Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предмет и режим правового регулирования рынка ценных бумаг 17
1. Ценные бумаги: понятие, экономико-правовая природа и виды 17
2. Рынок ценных бумаг: понятие и предмет правового регулирования 36
3. Понятие режима правового регулирования рынка ценных бумаг 55
Глава 2. Частноправовые средства правового регулирования рынка ценных бумаг 71
1. Возникновение и прекращение абсолютных прав на бездокументарные ценные бумаги 71
2. Договорные правоотношения на рынке ценных бумаг 93
3. Гражданско-правовые меры оперативного воздействия и ответственности на рынке ценных бумаг 112
Глава 3. Публично-правовые средства регулирования отношений на рынке ценных бумаг 126
1. Публично-правовые средства регулирования правосубъектности участников рынка ценных бумаг 126
2. Пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор на рынке ценных бумаг 149
Заключение 172
Библиографический список 177
- Рынок ценных бумаг: понятие и предмет правового регулирования
- Понятие режима правового регулирования рынка ценных бумаг
- Договорные правоотношения на рынке ценных бумаг
- Пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор на рынке ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом причин социально-экономического, политического и правового характера.
Во-первых, Российская Федерация является самой крупной страной мира, расположенной на востоке Европы и на севере Азии, активно участвующей в глобальных интеграционных процессах. 22 августа 2012 г. Россия вступила во Всемирную торговую организацию и стала её 156-м членом, кроме того, она ведет активную деятельность в сфере международного сотрудничества со странами ЕврАзЭС, ШОС и ЕС. Интеграция в мировую экономическую систему, конкуренция мировых фондовых площадок – безусловный стимул для развития отечественного рынка ценных бумаг, его объема и инфраструктуры.
Во-вторых, с 2008 г. приоритетом в развитии финансовых рынков в России объявлено создание к 2020 г. международного финансового центра в городе Москве, в связи с чем разработан план мероприятий, предусматривающий преодоление отставания российского фондового рынка от ведущих мировых финансовых центров в области регулирования, инфраструктуры и доступного инструментария. В настоящее время обосновывается «новая концепция управления национальной экономикой России – концепция государственного социально ориентированного капитализма», базирующаяся на постулате «Саморегулирование рынка – это неплохо, но оно должно быть разумным и дополнено государственным». Стратегические цели государственной политики в сфере рынка ценных бумаг содержатся в двух документах: распоряжении Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года» и Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.
В-третьих, рынок ценных бумаг, являющийся одним из основных направлений влияния на макроэкономическую стабильность государства и основой роста личного благосостояния населения, требует системного, непротиворечивого и обоснованного правового регулирования.
К настоящему моменту государственное регулирование рынка ценных бумаг в России прошло несколько этапов:
1) 1990 – 1995 гг.: этап недостаточного развития нормативной базы;
2) 1995 – 2001 гг.: этап принятия пяти системообразующих законов: части первой Гражданского кодекса РФ 1995 г., Федеральных законов «О рынке ценных бумаг» 1996 г., «Об акционерных обществах» 1995 г., «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» 1998 г., «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» 1999 г. и активной нормотворческой деятельности Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ;
3) 2001 – 2009 гг.: этап секьюритизации активов (принятие Федеральных законов «Об инвестиционных фондах» 2001 г., «Об ипотечных ценных бумагах» 2003 г., «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» 2002 г.), характеризующийся созданием системы правового регулирования рынка так называемых постэмиссионных ценных бумаг, а с 2004 г. – передачей нормотворческих функций Федеральной службе по финансовым рынкам РФ;
4) 2009 г. – по настоящее время: этап переосмысления системы нормативно-правового регулирования сферы рынка ценных бумаг. Современный этап характеризуется пересмотром концепции гражданско-правового регулирования ценных бумаг как объекта гражданских прав, активной законотворческой деятельностью государства, направленной на совершенствование инфраструктуры рынка (принятие в 2011 г. Федеральных законов «О центральном депозитарии», «Об организованных торгах», «О клиринге и клиринговой деятельности»), а также интеграционными процессами.
Сегодня основными недостатками правового регулирования рынка ценных бумаг являются его отставание от развития фондового рынка как экономического института, разрозненность и противоречивость.
В частности, до сих пор законодательно не определены правовой режим и природа бездокументарных ценных бумаг; отсутствует законодательное понятие «рынок ценных бумаг»; введенное законодателем деление обращающихся на фондовом рынке бумаг на эмиссионные и так называемые постэмиссионные влечет неоправданное усложнение правового регулирования этой единой экономической сферы; дифференциация законодательства реализуется в отсутствие понимания единого режима правового регулирования рынка (показательно, в частности, изъятие из Федерального закона «О рынке ценных бумаг» норм о профессиональной деятельности в области клиринга и организации торгов); при наличии предпосылок для перехода к регулированию типа «principle-based» законодатель удерживает в сфере своего ведения часть вопросов, которые могли бы эффективно решаться саморегулируемыми организациями; правовая конструкция эмиссии эмиссионных ценных бумаг противоречива и неоправданно усложнена для отдельных видов ценных бумаг; отсутствует адекватная рыночным потребностям система пруденциального регулирования и надзора.
В целом перед системой государственного регулирования рынка ценных бумаг должны стоять следующие задачи: повышение конкурентоспособности российского рынка ценных бумаг; снижение системных рисков, связанных с асимметрией информации, с процессами автоматизации; защита прав инвесторов и иных участников рынка ценных бумаг; достижение эффективного сочетания государственного регулирования и саморегулирования рынка.
В связи с этим проводимая законодателем комплексная реформа правового регулирования рынка ценных бумаг требует детальной проработки названных проблем, совершенствования частноправового и публично-правового инструментария регулирования рынка ценных бумаг. Все изложенное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования рынка ценных бумаг начали изучаться задолго до экономического развития фондового рынка в России. Так, до революции предпринимают успешные попытки осмыслить категорию «ценная бумага» Н. О. Нерсесов, А. И. Каминка, П. П. Цитович, А. М. Нолькен, Г. Ф. Шершеневич, А. Х. Гольмстен. В советский период вышло фундаментальное исследование М. М. Агаркова «Учение о ценных бумагах», а также статьи А. С. Ратнера, И. Вольмана, С. Е. Евгеньева, А. Э. Вормса, С. Вильнянского. В период 1930-х – 1990-х гг. ученые, изучавшие институт ценных бумаг, обращались в основном к опыту зарубежных стран. Современные исследователи касаются всего спектра вопросов правового регулирования отдельных видов ценных бумаг, особенностей их возникновения и обращения, правового статуса участников рынка ценных бумаг, роли государства в регулировании фондового рынка. Вместе с тем в научной литературе отсутствует комплексное исследование взаимосвязи и роли частноправовых и публично-правовых средств в формировании особого режима правового регулирования рынка ценных бумаг.
Отраслевое исследование правового регулирования фондового рынка проведено, в частности, в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук А. В. Габова («Проблемы гражданско-правового регулирования отношений на рынке ценных бумаг». М., 2010), Г. Н. Шевченко («Проблемы гражданско-правового регулирования эмиссионных ценных бумаг». Томск, 2006), в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Н. Г. Удальцовой («Правовая природа первичного публичного предложения (размещения) ценных бумаг». М., 2010), Е. В. Зенькович («Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг». М., 2006), Д. В. Бессарабова («Правовое положение субъектов рынка ценных бумаг». М., 2006), Г. Р. Гафаровой («Нормативно-правовое регулирование рынка ценных бумаг: некоторые проблемы становления и развития рынка эмиссионных ценных бумаг». К., 2002) и др. Перечисленные работы безусловно внесли существенный вклад в решение проблем правового регулирования рынка цепных бумаг, однако касаются либо только частноправовых, либо только публично-правовых аспектов, что не позволяет в полной мере охарактеризовать режим правового регулирования современного рынка ценных бумаг в России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы исследования предопределила его основную цель: определить правовую природу и характер (частно- и публично-правовой) средств правового регулирования, являющихся основой единого режима правового регулирования рынка ценных бумаг в России.
Для достижения указанной цели были поставлены и решались следующие задачи:
-
выявить несоответствие экономического и правового содержания понятия «ценная бумага», определить режим бездокументарной ценной бумаги;
-
определить экономико-правовую природу понятия «рынок ценных бумаг»;
-
сформулировать особенности режима правового регулирования рынка ценных бумаг, обусловленные сочетанием в нем частноправовых и публично-правовых начал;
-
обосновать необходимость расширения границ предмета правового регулирования рынка ценных бумаг;
-
дать характеристику основным частноправовым (возникновение бездокументарных ценных бумаг, договорные конструкции, система мер оперативного воздействия и мер гражданско-правовой ответственности) и публично-правовым (правонаделительная деятельность государства, пруденциальное регулирование и надзор) средствам государственного регулирования рынка ценных бумаг.
Объектом исследования стала совокупность правоотношений, складывающихся между участниками рынка ценных бумаг и предопределяющих особый режим его правового регулирования на основе сочетания частноправовых и публично-правовых начал.
Предмет настоящего исследования – режим правового регулирования рынка ценных бумаг как система частноправовых и публично-правовых средств регулирования, доктринальные исследования вопросов правового регулирования рынка ценных бумаг, а также судебная практика.
Методологическая основа исследования. Основополагающими в ходе работы стали всеобщие принципы научного познания (объективности, всесторонности, полноты, историзма, конкретно-исторического подхода, единства теории и практики). Наряду с этим в процессе исследования применялись системно-структурный подход, индукция и дедукция, абстрагирование, анализ и синтез. Использование исторического метода позволило выявить объективные закономерности развития категорий «ценная бумага» и «рынок ценных бумаг» на различных этапах исторического процесса. При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялись юридико-догматический метод, метод толкования права, метод сравнительного правоведения. Статистический метод позволил задействовать статистические данные, количественные показатели, необходимые для характеристики анализируемых феноменов.
Теоретической основой проведенного исследования стали труды представителей дореволюционной правовой школы: С. Гинзбурга, К. Д. Кавелина, А. И. Каминки, Д. И. Мейера, Н. О. Нерсесова, К. П. Победоносцева, И. Т. Тарасова, Г. Ф. Шершеневича, П. П. Цитовича и др., а также исследователей советского периода: М. М. Агаркова, О. С. Иоффе, Л. А. Лунца и др. При изучении общих вопросов права, гражданского права, иных связанных с темой исследования вопросов, а также исторических аспектов работы анализировались труды: С. С. Алексеева, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, В. В. Витрянского, О. А. Красавчикова, К. И. Скловского, Ю. К. Толстого, Б. Б. Черепахина, В. Ф. Яковлева, В. С. Якушева, P. O. Халфиной и др.
Изучались современные работы, посвященные проблемам правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг, инвестирования, защиты прав и законных интересов участников рынка ценных бумаг: В. А. Белова, О. А. Беляевой, В. С. Белых, В. А. Бублика, Д. В. Бурачевского, С. И. Виниченко, А. В. Габова, Е. П. Губина, Е. А. Крашенинникова, A. B. Майфата, Д. В. Мурзина, Л. А. Новоселовой, А. Ю. Синенко, Д. И. Степанова, Е. А. Суханова, Е. Ю. Трегубенко, Г. Н. Шевченко, В. Б. Чувакова, Л. Р. Юлдашбаевой, В. В. Яркова, В. М. Ясуса и др.
Полноценный анализ правового регулирования рынка ценных бумаг был бы невозможен без использования достижений таких российских и зарубежных экономистов, как А. Н. Буренин, В. А. Галанов, Ю. П. Голицын, И. Г. Горловская, С. Г. Капканщиков, А. Е. Миллер, Я. М. Миркин, А. А. Мишарев, Ю. Д. Сизов, К. С. Царихин. В ходе работы анализировались зарубежное законодательство, а также исследования зарубежных юристов: В. Батлера, Г. Дж. Бермана, Р. Дорнбуша, П. А. Самуэльсона, Л У. Шарпа, Р. Шмалензи.
Нормативная и эмпирическая база исследования включает в себя: 1) Конституцию РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты; 2) постановления Конституционного Суда РФ, акты нормативного толкования Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, иных компетентных органов; 3) решения судебных и иных правоприменительных органов по конкретным делам; 4) иные документы, содержащие сведения о правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе подготовленные саморегулируемыми организациями; 5) статистические данные.
Научная новизна исследования. В отличие от научных трудов моноотраслевого характера (частно- или публично-правовых), настоящая работа представляет собой комплексное исследование режима правового регулирования рынка ценных бумаг как экономико-правового явления на основе конвергенции частноправовых и публично-правовых средств регулирования. Выводы, обладающие научной новизной, сделаны диссертантом в отношении понятия «рынок ценных бумаг» и особенностей его частноправового и публично-правового регулирования. Выдвинута и обоснована гипотеза о расширении границ предмета правового регулирования рынка ценных бумаг. Проведено первое комплексное исследование пруденциального регулирования и пруденциального надзора на рынке ценных бумаг.
Основные положения, выносимых на защиту:
1. Предлагается классификация концепций правового регулирования ценных бумаг, основанная на дифференциации документарных («классических») и бездокументарных ценных бумаг как различных объектов гражданских прав:
-
документарная номинативная концепция: особый режим правового регулирования ценных бумаг распространяется только на закрепленные в документарной форме и прямо перечисленные в законе в качестве ценных бумаг объекты гражданских прав;
-
классическая «сущностно-следственная» концепция: особый режим правового регулирования ценных бумаг распространяется на закрепленные в документарной форме объекты гражданских прав, которые соответствуют легально зафиксированным признакам ценных бумаг (возможно сочетание с документарной номинативной концепцией);
-
номинативная концепция единого режима правового регулирования: к перечисленным в законе документарным и бездокументарным ценным бумагам в силу прямого указания закона применяется единый режим правового регулирования ценных бумаг;
-
номинативно-сущностная концепция применения режима правового регулирования ценных бумаг по аналогии закона: особый режим правового регулирования ценных бумаг распространяется на закрепленные в документарной форме объекты гражданских прав, прямо перечисленные в законе в качестве ценных бумаг либо соответствующие легально зафиксированным признакам ценных бумаг, а также, по аналогии закона, – на бездокументарные прямо перечисленные в законе ценные бумаги.
2. Сформулировано экономико-правовое определение понятие ценных бумаг: ценными бумагами являются объекты гражданских прав, удостоверяющие субъективные гражданские права, закрепленные в документарной форме, прямо перечисленные в законе в качестве ценных бумаг либо соответствующие легально зафиксированным признакам ценных бумаг, а также бездокументарные ценные бумаги, прямо перечисленные в законе в качестве объектов гражданских прав, на которые по аналогии закона распространяется режим правового регулирования ценных бумаг, призванные упростить хозяйственный оборот и перераспределяющие риски в гражданских правоотношениях иначе, чем предусмотрено в общих нормах гражданского права о распределении рисков сторон обязательства.
3. Выдвинута и обоснована гипотеза о возможности расширения границ предмета правового регулирования рынка ценных бумаг до сферы возникновения, обращения и прекращения инвестиционных бездокументарных именных ценных бумаг (включая акции, облигации, опционы эмитента, российские депозитарные расписки, паи паевых инвестиционных фондов и ипотечные сертификаты участия) с участием эмитентов, инвесторов (индивидуальных и коллективных), лиц, осуществляющих регулируемые виды деятельности на рынке ценных бумаг (профессиональные участники рынка ценных бумаг, организаторы торгов, клиринговые организации и центральный контрагент, центральный депозитарий, специализированный депозитарий, управляющая компания паевым инвестиционным фондом, управляющая компания ипотечным покрытием и др.), а также отдельных «межрыночных» участников (рейтинговые агентства, аудиторы и др.) на организованном и неорганизованном рынке ценных бумаг.
4. Доказано, что формирование специфического режима правового регулирования рынка ценных бумаг обусловлено двумя блоками задач, которые должны быть решены регуляторами рынка:
1) обеспечение баланса государственного регулирования и саморегулирования (концептуальный блок);
2) достижение оптимального сочетания (конвергенции) частноправовых и публично-правовых средств правового регулирования (инструментальный блок).
Обосновывается, что отдельные частноправовые и публично-правовые средства, не находящиеся во взаимной связи и взаимообусловленности (общие вопросы право- и дееспособности, условия привлечения к административной и уголовной ответственности), не влияют на характеристику режима правового регулирования рынка ценных бумаг как особого и не должны учитываться при формировании основ регулирования рынка ценных бумаг.
5. Утверждается, что бездокументарная ценная бумага первоначально возникает как результат совокупности юридических фактов обязательственной и публично-правовой природы, который должен именоваться «возникновение бездокументарной ценной бумаги», а не «возникновение права на бездокументарную ценную бумагу». Мы полагаем, что бездокументарная ценная бумага во втором своем значении как бестелесный объект возникает одновременно с моментом возникновения инвестиционных правоотношений эмитента и инвестора, т. е. в момент возникновения субъективных гражданских прав обязательственного характера, которые имеют договорную природу и осуществляются посредством акцепта инвестором сложносоставной оферты эмитента вступить в эмиссионные отношения. Дополнительно аргументируется, что первые три этапа эмиссии (принятие решения о размещении, утверждение решения о выпуске ценных бумаг и регистрация выпуска ценных бумаг) являются сложносоставной офертой (сложный юридический состав), размещение – акцептом, а регистрация отчета о выпуске – фактофиксирующей деятельностью государства.
6. В формировании специального режима правового регулирования рынка ценных бумаг существенную роль играют следующие гражданско-правовые средства правового регулирования:
специальный порядок совершения сделок, предметом которых является передача бездокументарных ценных бумаг (трансферт);
существенные условия сделок, предметом которых является передача бездокументарных ценных бумаг на биржевом рынке ценных бумаг (цена и срок исполнения);
институциализация обеспечительных и охранительных правоотношений на рынке ценных бумаг (за счет введения институтов центрального депозитария, центрального контрагента, биржи);
реализация принципа свободы договора: большинство сделок и договоров на рынке ценных бумаг опосредуются специальным законодательством о рынке ценных бумаг и отсутствуют в Гражданском кодексе;
постепенное повышение уровня стандартизации и автоматизации сделок на рынке ценных бумаг;
возрастание в этой сфере доли фидуциарных договоров;
специальные форма и порядок заключения большинства договоров;
ограничения на совершение сделок на рынке ценных бумаг.
7. Впервые дан системный анализ пруденциальному регулированию и надзору в сфере рынка ценных бумаг – это комплексный институт, который основан на сочетании частноправовых и публично-правовых средств. Главное его значение состоит в недопущении возникновения экономической нестабильности на рынке ценных бумаг вследствие того, что лица, осуществляющие на этом рынке регулируемые виды деятельности, ненадлежащим образом управляют рисками. По своему содержанию (сочетание средств частноправового и публично-правового характера) и превентивной направленности пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор существенно отличаются от гражданско-правового, административно-правового, уголовно-правового и иных отраслевых форм воздействия на участников рынка ценных бумаг.
8. Обосновано деление пруденциальных норм на две группы:
1) регулятивные пруденциальные нормы (пруденциальное регулирование);
2) охранительные пруденциальные нормы (пруденциальный надзор).
Наиболее значимыми средствами пруденциального регулирования рынка ценных бумаг являются: правонаделение, которое предшествует возникновению правосубъектности большинства участников рынка ценных бумаг; фактофиксирующая деятельность государства, предшествующая возникновению договорных правоотношений на рынке ценных бумаг; установление требований к структуре корпоративного управления институциональных участников рынка ценных бумаг; установление требований к имуществу и системе управления рисками институциональных участников рынка ценных бумаг.
Пруденциальный надзор осуществляется с помощью охранительных норм и состоит из двух стадий: «информационной стадии» и стадии применения мер реагирования. При этом система пруденциального надзора состоит из нескольких уровней: внутренний пруденциальный контроль, осуществляемый самими участниками финансового рынка; пруденциальный надзор саморегулируемых организаций, организаторов торгов и иных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих регулируемые виды деятельности; пруденциальный надзор государственных органов.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней выводы могут быть использованы при совершенствовании понятийного аппарата науки гражданского и предпринимательского права. Кроме того, диссертантом обоснована постановка проблемы о предмете пруденциального регулирования и надзора на рынке ценных бумаг, сделан ряд предложений по совершенствованию законодательства о рынке ценных бумаг.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского права ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия». Результаты докладывались на научно-практических и научных семинарах, конференциях, «круглых столах». Основные ее положения изложены в публикациях автора, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК. Положения исследования использовались диссертантом при проведении семинаров по курсу «Предпринимательское право», «Правовое регулирование рынка ценных бумаг».
Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения и библиографического списка.
Рынок ценных бумаг: понятие и предмет правового регулирования
Безусловно, отправной категорией, с анализа которой необходимо начать настоящий параграф, является понятие рынка. Ни в законодательстве, ни в науке, в том числе экономической, единого понятия «рынок» не разработано. В наиболее упрощенном виде рынок представляют себе как «место встречи продавца и покупателя». Г. И. Черкасов подчеркивает, что зачастую исследователи, занимающиеся вопросами рынка, либо дают неполные определения (рынок как место, где совершается обмен, как совокупность институтов, как совокупность отношений между покупателями и продавцами и т. п.), либо вообще не считают нужным как-либо определять рынок1. В юридической литературе авторы, как правило, используют легальное определение понятие рынка ценных бумаг и дополнительно его не исследуют2.
По нашему мнению, рынок есть сфера товарно-денежного обмена между людьми, при этом содержание понятия любого рынка раскрывается через объекты торговли (товары, работы, услуги), субъекты (продавцы, покупатели, посредники) и совокупность отношений между ними. 1. Роль допущений в юридической технике при формировании понятия «рынок ценных бумаг». Единообразное понимание терминов – общепризнанное аксиоматическое логическое правило юридической техники1. Однако анализ процесса исторического формирования догмы права показывает, что говорить о полном терминологическом соответствии юридических положений, понятий и конструкций общественным отношениям, которые они замещают, не приходилось никогда: «одним техническим выражением мы заменяем сотню слов»2. Случаи же концептуального их несоответствия вследствие неспособности законодателя усвоить и верно отразить терминологический аппарат других наук юриспруденция определяет как «ошибки» в законодательстве3. Однако термин «ошибка» предполагает способность и желание законодателя исправить ее по мере обнаружения. В реальности право, конструируя юридические категории, упрощает отношения, описывает их своим языком: порой это совершенно новые словоформы, но зачастую – уже известные, но имеющие другой объем и содержание понятия. Их введение в законодательную терминологию не может быть квалифицировано в качестве ошибки, поскольку законодатель предпочел использовать термин в знаковом качестве – замещая им общественные отношения, одновременно позволяя себе некоторое «допущение» в отношении первоначального (неюридического) смысла и содержания исследуемого понятия. Необходимо отметить, что слово «допущение» мы будем использовать как юридический термин, как средство объективации правовой информации, входящее в состав юридической техники4 в качестве ее элемента. С этой точки зрения всякое допущение есть понятийная фикция. Оно носит предположительный (вероятностный) характер, который основывается на индукции через простое перечисление (неполной индукции), однако «подразумевает юридическое утверждение, т.е. не допускающую исключения обязанность признать факты установленными»1. Этим свойством определяется императивный характер допущений. В правовом регулировании ценных бумаг допущений немало: возьмем, к примеру, столь часто и долго обсуждаемую проблему бездокументарных ценных бумаг. Действительно, такое название объекта гражданских прав в определенной степени противоречит тем общественным отношениям, которые оно замещает (объему), и даже предполагаемому правовому содержанию - ценная бумага в любой форме фиксации есть документ. А значит, говорить о бездокументарности документа нелепо. Но именно эта правовая фикция2 настолько прочно вошла сегодня в повседневный оборот законодателя, регуляторов рынка ценных бумаг и непосредственно реализующих право субъектов, что было бы непоследовательным пытаться заменить слово «бездокументарные» (при полном нашем согласии с критикой его употребления) на «безбумажные»3, «бестелесные»4 или «безналичные»5 ценные бумаги во всем законодательном массиве, который составляет свыше 600 нормативных актов.
Другим достаточно удивительным с точки зрения гражданского права допущением можно считать паи паевых инвестиционных фондов - ценные бумаги, удостоверяющие не субъективные гражданские права, а доли в праве общей долевой собственности6, которые законодатель вопреки требованиям формальной логики не относит к числу эмиссионных ценных бумаг7. Но в то же время они подчиняются общему режиму правового регулирования инвестиционных ценных бумаг и совершенно соответствуют им по своей экономической сути. Допущения могут касаться не только нормативно-правового материала, но и доктринальных разработок. Так, А. В. Габов предлагает ввести в законодательство дихотомическое деление видов ценных бумаг на регулируемые и нерегулируемые1. При этом он ни разу не указал на свое допущение: нерегулируемые ценные бумаги, если и существуют в реальных общественных отношениях (но только не в России, где действует принцип «номинативности»), не совпадают по объему с тем понятием «нерегулируемые ценные бумаги», которое вводит в оборот автор. И регулируемые, и нерегулируемые ценные бумаги, названные так для упрощения, всё же урегулированы правом, но в разной степени. В большинстве своем законодательные и доктринальные допущения в сфере правового регулирования ценных бумаг основываются на закономерностях, выявленных в существующих общественных экономических отношениях, т. е. носят эмпирический характер (например, «паи паевых инвестиционных фондов»). Однако встречаются и теоретические конструкции, воспринятые законодателем в качестве понятийной фикции (например, «бездокументарные ценные бумаги»). В целом же можно сказать, что в ситуации, когда законодателю и лицам, реализующим и применяющим правовые нормы, понятны объем и содержание понятий, в отношении которых сделаны законодательные допущения, эти понятия не требуют дополнительных пояснений. Иным образом обстоит ситуация с понятием рынка ценных бумаг.
Понятие режима правового регулирования рынка ценных бумаг
Задача, постановленная в данном параграфе – определение основных начал и особенностей правового регулирования рынка ценных бумаг в России. Для решения поставленной задачи, по нашему мнению, должно быть использовано разработанное в теории права понятие «режим правового регулирования» как «порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих особую направленность регулирования»1. «Каждый правовой режим, – пишет С.С. Алексеев, – есть все же именно “режим»”, и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»22. Специфический режим правового регулирования рынка ценных бумаг складывался на протяжении многих лет. В настоящее время его формирование обусловлено двумя блоками задач, которые должны быть решены регуляторами рынка: 1) обеспечение баланса государственного регулирования и саморегулирования (концептуальный блок); 2) достижение оптимального сочетания (конвергенции) частноправовых и публично-правовых средств правового регулирования (инструментальный блок). 1. Сочетание государственного регулирования и саморегулирования как концептуальная основа режима правового регулирования рынка ценных бумаг. Законодательство Российской Федерации не содержит единого понятия государственного регулирования экономики и рынка ценных бумаг. В литературе сформулировано множество подходов к его определению: как «системы мер»1, как «воздействия»2, как «управленческой деятельности государства»3. По нашему мнению, понятия «государственное воздействие», «государственное регулирование» и «государственное управление» соотносятся как род, вид и подвид и характеризуют прежде всего деятельность уполномоченных органов.
В. С. Белых отмечает, что государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой «управленческую деятельность государства в лице соответствующих уполномоченных органов, направленную на упорядочение экономических отношений, в том числе в сфере предпринимательства, путем государственной поддержки и защиты публичных и частных интересов участников этих отношений, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности»1. И мы в полной мере согласны с данным определением. Вопрос о необходимости государственного регулирования экономических, рыночных отношений в XX в. подробно был исследован представителями экономических наук. В ситуации стагнации экономики Дж. Кейнс, споря с представителями либерального направления экономической науки А. Смитом, Д. Рикардо, Дж. С. Миллем, А. Маршаллом, А. Пигу, которые отстаивали самодостаточность рыночного регулирования, обосновал необходимость масштабного государственного регулирования экономики2. В результате долгих дискуссий, опираясь на опыт развития экономических систем мира, экономисты и юристы однозначно констатируют: государственное регулирование экономики в современном мире неизбежно. Однако при определении оснований введения государственного регулирования в сферу тех или иных общественных отношений, ни юристы, ни экономисты не пришли к единому мнению. С экономической точки зрения государственное вмешательство в рыночный механизм оправданно лишь в случае «фиаско» рынка, т. е. когда рыночный механизм саморегулирования доказывает свою неспособность разрешить те или иные социально-экономические проблем. Рыночной экономике свойственна цикличность развития, характерными чертами которой являются подъемы и спады производства, спроса и предложения, всплески инфляции и т. п.3 В таких условиях задачей государства становится устранение юридическими средствами объективно присущих рынку недостатков (несостоятельности)4. Юристы, в свою очередь, предлагают подвергать государственному регулированию только «жизненные ситуации, требующие права»5. В настоящее время приходится признать, что основным мотивом участия государства в регулировании тех или иных социально-экономических отношений, выступают обычно конкретные события объективной действительности. Стагнация, рост инфляции и падение темпов экономического роста, экономические кризисы (например, мировой финансовый кризис 2008 г.) и иные объективные экономические события – вот причины активизации современной государственной деятельности по регулированию общественных отношений. Государственное регулирование выступает своего рода чашей весов, с противоположной стороны которых находится чаша рыночного саморегулирования. Благосостояние общества в целом достигается тогда, когда весы находятся в равновесии. Эта незамысловатая аллегория помогает нам понимать: в случае устойчивого, «лёгкого», развития рыночной экономики чаша саморегулирования находится вверху и для повышения эффективности экономики в целом достаточно лишь ослабления чаши государственного регулирования (рынок справляется сам); в случае же слабости рыночной системы, ее отягощения негативными явлениями (инфляция, безработица, коррупция, криминогенная ситуация) чаша рынка опускается вниз, и мы вынуждены «усиливать» чашу государственного регулирования новыми элементами, в том числе средствами правового регулирования1.
Пределы государственного вмешательства в регулирование рынка ценных бумаг помимо необходимости в ситуационном регулировании («ad hoc»), основанном на сформулированном Конституционным судом принципе соразмерности в правовом регулировании2, определяются разработанными в международной практике и национальной правовой системе принципами государственного регулирования фондового рынка1. В мировой практике сложились две базовые концепции регулирования рынка: основанная на приоритете государственного регулирования с передачей небольшой части полномочий саморегулируемым организациям концепция «rule-based» (прототип - США) и основанная на главенствующей роли саморегулирования, которое в исключительных случаях корректируется органами государственной власти, концепция «principle-based» (принята в Великобритании)2. В свою очередь, первая концепция может быть основана на существовании единого мегарегулятора (США, Германия) либо на разделении полномочий по регулированию между несколькими органами государственной власти (Австралия).
Договорные правоотношения на рынке ценных бумаг
В экономической литературе принято выделять первичный и вторичный рынок ценных бумаг. При этом первый включает в себя «отношения между его участниками, в результате которых ценные бумаги выпускаются в обращение или появляются на рынке»1, а второй – последующий переход бездокументарных ценных бумаг от одних инвесторов к другим. Возникновению бездокументарных ценных бумаг на первичном рынке ценных бумаг предшествует следующий возможный набор договорных правоотношений, в основном по оказанию услуг эмитенту2: договор оказания услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг (андеррайтинга) (абз. 3 ч. 1 ст. 3 ФЗ «О рынке ценных бумаг») с брокером; договор с брокером или дилером на оказание услуг финансового консультанта (абз. 22 ст. 2); договоры оказания аудиторских услуг и услуг независимого оценщика при подготовке проспекта ценных бумаг (ч. 2 ст. 22.1); договор с рейтинговым агентством оказания услуг по присвоению кредитного рейтинга; договор с регистратором на ведение реестра (ст. 8); договор с лицом, предоставляющим обеспечение по облигациям о предоставлении обеспечения по облигациям с обеспечением (ст. 27.2 - 27.5 ФЗ «О рынке ценны бумаг», ст. 11 - 16.2 ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах») и др.
Как правило, совокупность экономических и правовых отношений на вторичном рынке именуется «оборотом ценных бумаг», под которым С. Е. Долгаев предлагает понимать «основанную на актах товарообмена систему взаимосвязанных и взаимообусловленных сделок (односторонних и многосторонних) и административных актов, обеспечивающую переход права собственности на ценные бумаги от одного субъекта к другому на вторичном рынке в целях наделения приобретателей ценных бумаг имущественными и некоторыми неимущественными правами»1.
Полагаем, что это определение мы можем использовать в нашей работе, сделав некоторые уточнения. Речь идет об обороте бездокументарных ценных бумаг, при обращении которых происходит не переход права собственности на ценные бумаги, а исключительно переход прав, удостоверенных такими бумагами2, облаченными в идеальную бестелесную оболочку. Иными словами, оборот ценных бумаг - это «смена владельца бездокументарных ценных бумаг в результате гражданско-правовых сделок, а также при наступлении других указанных в законе юридических фактов после завершения эмиссии (на вторичном рынке)»3. В свою очередь, оборот бездокументарных ценных бумаг осуществляется на организованном и неорганизованном рынках ценных бумаг, существенно отличающихся друг от друга по субъектному составу и характеру отдельных правоотношений. Согласно п. 7 ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об организованных торгах» организованные торги – это торги, проводимые на регулярной основе по установленным правилам, предусматривающим порядок допуска лиц к участию в торгах для заключения ими договоров купли-продажи товаров, ценных бумаг, иностранной валюты, договоров репо и договоров, являющихся производными финансовыми инструментами. Организованные торги, проводимые биржей, закон именует биржевыми торгами. Поскольку ФЗ «Об организованных торгах» охватывает не только фондовый, но также и валютный и товарный рынки, для конкретизации предмета исследования необходимо уточнить, что организованные торги на рынке ценных бумаг совершаются только на фондовой бирже в отношении ценных бумаг, договоров репо и договоров, являющихся производными финансовыми инструментами. Все иные торги ценными бумагами являются неорганизованными. Организованные торги проходят с участием организатора торговли (в том числе биржи1), клиринговой организации, центрального контрагента, центрального депозитария, брокеров, дилеров и других субъектов с соблюдением правил и процедур, установленных законодательством об организованных торгах и правилами биржи. Неорганизованные торги, как правило, проходят либо без привлечения профессиональных участников рынка ценных бумаг, либо при посредничестве брокера, либо в ходе доверительного управления ценными бумагами. Основное требование к сделкам, совершаемым на неорганизованном рынке, предметом которых выступают бездокументарные ценные бумаги (как идеальная оболочка), заключается в том, что фондовая биржа обязана в порядке, предусмотренном Федеральной службой по финансовым рынкам и внутренними документами фондовой биржи, получать отчеты от брокеров, дилеров, управляющих, акционерных инвестиционных фондов, а также управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов о сделках, совершенных ими не на торгах организаторов торговли (внебиржевые сделки), и вести реестр внебиржевых сделок, отчеты по которым были ей представлены1. С учетом сказанного сделки на рынке ценных бумаг могут быть классифицированы, по месту их совершения на сделки: на первичном или вторичном рынке; на организованном или неорганизованном рынке; на биржевом или внебиржевом рынке; на традиционном или на компьютеризированном рынке; на кассовом или срочном рынке. Данные типологии безусловно имеют значение для настоящего исследования, но исключительно утилитарное и экономическое. Юридически значимой классификацией сделок, совершаемых на рынке ценных бумаг, на наш взгляд, является классификация по предмету и субъектному составу. Предметами сделок на рынке ценных бумаг выступают: 1) переход бездокументарных ценных бумаг (особого абсолютного права на бездокументарные ценные бумаги как идеальные оболочки прав)2; 2) оказание услуг инфраструктурными участниками рынка1, в том числе посреднических услуг, услуг доверительного управления инвесторам и их представителям2; 3) право на покупку или продажу ценных бумаг или иного базового актива3. Мы не ставим своей целью дать исчерпывающую характеристику всем названным договорным конструкциям. Обратим лишь внимание на принципиальные особенности рассматриваемых правоотношений на рынке ценных бумаг, которые являются определяющими гражданско-правовыми средствами в формировании специального режима правового регулирования фондового рынка. Это: специальный порядок совершения сделок, предметом которых является передача бездокументарных ценных бумаг (трансферт); существенные условия сделок, предметом которых является передача бездокументарных ценных бумаг на биржевом рынке ценных бумаг (цена и срок исполнения).
Пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор на рынке ценных бумаг
Понятия пруденциального регулирования и пруденциального надзора, ведущие начало от экономических категорий управления рисками, не являются устоявшимся в российской системе регулирования фондового рынка, хотя получили большое распространение в банковской сфере. В связи с этим, в данном параграфе поставлены и решались следующие задачи: 1) дать определение понятиям пруденциального регулирования и пруденциального надзора на рынке ценных бумаг, определить их место в системе публично-правового регулирования фондового рынка; 2) рассмотреть и классифицировать средства пруденциального регулирования и пруденциального надзора на рынке ценных бумаг; 3) определить перспективные направления развития законодательства в исследуемой сфере. Развитие системы пруденциального надзора - одна из основных задач России согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 и Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г. Однако в законодательстве понятия пруденциального надзора и пруденциального регулирования до сих пор отсутствуют.
В финансово-экономической сфере термин «пруденциальный» (от англ. «prudential» - «продиктованный благоразумием», «разумный»; от лат. «providentia» - предвидение, предусмотрение, предусмотрительность, предосторожность1) в основном используется в отношении банковской деятельности и финансового рынка в целом в значении «направленный на преодоление системных экономических рисков»2. В зарубежной экономической литературе пруденциальное регулирование подразделяется на макропруденциальное и микропруденциальное. Микропруденциальное регулирование (microprudential) «заботится» о стабильности финансового положения отдельных лиц и защите клиентов финансовых институтов. Оно включает в себя такие меры, как сертификация работников финансового сектора; требования к распределению активов; правила листинга, торговли, отчуждения финансовых инструментов и отчетности; оценка стоимости и рискованности активов. Микропруденциальное регулирование опосредует преодоление внешних рисков в конкретном банковском учреждении; оно не охватывает эндогенные риски, не учитывает системные последствия общего поведения3. Термин «макропруденциальный» (macroprudential) приобрел известность после недавнего финансового кризиса. Появившись в конце 1970-х гг., он всегда обозначал озабоченность по поводу стабильности финансовой системы и ее связи с макроэкономикой1. В качестве средств макропруденциального регулирования Bank for International Settlements в 2008 г. предложил использовать: разработку методологии оценки риска на уровне как государства, так и организации; финансовую отчетность, включая разработку стандартов бухгалтерского учета, и раскрытие информации; установление требований к капиталу; разработку финансовых стандартов ликвидности; обеспечение договоренностей; установление пределов концентрации рисков; компенсационные схемы; ограничения распределения прибыли; механизмы страхования; управление недостаточностью и разрешение споров2. 24 ноября 2010 г. был принят Регламент (EU) 1029/2010 Европейского Парламента и Совета о макропруденциальном наблюдении за финансовой системой Сообщества и учреждении Европейского Совета по системным рискам3, целью которого стали развитие макропруденциальной составляющей европейского надзора для решения проблемы отрывочного индивидуального анализа рисков и усилить эффективность раннего предупреждения рисков путем улучшения взаимодействия между микро- и макропруденциальным анализом4. В юридической науке предпринимались попытки дать правовую интерпретацию данных понятий применительно к регулированию банковского сектора. В частности, под пруденциальными нормами предлагается понимать «количественные ограничители правоспособности отдельной … организации», несоблюдение которых «может повлечь за собой применение мер воздействия, выражающихся в качественном ограничении правоспособности … организации, вплоть до ее полного прекращения»1. Согласно другому определению, категория пруденциального банковского регулирования характеризует «систему норм государственно-властного характера, которая имеет целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также защиту интересов вкладчиков с помощью государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение мер воздействия (санкций) от имени государства»2.
Третье определение гласит: «Пруденциальный банковский надзор — правовая процедура, в ходе которой орган надзора осуществляет входящие в его компетенцию право на выявление возможных составов правонарушений в деятельности кредитной организации и обязанность привлечения к ответственности за совершенное правонарушение».
Очевидно, что приведенные определения касаются разных аспектов пруденциального регулирования (норм, собственно регулирования и надзора) и не дают однозначного ответа на вопрос о том, какие именно общественные отношения опосредуются институтами пруденциального регулирования и пруденциального контроля.
