Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Генезис систем страхования банковских вкладов: российский и зарубежный опыт 12
1. Возникновение и развитие систем страхования банковских вкладов за рубежом 12
2. Системы страхования банковских вкладов в странах СНГ 45
3. Становление системы страхования банковских вкладов в России 57
Глава II. Основные черты Российской системы страхования банковских вкладов 78
1. Правовая природа и особенности страхования банковских вкладов 78
2. Принципы системы страхования вкладов 102
3. Место АСВ в банковской системе России 112
Глава III. Требования к банкам - участникам системы страхования вкладов 125
1. Понятие, правовая природа и система требований, предъявляемых к банкам-участникам системы страхования вкладов 125
2. Показатели прозрачности структуры собственности банка как критерии участия в системе страхования вкладов 145
3. Правовые проблемы оценки показателей организации системы управления рисками и службы внутреннего контроля 165
Заключение 180
Библиография 189
- Возникновение и развитие систем страхования банковских вкладов за рубежом
- Правовая природа и особенности страхования банковских вкладов
- Понятие, правовая природа и система требований, предъявляемых к банкам-участникам системы страхования вкладов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начиная с конца 80-х гг. в России осуществляется экономическая реформа, направленная на создание фундамента правового государства и гражданского общества, основанного на свободе предпринимательства, приоритетах прав и свобод человека и гражданина, равенства всех форм собственности, включая частную.
Органической составляющей кардинальных экономических преобразований является реформа ключевого звена рыночной экономики -кредитно-банковской системы страны и формирование ее правовых основ. Российская банковская система формировалась в период политической и экономической неопределенности, форсированной приватизации и галопирующей инфляции, на базе концепции универсальных коммерческих банков.
Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» прямо предусматривается, что банки являются организациями, созданными для извлечения прибыли. Как самоцель, это оказалось принципиально ложным подходом в условиях переходной экономики. В результате отпущенные на волю, растущие как грибы универсальные коммерческие банки (их число выросло с 1360 в 1992 г. до 2300 к августу 1998 г.) бросились в погоню за сверхприбылями, практически абстрагировавшись от реальных экономических задач, производственных и инвестиционных процессов.
Августовский кризис 1998 г. в той или иной степени затронул деятельность более половины российских банков. Наиболее сильно пострадали многопрофильные, многофилиальные банки в силу специфики осуществляемых ими операций — значительные вложения в государственные ценные бумаги, большой объем срочных сделок на валютном рынке, привлечение заемных средств в иностранной валюте, активная работа со вкладами населения. Что же касается средних и мелких банков, то они
4 пострадали от кризиса в наименьшей степени, так как они обслуживали стабильный круг клиентов и кредитовали реальный сектор экономики.
После августовского кризиса клиенты, как правило, искали банк «по рекомендации», и только в 2001 г. на первый план все больше стали выходить объективные факторы, - продуктовая линейка банковских услуг, их стоимость, удобство и простота в совершении банковских операций и проч.
Отличительной чертой российской банковской системы долгое время являлась оторванность от реальной экономики. Августовский кризис 1998 г. обнаружил, что предприятия могут обходиться без банковских услуг, прибегая к наличному расчету, а также взаимозачетам. Сами же банки до августовского кризиса имели долю активов, размещенных в межбанковские кредиты, от 20 % и выше, причем у многих этот показатель превышал 50 %. То есть подавляющее большинство кредитов было выдано банками друг другу, а не предприятиям.
Исходными причинами, обусловившими кризис банковской системы России в 1998 г., явились: неудовлетворительное состояние реального сектора экономики и государственных финансов, выразившееся в спаде производства и хроническом дефиците государственного бюджета, противоречивые политические, социальные и экономические преобразования в стране, отсутствие достаточно обоснованной, логически выверенной, общепринятой концепции развития отечественной банковской системы и ее правового обеспечения, а также отсутствие современного отечественного опыта создания и правового регулирования кредитно-банковской системы, адекватной рыночной экономике.
В результате банковской реформы не учли не только собственную специфику, но и мировой опыт, который подсказывает, что оптимальной является гибкая многоуровневая банковская система, включающая специализированные финансовые организации. В большинстве развитых стран существует жесткое, законодательно оформленное разделение. Существуют крупные инвестиционные банки, занимающиеся масштабными проектами, в том числе связанными с эмиссией и размещением ценных
5 бумаг, и коммерческие банки, не осуществляющие рискованные операции и специализирующиеся главным образом на расчетно-кассовых операциях и привлечении средств частных вкладчиков.
В настоящий момент российская банковская система пребывает в переходном периоде после кризиса 1998 г. Банковская реформа еще не завершена и наша банковская система еще не стала основательно жизнеспособной. Основными проблемами российской банковской системы на сегодняшний момент являются:
низкий уровень банковского капитала;
значительный объем невозвращенных кредитов;
недостатки действующего законодательства,
неурегулированность процедуры реструктуризации кредитных организаций, а также реального финансового рынка;
небольшой опыт работы системы страхования вкладов граждан и ее продолжающееся формирование с многочисленными противоречиями правового регулирования.
Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» был принят в конце 2003 г., значительно позднее, чем в зарубежных странах, в том числе государствах СНГ.
С позиции 2008 г. представляется необходимым и возможным оценить первые итоги функционирования системы страхования банковских вкладов в России. Выявить, что удалось сделать, насколько данная система оправдывает себя, адекватно ли современной экономической ситуации в стране правовое обеспечение данной системы, какие правовые проблемы существуют в правоприменении, а также предложить комплекс мер, направленных на их разрешение.
Цели и задачи исследования. Определяющими целями настоящего исследования явились: установление генезиса системы страхования банковских вкладов, определение основных характеристик российской системы страхования вкладов, а также выявление адекватности действующей в настоящее время системы требований, предъявляемых к банкам-участникам системы страхования вкладов.
В соответствии с указанными целями в диссертации поставлены следующие задачи:
- провести анализ качественных характеристиках систем страхования
банковских депозитов, функционирующих в зарубежных странах (США,
Германии, Франции, стран Азиатского региона и иных);
- выявить общие черты, присущие системам страхования вкладов стран
СНГ и России;
проанализировать сущность, правовую природу и особенности российской системы страхования банковских вкладов;
установить возможность распространения на систему страхования банковских вкладов «общего» законодательства о страховании;
выявить основные принципы системы страхования вкладов;
определить место Агентства по страхованию вкладов в банковской системе России;
проанализировать понятие, правовую природу и систему требований, предъявляемых к банкам-участникам системы страхования вкладов;
исследовать показатель прозрачности структуры собственности банка как критерий участия в системе страхования вкладов;
проанализировать правовую составляющую показателей организации системы управления рисками и службы внутреннего контроля;
выявить правовые проблемы, возникающие в процессе функционирования системы страхования вкладов;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между банками, физическими лицами - вкладчиками, Агентством по страхованию вкладов и Банком России в процессе организации и функционирования системы страхования банковских вкладов.
Предмет исследования составляют нормативные правовые и ненормативные акты, регламентирующие вопросы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в зарубежных странах (в
7 том числе странах СНГ); сложившаяся судебная, арбитражная и правоприменительная практика, научная и монографическая литература.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, включая анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, а также частнонаучные методы исследования: историко-правовой, системно-функциональный, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический и др.
Сравнительно-правовой метод использовался при анализе законодательства ряда иностранных государств, в т.ч. Европейского Союза и стран СНГ, по вопросам исследования.
Теоретическую базу исследования составили труды таких дореволюционных, советских и российских ученых-правоведов, как М.М. Агарков, Б.С. Антимонов, М.И. Брагинский, А.В. Венедиктов, А.Ю. Викулин, В.В. Витрянский, А. А. Вишневский, К. А. Граве, В.П. Грибанов, А.Г. Гузнов, В.К. Райхер, Л.Г. Ефимова, О.С. Иоффе, А.Г. Калпин, О.М. Козырь, Е.С. Компанеец, О.А. Красавчиков, М.И. Кулагин, Л.А. Лунц, А.Л. Маковский, Д.И. Мейер, Н.О. Нерсесов, И.Б. Новицкий, Л.А. Новоселова, О.М. Олейник, В.А. Ойгензихт, Е.А. Павлодский, К.П. Победоносцев, И.А. Покровский, Э.Г. Полонский, Б.И. Пугинский, Н.В. Рабинович, О.Н. Садиков, СВ. Сарбаш, А.П. Сергеев, В.И. Серебровский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Г.А. Тосунян, А.В. Турбанов, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфина, С.А. Хохлов, П.П. Цитович, Б.Б. Черепахин, Г.Ф. Шершеневич, A.M. Экмалян, Л.С. Эльяссон, Л.М. Энтин, В.Ф. Яковлев и др.
Проведен анализ диссертационных исследований юридического и экономического характера, посвященных вопросам страхования банковских вкладов в Российской Федерации1.
1 Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации. /Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.: Московский Государственный институт международных отношений (университет) МИД России. 2004; Мирошников В.А. Организация страхования вкладов населения на современном этапе реструктуризации банковской системы России. /Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. M.: Российская экономическая академия им. Г.В.Плеханова. 2004; Гаврилин Д.В. Особенности правового статуса Агентства по страхованию вкладов как элемента банковской системы
8 Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном и всестороннем анализе современного состояния правового регулирования страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации с учетом накопленного зарубежного опыта и сложившейся правоприменительной практики в России за время функционирования отечественной системы страхования вкладов.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практически выводы и предложения, которые выносятся на защиту и отражают его научную новизну:
1. Система страхования банковских вкладов представляет собой
комплексный правовой институт, неразрывно сочетающий в себе публично-
правовые и частно-правовые начала.
Каждый вклад, будучи застрахованным, становится минигарантией устойчивости банковской системы и приобретает силу макрогарантии в рамках всей совокупности всех вкладов. Тем самым частные отчисления страховых взносов банков, аккумулируясь в фонде обязательного страхования вкладов, приобретают публичный характер.
В работе показано, что все признаки, присущие «классическим» страховым отношениям, а также указанные в п. 4 ст. 3 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» критерии обязательного страхования применимы и к страхованию банковских вкладов. При этом страхование банковских вкладов, являясь имущественным страхованием, относится к подвиду этого страхования — страхованию имущества.
Представляется целесообразным исключить из п. 5 ст. 1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» норму о нераспространении положений данного Закона на страхование банковских вкладов и дополнить ст. 1 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» частью 6 следующего
Российской Федерации. /Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: Московский Гуманитарный Университет. 2006, Комиссарова М.В. Финансово-правовое регулирование системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. /Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации. 2007 и др.
Возникновение и развитие систем страхования банковских вкладов за рубежом
Для банковской системы любой страны мира существенно важны стабильность и доверие со стороны реальных и потенциальных вкладчиков.
Для обеспечения стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков в различных государствах разработан ряд мероприятий, важнейшее место среди которых занимает создание системы банковского регулирования и надзора, а так же системы страхования (гарантирования) страхования банковских вкладов.
В настоящее время системы страхования вкладов (депозитов) существуют более чем в семидесяти странах мира. Согласно Директиве Европейского сообщества о системах гарантий по депозитам от 16 мая 1994 г. 94/19/ЕС все страны, входящие в Сообщество, обязаны иметь систему страхования депозитов, предусматривающую выплату за счет ее средств возмещения владельцам депозитов. Таким образом, «создание систем обеспечения защиты сбережений населения все больше признается в мире в качестве необходимого элемента эффективной системы обеспечения финансовой безопасности и стабильности государств»2.
Существующие в разных странах системы страхования депозитов могут подразделяться на виды в зависимости от различных оснований.
Так, А.А. Богомолов выделяет две принципиальные модели систем страхования вкладов — американскую и германскую (континентальную), которая «подразумевает управление системой страхования посредством создания ассоциаций (союзов) банков и других кредитных учреждений, при этом государственное финансирование отсутствует»3. А.В. Турбанов предлагает выделять шесть видов организации систем защиты депозитов, а именно:
- явно выраженный отказ от защиты;
- установленный законом приоритет владельцев депозитов перед другими требованиями при ликвидации неплатежеспособного банка вместо гарантии по депозитам;
- неопределенность относительно возмещения;
- неформализованная гарантия, как это отмечено в 55 странах (имплицитная система);
- формализованное ограниченное возмещение (72 страны);
- полное ясно сформулированное (формализованное) гарантирование. Аналогичный подход излагает О. Котина, которая предлагает выделять
две основные и преобладающие в мировой практике системы страхования вкладов: находящиеся под прямым и, соответственно, косвенным воздействием государства5.
Довольно обширную классификацию зарубежных систем страхования вкладов предлагает В.А. Мирошников, в зависимости от ряда признаков, в частности6:
- по способам организации систем страхования (система положительно выраженных гарантий и система не выраженных гарантий);
- по организации участия банков в страховой системе (системы обязательного и добровольного участия банков);
- по размерам гарантий (полные, ограниченные, дискреционные );
- по степени государственного участия (государственные, частные, смешанные);
- по организации финансирования выплат или по способу аккумулирования средств страхового фонда (с финансированием и без финансирования) и др.
Появление институтов, предшествовавших первой современной системы страхования вкладов, началось еще в XIX в.
Аналог современной системы страхования вкладов появился в Нью-Йорке в 1829 г. (New-York s Safety Fund)8. Для обеспечения гарантий по вкладам были введены ежегодные взносы, собираемые с банков, участие которых в системе было добровольным. Формируемый таким образом фонд и сама система управлялись правительством штата.
В 1836 г. похожие системы появились в штатах Вермонт и Мичиган. Целью их создания была, в первую очередь, защита платежных систем от «банковских паник», а вовсе не обеспечение сохранности сбережений вкладчиков . Однако все эти системы, аналоги первой современной системы страхования вкладов, не смогли избежать разорения, даже несмотря на государственное управление.
Правовая природа и особенности страхования банковских вкладов
Какова правовая природа страхования банковских вкладов? Является ли страхование банковских вкладов специальным видом страхования? По нашему мнению, является. Для подтверждения данного вывода необходимо проанализировать понятие «страхование», его виды, выявить признаки страховых правоотношений и спроецировать их на страхование вкладов, дать характеристику действующему страховому законодательству, а также исследовать вопрос о его применимости к страхованию вкладов.
Понятие «страхование» определено законодательно в ст. 2 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 29 ноября 2007 г.) (далее — Закон об организации страхового дела): «страхование - отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков». В первоначальной редакции данного Закона80 понятие «страхования» было определено как «отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий)». Как видно, законодателем из данного понятия было исключено слово «имущественных», а также расширен круг субъектов за счет включения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Приведенное определение страхования в действующей редакции закона отличается от понятия, которое было определено в первоначальной редакции. Имущественный интерес - это интерес, имеющийся у лица в отношении вещей и имущественных прав на них. Имущественные права гражданские права участников правоотношений, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с имущественными требованиями, возникающими между участниками гражданского оборота по поводу этого имущества . Действующее гражданское законодательство относит к объектам гражданских прав и нематериальные блага — жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация и др. (ст. 128, 150 ГК РФ). Следовательно, страховая защита должна распространяться и на интересы, связанные с этими благами.
При исследовании поставленного вопроса нами были проанализированы следующие понятия «страхования»:
1. Страхование - один из способов возмещения ущерба, нанесенного имуществу юридических или физических лиц стихийными бедствиями и несчастными случаями, и материального обеспечения граждан в случае смерти кормильца семьи, утраты трудоспособности за счет специально создаваемого страхового фонда82.
2. Страхование - это такой вид необходимой общественно полезной деятельности, при которой граждане и организации заранее страхуют себя от неблагоприятных последствий в сфере их материальных и личных нематериальных благ путем внесения денежных взносов в особый фонд специализированной организации (страховщика), оказывающей страховые услуги, а эта организация при наступлении указанных последствий выплачивает за счет средств этого фонда страхователю или иному лицу обусловленную сумму .
3. Страхование - регулируемый нормами гражданского права особый вид предпринимательской деятельности, осуществляемой в рамках единого гражданского оборота профессиональными коммерсантами - страховщиками - с целью систематического извлечения прибыли от проведения страховых операций и оказания связанных с ними услуг84.
Понятие, правовая природа и система требований, предъявляемых к банкам-участникам системы страхования вкладов
Действующим законодательством установлены требования к участию в системе страхования вкладов как для банков, имеющих на день вступления в силу Закона о страховании вкладов155 разрешение Банка России156, так и для банков, ходатайствующих о расширении своей деятельности и не имеющих такого разрешения (лицензии).
Порядок включения банков, входящих в вышеуказанные группы, в систему страхования вкладов различается.
Статьями 43 — 47 Закона о страховании вкладов установлен порядок постановки на учет в системе страхования вкладов банков, имевших разрешение (лицензию) Банка России на день вступления в силу вышеуказанного федерального закона.
Такой банк ставится на учет в системе страхования вкладов путем внесения записи о нем в реестр банков на основании направления Банком России в АСВ соответствующего Уведомления о вынесении им положительного заключения о соответствии данного банка требованиям, установленным в ст. 44 Закона о страховании вкладов. Агентство вносит банк в реестр банков-участников системы страхования вкладов в срок не позднее следующего рабочего дня со дня получения соответствующего уведомления от Банка России.
В целом, решение о соответствии банка установленным требованиям отбора принимается по итогам рассмотрения деятельности банка в ходе многоэтапного процесса. Процедуры отбора включат в себя как элементы обычной надзорной практики, так и элементы системы административного обжалования (административной юстиции) . Заключение Банка России может быть и отрицательным. В таком случае банк к участию в системе страхования вкладов не допускается, а вклады в банке, «имеющем разрешение Банка России на день вступления в силу комментируемого Закона, в отношении которого Банком России вынесено отрицательное заключение о соответствии этого банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, страхованию не подлежат» . Банк вправе отказаться от вступления в систему страхования вкладов путем: - непредставления ходатайства в Банк России в течение шести месяцев со дня вступления в силу Закона о страховании вкладов; - направления банком в Банк России заявления об отказе от привлечения во вклады денежных средств физических лиц, открытия и ведения банковских счетов физических лиц.
В случае отказа от участия в системе страхования вкладов банк был обязан ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц и направить в Банк России ходатайство о прекращении права на работу с вкладами.
В случаях отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов, имеющаяся у банка лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях (лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или Генеральная лицензия) признавалась утратившей силу. Взамен Генеральной лицензии банку выдавалась лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц)159.
Усложненная процедура включения банков, имеющих разрешение на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие банковских счетов физических лиц, в систему страхования вкладов вызывала множество справедливых нареканий. Как следует из смысла Закона о страховании вкладов, все банки, «прежде чем они будут включены в систему страхования вкладов, должны быть проинспектированы. Затем в отношении них будет выноситься положительное или отрицательное заключение. Получается, что раньше их не проверяли, за ними не осуществлялся банковский надзор. Все делается с ноля. Такой подход не соответствует закону»160.
