Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки 11
1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве 11
2. Понятие, субъекты и объект права муниципальной собственности на земельные участки 29
3. Ограничение права муниципальной собственности на земельные участки 74
Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 101
1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю 101
2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти 128
3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности 140
4. Гражданско-правовое регулирование прекращения права муници пальной собственности на земельные участки 162
Заключение 173
Список использованных источников и литературы 186
- Понятие, субъекты и объект права муниципальной собственности на земельные участки
- Ограничение права муниципальной собственности на земельные участки
- Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти
- Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие Конституции России, закрепившей появление муниципального уровня публичной власти, не являющегося частью государственного аппарата, ратификация Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления и иных международных документов, обусловили необходимость коренного реформирования отношений собственности в стране. В целях реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа многообразия форм собственности на земельные участки за последние годы были приняты десятки законодательных актов, определивших правовой механизм возникновения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки. При этом законодательное оформление и практическая реализация норм о создании муниципальной формы собственности на недвижимость с самого начала встречали значительные трудности, обусловленные фактическим отсутствием исторического опыта ее функционирования, как в Российской империи, так и в СССР.
Несмотря на указанные проблемы, анализ почти двадцати лет муниципальной реформы конца XX - начала XXI веков позволяет сделать однозначный вывод, что муниципальная форма собственности на земельные участки реально существует и занимает важное место в системе публичной собственности на объекты недвижимости. По данным государственной статистики, на 1 января 2008 г. в федеральной собственности находились земельные участки площадью 270,6 млн. га, что составило 17,2% от общей площади земель государственной и муниципальной собственности. В собственности субъектов РФ зарегистрировано 5,8 млн. га, а в муниципальной собственности - 1,4 млн. га земель. По состоянию на 15 мая 2009 г. только в отдельно взятом городском округе «город-герой Волгоград» зарегистрировано (с получением свидетельства о государственной регистрации права муниципальной собственности) 775 земельных участков общей площадью 766,6 га. На них распо-
4 ложены муниципальные учреждения образования и здравоохранения, объекты ЖКХ (котельные, системы водоснабжения и т.д.).
Отношения муниципальной собственности на земельные участки регламентируются нормами различной отраслевой принадлежности, в совокупности составляющими комплексный правовой институт. Это обусловливает сложность и коллизионность правового регулирования отношений в сфере муниципальной недвижимости, требующих теоретического осмысления и выработки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Особенно важным представляется развитие гражданско-правовых механизмов приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки, упорядочение процедур ограничения прав муниципальных собственников объектов недвижимости.
Решение этих проблем и установление оптимального механизма правового регулирования отношений муниципальной собственности на земельные участки позволит создать надлежащие гарантии экономических основ местного самоуправления и сформировать условия реализации органами местного самоуправления стоящих перед ними задач по решения вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.
Степень разработанности темы в юридической литературе. Право муниципальной собственности на различные объекты движимого и недвижимого имущества, а также проблемы участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях уже попадали в поле зрения ученых. Так, проблемам правового режима муниципального имущества, включая вопросы ограничений права муниципальной собственности, посвящены труды Е.М. Андреевой, Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.Г. Голубцова, А.И. Гончарова, Т.В. Дерюгиной, А.А. Завьялова, В.П. Камышанского, СВ. Камышанской, А.Ю. Кийко, Н.М. Коршунова, В.Д. Ма-заева, Д.А. Медведева, В.П. Мозолина, В.А. Микрюкова, СВ. Нарушкевич, Д.В. Пяткова, А.Я. Рыженкова, К.И. Скловского, А.А. Соколовой, Е.А. Суханова, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца, В.В. Чубарова и других ученых.
С позиций земельного права вопросы муниципальной собственности на земельные участки (включая проблемы разграничения государственной собственности на землю) были исследованы в трудах А.П. Анисимова, Р.Г. Ара-кельяна, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, СИ. Герасина, Л.Ю. Грудцыной, Т.В. Дамбиевой, СВ. Дзагоева, Н.П. Кабытова, О.И. Крас-сова, А. Лазаревского, Н.Б. Маловой, А.И. Мелихова, Г.А. Мисник, М.В. Попова, С.А. Рухтина, С.А. Чаркина, А.Ю. Чикильдиной, Г.В. Чубукова и т.д.
Однако в большинстве указанных работ основной акцент делался на исследование правового режима муниципальной недвижимости в целом, без анализа особенностей гражданско-правового статуса непосредственно земельных участков, либо же данные исследования были основаны на уже утратившем сейчас силу законодательстве. При этом в большинстве работ указанных авторов правовой режим муниципальной недвижимости рассматривался без надлежащего учета межотраслевого характера регулирования указанных отношений. Этот пробел восполняется настоящей работой.
Целью диссертационной работы является исследование гражданско-правовых доктрин, норм и правоотношений, складывающихся по поводу формирования муниципальной собственности на земельные участки как объекта недвижимости, выявление особенностей реализации органами местного самоуправления правомочий собственника, оценка существующей практики и прогноз развития института муниципальной собственности в будущем.
Указанная цель исследования обусловливает постановку следующих взаимосвязанных научных задач:
рассмотреть понятие и содержание права муниципальной собственности на земельные участки;
выявить предусмотренные гражданским и земельным законодательством ограничения права муниципальной собственности на земельные участки;
проанализировать основания и порядок возникновения права муниципальной собственности на земельные участки;
исследовать особенности правового регулирования перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти;
проанализировать особенности гражданско-правового регулирования прекращения права муниципальной собственности на земельные участки;
разработать и обосновать предложения по совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации права муниципальной собственности на земельные участки.
Объектом исследования выступают гражданско-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления органами местного самоуправления правомочий собственника земельных участков, включая особенности ограничения, приобретения и прекращения их прав на земельные участки; предметом исследования - нормы гражданского и иных отраслей права, регламентирующие правовой режим муниципальной недвижимости, в том числе определяющие механизм перераспределения земельных участков между различными видами и формами собственности.
Теоретическая и методологическая основы диссертационного исследования. Теоретической основой диссертации выступают фундаментальные разработки науки гражданского и земельного права, общей теории права и государства, истории, социологии и философии права. При проведении диссертационного исследования использовались диалектический, исторический, формально-логический, статистический, метод системного анализа, сравнительно-правовой и другие методы научного познания.
Научная новизна работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения и выводы способствуют исследованию становления и развития, а также выявлению сущности и содержания межотраслевого правового института муниципальной собственности на земельные участки.
В работе проанализированы не только законодательство и труды отечественных ученых-цивилистов, но и существующая практика приобретения и отчуждения органами местного самоуправления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, что позволяет осмыслить данную
7 проблему в целом и сформулировать ряд предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
В диссертационном исследовании рассмотрены гражданско-правовые способы приобретения земельных участков в муниципальную собственность; показаны особенности механизма разграничения публичной собственности на землю; перераспределения земельных участков между публичными собственниками; механизм изъятия или приобретения в иной принудительной форме земельных участков в муниципальную из частной собственности. Большое внимание уделено рассмотрению процедуры прекращения права муниципальной собственности на земельные участки, влекущего приобретение соответствующих земельных участков в частную собственность гражданами и юридическими лицами. Данные проблемы изучены в контексте сохраняющихся коллизий гражданского и земельного законодательства, по поводу которых соискателем предложены свои варианты их разрешения.
Основные положения настоящего диссертационного исследования могут служить теоретической базой для дальнейшей научной разработки проблем, связанных с приобретением и прекращением права муниципальной собственности на земельные участки, теории права собственности и его ограничений, особенностей гражданско-правового статуса органов публичной власти.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
муниципальная собственность на земельные участки - форма публичной собственности, сформировавшаяся в ходе разграничения государственной собственности на землю либо по иным предусмотренным законом основаниям, отличительной чертой которой является особый характер задач муниципальных органов власти и вытекающая из этого специфика владения, пользования и распоряжения земельными участками для создания условий жизнеобеспечения потребностей населения муниципального образования.
в результате исследования теории и практики распоряжения органами местного самоуправления неразграниченными государственными землями и
8 с учетом характера и вида задач, стоящих перед различными уровнями публичной власти, предложена следующая редакция п.2 ст.214 ГК РФ:
«2. Земельные участки, не находящиеся в частной либо государственной собственности, являются муниципальной собственностью».
доказывается, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки в составе всех категорий земель земельного фонда, за исключением земель лесного и водного фонда. Это могут быть «простые» земельные участки (поля, автостоянки, иные незастроенные земельные участки); земельные участки с природными объектами (пруды, городские леса); земельные участки, на которых расположены здания (администрации); имущественные комплексы, используемые муниципальными унитарными предприятиями (в будущем - линейные объекты городского электротранспорта).
право муниципальной собственности на земельные участки может возникать двумя принципиально различными путями: первоначально (в процессе разграничения государственных земель с формированием и регистрацией конкретных земельных участков в муниципальную собственность) и производно (в порядке перераспределения зарегистрированных в федеральную, региональную, муниципальную и частную собственность земельных участков при наличии административных и/или гражданско-правовых оснований). Первоначальная группа носит срочный характер и в ближайшие годы закончится; перераспределение земельных участков будет идти постоянно.
необходимо принятие наряду с административными актами о перераспределении публичных земель договоров о безвозмездной передаче имущества между публично-правовыми образованиями, конкретизирующих права и обязанности сторон, и характеризуемых: специальным субъектным составом (только публично-правовые образования); предметом (только федеральные, субъектов РФ или муниципальные земельные участки, исключая неразграниченные государственные земли); особой процедурой заключения (обязательным согласием органа местного самоуправления на отчуждение
9 или принятие земельного участка в муниципальную собственность). По своей юридической природе это прямо непоименованные ГК РФ договоры.
существует ряд принципиальных отличий изъятия земельных участков для муниципальных нужд от смежных правовых процедур: изъятие земельных участков и реквизиция различаются по целям (наличие стихийных бедствий, аварий, иных чрезвычайных ситуаций в первом случае и их отсутствие во втором); субъекту, принимающему такие решения (орган местного самоуправления решений о реквизиции не принимает); срочности процедуры (при реквизиции земельный участок может возвращаться частному собственнику; при изъятии для публичных нужд это решение необратимо).
распоряжение муниципальными земельными участками носит ограниченный характер, поскольку большая часть таких участков занята неотчуждаемыми муниципальными объектами (школы, больницы и т.д.). Подавляющее большинство актов распоряжения земельными участками органы местного самоуправления принимают в отношении не находящихся в их собственности неразграниченных государственных земель.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные автором выводы и рекомендации могут быть использованы для совершенствования гражданского и земельного законодательства, регулирующего отношения муниципальной собственности на земельные участки, в том числе процедур приобретения, прекращения и ограничения права муниципальной собственности на земельные участки, а также при подготовке разъяснений высших судебных органов по проблемам практики применения гражданского и земельного законодательства, что позволит повысить эффективность реализации правомочий собственника муниципальной недвижимости в интересах населения муниципального образования.
Указанные выводы представляют интерес для научной доктрины, поскольку способствуют углубленному изучению отношений собственности на объекты недвижимости (земельные участки) с участием специфического субъекта гражданского права - муниципальных образований; учебного про-
10 цесса (учебных дисциплин: гражданское право; земельное право; муниципальное право); правоприменительной практики судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ; деятельности органов местного самоуправления, непосредственно участвующих в осуществлении правомочий собственника, включая процедуры приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки.
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, внедрены в учебный процесс Волгоградской академии государственной службы и Волгоградской академии МДВ РФ, и были использованы в ходе совещаний и семинаров с участием представителей правоприменительных органов, при разрешении земельных споров в Арбитражном суде Волгоградской области, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях и опубликованных работах автора.
Понятие, субъекты и объект права муниципальной собственности на земельные участки
Значение муниципальной собственности как правового института состоит в том, что он играет важную роль в становлении гражданского общества и правового государства, повышении эффективности системы взаимодействия между ними. Именно благодаря справедливому решению вопросов собственности становится возможным удовлетворение жизненных потребностей населения, которые стоят перед органами публичной власти всех уровней, включая местный. О собственности можно говорить в экономической, политическом, правовом и многих иных аспектах. Право собственности — это юридическая форма закрепления экономических отношений собственности.
Простого и однозначного понимания сущности этих отношений в истории никогда не было, что и обусловило мысль Г.Ф. Шершеневича о том, что «определение права собственности представляет значительные затруднения, несмотря на видимую его простоту и ясность. До сих пор в науке не установлено точное понятие о нем».1 Наиболее распространенным в-дореволюционной цивилистической науке являлось, пожалуй, определение К.Н. Анненкова, который писал: «Право собственности есть основанное на законном укреплении или титуле полное, исключительное и бессрочное правовое господство или власть лица над телесной вещью, в силу которой оно вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею в пределах, законом определенных».
Такая дефиниция прямо вытекала из действовавшего в то время законодательства, закреплявшего, например (ст. 421 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи), что государственная собственность состоит «в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании или распоряжении оными». При этом обратим внимание, что в дореволюционной юридической науке происходило разделение права частной и права государственной собственности, причем государство в гражданских отношениях выступало как казна - юридическое лицо, а, следовательно, в области гражданского права государство было наделено правами частного собственника. Октябрьский переворот 1917 г. существенно повлиял на научное понимание сущности отношений собственности, в том числе собственности публичной. Обращаясь к дореволюционному пониманию классической триады, А.В. Венедиктов писал, что право собственности отнюдь не исчерпывается тремя правомочиями собственника, поскольку собственник может быть их лишен, но, тем не менее, сохранит право собственности не только в качестве dominium nudum («голая собственность»). В самом деле, при судебном аресте имущества с изъятием его из владения и пользования собственника и с запретом ему распоряжения арестованным имуществом у собственника остается все же какой-то реальный «сгусток» его права собственности. Если претензия взыскателя отпадет, право собственности восстановится в полном объеме — это так называемая «упругость» или «эластичность» права собственности."
По мнению В Л. Грибанова, «право собственности есть установленная государством совокупность правовых норм, закрепляющих исторически определенную форму присвоения средств и продуктов производства путем установления принадлежности имуществ определенным лицам, определения объема и содержания правомочий по использованию принадлежащего им имущества, а также гарантий их осуществления».3
В советской юридической науке высказывались предложения дополнить классическую триаду правомочием управления (что предполагалось удачным для права государственной собственности на землю). Так, Г.А. Аксененок полагал, что элементами права государственной собственности на землю в СССР являются владение, пользование, распоряжение и управление землей. При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением он понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда ... в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей советского народа и всего социалистического общества». Под управлением же землями следовало понимать непосредственное заведывание как всеми землями, входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель.1
Как ни странно, но постулаты советского земельного права оказали свое влияние на разработчиков действующего ЗК РФ, упоминающего о двух разных «управлениях». Первое касается полномочий Российской Федерации в области земельных отношений — государственное управление в области мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра (пп. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ), а вто- г рое — осуществления управления Российской Федерацией, наряду с распоряжением, земельными участками, находящимися в собственности России- j( ской Федерации (федеральной собственностью) (п. 2 ст. 9 ЗК РФ)."
Подобным взглядам (и попыткам их реанимации в современной науке) был дан отпор в трудах ряда российских ученых, полагающих, что кроме неопределенности термина «управление» подобные предложения «ориентируют на изменение понимания древнейшего цивилистического института (права собственности) посредством его «перевода» в плоскость экономических (базисных) явлений и выхолащивания его правового (надстроечного) содер-жания; сведения понятия о праве собственности к понятию собственности».
Ограничение права муниципальной собственности на земельные участки
Право собственности на земельные участки никогда не носило абсолютного характера. Реализация современной концепции социальных функций собственности привела к появлению ряда новых ограничений, причем как права частной, так и публичной собственности. Расширение числа ограничений правомочий собственника в интересах общества свидетельствует о «социализации» собственности. Осуществляя предоставленные законодательством права по своему усмотрению, собственник одновременно обязан считаться с интересами общества. В тоже время, вмешательство государства в сферу регулирования частноправовых интересов с помощью методов публичного права говорит о «публицизации» частного права.
Данная проблема уже давно находится в поле зрения ученых. Так, еще Г.Ф. Шершеневич писал, что наличие обширных и ничем не стесненных правомочий собственника «способно отразиться весьма вредно на интересах прочих членов того же общества, на интересах самого общества. Это обстоятельство и побуждает положительные законодательства установить ограничения права собственности». Подобные ограничения, состоят или в обязанности собственника чего-либо не делать из того, что он мог бы делать, или в обязанности что-либо терпеть со стороны других, чего он как собственник мог бы не допускать, но никак не в обязанности что-либо делать. Целью таких ограничений являются облегчение сообщения, народное здравие и т.п.. В этих видах допускается свободный проход и проезд по чужой земле, устанавливаются санитарные, строительные, пожарные меры, ограничивающие произвол пользования со стороны собственника. Подобные ограничения пред- ставляют большое разнообразие, смотря по времени и месту.2
Как отмечал В.И. Курдиновский, «закон стесняет власть собственника-в, интересах общего блага, ввиду требований общежития, налагая на него обязанность: а) или что-либо терпеть (общее или частное участие в пользовании объектом собственности), или Ь) чего-либо не делать (не отчуждать объект собственности, не возводить дом выше определенной меры, не делать окон на чужой двор и пр.). Ограничения с таким содержанием очень похожи на сервитуты и раньше назывались легальными сервитутами. С течением времени, однако, выяснилось отличие этих ограничений от сервитутов...». Все легальные ограничения стесняют собственника в праве владения и пользования вещью или в праве распоряжения ею. Отсюда две группы ограничений: ограничения в праве владения и пользования вещью и ограничения в праве распоряжения. Среди первой группы выделяются ограничения, установленные в интересах всех и каждого, и ограничения, установленные ближайшим образом в интересах лиц, поставленных в определенные условия. Большинство ограничений последнего вида касаются сферы отношений соседства.
Несмотря на хорошую проработанность теории ограничений права собственности в дореволюционной литературе, в советский период в исследованиях данной темы наблюдался некоторый качественный застой. Впрочем, А.В. Венедиктов отмечал, что ограничения права собственности, в особенности на недвижимость, известные из доктрин гражданского права и гражданских кодексов Европы XIX века, являются достаточным объяснением того единодушия, с которым господствующее мнение в буржуазной цивилистиче-ской литературе отвергает идею неограниченности собственности.3 Д.М. Генкин считал, что в законодательстве всех исторических периодов, устанавливались «большие или меньшие ограничения права собственности; абсолютно неограниченного права собственности никогда не было».4
В целом же советская юридическая мысль в части ограничений права собственности на фоне дореволюционной выглядит блекло. Это отчасти объясняет, почему в настоящий момент в научной литературе отсутствует единое понимание сущности и юридической природы правовой конструкции «ограничения права собственности». Наиболее убедительные исследования данной правовой категории были проведены В.П. Камышанским.
Согласно его концепции, ограничение права собственности «представляет собой уменьшение правомочий собственника в осуществлении его субъективного права на конкретное имущество с целью обеспечения1 прав и охраняемых законом интересов других лиц. Оно не является правом на чужую вещь, поскольку право на чужую вещь есть уже выделенная совокупность дозволений из права собственности, и составляет его предел». Природу права собственности позволяет раскрыть его свойство упругости или эластичности. Ограничение права собственности может быть вызвано правовым давлением извне. «Правовое давление на собственника возникает с момента предоставления иным субъектам гражданского права возможности осуществления отдельных правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника на основании федерального закона».
В научной литературе уже предпринимались попытки (на наш взгляд, неудачные) опровергнуть данную концепцию. Так, отмечалось, что в субъективном смысле право собственности нужно рассматривать как институт гражданского права, содержание которого выражается через традиционную триаду правомочий. Нельзя в связи с этим согласиться с В.П. Камышанским, который в содержание права собственности, помимо трех правомочий, включает и ограничения права собственности. Если рассматривать, субъективное право собственности как гражданско-правовой институт, то и ограничения должны носить только гражданско-правовой характер, что не соответствует действительности: ограничения права собственности предусматриваются также нормами конституционного, административного, уголовного права:
С таким подходом нельзя согласиться. Во-первых, нам не удалось обнаружить ни в одной из работ профессора В.П. Камышанского предложений о дополнении триады четвертым правомочием. При внимательном же прочтении работ указанного ученого становится совершенно очевидным, что ограничение права собственности он вовсе не воспринимает как некое четвертое правомочие собственника, а, напротив, подчеркивает возможность ограничения как правомочия пользования, так и распоряжения, что вытекает из принципа упругости (эластичности) права собственности. Иначе говоря, ограничение есть внутреннее свойство собственности, которое из правомочий собственника ничего не отнимает и ничего к ним не прибавляет.
Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти
Право муниципальной собственности на земельные участки может возникать двумя принципиально разными путями: первоначально (в процессе разграничения единого массива государственных земель с формированием и регистрацией конкретных земельных участков в муниципальную собственность) и производно (в порядке перераспределения зарегистрированных в федеральную, региональную и частную собственность земельных участков при наличии административных и/или гражданско-правовых оснований).
В рамках настоящего параграфа для нас будет представлять интерес производная группа оснований приобретения права муниципальной собственности на земельные участки. В составе данной группы мы предлагаем выделять две больших подгруппы: перераспределение публичных земель (то есть ранее закрепленных в собственность Российской Федерации, субъектов РФ-либо других муниципальных образований); изъятие частных земель (этому будет посвящен следующий параграф настоящей работы).
Перераспределение публичных земель. Термин «перераспределение земель» впервые был упомянут в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», и понимался как средство создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории страны (ст. 1). Для этого был создан специальный «фонд перераспределения», куда отчуждались неэффективно используемые земельные участки, предоставляемые для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства, животноводства и т.д. Земли данного фонда находились формально в неразграниченной государственной собственности, но -распоряжались ими органьгместного самоуправления.
Используемый в настоящем параграфе термин «перераспределение публичных земель» не имеет ничего общего с существовавшем ранее фондом перераспределения и соответствующими процедурами предоставления земельных участков из неразграниченной государственной в частную собственность. Несмотря на терминологическую схожесть, нельзя отождествлять рассматриваемую процедуру и с «перераспределением земельных участков», упоминаемым ст. 11.7 ЗК РФ, согласно которой при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается. Поэтому далее речь пойдет непосредственно о переходе прав на земельные участки от одного публичного образования к другому.
Первоначально разграничение и перераспределение публичной собственности на имущество осуществлялось в порядке, определенном Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., а также распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». В приложениях к указанному постановлению Верховного Совета РФ перечис-лялись виды объектов, которые могли находиться только в федеральной1 собственности (Приложение 1), только в муниципальной собственности (Приложение 3), а также те объекты, которые могли передаваться из федеральной собственности в собственность субъектов РФ (Приложение 2).
Передача объектов из федеральной государственной собственности в собственность субъектов РФ первое время осуществлялась на основании указанных выше нормативных актов в безвозмездном порядке и без оформления, каких-либо-договоров. Впоследствии сложилась практика возмездной передачи, так как в соответствующих актах Правительства РФ предписывалось уменьшать размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам РФ, на сумму рыночной стоимости передаваемых объектов. Что касается объектов муниципальной собственности, то включение их в состав последней согласно Приложению 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. влекло возникновение права муниципальной собственности на них в силу закона (п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий — приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. № 15).
В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.
Как известно, Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям может принадлежать только имущество, необходимое им для осуществления публичных функций и полномочий, возложенных на них действующим законодательством. Перечни соответствующего имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, содержатся в ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Порядок передачи соответствующего имущества при его перераспределении установлен в п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Передача имущества субъектов РФ в муниципальную собственность и наоборот осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а федерального имущества в муниципальную собственность — на основании решений Правительства РФ. Указанными решениями утверждаются перечни передаваемого имущества, включающие государственные или муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество. Данные решения содержат указание о моменте возникновения права собственности и являются основанием возникновения такого права у субъектов, получающих соответствующее имущество.
Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности
Проблемам изъятия частных земельных участков для государственных или муниципальных нужд посвящено огромное количество публикаций в российской и зарубежной юридической литературе. Формируется и значительная по объему практика защиты прав частных собственников, включая практику Европейского суда по правам человека. Вместе с тем, теоретически и практически полезно рассмотреть эту процедуру не с точки зрения защиты интересов частного собственника на принадлежащее ему недвижимое имущество (земельный участок), а с позиций гражданско-правового регулирования приобретения права собственности муниципальным образованием как субъектом гражданского права, имеющим определенную специфику.
Прежде чем приступать к исследованию особенностей процедуры изъятия, необходимо определиться с определением этого понятия и выявить юридическую природу изъятия земельных участков для муниципальных нужд.
Единого мнения в науке по данным вопросам нет. Так, Н.А. Дедова полагала, что «изъятие земель - это последовательно выполняемые и связанные -. между собой действия государственных органов исполнительной власти и органов самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляемые в порядке, установленном государством, и направленные на полное или частичное прекращение субъективных прав на конкретные земельные участки».1
В.П. Балезин отмечал, что «изъятием земли называются действия уполномоченных на то органов государства, направленных на прекращение права. землепользования государственных учреждений, предприятий и общественных организаций, а также отдельных граждан».2
Еще одна группа авторов считает, что «выкуп земельного участка - это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены. Гражданско-правовая сущность этого факта, являющегося разновидностью сделки купли-продажи, приводит к тому, что даже когда участок при выкупе поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником, хотя, вынося решения об изъятии участка, они действовали в качестве публичных лиц. В случае же, если в результате выкупа возникает право собственности у другого частного лица, вообще не возникает сомнений в том, что выкуп является сделкой, а не административным актом».1 Однако с подобной позицией трудно согласиться.
Действительно, нет особых препятствий к тому, чтобы признать за добровольно заключаемым соглашением об изъятии участка характер частноправовой сделки, имеющей существенные особенности, в силу которых общие положения о договоре, в том числе о договоре купли-продажи, к ней применимы лишь с существенными изъятиями. Однако усматривать в отношениях принудительного изъятия имущества, осуществляемого в судебном порядке, договорную природу — значит игнорировать суть таких отношений. Ведь признаком любого договора, его основой всегда является свободное волеизъявление сторон. Если собственник отказывается уступить государству принадлежащее ему имущество на предложенных условиях, то дальнейшее регулирование отношений между ними исключает возможность использования частноправовых механизмов, поскольку частноправовые отношения всегда строятся по принципу координации. Стороны таких отношений равны в осуществлении принадлежащих им прав, и ни одна сторона не вправе навязывать другой стороне свою волю. Только свободное волеизъявление может связать участника договорных отношений определенными обязательствами.2
По мнению А.П. Анисимова, под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд следует понимать действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов. Последняя позиция полностью разделяется и нами.
Большое внимание в трудах советских и российских ученых уделялось выявлению юридической природы изъятия частных земель, в том числе их отличию от смежных земельно-правовых процедур. Так, В.А. Чуйков писал, что между изъятием и реквизицией есть как определенное сходство, так и отличия: «реквизиция есть мера чрезвычайная, применяемая лишь в случаях каких-либо общественных или стихийных бедствий и в целях борьбы с этими бедствиями. Изъятие же земель для государственных или общественных надобностей не носит чрезвычайного характера и является необходимой предпосылкой для планомерного развития социалистической экономики- и для строительства новых жилых, административных и иных сооружений».
Аналогичную позицию высказывала и Н.А. Дедова, отмечавшая, что отличие реквизиции от изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд заключается в том, «что реквизиция земельного участка осуществляется лишь в силу особых обстоятельств, а изъятие земель для государственных и муниципальных нужд осуществляется в плановом порядке».
