Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки возникновения Агентства по страхованию вкладов и наделения его полномочиями по обеспечению стабильности банковской системы 14
1. Понятие банковской системы Российской Федерации и ее стабильности (устойчивости) 14
2. Мировой опыт по обеспечению стабильности банковских систем с помощью систем страхования банковских депозитов. Соответствие российской системы страхования вкладов мировому опыту 27
3. Российский опыт обеспечения стабильности банковской системы. Причины создания Агентства по реструктуризации кредитных организаций и Агентства по страхованию вкладов 51
Глава 2. Характеристика правового статуса и полномочий Агентства по страхованию вкладов по обеспечению стабильности банковской системы 73
1. Законодательное закрепление правового статуса Агентства по страхованию вкладов 73
2. Основные функции Агентства по страхованию вкладов по обеспечению стабильности банковской системы и соответствующие им полномочия. Обоснованность наделения ими Агентства 98
3. Сравнительный анализ правовых статусов и полномочий Агентства по страхованию вкладов и Агентства по реструктуризации кредитных организаций 116
Глава 3. Пределы полномочий Агентства по страхованию вкладов 136
1. Пределы полномочий Агентства по страхованию вкладов при наделении Агентства полномочиями, характерными для Центрального банка Российской Федерации 136
2. Пределы полномочий Агентства по страхованию вкладов при осуществлении функций конкурсных управляющих (ликвидаторов) и временных администраций кредитных организаций 161
3. Совершенствование полномочий Агентства по страхованию вкладов по предупреждению банкротства банков 183
Заключение 197
Библиография 199
- Мировой опыт по обеспечению стабильности банковских систем с помощью систем страхования банковских депозитов. Соответствие российской системы страхования вкладов мировому опыту
- Законодательное закрепление правового статуса Агентства по страхованию вкладов
- Сравнительный анализ правовых статусов и полномочий Агентства по страхованию вкладов и Агентства по реструктуризации кредитных организаций
- Пределы полномочий Агентства по страхованию вкладов при осуществлении функций конкурсных управляющих (ликвидаторов) и временных администраций кредитных организаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Банковская система любой страны играет ключевую роль в работе всей экономики. Стабильная банковская система обеспечивает функционирование платежной системы, стимулирует сбережения населения, осуществление инвестиций и, соответственно, экономический рост. Поэтому обеспечение стабильности банковской системы является одной из первостепенных задач любого государства.
Одним из направлений обеспечения стабильности банковских систем является создание систем страхования банковских вкладов и организаций, обеспечивающих их функционирование. В Российской Федерации такой организацией является специально созданное юридическое лицо – Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство по страхованию вкладов, Агентство), которое в настоящий момент также выполняет функции ликвидатора, конкурсного управляющего и санатора кредитных организаций посредством реализации ряда полномочий. Подавляющее большинство исследований, затрагивающих Агентство по страхованию вкладов, не рассматривало функции и полномочия Агентства с точки зрения определения их пределов и роли в обеспечении стабильности банковской системы.
Учитывая международные тенденции по совершенствованию систем страхования вкладов как части механизма обеспечения финансовой стабильности, особо актуальным становится исследование всего комплекса полномочий Агентства по страхованию вкладов, содействующих обеспечению стабильности банковской системы, проведение анализа их обоснованности и достаточности, выявление пределов, а также выработка законодательных предложений по их дальнейшему совершенствованию.
Предмет исследования.
Предметом исследования является комплекс отношений, связанных с выполнением Агентством по страхованию вкладов возложенных на него функций, использованием им полномочий, влияющих на обеспечение стабильности банковской системы Российской Федерации.
Объект исследования.
Объектом исследования являются:
- российские правовые нормы, определяющие правовой статус Агентства, в том числе его полномочия, и регулирующие его деятельность;
- судебная практика с участием Агентства по страхованию вкладов, связанная с выполнением им законодательно возложенных функций;
- нормы международного права и международные рекомендации, касающиеся организации и функционирования систем страхования депозитов, в том числе связанные с определением функций и полномочий страховщика депозитов и механизмов их реализации.
Цели и задачи исследования.
Целями исследования являются: разработка проблем определения обоснованности и достаточности наделения Агентства по страхованию вкладов полномочиями по обеспечению стабильности банковской системы, установления их пределов, использования при этом адекватных приемов и средств правового регулирования.
Для достижения указанных целей потребовалось решить следующие задачи:
- проанализировать международный и российский опыт обеспечения стабильности банковских систем с помощью систем страхования банковских вкладов;
- проанализировать особенности правового статуса Агентства по страхованию вкладов, в том числе его конституционно-правовые предпосылки;
- изучить понятие юридического лица публичного права и возможность его применения к Агентству в качестве его организационно-правовой формы;
- изучить некоторые полномочия Центрального банка Российской Федерации как органа, обеспечивающего стабильность банковской системы, и их соотношение с аналогичными полномочиями Агентства по страхованию вкладов;
- сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования полномочий Агентства по страхованию вкладов, обеспечивающих стабильность банковской системы.
Методологическая основа.
В процессе диссертационного исследования в сочетании с комплексным и системным анализом применялись общенаучные методы познания (синтез, абстрагирование, обобщение) и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический).
При исследовании общих вопросов теории права, деления права на частное и публичное, раскрытии экономического содержания ряда понятий, освещении вопросов теории банковского права теоретической основой выступили работы таких ученых, как: С.С. Алексеева, А.Г. Братко, Г.А. Гаджиева, А.Я. Курбатова, О.И. Лаврушина, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.П. Мозолина, О.М. Олейник, Е.А. Суханова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, Г.Г. Фетисова, В.Е. Чиркина и других.
Вопросы правового статуса и отдельных полномочий Агентства по страхованию вкладов, опыт функционирования систем страхования депозитов в других государствах и история защиты вкладчиков в Российской Федерации освещены, в частности, в трудах следующих ученых: А.В. Аникина, Л.Г. Ефимовой, Я.А. Гейвандова, Е.Б. Лаутс, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Е.Г. Хоменко, а также в диссертационных исследованиях на соискание ученой степени кандидата юридических или экономических наук Д.В. Гаврилина, Н.Н. Евстратенко, Е.А. Заводы, В.А. Мирошникова, А.А. Пашенцевой, Ю.И. Плохута-Плакутиной, Д.Н. Рудова и других.
Значительное внимание уделено изучению касающихся рассматриваемых вопросов решений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, федеральных окружных арбитражных судов (кассационных инстанций).
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования определяется разработкой на основании всестороннего и комплексного анализа проблем определения обоснованности и достаточности наделения Агентства по страхованию вкладов полномочиями по обеспечению стабильности банковской системы, установления их пределов, использования при этом адекватных приемов и средств регулирования с точки зрения частноправового и публично-правового регулирования.
На основе изученных материалов автором сформулированы следующие теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Предпосылкой наделения Агентства по страхованию вкладов полномочиями по обеспечению стабильности банковской системы стала необходимость обеспечения функционирования системы страхования банковских вкладов, построение которой основывается на принципах, обусловленных спецификой деятельности в банковской сфере:
1) некоммерческого характера целей деятельности Агентства как страховщика из-за невозможности построения системы на коммерческих началах и конкурентной основе в силу слишком высоких рисков, связанных с ее функционированием;
2) положения Агентства как единственного страховщика в системе страхования вкладов, обеспечившего возможность совмещения им функций по страхованию вкладов и по управлению системой страхования вкладов;
3) обязательного участия банков в системе страхования вкладов без заключения договора страхования;
4) государственного участия в управлении и возможном обеспечении финансовой устойчивости системы страхования вкладов вместо субсидиарной ответственности государства по долгам банков с государственным участием;
5) имущественной самостоятельности Агентства и его самостоятельной имущественной ответственности перед вкладчиками банков, необходимой для ограничения рисков государства, связанных с функционированием системы страхования вкладов.
2. Агентство по страхованию вкладов представляет собой созданное государством юридическое лицо, наделенное общеполезными, характерными для государственных органов (публичными) функциями, которые осуществляются им не только путем использования частноправовых средств, но и реализации отдельных властных полномочий.
Невозможность отнесения Агентства к органам государственной власти и, следовательно, к федеральным экономическим службам, и отсутствие закрепления его специального конституционного статуса дают государству возможность изменения подхода к форме осуществления своих функций и регулирования в банковской сфере.
В отличие от государственных органов пределы полномочий Агентства предопределяются не только целями его деятельности, принципами построения системы страхования банковских вкладов и соответствующими функциями, но и тем, что используемая для реализации публичного (общественного) интереса частноправовая конструкция юридического лица Агентства не позволяет закрепить за ним властные полномочия в объеме, характерном для государственных органов.
3. Российское законодательство в настоящий момент не содержит иной кроме государственной корпорации конструкции, адекватно отражающей специфику правового статуса и функций Агентства по страхованию вкладов. Агентство не может функционировать в форме обладающего ограниченной имущественной самостоятельностью учреждения или акционерного общества как коммерческой организации. Наиболее оптимальным подходом, учитывая упразднение организационно-правовой формы государственной корпорации, является введение в законодательство в целях закрепления ее за Агентством организационно-правовой формы юридического лица публичного права.
В отличие от государственных органов Агентство как юридическое лицо публичного права:
1) не входит в разветвленную систему государственных органов (государственный аппарат в узком смысле);
2) не является официальным представителем государства;
3) не находится в административном подчинении других органов;
4) использует для осуществления публичных функций частноправовые средства (например, договор как основу осуществления мер по предупреждению банкротства банков);
5) участвует в имущественном обороте не только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности.
Отличиями Агентства по страхованию вкладов как юридического лица публичного права от юридических лиц частного права являются:
1) выполнение общеполезных, характерных для государственных органов (публичных) функций, являющихся основной целью деятельности данного лица;
2) участие в имущественном обороте, обусловленное выполнением публичных функций;
3) создание и осуществление деятельности на основании специального закона, являющегося правовой основой для делегирования полномочий;
4) наделение отдельными властными полномочиями, необходимыми для выполнения публичных функций;
5) усиленный контроль со стороны Счетной палаты и других государственных органов за функционированием (например, установление особых правил отчетности);
6) неприменение к таким лицам обычного порядка ликвидации и банкротства (прекращение деятельности только по специальному решению законодательного органа).
4. Выполнение Агентством по страхованию вкладов своих функций по управлению системой страхования вкладов, по предупреждению банкротства банков и их ликвидации требует сохранения за ним полномочий по изданию нормативных актов. При этом все нормативные акты Агентства должны быть разделены на нормативные акты, носящие общеобязательный характер, и на локальные нормативные акты посредством закрепления возможности издания нормативных общеобязательных актов Агентством только в случаях, прямо предусмотренных законом (т.е. не по всем вопросам его деятельности), и в строго определенных формах.
Общеобязательные нормативные акты Агентства в установленных случаях должны согласовываться с государственными органами (в частности с Центральным банком Российской Федерации, если проект акта предусматривает их совместную деятельность, с Федеральной антимонопольной службой, если акты касаются порядка проведения конкурсного отбора банков и иных организаций). На эти акты должен быть распространен порядок регистрации нормативных актов в Министерстве юстиции Российской Федерации (за исключением актов, устанавливающих ставку страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов) и опубликования. Банки должны иметь право их оспаривания в порядке, предусмотренном для нормативных актов государственных органов.
5. Контрольные полномочия Агентства по страхованию вкладов не должны носить самостоятельного характера, поскольку Агентство не должно в результате их осуществления выдавать обязательные для исполнения предписания или самостоятельно привлекать кредитные организации к ответственности, так как это связано с применением мер государственного правового принуждения. Агентство может лишь обращаться с предложением о применении мер ответственности в Центральный банк Российской Федерации и иные государственные органы.
Пределы контрольных полномочий Агентства, обусловленные целями его деятельности и возложенными функциями, должны выражаться:
- в установлении вида, объема и порядка получения информации у банков;
- в определении предмета и процедуры проведения проверок (например, путем закрепления исчерпывающего перечня вопросов, по которым могут проводиться проверки с участием служащих Агентства);
- в закреплении прямого запрета на поручение служащим Агентства проведения проверки иных вопросов.
Правовым основанием контрольных полномочий Агентства в отличие от Центрального банка Российской Федерации служат не только положения федеральных законов, но и положения генеральных соглашений о взаимодействии, заключаемых Агентством с лицами участвующими в предупреждении банкротства банков (инвесторами) и испытывающими финансовые трудности банками при осуществлении мер по предупреждению банкротства последних. Согласно таким соглашениям финансовая помощь оказывается Агентством при условии предоставления ему в ходе реализации плана всей необходимой информации, допущению во все помещения банка, к любым документам и информационным системам, то есть при условии добровольного признания контрольных полномочий Агентства.
6. Необходимо путем внесения изменений в законодательство трансформировать полномочия Агентства по страхованию вкладов по предупреждению банкротства банков из временных в постоянно действующие. Спецификой применения Агентством мер по предупреждению банкротства банков является достижение публичной цели предупреждения банкротства банков непосредственно путем использования частноправовых средств их реализации. К частноправовым средствам реализации мер по предупреждению банкротства банков можно отнести договоры, направленные на: - финансирование мероприятий по предупреждению банкротства банков; - куплю-продажу акций (долей в уставном капитале) банков; - куплю-продажу имущества банков; - слияние банков или присоединение одного банка к другому.
7. Учитывая, что в рамках предупреждения банкротства банков функции временной администрации Агентство по страхованию вкладов выполняет как юридическое лицо, действующее через представителя, необходимо закрепить, что при назначении работника Агентства представителем его персональные функциональные обязанности как представителя включаются в должностные обязанности этого работника в рамках занимаемой им должности, а полномочия выступать от имени Агентства определяются доверенностью. Такой порядок обеспечит возможность привлечения представителя Агентства к ответственности как должностного лица.
Практическое значение научного исследования.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании действующего законодательства, регулирующего комплекс отношений, связанных с осуществлением Агентством своих полномочий, в том числе по предупреждению банкротства банков.
Кроме того, они могут послужить основой для дальнейших научных исследований по данной и смежным темам, а также использоваться в процессе преподавания соответствующих учебных курсов.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре предпринимательского права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Материалы исследования, а также сделанные выводы и предложения используются автором в учебном процессе: в рамках преподавания на факультетах экономики и менеджмента Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» учебных дисциплин «Правовая среда экономической деятельности» и «Правовая среда бизнеса».
Результаты исследования нашли отражение в целом ряде публикаций автора.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и библиографии.
Мировой опыт по обеспечению стабильности банковских систем с помощью систем страхования банковских депозитов. Соответствие российской системы страхования вкладов мировому опыту
Несмотря на относительно недавнее появление системы страхования вкладов в Российской Федерации, в мировой практике к этому моменту уже имелся значительный опыт по созданию и функционированию аналогичных систем. Так первые попытки создать систему страхования вкладов были предприняты в США на уровне отдельных штатов еще в 19 веке: при этом либо банки возмещали убытки друг друга по мере необходимости, либо создавался страховой фонд, либо использовался комбинированный подход. Полноценная формализованная система страхования вкладов в США была разработана в 1933 году. Законом Гласа-Стигалла предусматривалось создание двух специальных организаций для защиты интересов вкладчиков; Федеральной корпорации по страхованию депозитов и Федеральной корпорации по страхованию счетов судно-сберегательных ассоциаций, которые в 1989 году были объединены в одну и ныне действующую Федеральную корпорацию страхования депозитов.
В других государствах системы страхования вкладов были созданы значительно позднее, чем в США: в Норвегии в 1961 г., в Индии в 1962 г., в Канаде в 1967 г., в Японии в 1971 г., во Франции в 1980 г., в Великобритании в 1982 г., в Швейцарии в 1984 г. В середине 90-х годов подобные системы появились в Польше, Чехии, Венгрии, Беларуси, в 1996-1998 гг. в Тайланде, Малазии и Корее, а также в Эстонии, Латвии, Литве, Болгарии и Украине, в 1999 г. - в Казахстане34.
Таким образом, в настоящее время страхование депозитов осуществляется в более чем 100 странах Европы, Азии и Африки35.
Анализ существующих систем страхования депозитов, характеризующихся определенной степенью изменчивости36, позволяет выявить их различия по следующим основным характеристикам этих систем: 1) добровольность или обязательность страхования вкладов (в подавляющем большинстве государств, например, в США, Португалии, Греции, Италии и других странах принято обязательное страхование вкладов); 2) государственное (более чем в половине стран), частное или смешанное управление фондом (последнее проявляется в нахождении фонда в частно-государственной собственности и управлении); 3) по видам вкладов, покрываемых страхованием, и предельным суммам гарантирования вкладов (широко распространенной в мире практикой является включение в число страхуемых вкладов депозитов юридических лиц, например, как в Польше , Венгрии и Великобритании; однако есть государства, в которых они исключены из системы страхования вкладов как, например, в Чехии00). Различаются системы страхования вкладов также: 4) по порядку формирования страхового фонда и условиям предоставления государственных средств, по ограничениям на инвестирование страховых резервов; 5) по наличию дополнительных функций по контролю и надзору за деятельностью банков, по привлечению их к ответственности (Корпорация по страхованию вкладов Канады, например, наделена полномочиями по инициированию и проведению проверок кредитных организаций39, Федеральная корпорация страхования депозитов в США имеет право снять с занимаемого поста любого руководителя банка, если его действия привели к ослаблению финансового положения последнего, определить размер денежного штрафа за нарушение Закона о страховании депозитов40); 6) по наличию полномочий по разрешению ситуаций с проблемными банками, а также по иным характеристикам.
Из всего вышесказанного становится очевидным отсутствие универсальной схемы построения и механизма функционирования систем страхования депозитов. Однако это не означает отсутствие международного сотрудничества в области обмена опытом по их созданию и функционированию, отсутствие процессов глобализации и унификации урегулирования, направленного на обеспечение стабильности банковских систем с помощью систем страхования банковских вкладов.
С октября 2002 года в Европе действует Европейский форум страховщиков депозитов (далее также ЕФСД, EFDI), статус которого был изменен в июне 2007 года, когда в Брюсселе (Бельгия) состоялось учредительное собрание ЕФСД, на котором был утверждён Устав и избран первый состав Совета директоров ЕФСД из 7 человек. В тот же день ЕФСД был официально зарегистрирован в соответствии с законодательством Бельгии в форме международной некоммерческой ассоциации. Учредителями ЕФСД стали 44 организации-страховщика депозитов из 32 стран-членов Совета Европы, в том числе Агентство по страхованию вкладов. В настоящее время членами ЕФСД являются 56 организаций-страховщиков депозитов из 41 страны-членов Совета Европы41. Основной целью деятельности ЕФСД является содействие стабильности финансовых систем посредством развития внутриевропейского сотрудничества в области страхования депозитов и создание возможностей для обсуждений, обмена опытом и информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес, в том числе ЕФСД занимается рассмотрением вопросов применения директив ЕС и предложении по внесению в них изменении .
На международном уровне в настоящий момент действует Международная ассоциация страховщиков депозитов (далее также МАСД, IADI). Эта организация была создана по результатам деятельности в 1999-2001 гг. исследовательских и рабочих групп по страхованию депозитов. Сформировав в 1999 г. эти многонациональные группы. Форум финансовой стабильности43 поставил перед ними задачу оценить пользу от выработки рекомендаций и затем предложить подходы, которые могут помочь законодателям при создании и совершенствовании национальных систем страхования депозитов. После того как в сентябре 2001 года Рабочая Группа предоставила Форуму свой заключительный отчет44, были предприняты усилия, направленные на создание Ассоциации. Международная Ассоциация Страховщиков Депозитов была учреждена 6 мая 2002 года как некоммерческая организация, образованная в соответствии со Швейцарским законодательством, с постоянным местом нахождения в Банке международных расчетов - в Базеле, Швейцария. Миссия Международной ассоциации страховщиков депозитов состоит в содействии укреплению стабильности финансовых систем путем обеспечения международного сотрудничества в области страхования депозитов и поощрении широких международных связей между страховщиками депозитов и прочими заинтересованными сторонами, а также в содействии повышению эффективности систем страхования депозитов посредством разработки и популяризации в результате исследований и широких консультаций соответствующих рекомендаций или руководств.
Одними из последних базовых принципов и вспомогательных руководств, разработанных, в том числе и Международной ассоциацией страховщиков депозитов, стали утвержденные 18 июня 2009 года «Основополагающие принципы для эффективных систем страхования депозитов» (далее - «Основополагающие принципы»)45.
Решение о сотрудничестве в области их разработки Базельский комитет по банковскому надзору и Международная ассоциация страховщиков депозитов приняли в июле 2008 года. В качестве основы были взяты «Ключевые принципы эффективных систем страхования депозитов» (далее - «Ключевые принципы»)46, в которых содержался 21 принцип, определяющий эффективность систем етрахования депозитов, и которые были представлены Форуму финансовой стабильности в конце февраля 2008 года. Интересно отметить, что в качестве 22 «ключевого» принципа первоначально было названо право страховщика депозитов по допуску и исключению банков из системы страхования вкладов, однако в итоге данный принцип не вошел в представленную Форуму финансовой стабильности версию доклада. Пресс-релиз «Основополагающих принципов» для публичного обсуждения и замечаний состоялся 12 марта 2009 г., 18 июня 2009 г. состоялось их утверждение. По сравнению с «Ключевыми принципами» количество «Основополагающих принципов» сокращено до 1847, однако они также остались сгруппированы по блокам и в целом повторяют «Ключевые принципы».
Законодательное закрепление правового статуса Агентства по страхованию вкладов
Прежде чем обратиться к характеристике правового статуса Агентства по страхованию вкладов следует отметить, что в самой теории права отсутствует единый подход к содержанию данного понятия и его разграничению со смежными понятиями, прежде всего с понятиями правосубъектности и правового положения лица. Поскольку категория правового статуса стала рассматриваться в качестве самостоятельной (отличной от категории правосубъектности) с 60-х гг. XX в., постольку более широкую разработку она получила именно применительно к правовому статусу личности. В теории права данная категория рассматривалась такими учеными как Н.И. Матузов и А.В. Малько120, В.В.Лазарев и СВ. Липень121, С.С.Алексеев122 И другими, представляется, что применение данного понятия к юридическому лицу требует отдельного рассмотрения.
Выявление содержания понятия правового статуса и его соотношения с иными смежными понятиями зависит от уяснения того, что правовое регулирование оеуществляется не только через правоотношение, то есть через установление взаимных субъективных прав и обязанностей сторон, но и вне правоотношения, то ееть через установление абстрактной гипотетической возможности лица вступить в конкретное правоотношение. При этом в последнем случае такая возможность закладывается или через установление общего дозволения с конкретными запретами (общедозволительный тип правового регулирования), или через установление общего запрета с конкретными дозволениями (разрешительный тип правового регулирования). Поскольку абстрактная способность лица обладать субъективными правами и обязанностями в теории права признается правоспособностью (правосубъектностью) лица, постольку правовой статус лица представляет собой совокупность его правосубъектности и конкретных субъективных прав и обязанностей. Субъективное право при этом можно определить как предоставленную конкретному субъекту нормами права меру дозволенного (возможного) поведения в правоотношении, обеспеченную корреепондирующей обязанностъю другого субъекта правоотношения и поддерживаемую принудительной силой государства. Исходя из вышеизложенного под полномочиями Агентства понимаются его права в широком смысле этого слова как совокупность нормативно закрепленных общих дозволений и субъективных прав.
Отличным от правового статуса, но вместе с тем взаимосвязанным с ним, является понятие правового положения лица, которое характеризует место субъекта в системе субъектов права и его отнощения с другими субъектами. Взаимосвязь правового положения со статусом очевидна при условии разделения правового статуса лица на виды. Так, Н.И. Матузов123 применительно к личности выделил три вида правового статуса: 1) общий статус - закрепляемый Конституцией базовый, исходный статус лица как гражданина, члена общества; 2) специальный или родовой статус - отображающий особенности положения отдельных категорий граждан, которые могут иметь свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные текущим законодательством; 3) индивидуальный статус - представляющий собой совокупность прав и обязанностей конкретного гражданина. Представляется, что выделение данных видов правового статуса применимо и к юридическим лицам, у которых соответственно по аналогии со статусом личности можно выделить:
1) общий конституционный статус юридического лица (данный вид статуса следует отличать от специального конституционного статуса);
2) специальный или родовой статус, определяемый той организационно-правовой формой юридического лица, в которой оно создается и функционирует; 3) индивидуальный статус конкретного единичного юридического лица. Учитывая вышеизложенное, применительно к Агентству по страхованию вкладов рассмотрение его индивидуального правового статуса должно осуществляться с учетом конституционного и родового статуса. Для последующего выявления пределов полномочий Агентства представляется необходимым более подробное рассмотрение некоторых особенностей организационно-правовой формы Агентства, правового режима его имущества и компетенции. Однако до рассмотрения данных вопросов с учетом выявления предпосылок создания системы страхования вкладов, следует обратить внимание на те принципы организации системы страхования вкладов, которые вместе с ранее подробно рассмотренными целями, преследуемыми ей, во многом предопределяют правовой статус Агентства, и, соответственно, пределы его полномочий как элемента его статуса.
О принципах организации системы страхования вкладов.
Принципы системы страхования вкладов представляют собой исходные положения, основные начала этой системы, на которых должны базироваться все остальные положения и нормы законодательства о страховании вкладов . Основными принципами системы страхования вкладов согласно статье 3 Закона о страховании вкладов являются: обязательность участия банков в системе страхования вкладов; 2) сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств; 3) прозрачность деятельности системы страхования вкладов; 4) накопительный характер формирования фонда обязательного страхования вкладов за счет регулярных страховых взносов банков - участников системы страхования вкладов.
Такая формулировка закона порождает два вопроса: во-первых, о том, что характеризуют собой данные принципы (построение или функционирование системы страхования вкладов, или и то, и другое) и, во-вторых, если данные принципы названы в качестве основных, то какие еще принципы могут быть выделены? В качестве иных принципов системы страхования вкладов указывались, например, принцип допуска в систему только финансово устойчивых банков, принцип ограничительного характера выплат возмещения по вкладам, принцип максимальной скорости выплаты страхового возмещения и некоторые другие125. В результате анализа законодательно закрепленных принципов системы страхования вкладов можно прийти к выводу, что они представляют собой именно принципы ее организации, то есть одновременно принципы и построения, и функционирования системы. Однако представляется, что данные принципы требуют разделения. С учетом выявленных в предыдущем параграфе исторических и социально-экономических объективных предпосылок создания системы страхования вкладов, представляется, что обусловленным спецификой деятельности в банковской сфере принципом построения системы страхования вкладов стал не только принцип обязательного участия банков в системе страхования вкладов без заключения договора страхования, но и следующие принципы:
1) некоммерчеекий характер целей деятельности Агентства как страховщика из-за невозможности построения системы на коммерческих началах и конкурентной основе в силу слишком высоких рисков, связанных с ее функционированием;
2) положение Агентства как единственного страховщика в системе страхования вкладов, обеспечившее возможность совмещения им функций по страхованию вкладов и по управлению системой страхования вкладов;
3) имущественная самостоятельность Агентства и его самостоятельная имущественная ответственность перед вкладчиками банков, необходимая для ограничения рисков государства, связанных с функционированием системы страхования вкладов;
4) государственное участие в управлении и возможном обеспечении финансовой устойчивости системы страхования вкладов вместо субсидиарной ответственности государства по долгам банков с государственным участием.
В Российской Федерации государство решило принимать непосредственное участие в управлении системой етрахования вкладов126, обеспечении ее финансовой устойччвости127 и контроле за ее функционированием128: из 13 членов совета директоров - высшего органа управления Агентства - 7 являются представителями Правительства Российской Федерации, 5 - представителями Банка России; членом совета является также генеральный директор Агентства, назначаемый на должность советом директоров Агентства по представлению председателя совета директоров Агентства. Председатель совета директоров Агентства избирается советом директоров Агентства по представлению Правительства Российской Федерации. Данные обстоятельства служат существенной гарантией реальности получения финансовой помощи от государства в случае системного кризиса, если средств фонда обязательного страхования вкладов будет недостаточно для осуществления страховых выплат 29.
Сравнительный анализ правовых статусов и полномочий Агентства по страхованию вкладов и Агентства по реструктуризации кредитных организаций
Рассмотрев в предыдущих параграфах правой статус Агентства по страхованию вкладов (далее - АСВ, Агентство), в том числе его основные функции и соответствующие им полномочия, представляется интересным сопоставить их с правовым статусом, основными функциями и полномочиями Агентства по реструктуризации кредитных организаций (далее - АРКО, АГЕНТСТВО) как предшественника АСВ.
Правовые статусы агентств: сходства и различия.
Правовой статус АРКО, включая его функции и полномочия, согласно п.2 ст.2 Федерального закона от 8 июля 1999 г № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»188 (далее - Закон о реструктуризации кредитных организаций. Закон о реструктуризации) определялся указанным законом. В п.1 ст.28 этого Закона было закреплено, что он также определялся Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»189. Согласно данным нормативно-правовым актам Агентство по реструктуризации кредитных организаций также как и АСВ являлось государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией.
Помимо организационно-правовой формы сходство АРКО и Агентства по страхованию вкладов можно обнаружить в идентичности их структуры, порядке формирования их органов управления и распределении между ними полномочий190. Сггласно статье 33 Закона о реструктуризации кредитных организаций органами управления АРКО являлись совет директоров, правление и генеральный директор. Такие же органы управления согласно статье 17 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Фeдерации»191 ныне существуют и в АСВ.
Правовой режим имущества АГЕНТСТВА определялся статьей 31 Закона о реструктуризации кредитных организаций, которая предусматривала источники его формирования. Как и у Агентства по страхованию вкладов имущество, переданное АРКО Российской Федерацией, стало собственностью АГЕНТСТВА. Однако в отличие от АСВ АРКО отвечало по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. В п.З ст.31 Закона о реструктуризации также нашел свое отражение принцип целевого использования имущества АГЕНТСТВА, который выразился в возможности использования имущества только для осуществления мероприятий по реструктуризации кредитных организаций.
При сопоставлении функций Агентства по страхованию вкладов и Агентства по реструктуризации кредитных организаций, очевидным становиться, что последнее, по сути, осуществляло функции аналогичные функциям АСВ. Целью деятельности АРКО согласно п.1 ст.29 Закона о реструктуризации и соответственно можно сделать вывод и основной функцией (п.2 ст.29 Закона) было осуществление мероприятий по реструктуризации кредитных организаций, находящихся под управлением АРКО. Под реструктуризацией в соответствии с Законом о реструктуризации понимался комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных или на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности, или на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций. Соответственно первой функцией АРКО являлось применение мер, направленных на преодоление финансовой неустойчивости кредитных организаций, а второй - ликвидация кредитных организаций: согласно п.З ст.22 Закона о реструктуризации обязанности по осуществлению ликвидации кредитной организации, в отнощении которой АГЕНТСТВОМ принято решение о ее ликвидации, возлагались на АГЕНТСТВО. При этом согласно п.4 ст.22 Закона о реструктуризации если в процессе ликвидации было установлено, что имущества кредитной организации недостаточно для исполнения ее обязательств перед всеми кредиторами и в случае признания кредитной организации банкротом на АГЕНТСТВО арбитражным судом возлагались функции конкурсного управляющего.
Согласно п.2 ст.29 Закона АГЕНТСТВО было наделено рядом иных «функций» (например, принятием под свое управление кредитных организаций, участием в формировании органов управления кредитных организаций, находящихся под управлением АГЕНТСТВА, привлечением необходимых финансовых средств для реализации мероприятий по реструктуризации кредитных организаций и т.д.), которые скорее носили характер полномочий. Перечень «функций» не являлся исчерпывающим: АГЕНТСТВО осуществляло иные функции, направленные на достижение поставленной перед ним цели. Такой функцией в частности являлось не указанное в законе, но осуществлявшееся на практике гарантирование возврата банковских вкладов вкладчикам банков, перешедших под управление АГЕНТСТВА, у которых была отозвана лицензия. Правовой основой для осуществления данной функции явилось утвержденное советом директоров АГЕНТСТВА Положение «Об обеспечении возврата вкладов граждан в банках, находящихся под управлением Агентства по реструктуризации кредитных организации» .
Таким образом, простого сопоставления функций, выполняемых агентствами, недостаточно для выявления особенностей компетенции того или иного агентства, поскольку в целом как видно их функции совпадают. Единственно, различается временная последовательность возникновения данных направлений деятельности агентств. Для выявления и сопоставления конкретных полномочий, которыми были наделены агентства, необходимо рассмотреть механизмы реструктуризации и предупреждения банкротства банков через сравнение процедур их осуществления.
Механизмы реструктуризации и предупреждения банкротства банков агентствами: сравнение процедур.
Законом о реструктуризации было предусмотрено две процедуры, по смыслу два этапа, направленных на преодоление финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности кредитных организаций: первый - обследование, второй - непосредственно реструктуризация. В настоящий момент Закон о санации также предусматривает проведение обследования кредитной организации, которое в данном законе носит название оценки финансового положения банка.
Главным отличием данных процедур является то, что раньше Банк России в соответствии с п.1 ст.7 Закона о реструктуризации кредитной организации в срок, не превышающий 7 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за принятие решения о направлении предложения АГЕНТСТВУ, достоверной информации о возникновении основания для перехода кредитной организации под его управление, был обязан направить АГЕНТСТВУ предложение о переходе кредитной организации под его управление. Единственным основанием, которое давало Банку России право не направлять данное предложение, было осуществление кредитной организацией мер по предупреждению банкротства, предусмотренных Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. №40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»193. Теперь же Банк России согласно п.1 ст.З Закона о санации вправе предложить Агентству принять участие в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка.
Отличием данных процедур также является то, что раньше служащие АГЕНТСТВА не обязательно участвовали в сборе информации о «проблемной» кредитной организации. Согласно п.2 ст.7 Закона о реструктуризации Банк России прилагал к предложению о переходе кредитной организации под управление АГЕНТСТВА необходимые для принятия решения документы. Дополнительная информация о финансовом состоянии кредитной организации и иная информация, необходимая для принятия решения об ее переходе под управление АГЕНТСТВА, согласно п.4 ст.8 Закона о реструктуризации могла быть получена АГЕНТСТВОМ по запросу Банка России от временной администрации, назначенной в проблемную кредитную организацию.
Пределы полномочий Агентства по страхованию вкладов при осуществлении функций конкурсных управляющих (ликвидаторов) и временных администраций кредитных организаций
При осуществлении функций конкурсных управляющих (ликвидаторов) банков.
Основные пределы полномочий Агентства как конкурсного управляющего и ликвидатора кредитных организаций249 установлены Федеральным законом от 25 февраля 1999 г № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее -Закон о несостоятельности кредитных организаций)250.
Согласно ему в дело о банкротстве Агентство по страхованию вкладов вступает еще на стадии подачи в Банк России заявления о признании кредитной организации банкротом, так как все копии необходимых документов в соответствии с п.2 ст.50.5 вышеупомянутого закона направляются в Агентство. После рассмотрения заявления арбитражным судом и принятия им решения о признании кредитной организации банкротом сроком на один год открывается конкурсное производство, которое может продлеваться по ходатайству лица, участвующего в деле на срок, не более чем шесть месяцев. Со дня открытия конкурсного производства согласно п.2 ст.50.19 Закона о несостоятельности кредитных организаций прекращаются полномочия руководителя кредитной организации и иных ее органов управления за исключением принятия решения о заключении соглашений об условиях предоставления денежных средств третьими лицами для исполнения обязательств кредитной организации. При этом согласно ст.50.21 этого же закона полномочия этих органов в пределах, порядке и на условиях, установленных законом передаются конкурсному управляющему.
Согласно п.4 ст.50.21 Закона о несостоятельности кредитных организаций конкурсный управляющий вправе: - распоряжаться имуществом кредитной организации в порядке и на условиях, определенных законом; - увольнять работников кредитной организации, изменять условия трудовых договоров, переводить работников на другую работу в порядке и на условиях, установленных законом; -заявлять отказ от исполнения договоров и иных сделок; - направлять заявления о признании недействительными или применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных кредитной организацией, в том числе в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 28 Закона о несостоятельности кредитных организаций, об истребовании имущества кредитной организации у третьих лиц, о расторжении договоров, заключенных кредитной организацией, и соверщать другие действия по защите прав и законных интересов кредитной организации и ее кредиторов, предусмотренные этим законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; - осуществлять иные установленные данным законом права, связанные с исполнением возложенных на него обязанностей.
В качестве таких обязанностей в п.З ст.50.21 Закона о несостоятельности кредитных организаций упоминаются: - обязанность принять в ведение имущество кредитной организации, провести его инвентаризацию; - привлечь независимого оценщика для его оценки; -принять меры по обеспечению сохранности имущества кредитной организации; - установить требования кредиторов; - вести реестр их требований; - принять меры, направленные на поиск, выявление и возврат имущества кредитной организации, находящегося у третьих лиц; - выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства; -исполнять иные установленные данным законом обязанности.
Так, например, статья 50.18 Закона о несостоятельности кредитных организаций предусматривает обязанность конкурсного управляющего опубликовывать сведения о ходе конкурсного производства, статья 50.22, п.5 ст.50.31, п.4 ст.50.38, п.12 ст.50.40 обязанность предоставлять сведения и отчеты, касающиеся конкурсного производства, в арбитражный суд, собранию (комитету) кредиторов. Банку России.
Пределы полномочий Агентства как конкурсного управляющего таким образом также определяются правами иных лиц, участвующих в деле о банкротстве, например, возможностью личного получения кредиторами у конкурсного управляющего интересующей их информации, в том числе о сделках кредитной организации (п.6 ст.50.25 Закона о несостоятельности кредитных организаций), судебных актах по делу о банкротстве (п.4 ст.50.15 этого же закона), публикуемых сведениях о конкурсном производстве (и.8 ст.50.18 этого же закона). Вышеперечисленные права и обязанности конкурсного управляющего и иных лиц, участвующих в деле о банкротстве, и являются первичными пределами полномочий Агентства, и не только его, но и арбитражных управляющих - физических лиц, аккредитованных при Банке России.
Однако в силу особого статуса Агентства по страхованию вкладов и возможности издания им актов, регулирующих его деятельность, пределы полномочий Агентства установлены не только Законом о несостоятельности кредитных организаций, но и, например, принятой решением Правления Агентства от 25 ноября 2004 г. и одобренной решением Совета директоров Агентства от 9 декабря 2004 г. «Концепцией деятельности ГК «Агентство по страхованию вкладов» по реализации положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее - Концепция)251. Так, например, несмотря на прямое указание п.5 ст.50.20 Закона о несостоятельности кредитных организаций, что на Агентство как на конкурсного управляющего не распространяются требования о страховании ответственности на случай причинения убытков лицам, участвующим в деле о банкротстве, она предусматривает возможность для Агентства дополнительно застраховать свою ответственность перед другими лицами на елучай причинения им убытков при осущеетвлении полномочий конкурсного управляющего.
Согласно Концепции в евоей деятельности Агентство как конкурсный управляющий руководствуется следующими принципами: коллегиальным принятием Агентством решений по вопросам, связанным с распоряжением имуществом ликвидируемых кредитных организаций, баланеовая етоимость которых составляет еущественную долю в имуществе указанных кредитных организаций, установлением компетенции подразделений и должностных лиц, участвующих в работе по обеспечению проведения конкурсного производства, регламентированием внутреннего порядка проведения процедур банкротства кредитных организаций; 2) подотчетностью и подконтрольностью представителя Агентства, осуществляющего в соответствии с федеральным законом полномочия конкурсного управляющего, единоличному и коллегиальному органам управления Агентства; 3) подконтрольностью Агентства кредиторам в лице их представительных органов (собранию кредиторов, комитету кредиторов), арбитражному суду, рассматривающему дело о банкротстве кредитной организации. Банку России.
Последние два принципа акцентируют внимание на том, что пределы полномочий Агентства, определяются не только правами и обязанностями самого Агентства, иных лиц, участвующих в деле о банкротстве, арбитражного суда, но косвенно и установленной для Агентства и его представителей ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей.
Так в Концепции установлено, что при нарушении Агентством требований Закона о несостоятельности кредитных организаций оно несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, что в случае виновного причинения убытков ликвидируемой кредитной организации в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения Агентством возложенных на него обязанностей конкурсного управляющего оно возмещает убытки за счет собственного имущества. Концепция дополнительно подчеркивает, что Агентство отвечает своим имуществом за полную сохранность денежных средств ликвидируемых кредитных организаций, аккумулированных на счетах в Агентстве.
Выявить неисполнение или ненадлежащее исполнение Агентством как конкурсным управляющим своих обязанностей может Банк России, который согласно п.6 ст.50.22 Закона о несостоятельности кредитных организаций как орган банковского регулирования и надзора вправе проводить проверки осуществления конкурсными управляющими своих полномочий в случаях и порядке, которые установлены его нормативными актами. Таким актом в настоящий момент является «Положение о проведении Банком России проверок деятельности конкурсных управляющих и ликвидаторов кредитных организаций» от 3 июля 2007 г. № 306-П (далее - Положение №306-П)252.
