента фактического перехода государственного имущества под контроль частных лиц. Юристы же первостепенное значение придают моменту смены субъекта права собственности. Следовательно, центральное значение для понимания приватизации как социально-экономического процесса имеет проблема собственности являющаяся основой любой системы хозяйства. Собственность образует методологическую платформу приватизации. В собственности как центральном экономическом отношении можно выделить: - объект по поводу которого складываются имущественные взаимоотношения субъектов; - систему имущественных отношений между субъектами; экономическую реализацию сложившихся имущественных отношений между субъектами на микро и макро-уровнях через функционирование системы хозяйства в совокупности ее элементов . Отсюда приватизация рассматривается как такое преобразование собственности, которое производит перемену в общественно- экономическом укладе, т.е. предстает элементом системных преобразований экономики . В западной экономической литературе принято различать широкое и узкое понимание приватизации. В странах с развитой рыночной экономикой при рассмотрении приватизации объектом выступает та или иная сфера деятельности по производству товаров или услуг. Предметом же обсуждения является перенос ответственности за обеспечение производства этих благ от государства к частному сектору . Российскими экономистами первоначально использовались термины «разгосударствление» и «приватизация», с переходом в последующем к двоякому толкованию термина «приватизация». Широкая трактовка касается различных аспектов общей политики дерегулирования экономики включающий государственный и негосударственный сектора. В узком смысле под приватизацией понимают полную или частичную передачу частному лицу (юридическому или физическому) право собственности на капитал определенного государственного предприятия. «Системное» определение приватизации связано с экономической реализацией формальных имущественных юридических отношений между субъектами, возникших в результате «технического» акта приватизации. Сам по себе очередной передел имущества ничего не дает, если ему не предшествует разделение политической и экономической власти. «Права собственности могут существовать лишь при том условии, что указанное разделение произошло, то есть из экономической власти «ушел» элемент принуждения, а обособившаяся от экономических отношений государственная власть приняла правовой характер. Рынок как сфера действия лиц требует собственности как права, а не как присвоенного имущества»1. В этом смысле речь идет уже о приватизации как об относительно длительном (сопоставимом по времени со всем переходным периодом) системообразующем явлении, для которого принципиальны два параллельных процесса.
Классификация правонарушений в сфере приватизации и основные факторы способствующие их росту
В научной юридической, экономической и общеполитической литературе, во многих исследованиях, аналитических документах силовых министерств содержится достаточно много суждений и выводов о нарастающей волне преступности в стране. «Сегодня преступность превратилась в сильнейший, если не сказать один из основных тормозов осуществляемых демократических преобразований. Она поразила все слои нашего общества и разъедает его изнутри».
С профессиональной озабоченностью, обращаясь к Главе государства, криминологи страны отмечают, что «произошло не просто количественное нарастание числа преступлений и лиц их совершающих - изменились качественные характеристики преступности и общества: возрастали общественная опасность и организованность преступности; наблюдалась все более интенсивная криминализация различных сфер жизни общества и разных групп населения. Преступность приобрела транснациональный характер, представляет угрозу национальной безопасности России и международной безопасности».
Если в конце 80-х годов прошлого столетия коэффициент преступности на 100 тыс. населения в стране составлял менее 1 тыс., то в 2000 г. он превысил 2000 . В настоящее время за год регистрируется столько преступлений, сколько например, в 70-е годы за целое пятилетие.
В последнее десятилетие XX века в преступности лидирующее место принадлежит преступлениям против собственности, их доля в 1991 г. -68,7%, в 1993 г. - 69,9%, в 1994 г. - 65, 3%, в 1995 - 64,1%, в 1996 - 60,8%2.
За эти годы резко возросло количество преступлений в сфере приватизации. По расчетам Аналитического центра Российской Академии наук, уже сегодня 55% капитала и 80% голосующих акций переходят в руки криминального отечественного и иностранного капитала.
Отмечается рост должностных преступлений в сфере приватизации, их количество за период с 1993 по 1998 год на 163 %. При этом по статье взятка на 525%, тогда как общее количество по этой статье выросло на 32,7%. Количество преступлений в сфере приватизации по ст.: злоупотребление должностными полномочиями возросло на 165%; по ст.: присвоение и растрата государственного и муниципального имущества- на 293,6%.
Авторы доклада «Россия и коррупция: кто кого?» называют в числе основных факторов, способствовавших разрастанию коррупции «стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой».
Обобщение отечественного и зарубежного опыта приватизации позволяет сделать вывод, что переход к рыночной экономике на практике оказывается везде сложным, болезненным и во многом малопредсказуемым..
В каждой стране конкретный механизм приватизации глубоко национален и зависит от реального уровня развития экономики, культурно-исторических традиций, политической ориентации.
По мнению уже называвшихся выше авторов «Приватизация везде служит источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальном этапе около 30% всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства».
Практиковалось включение чиновников в число акционеров. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных в период с 1994 г. по середину 1997 г. совершалось в сфере приватизации. Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки.
Криминогенный потенциал приватизации обусловлен совместным действием сложного комплекса факторов, среди которых с известной долей условности можно выделить несколько их категорий.
Направления совершенствования правовой системы приватизации в современной России
Правовая система приватизации пополнилась новым Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 1991 года1. Таким образом законодательная база приватизации претерпела существенные изменения и становится более эффективной, что позволяет судить о создании дееспособного механизма приватизации в России. Следует подчеркнуть, что новый закон еще на стадии разработки активно обсуждался научной общественностью и практиками, и следовательно отразил некоторые предложения ученых и практиков. Однако следует заметить, что предметом дискуссии были положения проекта закона о разработке и реализации программы приватизации. Программа приватизация, как мы отмечали выше являлась неотъемлемым элементом законодательной базы приватизации. Новый закон «обогатился» термином «прогнозный план (программа)» . При чем «прогнозный план (программа)» разрабатывается, утверждается, осуществляется и контролируется только исполнительным органом власти — Правительством Российской Федерации.
Вопрос о соотношении прогнозного плана - программы возникал еще на стадии обсуждения проекта закона. Прогноз - это лишь попытка заранее предугадать к каким результатам приведут те или иные действия, но не строго определенная программа, план действий Правительства на очередной год. Скорее всего вопрос - что это конкретное задание Правительству РФ, разработанное им самим, приватизировать определенные предприятия в определенных отраслях экономики, внеся в государственный бюджет заданную сумму денег, или документ, ни к чему не обязывающий Правительство РФ и позволяющий ему действовать по своему усмотрению в рамках плана-прогноза?
Государственная Дума по новому закону получает информацию о прогнозном плане в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе прилагаемых к нему документов и материалов, а также информируется в виде представляемого Правительством к 1 мая Отчета о выполнении прогнозного плана за прошедший год.
Вряд ли в связи с этим можно говорить о повышении эффективности контроля за ходом приватизации. Думается уже в недалеком будущем законодатель осознает это и будет ставить вопрос об изменении соответствующих статей закона.
Федеральное законодательство о приватизации предоставляет широкие полномочия в реализации государственного имущества субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления. Статья 4 п.2 нового Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» прямо указывает, что приватизация государственного имущества в субъектах Федерации осуществляется на основе законодательства субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Федеральным законом, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации .
Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако как известно законотворческая практика субъектов федерации не безупречна. Об этом свидетельствуют множество фактов, и в первую очередь, фактов принятия законов субъектами Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
В недавнем прошлом потребовалось немало усилий для того, чтобы привести в соответствие с федеральными законами законодательство субъектов Российской Федерации, и эта работа в полном объеме еще не завершена. Нет сомнений, что такие правовые коллизии будут возникать и впредь поскольку в Конституции Российской Федерации четко не прописаны положения об исключительном ведении Федерации и даже термин «исключительное» не используется.
Предметом дискуссий остаются предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Президент Российской Федерации в своих посланиях Федеральному собранию отмечал важность разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
