Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ПОНЯТИЕ И МЕСТО ОЧЕРЁДНОСТИ ПОСТАВОК В ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННСМ ПРАВЕ 13-88
I. Правовые формы обеспечения очередности удовлетворения потребностей в материальных ресурсах 13-37
2. Развитие законодательства об очередности поставок продукции 37-65
3. Проблемы формирования принципа приоритетности исполнения обязательств 66-88
Глава II. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ОЧЕРЕДНОСТИ ПОСТАВОК 89-151
I. Отраслевая принадлежность и сфера применения норм об ответственности за наруше ние очередности поставок 89-110
2. Объективные признаки нарушения норм обочередности поставок ІІО-І39
3. Презумпции, применяемые при рассмотрении споров о нарушении очередности поставок І39-І5І
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ І52-І8І
- Правовые формы обеспечения очередности удовлетворения потребностей в материальных ресурсах
- Отраслевая принадлежность и сфера применения норм об ответственности за наруше ние очередности поставок
- Объективные признаки нарушения норм обочередности поставок
Введение к работе
Планомерное развитие социалистической экономики предполагает последовательное решение перспективных и текущих народно-хозяйственных задач. Уравнительному подходу к удовлетворению экономических потребностей В.Й.Ленин противопоставлял "...предпочтение одного производства из всех необходимых производств во имя наибольшей насущности"1. В своих работах, посвященных становлению советской экономики, он называл конкретные магистраль-ные пути ее развития . При составлении единого общегосударственного хозяйственного плана, указывал В.И.Ленин, "хозяйственные задачи первой очереди и в особенности те, которые должны быть осуществляемы в ближайший срок ...", подлежат разработке
"... наиболее детально с полным учетом наличных условий эконо-
мической действительности" .
Эти ленинские положения получили воплощение в экономической политике партии на современном этапе развития страны. ХОТ съезд КПСС признал необходимым "...концентрировать силы и ресурсы на решении основных народнохозяйственных задач, обеспечить разработку и поэтапную реализацию целевых комплексных программ по важнейшим социально-экономическим проблемам"4.С выбором наиболее эффективных направлений развития народного хозяйства,его
Ленин В.И. Поля. собр. соч., т.42, с.2П.
2 Л е н и н В.И. Полн. собр. соч., т.39, с.305-308; т.43,
С 260-263, 266.
3 Л е н и н В.И. Полн. собр. соч., т.42; с,338.
4 Материалы ХШ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1981, с.137,
-4-главных звеньев партия связывает поступательное движение экономики страны по интенсивному пути . В речи на внеочередном (февраль 1984 г.) Пленуме ЦК КПСС тов.К.УЛерненко указал: "Интенсификация, ускоренное внедрение в производство достижений науки и техники, осуществление крупных комплексных программ -все это в конечном счете должно поднять на качественно новый
уровень производительные силы нашего общества" .
Необходимость осуществления управления народным хозяйством с учетом первоочередных, приоритетных задач его развития подчеркивается в экономической литературе. Указывается, в частности, на то, что определение очередности удовлетворения потребно-стей является важнейшей задачей плановых органов. Выбор наиболее эффективных путей достижения конечных результатов рассматривается в качестве коренной проблемы всей плановой работы,всей "хозяйственной идеологии" . Высказано мнение о необходимости усилить политическое воздействие на систему приоритетов в экономике4. Естественным проводником приоритетного регулирования в
Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 26-27 декабря 1983 г. - М.: Политиздат, 1983, с.21. о
Материалы внеочередного Пленума Центрального Комитета КПСС, 13 февраля 1984 г. -М.: Политиздат, 1984, с. 14.
См.: Бачурин А.В. Планово-экономические методы управления экономикой. - М.: Экономика, 1977, с.133; М а т л и н А. Хозрасчет и дефицит. Заметки о формировании экономического мы« шления. - Сов. Россия, 1984, 24 июня, с.З.
4Игнатовский П. О политическом подходе к экономике. - Коммунист, 1983, $ 12, с.64; Он же. Экономика; приоритет общественного интереса. - Правда, 1984, 27 июля, с.З.
- 5 -таких условиях является право.
Установление и реализация приоритетных народнохозяйственных задач осуществляются в определенных правовых формах. В их совершенствовании свою роль призвана сыграть юридическая наука. Заслуживает внимания проблема правового регулирования очередности удовлетворения потребностей производственных объединений и предприятий в материальных ресурсах. Эта проблема приобрела особую актуальность в связи с закреплением в п.п.37 и 89 Положения о поставках продукции производственно-технического назначения (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 10
т февраля 1981 г. В 161) правил о приоритетах и графиках отгрузки (очередности поставки) продукции и ответственности за их нарушение.
Применение правил об очередности поставок связано с изменением последовательности исполнения обязательств, установленных договорами поставки, и затрагивает существенные экономические интересы поставщиков и покупателей продукции. Обращение к хозяйственно-правовой практике показывает, что порядок установления приоритетов и графиков отгрузки, доведения их до исполнителей, наложения ответственности за нарушение очередности поставок не стабилизировался и не получил последовательной и единообразной оценки со стороны органов материально-технического снабжения, арбитражных органов, предприятий и организаций -участников хозяйственных связей по поставкам. Существует потребность в научной оценке правил о приоритетах и графиках
L СП СССР (отд. первый), 1981, № 9-Ю, ст.62. Далее - Положение о поставках продукции.
отгрузки и условий их реализации. Анализ правового регулирования очередности поставок необходим для теоретического осмысления новых элементов правового обеспечения исполнения хозяйственных договоров. Исследование поставленной проблемы имеет значение для разработки рекомендаций по совершенствованию практики применения правил об очередности поставок.
За последние два ВДа в периодической печати появилась несколько публикаций, посвященных отдельным вопросам установления приоритетов и графиков отгрузки продукции и- возложения ответственности за нарушение очередности поставки продукции^. Авторы этих работ указывают на необходимость более глубоких разработок некоторых спорных моментов применения п.п. 37 и 89 Положения о поставках продукции, думается, что достаточно полное исследование каждого отдельного вопроса, связанного с очередностью поставок, возможно только в том случае, когда все эти вопросы рассматриваются в комплексе.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы, а также цели данного исследования. Оно направлено на выявление и решение комплекса проблем, связанных с гражданско-правовым обеспечением исполнения обязательств по поставкам продукции первоочередным покупателям (потребителям), для которых установлен
х См. :Рыженков А., Ф арб Ю. Вопросы первоочередных поставок. - Сов. юстиция, 1983, Л 14, с.12-13; Зайцев В. Иск отклонен. Почему? - Материально-техническое снабжение, 1983, №11, с.56-58; Анохин В. Договорная дисциплина: ответственность за нарушение приоритетов. - Хозяйство и право, 1984, № 10, с.29-31.
- 7 -приоритет, или включенных в график отгрузки. Теоретические .выводы послужили основой для обоснования рекомендаций по совершенствованию хозяйственного законодательства и практики его применения.
Исследование проведено на основе изучения трудов классиков марксизма-ленинизма, решений съездов и Пленумов ЦК КПСС, а также других партийных и государственных документов по вопросам развития экономики, совершенствования хозяйственного механизма и улучшения правовой работы в народном хозяйстве.
В диссертации дан анализ развития законодательства об оче-редноети поставок продукции, действующих норм о приоритетах и графиках отгрузки и последствиях их нарушения. Обобщена и оценена практика рассмотрения Госарбитражем СССР, Госарбитражем РСЗСР, Госарбитражем УССР, госарбитражами Свердловской, Донецкой, Челябинской, Ворошиловградской областей споров по искам о' взыскании штрафа за нарушение очередности поставок. Исследованы материалы планово-договорной работы Средне-Уральского и Донецкого главных территориальных управлений Госснаба СССР, юридической работы Министерства тяжелого и транспортного машиностроения, Министерства черной металлургии СССР, ряда других министерств. Использованы данные о договорной и претензионно-исковой работе ряда предприятий указанных министерств. Практические материалы собраны и проанализированы в процессе участия диссертанта в экономико-правовых исследованиях, проводимых коллективами кафедры хозяйственного права и лаборатории хозяйственно-правовых проблем Свердловского юридического института.
Структура диссертации предопределена задачей комплексного и всестороннего исследования правового регулирования очередности поставок продукции и позволяет последовательно изложить
результаты исследования теоретических и прикладных аспектов, темы. В первой главе рассмотрены правовые средства удовлетворения первоочередных народнохозяйственных потребностей в материальных ресурсах; определено место среди них очередности поставок; проанализировано развитие законодательства об очередности.поставок; раскрывается содержание принципа приоритетности исполнения обязательств. Вторая глава посвящена ответственности за нарушение очередности поставок. В ней раскрываются такие вопросы, как об отраслевой принадлежности этой ответственности, сфере действия нормы, устанавливающей штраф за нарушение очередности поставок, алеете с тем дана характеристика объективным признакам нарушения очередности поставок. В работе рассмотрены основные презумпции, применяемые при наложении штрафа за нарушение очередности поставок.
Научная новизна исследования определяется тем, что данная работа представляет собой первое комплексное исследование проблем обеспечения исполнения обязательств по поставкам продукции перед первоочередными потребителями. На защиту выносятся следующие научные положения.
I. Последовательность обеспечения предприятий материальными ресурсами определяется на основе норм права системой плановых актов и хозяйственных договоров. В случае изменения условий, при которых формировалась эта система, не всегда возможно осуществить ее перестройку в порядке, установленном для изменения плановых актов и договоров. Очередность поставок, установленная приоритетами и графиками отгрузки, является правовой формой регулирования порядка исполнения обязательств при невозможности в определенном плановом периоде обеспечить потребителей продукцией в полном объеме и сроки, предусмотренные плановыми актами и договорами.
Существующая организация поставок продукции фактически отражает объективно обусловленную множественность хозяйственных связей по реализации определенной продукции. Наличие системы однородных обязательств по поставке на стороне пред-, приятия-поставщика должно учитываться в процессе правового регулирования поставочных отношений. Принятие и реализация правил об очередности поставок представляют одно из проявлений ориентации права на регулирование не только изолированных друг от друга обязательственных отношений, а систем обязательств, образующихся на различных уровнях организации крупномасштабной экономики.
Сферы применения нормативного и индивидуально-правового способов регулирования должны определяться с учетом особенностей каждого вида регулируемых отношений и целей правового регулирования. В установлении очередности поставок доминирующую роль призваны играть индивидуально-правовые акты. Постоянные, нормативно установленные приоритеты могут использоваться для регулирования очередности поставок в ограниченном числе случаев.
К принципам исполнения обязательств относится принцип приоритетности, получивший закрепление на уровне подзаконных актов о хозяйственных договорах. Реализация принципа приоритетности связана с вмешательством государственных органов в процесс исполнения обязательств. Пределы непосредственного воздействия данных органов на ход исполнения сформировавшихся обязательств следует очертить законодательно. Для обеспечения законности в регулировании очередности исполнения обязательств и очередности поставок, в частности, необходимо внести дополнения в-Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных
- 10 -республик.
Штраф за нарушение очередности поставок (п.89 Положения о поставках продукции) является мерой ответственности, направленной на упорядочение обязательственных отношений по поставкам. Основания и порядок наложения этого штрафа определяются в соответствии с общими положениями о гражданско-правовой ответственности.
Юридически значимыми действиями, на которые распространяются правила об очередности поставок, являются действия предприятий по отгрузке продукции. Возложение ответственности за несоблюдение приоритетов и графиков отгрузки возможно только при нарушении последовательности отгрузки продукции, а не порядка и сроков ее изготовления.
Необходимым условием применения ответственности за нарушение очередности поставок является однородность обязательств перед приоритетными и неприоритетными потребителями. Критерием этой однородности служит устанавливаемое в соответствии с позициями развернутого ассортимента (номенклатуры) совпадение параметров продукции, поставленной неприоритетным и не поставленной приоритетным потребителям.
Законность возложения ответственности за нарушение очередности поставок должна быть обеспечена путем последовательного применения правил об обоснованности требований, содержащихся в претензиях и исках об уплате штрафа в соответствии с п.89 Положения о поставках продукции. Требует изменения практика освобождения органов Госснаба СССР от доказывания фактов нарушения очередности поставок продукции.
- II -
На основании теоретических выводов, анализа арбитражной практики внесены рекомендации по совершенствованию законодательства. Помимо предложения о закреплении принципа приоритетности исполнения обязательств на уровне закона, аргументирован вывод о необходимости внесения дополнений в проект постановления Совета Министров СССР "Об организации материально-технического снабжения", издание которого предусмотрено планом законопроектных работ по подготовке Свода законов СССР. Разработаны конкретные предложения по совершенствованию правовой регламентации очередности поставок со стороны Госснаба СССР (возможно по согласованию с другими государственными органами, например, Госарбитражем СССР, Госпланом СССР), на которого возложена п.37 Положения о поставках продукции обязанность определения порядка установления приоритетов и графиков отгрузки (очередности поставки) продукции. В настоящей работе показано, насколько уже назрела необходимость издания Госарбитражем СССР соответствующих инструктивных указаний о порядке применения п.89 Положения о поставках продукции; в связи с этим разработаны и обоснованы конкретные рекомендации.
Практическая значимость работы заключается в том, что теоретические выводы и практические предложения, сформулированные в результате исследования, направлены на совершенствование правового регулирования порядка формирования очередности поставок, исполнения обязательств по поставке продукции первоочередным потребителям, наложения ответственности за нарушение очередности поставок на предприятия, не выполняющие нормативных правил о приоритетах и предписаний графиков отгруз-ки продукции.
Теоретические положения диссертации представляют интерес с точки зрения их использования в дальнейшей научной разработке общих и частных проблем исполнения гражданско-правовых обязательств, в частности, перед приоритетными потребителями.
Материалы диссертации могут найти применение в процессе преподавания некоторых курсов хозяйственно-правовой специализации.
Отдельные результаты диссертационного исследования отражены в Рекомендациях о применении нового законодательства, изданных Министерством тяжелого и транспортного машиностроения и доведенных им до подчиненных объединений и предприятий письмом от 27 июня 1984 г. № Ш-16/ю "О применении законодательства о приоритетах поставки и графиках отгрузки продукции"; в лекционном курсе для работников юридических отделов в институте повышения квалификации Госснаба СССР (г.Свердловск). Материалы работы использованы также в практической деятельности производственного объединения "Ново-Краматорский машиностроительный завод", договорно-правового отдела Средне-Уральского главного территориального управления Госснаба СССР.
Основные положения диссертации изложены в научных статьях,. обсуждены на теоретических семинарах кафедры хозяйственного права и на ежегодной общеинститутской конференции молодых ученых и аспирантов (март 1980 г.).
Предложения по совершенствованию законодательства о регулировании исполнения обязательств перед первоочередными потребителями и ответственности за несоблюдение приоритетов и графиков отгрузки продукции направлены в картотеку по учету предложений по совершенствованию законодательства ВНИИсоветского законодательства, Госснаб СССР, Госарбитраж СССР.
- ІЗ -
Правовые формы обеспечения очередности удовлетворения потребностей в материальных ресурсах
Задача концентрации материальных ресурсов на главных направлениях экономического и социального развития конкретизируется в системе нормативных и плановых предписаний, устанавливающих порядок, сроки и другие условия обеспечения первоочередных народнохозяйственных потребностей. Сформировалась и развивается система правовых норм, предусматривающих, что приоритетные направления хозяйственной деятельности обеспечиваются материальными ресурсами в первую очередь. Можно говорить, что создание и применение определенного механизма правового обеспечения первоочередных потребностей в материальных ресурсах стало реальным фактом правовой действительности.
Система правовых средств обеспечения первоочередных потребностей в материальных ресурсах строится в рамках общей модели механизма правового регулирования и состоит из таких основных элементов, как нормы права, индивидуальные предписания, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей1. Формирование и функционирование данной системы происходит под воздействием нормативных и плановых актов, хозяйственных договоров, актов оперативного управления поставками. При этом ведущую роль в регулировании очередности удовлетворения потребностей в материальных ресурсах играют плановые акты.
Очередность обеспечения материальными ресурсами регионов,, отраслей народного хозяйства, отдельных предприятий определяется в процессе планирования распределения продукции и.прикрепления покупателей к поставщикам. Этот процесс при разнообразии его конкретных форм включает ряд основных стадий. Плановые органы, во-первых, определяют объем и целевое назначение материальных ресурсов,которыми располагает народное хозяйство в планируемый период, а также распределяют их между отраслями экономики, экономическими регионами и территориально-производственными комплексами; во-вторых, распределяют материальные ресурсы между конкретными предприятиями-потребителями (покупателями) продукции и товаров; в-третьих, осуществляют плановое прикрепление предприятий-потребителей (покупателей) к предприятиям-изготовителям (поставщикам) продукции и товаров. Решения плановых органов получают закрепление в системе плановых актов: материальных балансах,планах распределения продукции,плановых актах на поставку продукции (товаров) .При разработке и утверждении указанных актов среди прочих задач планирования хозяйственных связей, по существу решается также задача установления последовательности поста-вок. В материальных балансах и планах распределения на конкретный плановый период определяются хозяйственные системы и организации, которые имеют право на получение материальных ресурсов. При этом потребности одних потребителей будут удовлетворены полностью, других — лишь частично. Дифференциация потребителей продолжается при определении сроков удовлетворения их производственных потребностей: ряд потребителей получит материальные ресурсы в первом периоде планируемых сроков поставки, остальные - во втором и последующих периодах поставки. По существу приоритетным можно считать каждого потребителя, который имеет преимущество хотя бы перед одним другим потребителем. В связи с этим становится очевидной относительность понятия приоритетности в удовлетворении плановых потребностей.
Плановые органы определяют очередность расходования материальных ресурсов с учетом производственных, транспортных, экономических и многих других факторов. Содержание актов планирования отражает прежде всего результаты творческой плановой работы, не стесненной жесткими юридическими регламентами. С этой точки зрения план является первоосновой в регулировании последовательности поставок продукции. Бресте с тем данное обстоятельство не означает, что планирование не базируется на нормативно-правовых предписаниях.
Отраслевая принадлежность и сфера применения норм об ответственности за наруше ние очередности поставок
Ответственность за нарушение приоритетов и графиков отгрузки предусмотрена п.89 Положения о поставках продукции. Разъяснения по применению указанного пункта даны Госснабом СССР и Госарбитражем СССР1.
Необходимость специального исследования ответственности за нарушение очередности поставок вызвана прежде всего тем, что она не укладывается в традиционные конструкции. Этот весьма специфический вид ответственности применяется в условиях множественности хозяйственно-договорных связей. Иными словами, для возложения ответственности анализируется не единичное отношение "поставщик-покупатель", а совокупность обязательств по поставке. Применение данной санкции затрагивает имущественные интересы предприятий весьма существенно: за нарушение очередности поставок с них взыскивается 50$ стоимости продукции, отгруженной с нарушением приоритетов и графиков отгрузки. Бесспорно, это наиболее "суровая" санкция в законодательстве о поставках. Не случайно, вопросы привлечения предприятий к ответственности за нарушение очередности поставок стали предметом острых дискуссий .
Штраф за нарушение очередности поставок продукции применяется по инициативе компетентных органов, осуществляющих контроль за соблюдением государственной дисциплины в народном хозяйстве. Ответственность, налагаемая по инициативе контрольно-надзорных органов, в настоящее время представлена значительным числом санкций,закрепленных в нормах, предусматривающих право учреждений банков.финансовых,снабженческо-сбытовых и других органов налагать на предприятия имущественную ответственность за нарушение правил расчетов, отступление от стандартов и технических условий, несоблюдение плановой и договорной дисциплины. Сфера применения такого рода санкций для обеспечения дисциплины поставок имеет тенденцию к расширению. В частности, в Положении о поставках продукции 1981 г. наряду с ответственностью за безнарядный отпуск продукции (п.88 Положения) устанавливается штраф за нарушение очередности поставок, а также штраф за непредъявление санкций к поставщикам, допустившим просрочку поставки и недопоставку (п.101 Положения). Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1984 г. № 404 "Об усилении ответственности за нерациональное использование материальных ресурсов" расширен круг санкций, применяемых по инициативе -контрольных органов. Для решения вопроса о порядке возложения указанных санкций необходимо определить круг общих норм об ответственности, в соответствии с которыми ДОЛЕНЫ применяться рассматриваемые санкции. Иначе говоря, следует установить их юриди-ческую природу и отраслевую принадлежность.
Определение отраслевой принадлежности санкций позволяет ответить на вопросы о том, является ли вина обязательным условием возложения этой ответственности, в каком порядке и в течение каких сроков должны предъявляться требования об уплате данного штрафа, при наличии каких оснований возможно освобождение от ответственности и т.п.
В научной литературе вопрос об отраслевой принадлежности ответственности за нарушение приоритетов и графиков не рассматривается. Однако, учитывая, что между этой мерой ответственности и штрафом за безнарядный отпуск имеется известное сходство, представляется возможным обратиться к изложенным в юридической литературе точкам зрения по вопросу о правовой природе последнего. По мнению Н.И.Клейн, штраф за безнарядный отпуск продукции является административно-правовым. С точки зрения автора тот факт, что данный штраф взыскивается в арбитражном (характерном для наложения гражданско-правовой ответственности) порядке следует рассматривать как исключение из общего правила о взыскании административных штрафов органами управления1. Однако Н.И.Клейн не указывает нормативные источники, допускающие данное исключение.
Объективные признаки нарушения норм обочередности поставок
Возложение ответственности по п.89 Положения о поставках продукции предполагает совершение поставщиком действий, характеризующихся рядом объективных признаков. Во-первых, должна иметь место отгрузка продукции неприоритетному потребителю, которая сама по себе является исполнением обязательства, т.е. действием правомерным. Во-вторых, должна иметь место недопоставка продукции приоритетному потребителю. Именно наличие этой недопоставки придает отгрузке продукции неприоритетному потребителю неправомерный характер, причем не с момента такой отгрузки, а с момента истечения частного срока поставки продукции приоритетному потребителю. В-третьих, отгрузка продукции неприоритетному потребителю при условии недопоставки ее приоритетному становится противоправной тогда, когда обоим потребителям поставляется продукция одной и той же позиции развернутого ассортимента .
Изложенная характеристика рассмотренного правонарушения встречает, однако, возражения, а потому нуждается в детальном обосновании.
Структурный анализ объективной стороны любого правонарушения, проводимый в общей теории права и в отраслевых науках, в том числе и гражданском праве, предполагает выделение трех основных компонентов объективной стороны: во-первых, противоправного действия либо бездействия - акта поведения субъекта; во-вторых, последствий, и, в-третьих, причинной связи между действием (бездействием) и последствиями . Немногие из авторов
Как видно из сказанного, санкции за нарушение очередности поставок не могут быть исследованы в обычных рамках учения об обязательстве, представляющем собой двустороннюю связь между кредитором и должником.
Данные санкции установлены за то, что предприятием не учитываются требования государства, предъявляемые к организации его производственно-хозяйственной деятельности. указывают на возможность отступленш от данной схемы объективной стороны гражданского правонарушения в связи с вынесением за ее рамки вопросов о последствиях и причинной связи, потому что в тех случаях, когда "... договорная ответственность не включает возмещения убытков, объективная сторона правонарушения, как правило, исчерпывается противоправностью действий нарушителя, так как выяснение объективированного вредоносного результата и причинной связи связано обычно с вопросами убытков. Противники такого подхода считают, что любое правонарушение, обладая определенной степенью общественной опасности, тем самым производит неблагоприятные влияния на общественные отношения, а потому и деление на "материальные" и "формальные" о составы беспочвенно, поскольку все они "материальны" . В связи с названной точкой зрения хотелось бы отметить, что общественную опасность следует рассматривать как атрибут самого действия (бездействия), а не переводить ее в плоскость последствий.
