Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта 20
1.1. Система транспортных отношений 20
1.2. Сущность и структура железнодорожного транспортного права 35
1.3. Источники правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта 54
ГЛАВА 2. Публично-правовой режим деятельности организаций железнодорожного транспорта 82
2.1. Основные положения структурного реформирования железнодорожного транспорта России и система государственного регулирования 82
2.2. Общие принципы организации доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта 118
ГЛАВА 3. Договор железнодорожной перевозки грузов 147
3.1. Понятие, характер и стороны договора железнодорожной грузоперевозки 147
3.2. Заключение и оформление договора перевозки грузов железнодорожным транспортом 175
3.3. Применение товарораспорядительного документа в железнодорожных грузоперевозках 205
ГЛАВА 4. Исполнение обязательства перевозки грузов железнодорожным транспортом 226
4.1. Доставка грузов 226
4.2. Выдача грузов на станции назначения 267
4.3. Ответственность за нарушение обязательств железнодорожной перевозки грузов
Заключение 353
Список источников и литературы
- Сущность и структура железнодорожного транспортного права
- Общие принципы организации доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта
- Заключение и оформление договора перевозки грузов железнодорожным транспортом
- Ответственность за нарушение обязательств железнодорожной перевозки грузов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. По своему значению и, прежде всего, по объему перевозок железнодорожный транспорт занимает первое место среди других видов транспорта Российской Федерации. Доля железнодорожного транспорта во внутреннем валовом продукте России составляет 4,7 %, в стоимости основных производственных фондов страны - 13 %; железнодорожный транспорт нашей страны выполняет свыше 25 % грузооборота и 15 % пассажирооборота железных дорог всех стран мира'. По последним официальным данным доля железнодорожного транспорта в общем объеме внутрироссийских грузовых перевозок продолжает оставаться на высоком уровне и составляет около 80 %.2
Социально-экономическое значение железнодорожного транспорта обуславливает важность нормативно-правового обеспечения его деятельности. Нельзя сказать, что данная сфера отличается стабильностью. Уставы железнодорожного транспорта, базовые отраслевые правовые акты принимались в нашей стране с 1885 г. девять раз, причем последние два Устава разделяет период всего в пять лет. Это является отражением того, что правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта в истории нашей страны строилось на различных принципах. Дореволюционный период отличался использованием частно-правовых средств в регулировании перевозок. В советское время наблюдалась эволюция от частно-правовой к публично-правовой регламентации железнодорожных перевозок, самостоятельность и инициативность субъектов транспортной деятельности заменялась государственным планированием. План перевозок подлежал точному и безусловному исполнению железными дорогами, грузоотправителями и грузополучателями. Планирование перевозок имело настолько большое значение, что М.М. Агарков3 выразил серьезные сомнения в договорной природе железнодорожных грузоперевозок по советскому праву.
Изменение модели правового регулирования хозяйственной сферы в 90-х гг. прошлого века не нашли отражения в железнодорожном законодательстве. Толь-
1 Экономика железнодорожного транспорта / Под ред Н П Терешиной, Б М Лапидуса,
МФ Трихункова -М У МК МПС России, 2001 -С 44
2 Морозов В Н Транспортная стратегия России доклад на всероссийской научно-практической
конференции // Железнодорожный транспорт - 2004 № I - С 6
3 Агарков М М Обязательство по советскому гражданскому праву—М , 1940 - С 130
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ ВМКЛИОТЕКА |
ST25V-Y \
ко в 1998 г. был принят новый Транспортный устав железных дорог Российской Федерации, нововведения которого, по сути, сводились к механистическому изъятию норм о государственном планировании. Парламентские слушания в Государственной Думе РФ от 13 марта 2001 г. показали, что главной правовой проблемой продолжает оставаться углубление противоречий между тенденциями развития базового, в том числе гражданского, законодательства страны и основами правового регулирования железнодорожного транспорта, базирующегося на принципах командно-административной системы.1 Данная оценка справедлива и в настоящее время, несмотря на принятие новых железнодорожных законов в 2002-2003 гг.
Важной проблемой правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта является появление новых субъектов транспортных отношений. Традиционно доставка грузов и пассажиров осуществлялась железными дорогами, которые также обеспечивали функционирование инфраструктуры железнодорожного транспорта, выполняли и оказывали вспомогательные работы и услуги. С 2001 г. началась реформа железнодорожной отрасли. Основным содержанием преобразований объявлено обособление государственного регулирования от хозяйственной деятельности. Государство передает хозяйственные полномочия ОАО «Российские железные дороги», которое выступает как самостоятельный субъект на рынке транспортных услуг. Эксплуатация инфраструктуры железнодорожного транспорта отделяется от перевозки. Первая признается естественной монополией, тогда как перевозка и другие транспортные услуги считаются потенциально конкурентными. Реформа предполагает значительную приватизацию имущества железнодорожного транспорта. Кроме ОАО «Российские железные дороги» создаются иные частные компании, занимающиеся перевозкой или оказанием вспомогательных транспортных услуг. Такие частные компании и даже индивидуальные предприниматели могут становиться собственниками инфраструктуры железнодорожного транспорта в результате строительства или приватизации. Железнодорожный перевозчик по новому законодательству не обязательно должен владеть подвижным составом, государство и ОАО «Российские железные дороги» проводят политику передачи вагонов и локомотивов в собственность так называемых
1 Рекомендации Парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания РФ от 13 марта 2001 года «Концепция развития структурной реформы железнодорожного транспорта и ей социально-экономические последствия» // Бюллетень транспортной информации - 2001 -№5 - С 4
, *«f Jfi'
компаний-операторов подвижного состава. При осуществлении конкретной перевозки могут быть задействованы независимые друг от друга лица: перевозчик, владелец инфраструктуры, владелец локомотива, владелец вагонов и контейнеров, владелец погрузочно-разгрузочных средств.
Разделение инфраструктурной и перевозочной деятельности способствует возникновению совершенно новых отношений в сфере железнодорожного транспорта. Правовое регулирование доступа перевозчиков к услугам инфраструктуры в настоящее время очень несовершенно, что создает угрозу доступности железнодорожного транспорта и согласованности функционирования единой транспортной системы. Требуется тщательный анализ действующих положений железнодорожного законодательства и разработка приемлемых правил, определяющих взаимодействие владельца инфраструктуры и перевозчика.
Преобразования в сфере железнодорожного транспорта по-новому ставят проблему государственного регулирования. Государство не управляет работой железных дорог, но регламентирует транспортные отношения исходя из общеео-циальных интересов. Современное железнодорожное законодательство не всегда четко определяет систему и полномочия органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, наблюдаются противоречия между положениями Закона «О железнодорожном транспорте», реформы в сфере железнодорожного транспорта и реформы федеральных органов исполнительной власти.
Степень научной разработанности проблемы. Всю совокупность исследований, имеющих отношение к теме диссертационной работы можно разделить на две группы.
К первой относятся исследования советского времени. В 1925 г. вышел в свет сборник по проблемам железнодорожного законодательства1, где в статьях М.М. Агаркова, СП. Геракова, А.Г Гусакова, и других были намечены подходы к изучению транспортного железнодорожного права. Авторы исходили из того, что основным институтом транспортного права является договор перевозки, и регулирование транспортной деятельности имеет частно-правовой характер
Усиление публичных начал в регулировании транспортной деятельности долгое время не находило отражения в специальной литературе, но с 50-х гг. XX в. наблюдается рост внимания к проблемам транспортного права. Это работы, непо-
1 Основные вопросы железнодорожного права - М Транспечать НКПС, 1925 - С 262
средственно посвященные правовому регулированию железнодорожных перевозок', а также обобщающие исследования транспортного права2. В ряде работ решались отдельные вопросы транспортного права3.
Основной проблемой для советских правоведов было соотношение частноправовых и публично-правовых начал в регулировании деятельности транспорта. Итогом исследований стала разработка концепции, признающей наличие двух правовых форм отношения перевозки - плановой и договорной. Социально-экономическое отношение перевозчика и грузовладельца было разделено на предварительную и основную стадии. Предварительная стадия получила название организации перевозки грузов. Ее содержанием признавалась подача транспортных средств и предъявление грузов. Правовой формой предварительной стадии считалось планирование перевозок. Правовой формой основной стадии являлся договор перевозки. Появление указанной концепции было вынужденным шагом: надо было обосновать планирование железнодорожных перевозок как фрагмент чрезвычайной роли государства в экономике. Концепция «двух правовых форм» имела много недостатков, оставался открытым вопрос о моменте окончания предварительной и начале основной стадии перевозки.
Положительным достижением концепции «двух правовых форм» стало то, что она позволила разграничить частно-правовую и публично-правовую стороны в
1 Изволеиский В Н. Правовые вопросы железнодорожных перевозок - М Трансжелдориздат,
1951 ; Изволеиский В Н Правовые вопросы железнодорожных перевозок - М Трансжелдориз
дат, 1955, Орданский М С Правовые проблемы железнодорожного транспорта СССР - Сара
тов Изд-во Сарат Ун-та, 1981 - 289 с , Яичков К К Договор железнодорожной перевозки гру
зов по советскому праву. - М.. Изд-во АН СССР, 1958.
2 Кейлин А Д. Транспортное право СССР и капиталистических стран - М Изд-во Междунар
Книга, 1938 , Ходунов М Е Правовое регулирование деятельности транспорта - М Юрид лит,
1965. - 164с ; Тарасов, М А Очерки транспортного права - М : Изд-во МРФ СССР, 1951 ; Та
расов, М А Транспортное право - Ростов-на-Дону Изд-во Ростовского ун-та, 1968 - 242 с
J Аллахвердов М А . Савичев Г П Договоры о перевозках грузов - М Юрид Лит, 1967 -184 с , Савичев Г П Ответственность за ненадлежащее выполнение плана и дотвора перевозки грузов - М Юрид Лит, 1973 - 120 с , Смирнов В Т Права и обязанности участников договора грузовой перевозки - Л ,1969 - 110с, Хаснутдинов А И Вспомогательные договоры на транспорте - Иркутск Изд-во Иркут Ун-та, 1994
рамках транспортного права. Транспортное право в целом и железнодорожное право в частности не признавались самостоятельной отраслью права, а в силу доминирования договорных положений относились к советскому гражданскому праву, с этих позиций анализировались субъектный состав отношения перевозки, исполнение договора перевозки, ответственность за нарушение обязательства перевозки.
Вторую группу исследований составляют современные работы по проблемам транспортного права. Характер правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта в 90-х гг. XX века существенно изменился, произошел отказ от государственного планирования перевозок, был принят Гражданский кодекс РФ. Также были принять? новый Транспортный устав железных дорог и Закон «О федеральном железнодорожном транспорте», что полностью изменило железнодорожное законодательство. Тем не менее, российские правоведы не уделяют проблемам транспортного железнодорожного права должного внимания. Комментарий к новому железнодорожному законодательству носит общий характер, не содержит глубокого анализа нормативных положений1. Зачастую сохраняется традиционный подход к рассмотрению проблем транспортного права, договор перевозки грузов анализируется с прежних позиций плановой экономики.2 И.В. Спирин защищает специфику транспортного права как комплексной и самостоятельной отрасли права России и не допускает его связь с началами гражданского права3, в этом смысле автор делает шаг назад в сравнении с советской юридической литературой. Вместе с тем ряд современных авторов обращается к значимым проблемам транспортного права. Н.С. Ковалевская4 и В.В. Витрянский5 обосновывают договорную природу предварительной стадии перевозки .грузов железнодорожным транспортом, что в большей степени отражает реалии нашего времени. Особо следует отметить обзорную работу В.В Витрянского, посвященную договору перевозки грузов. Автор оценивает характер правового регулирова-
1 Комментарий к Транспортному уставу железных дорог/Под ред Т Е Абовой и В Б Ляндерса
- М Контракт, 1998 - 304 с
2 Егиазаров В А Транспортное право - М Юрид лит, 1999
3 Спирин И В Транспортное право - М Транспорт, 2001
4 Ковалевская Н С Перевозка Транспортная экспедиция // Коммерческое право / Под ред
ВФ Попондопуло и В Ф Яковлевой -СПб Изд-воСПбГУ, 1999 - С 305-314
5 Витрянский В В Договор перевозки - М Статут, 2001 - 526 с
ния перевозок в Российской империи, СССР, Российской Федерации, анализирует Транспортный устав железных дорог, рассматривает порядок заключения договора перевозки грузов железнодорожным транспортом, правовой статус участников перевозки, принципы ответственности за нарушение обязательств перевозки. Несомненным положительным моментом работы является упоминание товарораспорядительного документа применительно к железнодорожным перевозкам грузов.
В целом современная наука транспортного права отличается не только малочисленностью работ и отсутствием во многих исследованиях действительно актуальной проблематики. Российские правоведы не смогли отказаться от концепции «двух правовых форм», по-прежнему выделяют особую предварительно-организационную стадию отношения перевозки грузов железнодорожным транспортом. Авторы, за небольшим исключением, не рассматривают отражение начал гражданско-правового регулирования в современном железнодорожном законодательстве. Почти не критикуются конкретные формулировки железнодорожного Устава, то есть не уделяется внимание прикладным вопросам. Как результат, новый Устав железнодорожного транспорта 2003 г. воспроизводит большинство недочетов прежнего Транспортного устава железных дорог 1998 г.
Железнодорожное законодательство развивается в настоящее время чрезвычайно динамично Структурная реформа на железнодорожном транспорте ставит проблемы, которые никогда раньше не решались отечественной наукой транспортного права.
Подводя общий итог, можно констатировать, что в советской литературе различные вопросы транспортного железнодорожного права получили достаточное освещение, ряд наработок сохранили актуальность и в настоящее время. Российская наука транспортного железнодорожного права, в свою очередь, отстает от развития системы законодательства, часто важнейшие вопросы совершенствования правового обеспечения деятельности железнодорожного транспорта не находят решения.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе современных проблем правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта Основное внимание уделяется перевозке грузов За границами работы остался ряд вопросов, которые связаны с перевозкой грузов в прямом смешанном сообщении и требуют изучения системы взаимодействия различных видов транспорта. В работе дается лишь общая оценка и рассматриваются только наиболее существенные особенности вспомогательных транспортных отношений
Реализация поставленной цели предполагает структурирование ее как совокупности локальных целей, именуемых иначе исследовательскими задачами. В качестве таковых выступают следующие:
характеристика отношений, в которых реализуется деятельность железнодорожного транспорта, с целью построения системы транспортных отношений и определения ее специфики;
анализ категории «транспортное право» и оценка характера правовых норм, регулирующих транспортные железнодорожные отношения;
исследование системы источников транспортного железнодорожного права;
рассмотрение вопросов структурного реформирования в сфере железнодорожного транспорта и выявление основных направлений преобразований;
анализ системы органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и их компетенции в условиях структурного реформирования;
оценка правового обеспечения процесса реформирования в целях его совершенствования;
исследование системы правового регулирования доступа перевозчиков к услугам инфраструктуры железнодорожного транспорта;
определение характера договора перевозки грузов как основного института транспортного железнодорожного права;
анализ порядка заключения договора перевозки грузов железнодорожным транспортом и оценка его эффективности в современных социально-экономических условиях;
определение возможности использования товарораспорядительного документа при перевозках грузов железнодорожным транспортом;
анализ формы договора перевозки грузов железнодорожным транспортом с целью ее оптимизации в условиях предпринимательского оборота;
исследование правового регулирования обязательства железнодорожной грузоперевозки с целью совершенствования нормативной регламентации;
анализ проблем ответственности за нарушение обязательств железнодорожной грузоперевозки.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с перевозкой грузов железнодорожным транспортом. Предмет исследования - правовое регулирование транспортных железнодорожных отношений и отношений по публичной организации деятельности в сфере железнодорожного транспорта.
Методология исследования обусловлена его целями и задачами. Теоретической и методологической основой работы послужили эвристические подходы, содержащиеся в научных трудах по гражданскому, коммерческому (предпринимательскому) и транспортному праву. Были использованы работы М М Агаркова, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, В.Ф. Попондопуло, В.Т. Смирнова, Е.А Суханова, М.А. Тарасова, Ю.К. Толстого, А.И. Хаснутдинова и других авторов
Исследование строится на критическом анализе норм действующего железнодорожного законодательства и теоретического материала в области правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Для выявления и оценки проблем современного транспортного законодательства широко использовались методы сравнительного правоведения. Поскольку данная диссертационная работа имеет, прежде всего, задачи теоретического поиска, то привлечение эмпирического материала служило иллюстративным целям.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым диссертационным исследованием, посвященным правовому регулированию деятельности железнодорожного транспорта в Российской Федерации, в котором рассматриваются договорное регулирование железнодорожных грузоперевозок и правовые проблемы развития конкуренции в условиях структурной реформы на железнодорожном транспорте.
В диссертации разработаны следующие положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Транспортное железнодорожное право - это совокупность частно-правовых норм, регулирующих транспортные железнодорожные отношения. Под транспортными железнодорожными отношениями понимаются имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В то же время деятельность организаций железнодорожного транспорта связана и с отношениями по публичной организации этой деятельности, которые строятся по принципу власти и подчинения. Соединяя в себе нормативные акты, регулирующие транспортные железнодорожные отношения, и акты административного права, транспортное железнодорожное законодательство является комплексным (комплексной отраслью законодательства)
2 В силу того, что транспортное железнодорожное право является институтом гражданского права, законодательство о железнодорожных перевозках, прежде всего Устав железнодорожного транспорта, должно следовать началам граж-
данского законодательства с учетом специального режима, установленного для регулирования предпринимательской деятельности. Нормы общей части Гражданского кодекса РФ имеют силу постольку, поскольку их действие не ограничено специальным законом о железнодорожных перевозках.
-
На основе анализа проблемы применимости товарораспорядительного документа при перевозках грузов железнодорожным транспортом сделан вывод о возможности предоставления перевозчику и грузовладельцу права использовать при перевозке такой документ (дубликат транспортной железнодорожной накладной). В диссертационном исследовании сформулированы правила о форме и содержании дубликата накладной, правах его держателя, взаимоотношениях держателя дубликата накладной и перевозчика. Введение института товарораспорядительного документа в практику правового регулирования перевозок грузов железнодорожным транспортом скажется на оперативности предпринимательского оборота. Дубликат накладной может служить объектом залога, предоставляя, таким образом, дополнительные финансовые возможности предпринимателю. Признание дубликата накладной будет способствовать интеграции России в мировое правовое пространство, послужит унификации норм российского транспортного законодательства. Введение дубликата сыграет положительную роль при разработке правового обеспечения перевозок грузов в прямом смешанном сообщении.
-
Совершенствование правового регулирования перевозок грузов железнодорожным транспортом требует изменения правил Устава железнодорожного транспорта РФ с позиций принципа юридического равенства участников имущественных отношений. Перевозчик и грузовладелец должны наделяться равными правами при сдаче/принятии груза к перевозке, изменении договора перевозки, проверке грузов на станции назначения В частности, следует отменить правило, согласно которому перевозчик вправе без согласования с грузовладельцем производить переадресовку отдельных категорий грузов; необходимо установить, что проверка доставленного груза и составление коммерческого акта производится с участием грузовладельца.
5 Устав железнодорожного транспорта РФ имеет ряд формальных недостатков, что затрудняет его использование. Отсутствуют названия статей, ряд статей помещены за рамки соответствующих глав, некоторые основные термины (грузоотправитель, груз, перевозочный документ и т д) имеют неопределенную формулировку или употребляются некорректно, язык Устава труден для понима-
ния, ряд статей перегружен и отличается огромным объемом. Название Устава железнодорожного транспорта вызывает сомнение, предлагается изменить название закона - Закон «О железнодорожных перевозках».
-
В целях совершенствования правового регулирования предлагается изменить традиционный подход к формированию системы специальных источников транспортного железнодорожного права. Большое число Правил перевозок грузов, которые зачастую дублируют Устав железнодорожного транспорта РФ, их перегруженность техническими нормами неприемлема. Все технические нормы должны быть изъяты из Правил перевозок и помещены в особый документ «Стандарты перевозок железнодорожным транспортом отдельных категорий грузов». Количество Правил перевозок должно быть пересмотрено, упорядочено и сокращено до трех: принятие грузов к перевозке, доставка грузов, выдача грузов на станции назначения, что соответствует основным стадиям перевозки. В Уставе железнодорожного транспорта РФ необходимо установить четкие границы ведомственного нормотворчества.
-
Принцип ограниченной ответственности противоречит началам правового регулирования предпринимательской деятельности, но его отмена в отношении обязательств железнодорожной грузоперевозки преждевременна. Вместе с тем, ограниченная ответственность должна применяться не только к определенным нарушениям (ограниченная ответственность перевозчика), но и к обязательству перевозки в целом. Поэтому необходимо внести изменения в статьи 40, 98, 102, 114 Устава железнодорожного транспорта РФ, ограничив ответственность грузовладельцев до возмещения реального ущерба. Наряду с установлением принципа ограниченной ответственности в Уставе железнодорожного транспорта РФ следует закрепить и изъятия из него. Ограниченная ответственность не должна применяться, если неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства перевозки имело место в результате умысла или грубой небрежности.
-
Железнодорожное законодательство неполно определяет систему перевозочных документов, а также не конкретизирует содержание заявки на перевозку грузов, транспортной железнодорожной накладной, уведомления о прибытии груза на станцию назначения. Устав железнодорожного транспорта должен включать статьи о содержании основных перевозочных документов.
-
Подача/принятие заявки на перевозку является заключением договора перевозки грузов железнодорожным транспортом, который таким образом де-
факто приобретает консенсуальный характер. Обязательность подачи заявки при каждой перевозке грузов является неоправданным усложнением обязательства грузоперевозки. Заявка целесообразна при перевозках на нестандартных условиях, в частности, при использовании специального подвижного состава, особом сопровождении (охране) груза; во всех остальных случаях подача заявки на перевозку должна признаваться правом, а не обязанностью отправителя. Разовая перевозка на стандартных условиях, а также перевозка в рамках долгосрочных предварительных соглашений могут оформляться классическим путем сдачи/принятия груза для перевозки без подачи заявок. Заключение договора перевозки грузов железнодорожным транспортом посредством заявки и путем предъявления груза позволяет трактовать указанный договор и как консенсуальный, и как реальный.
-
Анализ положений ст. 11, 29, 31 Устава железнодорожного транспорта РФ создает впечатление, что владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта принимают участие в согласовании условий договора перевозки грузов. Такое расширение субъектного состава договора перевозки грузов нельзя признать целесообразным. Следствием участия владельцев инфраструктур является существенное усложнение порядка заключения договора. Отношения перевозчиков и владельцев инфраструктур должны строиться на основе самостоятельных долгосрочных договоров за рамками обязательства перевозки грузов.
-
Анализ правил Устава железнодорожного транспорта РФ о переадресовке грузов позволяет сделать вывод о неоправданном усложнении порядка изменения договора перевозки по инициативе грузовладельца, что препятствует оперативности предпринимательского оборота. Необходимо законодательно разделить переадресовку и простое изменение лица, управомоченного на получение груза. В последнем случае нецелесообразно требовать согласия перевозчика на изменение. Предлагается также ввести правило, по которому переадресовка возможна только при предъявлении перевозочного документа (квитанции о приеме груза или дубликата транспортной железнодорожной накладной), с тем, что бы избежать коллизии требований грузоотправителя и грузополучателя.
-
В целях оптимизации правового регулирования изменения или прекращения обязательств перевозки необходимо существенно изменить правила ст. 29 Устава железнодорожного транспорта РФ Предлагается четко разграничить действия органов государственной власти по ограничению или прекращению перевозки и отношения перевозчиков с грузовладельцами вследствие административ-
ных запретов. Органы государственного надзора в определенных законом случаях (действие непреодолимой силы или возникновение аварийной ситуации) и порядке принимают решение об ограничении или прекращении перевозки. Владелец инфраструктуры информирует об этом перевозчика, который запрашивает грузоотправителя об изменении условий перевозки. Ограничение или прекращение перевозки по инициативе перевозчиков или владельцев инфраструктур недопустимо, указанные лица вправе только приостановить перевозку до вынесения решения органом государственного надзора. Недопустимо также возлагать на грузоотправителя обязанность приостановления или ограничения отправки грузов, поскольку данные действия осуществляются перевозчиком.
-
В целях совершенствования правового регулирования принятия грузов на станции назначения предлагается изменить ст. 33 - 38, 41, 42, 45, 46, 48 Устава железнодорожного транспорта РФ. Основой указанных изменений считаются следующие тезисы: моментом доставки груза должен являться момент уведомления адресата о прибытии груза; уведомление о прибытии груза должно содержать все сведения необходимые для получения груза; адресат груза не обязан принимать груз, обязанностью грузополучателя является вывоз груза со станции назначения; перевозчик вправе самостоятельно реализовать только невостребованный груз, то есть груз, не принятый адресатом в течение 30 дней с момента доставки; проверка груза на станции назначения и составление коммерческого акта требует участия грузовладельца.
-
Правовая регламентация ответственности участников перевозки грузов несовершенна. В ряде случаев правила Устава железнодорожного транспорта РФ об ответственности отличаются отсутствием структуры, неточностью, внутренней противоречивостью. Зачастую они не соответствуют логике развития отношений железнодорожной грузоперевозки и началам гражданского законодательства. Диссертационное исследование содержит свыше 30 существенных предложений по совершенствованию конкретных правил об ответственности. В частности, предлагается отказаться от возложения на грузоотправителя ответственности за неподачу перевозчиком вагонов и контейнеров, исключить презумпцию невиновности перевозчика при недостаче или повреждении груза
-
Анализ модели структурного реформирования на железнодорожном транспорте показывает, что основой преобразований является развитие конкуренции в сфере железнодорожных перевозок. Обязательным условием необходимо
считать обеспечение недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта. Отношения между владельцами инфраструктур и перевозчиками должны строиться на основе «ниток» графика движения поездов. График движения должен составляться владельцем инфраструктуры на длительный срок и утверждаться федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Договор об оказании услуг инфраструктуры может включать предоставление системы «ниток» графика или одной из них. Специальные запросы на организацию конкретной проводки поезда, предусмотренные Правилами, противоречат Уставу железнодорожного транспорта РФ и нецелесообразны.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации и полученные результаты позволяют более полно уяснить суть правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Выводы и предложения диссертационной работы направлены на совершенствование специального железнодорожного законодательства. Материалы работы дают возможность их применения при разработке спецкурсов по транспортному праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. Основные положения исследования нашли отражение в публикациях автора, выступлениях на научных конференциях, реализованы при чтении авторского курса «Транспортное право» в Дальневосточном государственном университете путей сообщения.
Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав (11 параграфов), заключения и списка источников и литературы.
Сущность и структура железнодорожного транспортного права
Грузоотправитель и грузополучатель - это функциональные обозначения одного лица, владельца груза. При перевозке больших объемов грузов, при осуществлении предпринимательской деятельности грузоотправитель и грузополучатель представлены разными лицами. Грузоотправитель инициирует перевозку в интересах грузополучателя. В рамках единого отношения перевозки можно выделить два этапа. На первом перевозчик вступает во взаимодействие с грузоотправителем по поводу организации доставки, на втором перевозчику противостоит грузополучатель при принятии груза в пункте назначения.
Транспортные отношения находятся в тесной связи с другими социально-экономическими отношениями, что во многом определяет их природу.
Транспорт является одной из отраслей экономики. Как отрасль хозяйства транспорт, в отличие от промышленности и сельского хозяйства, не создает каких-либо материальных объектов, а обеспечивает их перемещение в пространстве1. В этом смысле транспортировка аналогична торговой деятельности. Хотя купля-продажа оформляет смену собственника, правовую передачу товара, а перевозка связана с физическим перемещением объектов, можно выделить общие черты: торговая и транспортная деятельность устанавливает связь хозяйствующих субъектов. В данном случае не говорится о сущностных аналогиях, а подчеркивается лишь общность торговой и транспортной деятельности как обеспечивающих движение товара.
Перевозка грузов является следствием совершенствования и усложнения торгового оборота, даже простое пространственное расширение рынка инициирует увеличение грузоперевозок. Исторически транспорт развивался с развитием купеческой деятельности. Предприниматель обращается к услугам перевозчика для обеспечения исполнения совершенных торговых сделок. Не 22 транспортные коммерческие отношения, в первую очередь купля-продажа, являются внешним условием заключения договоров на перевозку. В свою очередь, поставка как разновидность купли-продажи, как правило, инициирует вступление предпринимателя в отношения с транспортными организациями. Косвенным подтверждением такого вывода служит содержание 3 гл. 30 ГК РФ (поставка товаров). Важнейшая обязанность поставщика по доставке товаров предполагает использование транспортных средств, которые не всегда принадлежат поставщику. Ст. 513 ГК РФ (принятие товаров покупателем) также указывает на обращение сторон поставки к услугам транспортной организации и содержит отсылку к транспортному законодательству.
Являясь следствием торговых отношений, транспортная деятельность может способствовать и способствует возникновению иных социальных связей. Это отношения аренды, подряда, хранения, страхования. Такие взаимосвязи можно именовать в данном контексте обеспечивающими перевозку. Они, как и купля-продажа, относятся к числу имущественных отношений, имеющих товарно-денежный характер. Следовательно, перевозка как «физическое» перемещение людей и предметов обнаруживает тесную связь с другими имущественно-стоимостными отношениями. Транспортную деятельность, основным содержанием которой является перевозка, нельзя рассматривать изолированно, вне системы товарного обмена.
Обратимся непосредственно к железнодорожной транспортной деятельности. Основным вопросом будет определение системы транспортных отношений. Зачастую можно столкнуться с выделением весьма широкого круга отношений, содержанием которых является транспортная деятельность.
Так, по мнению И.В. Спирина предметом транспортной деятельности является оказание услуг и выполнение работ по перевозке пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа в коммерческих целях; выполнение различных иных функций с использованием транспортных средств; техническая эксплуатация и ремонт; некоммерческие перевозки, в том числе эксплуатация транспортных средств в личных целях
Эта формулировка является простым перечислением типов отношений, возникающих по поводу транспортной деятельности. Такой подход представляется неверным, поскольку нивелирует значимость разных отношений. Разве можно ставить знак равенства между отношениями по перевозке и отношениями по ремонту транспортных средств или трудовыми отношениями на транспорте?
Признавая системность транспортных отношений, необходимо выявить внутреннюю взаимосвязь. Только путем установления структуры транспортных отношений можно сделать вывод об однородности или неоднородности их типов. Кроме того, такой подход позволит отграничить область транспортных отношений и позволит избежать произвольного расширения данной области.
Поскольку основным в деятельности железнодорожного транспорта является перемещение товаров (людей), то очевидно признание отношений по перевозке базовым в системе транспортных отношений. Самым общим содержанием перевозки как социально-экономического взаимодействия можно считать работу перевозчика по перемещению объектов в интересах клиента.
Следует различать перевозку грузов и пассажиров. Это одноуровневые по системной значимости, но разнотипные отношения. При перевозке грузов железнодорожным транспортом связь устанавливается между перевозчиком и фактическим владельцем вещи (груза), предназначенной для перевозки. Владелец не сопровождает груз в процессе перевозки, его непосредственное участие в отношениях связано со сдачей и принятием груза, то есть начальным и конечным этапами перевозки.
Общие принципы организации доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта
Проявление властной воли государства как непосредственно, так и в установлении правоспособности транспортных организаций не меняет сути правового регулирования отношений перевозки. Стороны перевозки находятся в состоянии юридического равенства, правоспособность одной стороны не может произвольно расширяться за счет другой. Следует признать, что на практике при заключении договора перевозки перевозчик обладает большими возможностями в определении условий договора, тогда как грузовладелец фактически является слабой стороной. Нарушения юридического равенства не происходит, поскольку действующее законодательство допускает дополнительные преимущества одной стороны правоотношений, которые устанавливаются специальными нормами ГК РФ и нивелируют преимущества сильной стороны договора.
Договор перевозки может на практике приобретать вид договора присоединения, но юридическое равенство при этом обеспечивается правом присоединившейся стороны требовать изменения или расторжения договора, если его содержание явно обременительно для разумно понимаемых интересов, т. е. применяется формула ст. 428 ГК РФ (Договор присоединения). Для обеспечения юридического равенства сторон к договорам перевозки применяются правила ст. 426 ГК РФ (Публичный договор).
Следует признать, что по своей юридической природе отношения перевозки являются частно-правовыми (гражданско-правовыми) отношениями, опосредующими процесс доставки грузов и пассажиров в согласованный пункт назначения. Сказанное справедливо для вспомогательных и иных транспортных отношений. Такие отношения также имеют имущественный характер, субъекты отношений преследуют собственные (частные) интересы, свободны и не находятся во властно-подчиненном положении. Применяя тезис В.Ф. Попондопуло, систему отношений по перевозке следует признать формой свободной деятельности1 (собственный интерес, свобода воли).
Как и любые иные социально-экономические отношения, отношения по доставке грузов, вспомогательные и иные транспортные отношения являются объектом воздействия публично-правового регулирования. Такое положение нельзя рассматривать аргументом в пользу единого комплекса частных и публичных норм в рамках транспортного права. Согласно такому подходу, не только отрасль права, но и любой институт может трактоваться как комплексный. Легко привести пример подобного конструирования. Институт права собственности является частно-правовым, то есть отношения по владению, пользованию и распоряжению вещью регулируются нормами частного (гражданского) права. Однако пользование автотранспортным средством попадает и под действие Правил дорожного движения, которые относятся к инструментарию публичного права. Соединяя нормы гражданского права и нормы Правил дорожного движения, конструируем комплексный правовой институт — «транспортное право собственности, или право собственности на автомобильный транспорт». На наш взгляд, такую ошибку совершают те авторы, которые умозрительно выделяют самостоятельное комплексное транспортное право путем собирания любых правовых норм лишь на том основании, что текст норм содержит слово «транспортный».
Ошибочность критерия очевидна. Подобным образом, забывая об объективном характере системы права, можно конструировать многочисленные комплексные отрасли права РФ, например, телевизионное право. «Объединим в едином комплексе» право собственности и иные вещные права, объектом которых выступает телевизор; значительную часть обязательственного права, так как телевизор может являться объектом купли-продажи, аренды, подряда, перевозки и так далее; нормы, регламентирующие производство, пожаробезопас Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательстваность телевизоров, а также регулирование телевизионных трансляций, рекламы на телевидении, деятельности телевизионных компаний и многое другое. По своему объему такое множество норм будет не меньше «транспортного права». Но с точки зрения целесообразности и, главное, объективной природы системы права «телевизионное право» не имеет смысла и является отрицанием систематизации права.
Отметим, что ученые, разделяющие идею комплексности транспортного права, обычно только заявляют, но не реализуют идею объединения в едином комплексе транспортного права норм различных отраслей. Работа В.А. Егиазарова носит название «Транспортное право», но по своему содержанию полностью посвящена гражданско-правовым обязательствам перевозки и вспомогательным транспортным обязательствам. Заявленная в первой главе исследования комплексность не нашла отражение в тексте работы. Автор не сделал попытки «объединить в едином комплексе», т.е. установить структуру системы, норм гражданского, административного, трудового, земельного и других отраслей права, за исключением простого упоминания об этом.1 Обоснование комплексности транспортного права зачастую соотносится с исследовательскими или учебными целями, но в этом случае речь должна идти о комплексности транспортного права как науки или учебной дисциплины, а отнюдь не отрасли права РФ.
Абстрагируясь от объективной природы системы права, можно признать, что во времена законодательного оформления плановости договора перевозки идея комплексности транспортного права имела какое-то обоснование. В настоящее время обоснование отсутствует.
Заключение и оформление договора перевозки грузов железнодорожным транспортом
Краткий обзор позволяет сделать некоторые выводы. Основными целями железнодорожных реформ в странах Европы были преодоление убыточности железных дорог и развитие конкуренции в сфере железнодорожных перевозок. Главным методом преобразований являлось отделение железнодорожной сети (инфраструктуры) от перевозочных операций. Реализация такого подхода повлекла необходимость обеспечить доступ перевозчиков к инфраструктуре. Обеспечение недискриминационного доступа к железнодорожной сети стало важнейшей проблемой государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта.
Аналогичные задачи ставятся при реформировании железнодорожного транспорта России. Дополнительной проблемой является прекращение прямого руководства государства деятельностью по перевозкам и создание новой системы регулирования в данной области.
В настоящее время завершен первый этап структурной реформы. Логично предположить, что уже создана система органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, определена их компетенция в соответствии с Программой реформы и это нашло отражение в законодательстве.
Основным законом, нормы которого применяются для регулирования государственного воздействия в сфере железнодорожного транспорта является ФЗ О железнодорожном транспорте. Данный нормативно-правовой акт определяет основные начала государственного регулирования, его цели и средства, а также устанавливает систему государственных органов, на которые законодательством РФ возложены функции регулирования в сфере железнодорожного транспорта.
Согласно п. 3 ст. 1 ФЗ О железнодорожном транспорте государственное регулирование отрасли осуществляется исходя из следующих принципов: устойчивость работы железнодорожного транспорта; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг; развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта; согласованность функционирования единой транспортной системы Российской Федерации. Эти положения названы принципами государственного регулирования. К основным началам государственного регулирования можно отнести положение от том, что правовое регулирование в области железнодорожного транспорта находится в ведении Российской Федерации (п. 5 ст. 1 ФЗ О железнодорожном транспорте).
Цели государственного регулирования в области железнодорожного транспорта определяются п. 1 ст. 4 ФЗ О железнодорожном транспорте. Закон различает регулирование транспорта общего и необщего пользования. Государственное воздействие в сфере железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется в целях: обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования; обеспечения целостного, эффективного, безопасного и качественного функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, а также его комплексного развития. В Законе прямо не говорится об обеспечении конкуренции на железнодорожном транспорте, хотя в Программе структурной реформы - это основная задача государства.
Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта необщего пользования осуществляется в целях: обеспечения безопасного и качественного функционирования железнодорожного транспорта необщего пользования; обеспечения непрерывности перевозочного процесса, осуществляемого совместно с организациями железнодорожного транспорта общего пользования; беспрепятственного доступа пользователей услуг железнодорожного транспорта, перевозчиков, владельцев инфраструктур к услугам, оказываемым владельцами железнодорожных путей необщего пользования. Государственная гарантия беспрепятственного доступа к услугам, оказываемым владельцами железнодорожных путей необщего пользования, вызывает некоторые сомнения. Железнодорожный транспорт необщего пользования от 96 личается тем, что предназначен для удовлетворения потребностей собственных владельцев и используется для оказания услуг иным лицам на основе свободно заключаемых договоров. Поэтому государство не вправе обязывать владельцев транспорта необщего пользования вступать в отношения помимо их воли.
Реализация заявленных целей государственного регулирования предполагает учреждение особой системы органов государственной власти. Как ни парадоксально, раздел о субъектах государственного регулирования в Закон «О железнодорожном транспорте» отсутствует. Закон ограничивается установлением, что государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется органами государственной власти, на которые законодательством Российской Федерации возложены соответствующие функции (п. 3 ст. 4).
Традиционно в нашей стране функции государственного регулирования в области железнодорожного транспорта осуществлялись Министерством путей сообщения. Закон «О федеральном железнодорожном транспорте»1, действовавший ранее, в ст. 2 определял железнодорожный транспорт как один из видов транспорта общего пользования, государственное управление которым осуществляет Министерство путей сообщения Российской Федерации, а в ст. 7 устанавливал, что управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте относится к исключительной компетенции МПС РФ. Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 848 "Об утверждении Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации" в редакции от 8 августа 2003 г.2 определяло, что основными задачами МПС России являются: проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта; создание условий для устойчивой работы федерального железнодорожного транспорта с целью своевременного и качественного обеспечения во взаимодействии с другими видами транспорта потребности населения в перевозках и услугах, жизнедеятельности всех отраслей экономики и национальной безопасности государства; организация
Ответственность за нарушение обязательств железнодорожной перевозки грузов
Отметим, что до изменений, принятых в 2003 г., правовое положение железнодорожного транспорта было более определенно. Железнодорожным транспортом являлся единый производственно-технологический комплекс, государственное управление которым осуществлялось Министерством путей сообщения Российской Федерации. Железнодорожный транспорт считался одним из видов транспорта общего пользования. Зачастую это означало, что МПС РФ владело главными железнодорожными линиями, а остальные являлись второсортными. Железнодорожные линии открывались для общего пользования посредством открытия МПС РФ железнодорожных станций для выполнения перевозочных операций; решения об этом публиковались в Сборнике правил перевозок и тарифов на железнодорожном транспорте (ст. 9 ТУЖД РФ). Без согласия МПС РФ железнодорожные линии, принадлежащие иным (частным) лицам не могли войти в единую сеть железных дорог Российской Федерации и открыться для общего пользования. ОАО «Золотое звено», которому принадлежит железная дорога с пограничным железнодорожным переходом Камышовая (Россия)-Хуньчунь (КНР) не имела сетевого кода и не была внесена в. тарифное руководство, то есть туда нельзя было отправить груз с федерального железнодорожного транспорта, поскольку МПС РФ не считало указанную железную дорогу железнодорожным транспортом общего пользования. Как замечал И.П. Ильин, если МПС РФ считает ОАО «Золотое звено» владельцем железнодорожного подъездного пути, то это подъездной путь к России или к КНР?1
В настоящее время Министерство транспорта России лишено хозяйственных функций. Легальные различия между железнодорожным транспортом общего и необщего пользования отсутствуют. Тем не менее, транспортный технологический комплекс железнодорожного транспорта общего пользования именуется инфраструктурой, тогда как для железнодорожного транспорта необщего пользования применяется термин «железнодорожные пути необщего пользования» (железнодорожные подъездные пути). Наряду с термином «инфраструктура» Законом «О железнодорожном транспорте» используется аналогичный по сути термин «железнодорожные пути общего пользования», что создает дополнительную путаницу.
Разделение инфраструктуры и железнодорожных подъездных путей в действующей редакции следует традиции и не отвечает современным требованиям. На рынке транспортных услуг действуют самостоятельные и юридически равные субъекты. Нет никаких оснований полагать, что какая-либо транспортная компания выполняет сейчас функции МПС РФ.
Четкое разграничение инфраструктуры и подъездных путей представляется важным и с той точки зрения, что правила оказания услуг по использованию инфраструктуры утверждаются Правительством РФ, тогда как правила эксплуатации подъездных путей - на уровне федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.
Железнодорожные пути необщего пользования - это железнодорожные подъездные пути, примыкающие непосредственно или через другие железнодорожные подъездные пути к железнодорожным путям общего пользования и предназначенные для обслуживания определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта на условиях договоров или выполнения работ для собственных нужд. Такое определение неудачно, оно формально разделяет железнодорожные пути необщего пользования и железнодорожные подъездные пути, а также не учитывает специфику указанных путей, поскольку и пути общего пользования предназначены для обслуживания определенных пользователей на условиях договоров.
В советское время к железнодорожным подъездным путям относили пути, предназначенные для обслуживания отдельных [выделено автором - В.Б.] предприятий, организаций, учреждений, связанные с общей сетью железных дорог СССР непрерывной рельсовой колеей (ст. 79 УДЖ СССР 1964 г.). Железнодорожные подъездные пути считались вспомогательными и вне зависимости от принадлежности контролировались железными дорогами; работники железнодорожных подъезд 123 ных путей подтверждали свою квалификацию в экзаменационных комиссиях железных дорог.
ТУЖД РФ воспроизводил все статьи советского транспортного железнодорожного законодательства, которые закрепляли вспомогательный характер железнодорожных подъездных путей и устанавливали контроль за их деятельностью со стороны железных дорог.
УЖДТ РФ содержит только нормы договорного регулирования эксплуатации железнодорожных путей необщего пользования. Нормы государственного регулирования перенесены в Закон «О железнодорожном транспорте» и существенно переработаны. Контроль деятельности владельцев железнодорожных путей необщего пользования осуществляется государством, требования к путям общего и необщего пользования в целом совпадают.
Тем не менее, за железнодорожными подъездными путями сохранен их вспомогательный, точнее, второсортный характер. Согласно главе IV УЖДТ РФ эксплуатация железнодорожных путей необщего пользования по-прежнему понимается как отношение между перевозчиком и владельцем пути. Для регулирования деятельности на указанных железнодорожных путях предусмотрены только две традиционные правовые формы — договор на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования и договор подачи и уборки вагонов. На практике роль железнодорожных путей необщего пользования уже не сводится только к обслуживанию магистральных перевозок. Железнодорожные подъездные пути сохранили свой экономический потенциал, их общая протяженность составляет около 90 тыс. км, они обеспечивают доставку около 70% грузов. Ряд подъездных путей имеет значительную длину и связывает с общей сетью железных дорог не одно, а несколько предприятий
