Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический и международно-правовой аспекты становления и развития законодательства в сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам 15
1. Исторический обзор становления и развития законодательства в сфере транспортировки нефти: от дореволюционной России до наших дней 15
2. Особенности правового регулирования отношений по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам в праве зарубежных государств 31
3. Особенности правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта в рамках международного сотрудничества России 60
Глава 2. Приоритет частноправового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта нефти 78
1. Отношения по поводу транспортировки нефти по магистральным трубопроводам как предмет гражданско-правового регулирования 78
2. Правовая природа договора на транспортировку нефти по магистральным трубопроводам 83
3. Правовые вопросы, возникающие при заключении и исполнении договора на оказание услуг по транспортировке нефти по магистральным нефтепроводам 93
4. Правовые особенности договора компаундирования нефти... 105
5. Правовое регулирование отношений собственности на излишки нефти, образующиеся в результате установления норм естественной убыли 120
Глава 3. Особенности публично-правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта 129
1. Основные цели и задачи государственного регулирования трубопроводного транспорта 129
2. Специфика регулирования функционирования нефтетранспортных компаний как субъектов естественной монополии 135
3. Роль федеральных органов исполнительной власти в определении политики государственного регулирования нефтегазового комплекса 148
4. Правовое регулирование в области контроля доступа к сети экспортных магистральных нефтепроводов 153
Заключение 165
Библиография 172
- Исторический обзор становления и развития законодательства в сфере транспортировки нефти: от дореволюционной России до наших дней
- Отношения по поводу транспортировки нефти по магистральным трубопроводам как предмет гражданско-правового регулирования
- Основные цели и задачи государственного регулирования трубопроводного транспорта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трансформация политической системы в Российской Федерации ставит перед научным сообществом комплексные задачи исследования и правового обеспечения возрождающейся предпринимательской деятельности. Анализ рыночного процесса, настоятельно требует исследования реальных правоотношений, не являющихся традиционными для дореформенной политической системы и, соответственно, не изученных ранее. Изучение специфики правоотношений в сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся в рамках доктрины современного предпринимательского права.
В процессе деятельности трубопроводного транспорта возникает много теоретических и практических вопросов, большинство которых для хозяйственной практики являются совершенно новыми, требующими согласованного разрешения их со стороны производственников, экономистов, политиков и юристов. В связи с переходом национальной экономики России к рыночным отношениям и освоением новых нефтяных промыслов, возникла необходимость в создании правовой базы, достаточной для осуществления деятельности трубопроводного транспорта нефти. Дело в том, что в 70-80-е гг. нефтепроводная система выполняла снабженческо-сбытовые функции наряду с осуществлением купли-продажи нефти, так как производители нефти не осуществляли непосредственно поставку своей продукции на нефтеперерабатывающие предприятия страны и на экспорт.
Переход от плановой экономики к рыночным отношениям оказал существенное влияние на систему магистральных нефтепроводов. Прежде всего, на месте производственных объединений по добыче нефти, соединявших в себе функции добычи и транспортировки, появились частные нефте-
добывающие компании и независимые от них предприятия нефтепровод-ного транспорта. Каждый из участников трубопроводной транспортировки приобрел не только гражданско-правовую самостоятельность, как юридическое лицо, но и продолжает действовать как единый субъект права, участвующий в отношениях по горизонтали и вертикали1. Кроме того, в условиях очевидной необходимости государственного регулирования нефте-проводного транспорта, возникают корпоративные предприятия с государственным участием в форме акционерных обществ, государственное воздействие на которые обеспечивается, в основном, посредством принадлежащих государству пакетов акций. Возможность их создания и существования требует установления в законодательстве специальных правил управления такими обществами. Сложные вопросы предпринимательской правосубъектности возникают в связи с организацией холдингов - производственно-хозяйственных комплексов, в регулировании деятельности которых тесно переплетаются частноправовые и публично-правовые нормы2.
На необоснованность сведения правосубъектности организации (предприятия, объединения и др.) к правам юридического лица, т.е. к участию только в отношениях по горизонтали, справедливо обращал внимание В.В. Лаптев: «Юридическое лицо - это участник только гражданско-правовых отношений, оно не является субъектом отношений по вертикали, отношений, складывающихся при государственном или ином регулировании хозяйственной деятельности. С этих позиций в вертикальных отношениях оно не является субъектом права» (см.: Лаптев В.В. Проблемы предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности// Государство и право. 1999. № 11. С.15). Аналогичной позиции придерживаются С.А. Зинченко, Д.Ю. Шапсугов и С.Э. Корх (см.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов-на-Дону, 1999. С. 198), а также ряд других ученых. 2 Более подробно о холдингах см.: Лаптев И.А. Правовая организация холдинга как производственно-хозяйственного комплекса. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Портной К. Правовое положение холдингов в России: Научно-практическое пособие. М: Волтерс Клувер, 2004.
До настоящего времени окончательно не урегулирован юридический статус компаний, занимающихся процессом транспортировки. В 1993 году было учреждено открытое акционерное общество «Акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть» (далее - Транснефть). Это акционерное общество со специфическими уставными целями и задачами и ограниченной правоспособностью было создано государством в форме холдинговой компании, не обладающей производственными активами. Транснефть, как центральная компания холдинга осуществляет координацию деятельности Акционерных Обществ «Магистральные Нефтепроводы» (далее - АО «МН»). АО «МН» - бывшие государственные предприятия, преобразованные в 1992-1993г.г. в акционерные общества, акции которых были закреплены в собственности Транснефти. Противоречие же заключается в том, что, несмотря на приказ Минтопэнерго от 5 октября 1995г. № 208 «О введении в действие Положения о приеме и движении нефти в системе магистральных нефтепроводов», где указано, что Транснефть осуществляет транспортировку нефти, в действительности никакая производственная деятельность по транспортировке не ведется. Во-первых, Транснефть призвана осуществлять только координацию и управление транспортировкой нефти, а во-вторых, у нее нет для этого необходимых производственных активов (мощностей).
Изменилась экономическая сущность отношений, складывающихся по поводу эксплуатации магистральных нефтепроводов, стали иными экономические функции и режим их использования. Система отношений строится теперь не на основании заключавшихся ранее последовательных договоров поставки, а на основе договоров транспортировки, в соответствии с которыми предприятия нефтепроводного транспорта обязуются осуществлять лишь перемещение нефти, принадлежащей отправителю. С 1992г. и производителям и предприятиям нефтепроводного транспорта необходимо было осваивать новые методы хозяйствования в условиях становления
российского рынка нефти. К тому времени в системе нефтепроводного транспорта не было готовых нормативных документов, регулирующих взаимоотношения грузоотправителя и перевозчика по договору транспортировки. И, к сожалению, на уровне федерального закона такого нормативного акта нет и сейчас1. При отсутствии законодательных актов взаимоотношения нефтепроизводителей и перевозчика в лице компании-монополиста Транснефти, регулируются ведомственными нормативными документами, разработанными самой Транснефтью.
В связи с тем, что изменилась суть правоотношения нефтепроизводителя с перевозчиком нефти (перевозчик лишь транспортирует чужую нефть, а не покупает ее, как раньше), возникло множество правовых проблем и противоречий. В частности, существует большая проблема правовой легализации остатков нефти в трубопроводе, образующихся в результате установления норм естественной убыли нефти, проходящей по нефтепроводам.
Что же касается контроля качества нефти в трубе, надо отметить, что до сих пор не урегулирована проблема смешения в трубопроводе нефти различных производителей. Не решен вопрос о введении банка качества нефти согласно мировой практике2. Он предусматривает компенсационные
Проект Федерального закона «О нефти и газе», принятый Государственной Думой РФ в третьем чтении, был снят в 1998 г. с повторного рассмотрения после отклонения его Президентом РФ. Принятому в первом чтении в 1999 г. законопроекту «О магистральном трубопроводном транспорте» еще предстоят дополнительные согласования после доработки Комитетом по энергетике, транспорту и связи и Комитетом по промышленности, строительству и наукоемким технологиям и после представления соответствующего заключения Правительства РФ.
2 Например, база данных нефтяного сырья компаний, ведущих нефтедобычу в Казахстане, позволяет идентифицировать партии нефти на различных этапах ее транспортировки, перевалки, хранения. Отсутствие банка нефти у российской Транснефти не позволяет осуществлять подобный мониторинг транзита, что ведет к замещению различных сортов легкой и тяжелой нефти, их смешиванию. Это оборачивается потерями Казахстана в размере 6-8 долл. США на каждой тонне нефти. Учредить такие же банки намеча-
расчеты между грузоотправителями в зависимости от качества нефти. В настоящей работе данная область исследования рассматривается с точки зрения правоприменительной практики и развития законодательства.
До сих пор некоторыми учеными-правоведами неверно трактуется правовая природа договора транспортировки нефти. Его нередко относят к договорам энергоснабжения1, ссылаясь на параграф 6 главы 30 ГК РФ и в частности на ст.548 ГК РФ, что противоречит сути правоотношений, связанных с транспортировкой нефти по магистральным трубопроводам.
Таким образом, характер развития правоотношений в сфере транспортирования нефти по магистральным трубопроводам на современном этапе доказывает, что рассматриваемые в диссертации проблемы не могут быть решены без надлежащего вмешательства государства. Постоянные усовершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность транспортировки нефти (наряду с отсутствием федерального законодательного акта) приводят к тому, что зачастую у предприятий нет полного понимания того, к какому же органу нужно обращаться при решении той или иной проблемы. Поэтому, в целях эффективного функционирования данной отрасли промышленности, требуется проведение четкого государственного регулирования по ее развитию и совершенствованию правового регулирования общественных отношений.
Степень согласованности правовых предписаний, а, следовательно, и их эффективность может быть выявлена лишь при комплексном (межотраслевом) научном исследовании указанных отношений.
ется и для проектов трубопроводов Баку - Джейхан, Казахстан - Китай и других// см.: новости за 21.07.2004 г. на сайте 1 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 2001. С. 392.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Собственно правоотношения в сфере транспортировки нефти по магистральным трубопроводам по разным причинам редко находятся в сфере интересов правоведов, хотя существует несколько профессиональных работ \ Следует отметить, однако, что в большинстве публикаций, посвященных правовому регулированию трубопроводного транспорта, газоснабжения, энергоснабжения, вопросы правовой специфики транспортирования нефти затрагиваются лишь попутно, в порядке сравнения с регулированием каких-то сходных отношений2. Несомненный вклад в раскрытие настоящей тематики внесли А.И. Перчик, СИ. Дудников, Н.А. Романович, В.И. Воронин, Н.Н. Борисов, Р.Н. Салиева, другие ученые.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование проблем правового регулирования взаимоотношений между субъектами трубопроводного транспорта и формулирование на этой основе новых теоретико-правовых подходов к указанным проблемам, предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Поставленная цель реализована посредством решения следующих задач:
1. Провести научный анализ законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере трубопроводного транспорта, в историческом аспекте, в сравнении с зарубежным законодательством в данной области, а также в плане оценки его современного состояния и перспектив развития.
В качестве примера можно привести две работы: Дудников СИ. Правовое регулирование трубопроводного транспорта. Ростов-на-Дону, 1963; Перчик А.И. Трубопроводное право. М., 2002.
2 См.: диссертационное исследование С.Д. Горевой посвящено исключительно проблемам газоснабжения (Горева СД. Правовое положение предприятий газоснабжения. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1994).
Исследовать проблемы регулирования новых рыночных правоотношений, возникающих в процессе транспортирования нефти по магистральным нефтепроводам, дать теоретико-правовой анализ таких проблем, сформулировать предложения по их решению и подготовить рекомендации по практическому применению научных выводов и предложений.
Осуществить системный анализ государственного регулирования и основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере трубопроводного транспорта.
Определить и охарактеризовать природу правоотношений в сфере транспортировки нефти по магистральным нефтепроводам в сопоставлении с правоотношениями, имеющими аналогичные внешние проявления.
Раскрыть правовую природу договора транспортировки нефти, выявить его специфические признаки, а также показать место данного договора в системе гражданско-правовых договоров.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В исследовании применялись как общенаучный метод комплексного подхода, так и частнонаучные методы познания, в том числе конкретно-исторический, диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой, метод анализа и обобщения законодательства и практики его применения и др.
Теоретической основой исследования явились научные труды современных ученых-правоведов: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, B.C. Белых, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, А.В. Бенедиктова, СИ. Виниченко, О.А. Григорьевой, Е.П. Губина, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, Т.В. Кашаниной, М.И. Клеандрова, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, А.В. Малько, В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, А.И. Перчика, А.Е. Пилецко-го, Б.И. Пугинского, Л.М. Рутмана, Р.Н. Салиевой, Б.М. Сейнарова, А.А. Собчака, М.К. Сулейменова, Е.И. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, К.Ю. Тотьева, И.С. Шиткиной, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева и др.
Наряду с научными исследованиями правового характера использовались работы российских и зарубежных экономистов по проблемам в сфере транспортировки нефти по магистральным нефтепроводам.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в условиях становления рыночной экономики предпринята попытка комплексного (межотраслевого) исследования проблем регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта нефти с позиций теории и практики гражданского и предпринимательского права. Таким образом, закономерности правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере трубопроводного транспорта тесно связанны с взаимодействием частноправовых и публичноправовых начал (правовых средств)1. Проблемы же преодоления противоречий между публично-правовым и частноправовым регулированием имущественных отношений возможно решить оптимальным соотношением и взаимодействием публично-правового и частноправового регулирования экономических отношений в целом, используя административное и гражданское законодательство, а также путем взаимопроникновения публичного и частного права, четко разграничивая при этом предметы и сферы применения публичного и частного права.
На основе комплексного анализа проблем правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта нефти сделаны следующие обобщения и выводы, обладающие новизной и выносимые на защиту:
1 Говоря о соотношении частно-правового и публично-правового регулирования, Губин Е.П. и Лахно П.Г. отмечают, что «исследование тех или иных явлений в сфере предпринимательской деятельности лишь с позиции частного или публичного права не дает полной и всесторонней картины явления, не позволяет достичь цели всестороннего изучения сложных отношений в сфере предпринимательства, предложить действенные способы совершенствования правового регулирования предпринимательских отношений, которые можно охарактеризовать как частно-публично-правовые» (см.: Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник/ Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юристь, 2003. С.64 и др.).
Изучение соответствующих норм в дореволюционной России показывает, что уже более 100 лет назад, в период только зарождения трубопроводного транспорта нефти, придавалось большое значение не только регламентации геолого-технических особенностей строительства и эксплуатации трубопроводов, но и вопросам более детального законодательного регулирования правоотношений в данной сфере деятельности. В связи с этим, отдельные статьи Устава Горного, посвященные правоотношениям в сфере трубопроводного транспорта остаются актуальными до сих пор и могли бы лечь в основу закона о трубопроводном транспорте России.
Утверждается, что основные принципы правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта (на международном уровне, и внутри той или иной страны) связаны с его спецификой, как естественной монополии и как транспорта, обладающего ограниченными объемами. Как следствие - это необходимость государственного контроля за равнодоступностью и разумными тарифами в данной сфере экономики.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что многие функции управления нефтегазовым комплексом передаются специализированным публичным (а иногда и частным) корпорациям, специально создаваемым для разрешения множества не только управленческих, но и коммерческих проблем, не свойственных государственному аппарату управления. Эти публичные корпорации, в отличие от юридических лиц частного права, создаются в разрешительном или распорядительном порядке. Такие системы позволяют избавиться от выступления государства в качестве гражданско-правовой стороны и ответчика, и непосредственно вмешиваться в имущественные отношения с последующей ответственностью, а позволяют лишь выступать в роли суверена или арбитра в случае спора.
3. Отсутствие систематизированности, разобщенность правового регу
лирования отношений в сфере трубопроводного транспорта задачам эф
фективного функционирования экономики диктуют необходимость едино-
го подхода к их регулированию. Такой подход может быть достигнут посредством принятия федеральных законов «О нефти и газе» и «О магистральном трубопроводном транспорте», содержание которых включало бы в себя систему государственного регулирования соответствующих отношений, специфику регулирования проблем, возникших в связи с переходом системы магистральных трубопроводов на рыночные отношения.
Обосновывается положение о том, что на современном этапе развития экономики представляется необходимым усиление государственного регулирования субъектов естественных монополий трубопроводного транспорта, особенно при наделении их государственно-властными полномочиями, и дальнейшее совершенствование определения их правового статуса.
При переходе предприятий нефтегазового комплекса к рыночным отношениям и обретении ими гражданско-правовой самостоятельности, у вновь образованной нефтетранспортной организации Транснефть стали возникать проблемы при транспортировании нефти различных нефтепро-изводителей. В настоящем исследовании показаны наиболее приемлемые методы их решения. Для компенсации потерь нефтепроизводителям при ухудшении качества нефти, возникающих при смешении в трубопроводе нефти разного качества, необходимо введение метода компаундирования нефти и создание системы Банка качества нефти. Для решения проблемы правовой легализация остатков транспортируемой нефти, образующихся в результате установления норм естественной убыли, предложено считать их своего рода технологической экономией транспортирующей организации по аналогии с экономией подрядчика в договоре подряда.
Сделан вывод о том, что договор компаундирования нефти является договором переработки давальческого сырья. Гражданским законодательством договор на переработку сырья на давальческих условиях не выделен в самостоятельный вид договора. Такой договор наиболее близок к договору подряда. Результатом работы является переработанная (обработан-
ная) вещь, в нашем случае это прошедшая процесс компаундирования нефть.
7. Определяя правовую природу договора транспортировки нефти по магистральным нефтепроводам, в диссертации аргументировано сделан вывод о том, что это - смешанный договор, содержащий элементы транспортной экспедиции и иные элементы возмездного оказания услуг. По мнению диссертанта, данный договор можно охарактеризовать как непоименованный договор на оказание услуг по транспортировке нефти.
Научно-практическая значимость результатов исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения и выводы могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства в сфере трубопроводного транспорта нефти и газа, приведению правоприменительной практики в соответствие с требованиями рыночной экономики, а также при преподавании курса транспортного и трубопроводного права в высших учебных заведениях нефтегазовой отрасли. Содержание диссертации может стать основой для разработки спецкурса по изучению специфики правоотношений между субъектами трубопроводного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского права Уральской государственной юридической академии, где проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, изложены в опубликованных по теме работы статьях, обсуждены на научно-практических конференциях, а также использовались в учебном процессе.
Структура диссертации определена в соответствии с задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы, включающего 265 наименований.
Исторический обзор становления и развития законодательства в сфере транспортировки нефти: от дореволюционной России до наших дней
Во второй половине XIX века родилась идея использовать трубопровод для транспортировки нефти и газа. Таким образом, была разрешена проблема доставки нефти с далеких месторождений на нефтеперерабатывающие предприятия, чрезвычайно остро стоявшая в свое время. Впервые с ней столкнулись в США. В 1866 г. был построен нефтепровод длиной 16 км. Трубопровод имел 50 мм в диаметре и мог вместить 180 бочек нефти. По нефтепроводу можно было доставлять до 2000 бочек в сутки1.
Трубопроводный транспорт России (СССР) имеет более чем вековую историю. Его появление связано с промышленным освоением нефтяных месторождений Баку и Грозного. В 1863 г. русский ученый Д.И. Менделеев первым предложил идею использования трубопровода при перекачке нефти и нефтепродуктов, объяснил принципы строительства трубопровода и представил убедительные аргументы в пользу данного вида транспорта2. Спустя 15 лет в 1878 г. на Апшеронском полуострове был введен в эксплуатацию первый в России трубопровод протяженностью всего 12 км и диаметром 75 мм для перекачки нефти от Балаханского месторождения на нефтеперерабатывающие заводы Баку . Товарищество «Братья Нобель», владеющие нефтепроводом, охотно принимало нефть для перекачки и у других промышленников, взимая с них по пятаку с пуда. Все это предполагало сверхбыструю окупаемость трубопровода. Преимущество нефтепровода быстро было оценено конкурентами Л.Нобеля, которые начинают строительство новых нефтепроводов1. Этот год вошел в историю как год строительства первого промыслового нефтепровода в России, а сам трубопровод явился родоначальником сети магистральных трубопроводов.
Возникшие в дореволюционной России новые правоотношения в сфере трубопроводного транспорта требовали законодательного оформления. Первым известным законодательным актом в данной сфере считается Узаконение2 от 18 декабря 1887 г., посвященное образованию общества Кас-пийско-Черноморского нефтепровода, в котором разрешалось создание данного общества. Кроме того, в нем предписывалось Министерству государственных имуществ, по соглашению с Министерством финансов, до открытия нефтепровода выработать правила пользования нефтепроводом, такие как: количество нефти, отправляемой отдельными линиями, порядок очередности при приеме ее от отправителей, определение удельного веса принимаемой к перекачке нефти, приведение удельного веса к средней норме и т.д.3. До выработки этих правил «в целях поощрения устройства заводов для переработки нефти на всем черноморском побережье, как вновь возникающей промышленности, разрешать, по соглашению с Министром финансов, первым заводам заключать с обществом Каспийско-Черноморского нефтепровода контракты на доставку им необходимых количеств нефти, с тем, чтобы основания таких контрактов установлялись Министром государственных имуществ, по соглашению с Министром финансов, и чтобы эти контракты не стесняли свободной конкуренции заводов, имеющих возникнуть впоследствии и дабы контракты сии не служили препятствием к перегону нефти по требованию других отправителей»1. Таким образом, как отмечает А.И. Перчик, главными проблемами при создании трубопроводного общества были те же, что и в настоящее время:
- определение квот на перекачку для отдельных отправителей;
- установление правил их доступа к трубопроводу;
- усреднение качества перекачиваемой нефти2.
В 1897 г. было учреждено второе акционерное общество под названием «Общество Каспийский трубопровод», устав которого был «удостоен Вы-сочайшего рассмотрения и утверждения в Петергофе в день июня 1897г.» .
В 1893г. кодификационный отдел при Государственном совете переиздает Устав Горный, куда впервые включается специальный раздел «О нефтепроводах», содержащий 8 статей (ст.608-615), посвященных правилам строительства и эксплуатации нефтепроводов: делается различие между магистральным и местными нефтепроводами; регламентируется порядок отвода земельных участков для строительства нефтепроводов; право обустройства нефтепроводных путей дается только лицам, имеющим право заниматься торговлею и промыслами; устанавливалась обязанность компенсации вреда и убытков «могущих последовать от нефтепроводных труб и сооружений»4. Нефтепромышленники имели право строить трубопрово
Отношения по поводу транспортировки нефти по магистральным трубопроводам как предмет гражданско-правового регулирования
До 1992 г. все нефтепроводы России были объединены в единую организацию, которая, кроме транспортировки, выполняла снабженческо-сбытовые функции, скупая всю добытую нефть и продавая ее потребителям по единой государственной цене. Сеть нефтепроводов полностью выполняла функции централизованного нефтеснабжения заводов и обеспечения экспортных поставок, но, функционируя в таком качестве, препятствовала возникновению российского нефтяного рынка. С 1992 г. в связи со становлением в России рыночной экономики и требованием российских производителей нефти обеспечить создание нефтяного рынка (т.е. дать возможность заключения прямых контрактов на поставку нефти между ее производителями и потребителями), нефтепроводный транспорт России перешел на работу по тарифам за транспортные услуги1. Таким образом, с 1992г. нефтетранспортные предприятия поставляют нефть потребителям по адресу, указанному грузоотправителем, который оплачивает транспортные услуги по твердым тарифам, зависящим от направления и дальности перекачки нефти. А все расчеты за нефть производятся между производителем и потребителем без привлечения нефтепроводных организаций.
Изменилась экономическая сущность отношений, складывающихся по поводу эксплуатации магистральных нефтепроводов, стали иными экономические функции и режим их использования. Система отношений строится теперь не на основании заключавшихся ранее последовательных договоров поставки, а на основе договоров транспортировки, в соответствии с которыми предприятия нефтепроводного транспорта обязуются осуществлять лишь перемещение нефти, принадлежащей отправителю. К тому же такое предприятие не платит отправителю за переданное сырье: он сам оплачивает оказываемые ему услуги по транспортировке.
Своеобразие производственно-экономических процессов, связанных с эксплуатацией магистральных трубопроводов, отражается на характере отношений с участием этого вида транспорта и на их правовом регулировании. В 1979 г. И.Г. Ларин и Е.Н. Владимиров эксплуатацию трубопроводов признавали видом транспортной деятельности, поскольку она выражается в пространственном перемещении материальных ценностей, а именно это свойственно транспорту как четвертой сфере производства1. Поэтому трубопроводный транспорт наряду с железнодорожным, морским, внутренним водным, воздушным и автомобильным рассматривается как со-ставная часть единой транспортной системы Российской Федерации .
С производственно-экономической стороны этот вид транспорта весьма своеобразен в сравнении с другими его видами. Прежде всего, здесь нет необходимости пользоваться подвижным составом, ибо магистральные трубопроводы являются и средствами доставки продукции, и путями сообщения. Имеются и иные особенности. Так, транспортировка по магистральным трубопроводам, во-первых, выступает не только как чисто транспортный процесс, но и, во-вторых, сопровождается выполнением сопутствующих производственных операций, в-третьих, в процессе доставки продукция обезличивается и в течение всего срока эксплуатации трубопровода подается непрерывно и равномерно1.
Транспортирование нефти по магистральным нефтепроводам происходит в рамках многочисленных и разнообразных по характеру правовых отношений, которые появляются и существуют на разных стадиях данного процесса. Весь процесс транспортирования нефти можно, по мнению Р.Ф.Захарова , разделить на три стадии: планирование транспортирования партии нефти; организация транспортирования; осуществление самого процесса транспортировки. Каждой из них свойственна определенная группа правоотношений, взаимодействующих не только между собой, внутри данной стадии, но и с правоотношениями, опосредующими другие стадии процесса транспортирования. Рассмотрим их подробно.
И стадия планирования и стадия организации транспортирования нефти по магистральным нефтепроводам могут быть охарактеризованы как подготовительные. На первой стадии возникают и действуют правоотношения по планированию транспортирования партии нефти. Поскольку это достаточно сложный процесс, он выражается в правоотношениях, складывающихся по нескольким направлениям: между транспортирующей организацией (Транснефтью) и грузоотправителями (нефтедобывающими организациями); между самой Транснефтью и акционерными обществами магистральных нефтепроводов, между грузоотправителями и государственными органами, координирующими работу трубопроводного транспорта; между транспортными организациями и данными органами.
Основные цели и задачи государственного регулирования трубопроводного транспорта
Сегодня общая протяженность нефтепроводов в России составляет около 50 тысяч километров. Народнохозяйственная значимость магистрального транспорта нефти и газа определяется той ролью, которую играют эти полезные ископаемые в экономике страны. Как указывают Н.Н. Борисов и В.И. Воронин1, нефтегазовый комплекс (НТК) дает до двух третей чистого дохода - притом, что также не менее двух третей этого дохода сегодня, благодаря несовершенству законодательства, уходит мимо государственной казны. Единственная на сегодняшний день реальная возможность для России выйти из тяжелого экономического положения, отмечает Лахно П.Г. в своем обзоре «Правовое обеспечение энергетической стратегии Рос-сии на период до 2020 г.» - это скорейшая организация рационального использования всех своих природных ресурсов, а особенно нефти и газа. По существу, указывает он далее, они являются сырьевым базисом российской экономики, той материальной основой, которая при грамотном правовом стимулировании может обеспечить переход от существующей и поныне преимущественно сырьевой ориентации российской экономики к ее высокотехнологическому, а значит - независимому и предсказуемому будущему. Однако то, что наша страна располагает громадным количеством ценнейших природных ресурсов, само по себе еще не гарантирует, что они будут оптимально использоваться в интересах всего общества. Поэтому мы должны иметь эффективный способ государственного регулирования всего процесса природопользования через стимулирование методами законодательной и исполнительной властей позитивной предпринимательской инициативы частного и государственного капитала в осуществлении процесса эффективного использования наших природных богатств1.
Указанные обстоятельства несомненно свидетельствуют о необходимости государственного регулирования НТК и, в том числе, трубопроводного транспорта. Порядок государственного регулирования должен определяться в нормативных правовых актах. Как, например, в Уставе автомобильного транспорта: «Автотранспортные предприятия и организации, а также министерства, ведомства, предприятия, организации и учреждения - грузоотправители и грузополучатели обязаны при перевозках грузов строго соблюдать государственные интересы и обеспечивать полное и ритмичное выполнение плана перевозок грузов автомобильным транспортом, рациональное использование подвижного состава, безопасность движения автомобилей и максимальное сокращение транспортных расходов в народном хозяйстве»2. Или в статье 3 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации: «Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании настоящего Устава с участием федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, заинтересованных организаций в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом ».
Общий порядок государственного регулирования включает в себя установление целей, задач и средств государственного регулирования1. Основная цель регулирования - охрана публичных интересов. Государство в лице компетентных органов осуществляет экономическую функцию, что выражается в необходимости эффективного управления государственной собственностью; необходимостью обеспечения качества и безопасности товаров, работ, услуг; обеспечение интеграции экономики России в мировую экономику. Различают прямые и косвенные правовые средства государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности2.
Государственное регулирование деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта, как отмечает Н.Н. Борисов3, должно быть направлено на обеспечение защиты экономических интересов государства и его граждан, выполнение первоочередных задач по энергоснабжению на территории государства, обеспечение надежного и безопасного функционирования магистральных трубопроводов, а также на развитие международного сотрудничества в области строительства и эксплуатации магистральных трубопроводов. Это - далеко неполный перечень целей и задач.
Все вышеназванное возможно только при сохранении преобладающей доли государства в акционерном капитале транспортирующих компаний, а также при сохранении монополии государства в сфере управления трубопроводным транспортом, о чем ярко свидетельствует и опыт зарубежных государств. Основной закон государства относит к ведению Российской Федерации: управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического развития, установление правовых основ единого рынка. Кроме того, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы и «федеральный транспорт» также находятся в ведении Российской Федерации. Некоторые специалисты считают, что в это понятие должен включаться и трубопроводный транспорт3. Данная позиция подтверждается п. 4.4 Приложения № 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собственности», в соответствии с которым «предприятия и объекты... трубопроводного транспорта» находятся в исключительной федеральной собственности, поскольку входят в группу объектов отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, а «управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 15 постановления).
