Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы образования и деятельности объединений собственников жилья. 11 - 44
1. Исторический аспект образования и деятельности жилищных объединений граждан в России. 11 - 27
2. Опыт реализации управления кондоминиумами объединениями собственников жилья на примере города Москвы.28 - 44
Глава II. Кондоминиум как объект гражданско-правовых отношений. 45 - 82
1. Понятие, признаки и государственная регистрация кондоминиума . 45-61
2. Определение границ земельного участка кондоминиума. 62-72
3. Правовой режим имущества кондоминиума. 73-82
Глава III. Особенности правового регулирования управления кондоминиумом. 83-166
1. Договорные обязательства в области управления кондоминиумом . 83-104
2. Товарищество собственников жилья как способ управления кондоминиумом. 105-143
3. Тенденции развития системы управления кондоминиумами. 144-166
Заключение 167-168
Библиография 169-180
- Исторический аспект образования и деятельности жилищных объединений граждан в России.
- Понятие, признаки и государственная регистрация кондоминиума
- Договорные обязательства в области управления кондоминиумом
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В результате приватизации, проведённой на основании Закона Российской Федерации « О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 года №1541-1, граждане обрели полномочия собственника в отношении недвижимого имущества. Однако право собственности на жилое помещение всегда сопряжено с обязанностью содержания общего имущества кондоминиума. Организация процесса по выполнению работ и оказанию услуг по содержанию и ремонту общего имущества в кондоминиуме, а также по обеспечению граждан коммунальными услугами образует систему управления комплексами недвижимого имущества. Поскольку многие годы граждане не допускались к управлению недвижимым имуществом, в настоящее время, в условиях проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства этот институт находится на этапе становления.
Экономическая эффективность управления недвижимым имуществом зависит от многих составляющих, наиболее важными из которых является создание реального правового инструмента, направленного на разрешение задач формирования кондоминиумов и передачи функций по их управлению, как объединениям собственников жилья, так и иным объединениям жильцов.
С возрастанием числа собственников помещений в кондоминиумах и с увеличением платы за жилищные услуги, противоречия между собственниками недвижимости и фактически остающейся без изменения командно-административной системой управления кондоминиумами, а также, монополистической системой предоставления жилищно-коммунальных услуг будут обостряться. Наниматели же, на сегодняшний день, вообще исключены из субъектного состава лиц, обладающих правом определения жилищной политики в кондоминиуме, что вынуждает их мириться с низким качеством жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых государственными
4 управляющими компаниями. Тем самым подтверждается возможность возникновения острейшей социальной напряженности. Избежать этого можно, изменив отношение граждан к вопросу управления своей недвижимостью, внедрив на практике такие способы управления кондоминиумами, которые позволили бы включать в этот процесс, как собственников, так и нанимателей жилья.
В ходе осуществления реформы жилищно-коммунального
хозяйства, предполагается, что конкуренция, а отсюда и повышение качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, при одновременном снижении их стоимости, будет обусловлена возможностью свободного выбора домовладельцами обслуживающих организаций. При этом, очевидно, что механизм реализации такого выбора не может быть основан на индивидуальных предпочтениях тех или иных домовладельцев в кондоминиуме, которые, не ориентируясь на рынке жилищно-коммунальных услуг, не способны прийти к согласованным решениям. Следовательно, для координации интересов домовладельцев усматривается необходимость в создании коллективного органа, призванного осуществлять функции управления и эксплуатации кондоминиума.
Поскольку институт управления комплексами недвижимости жилищными объединениями граждан можно считать объективно новым явлением для правовой науки, его развитие, хотя и имеющее положительную динамику, не достигло того максимума, который прогнозировался. Вместе с тем, уже сейчас очевидно, что потребности в реализации системы управления недвижимостью, требуют обновления действующей законодательной базы, в частности положений ГК РФ, а также принятия ЖК РФ. Необходимость в корректировании существующих норм выявляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Наличие противоречивых правовых конструкций при решении одних и тех же проблем, многомерность дублирующих норм, отсутствие прямых указаний в законах тогда, когда они
5 необходимы, замедляют процессы преобразования, как в жилищном, так и коммунальном секторе. В этой связи представляется необходимым провести анализ действующего законодательства и сформулировать ряд предложений, направленных на его совершенствование. Степень разработанности темы
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только её актуальностью, но и недостаточной разработанностью вопросов правового регулирования управления недвижимостью вообще, и, вопросов управления комплексами недвижимого имущества жилищными объединениями граждан в частности.
Разработкой проблемных вопросов института собственности на жилые помещения в цивилистической науке занимались: Е.Н. Гендзехадзе, Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, В.А. Дозорцев, И.Б. Марткович, В.Ф. Маслов, П.В. Крашенинников, В.А. Рыбаков, П.И. Седугин, К.И. Скловский, В.Р. Скрипко, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, И.В. Чечулина, Г.Ф. Шершеневич и другие.
Вместе с тем, практически отсутствуют исследования, непосредственно затрагивающие тематику правового регулирования управления комплексами недвижимого имущества.
Теоретические положения данной проблемы освещены фрагментарно, лишь в связи с рассмотрением других тем. Стремясь восполнить законодательные пробелы, диссертант предлагает исследовать правовые аспекты регулирования управления комплексами недвижимого имущества. Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе правового регулирования управления комплексами недвижимого имущества. Предмет исследования составляют нормы действующего законодательства, Российской Федерации и ее субъектов, (на примере города Москвы), определяющие положение кондоминиума в качестве объекта гражданско-правовых отношений.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации состоит в исследовании правового режима кондоминиума как объекта гражданских прав и системы управления им. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1. Провести анализ исторического подхода к решению вопросов
управления недвижимостью жилищными объединениями граждан в
России.
Рассмотреть кондоминиум как комплекс недвижимого имущества, состоящий из объектов вещных прав, наделённых различным правовым режимом.
Определить правовой статус товарищества собственников жилья и выявить производный характер его прав в отношении составных частей кондоминиума.
Определить специфику правового режима пользования общим имуществом кондоминиума.
Обосновать необходимость расширения правомочий товарищества собственников жилья в отношении нежилых помещений входящих в состав кондоминиума.
Сформулировать понятие системы управления кондоминиумом.
Рассмотреть основные формы управления кондоминиумом и обосновать необходимость расширения их перечня.
Внести предложения по разработке и совершенствованию действующего законодательства по исследуемой теме.
Методология и методика исследования
В качестве методологической основы диссертационного исследования использован диалектический метод познания. В ходе исследования использовались: системный метод, метод логического анализа, а также специальные (частнонаучные) методы - формально-юридический, функциональный, сравнительного правоведения, а также использовались
7 методики обобщения нормативных актов и документов. В работе использовались труды специалистов по экономике, гражданскому, жилищному, предпринимательскому праву.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, а также действующие источники гражданского и жилищного законодательства. Связь работы с государственными программами, планами, темами
Работа выполнена с учётом Федеральной целевой программы «Жилище», утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 №595, Постановления Правительства от 17 сентября 2001г. №675 « О федеральной целевой программе Жилище на 2002-2010 годы», и в рамках Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства, одобренной Указом Президента Российской Федерации « О реформе жилищно-коммунального хозяйства» от 28 апреля 1997г. №425. Теоретическая значимость исследования
Теоретическое значение заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы пополняют потенциал научного знания гражданского и жилищного права и способны оказать влияние на процесс преобразования и совершенствования отдельных норм и положений гражданского и жилищного законодательства, по исследуемой проблематике.
Результаты исследования могут использоваться в качестве исходного материала для последующих научных исследований проблем правового регулирования управления недвижимым имуществом.
Научная новизна работы и ее практическая значимость предопределены выбором в качестве объекта исследования специфических общественных отношений в области управления недвижимым имуществом.
Новыми или обладающими элементами новизны, являются предложения автора по: а) рассмотрению кондоминиума как комплекса
8 недвижимости, состоящего из самостоятельных объектов права; б) использованию «жилищного товарищества» в качестве формы участия граждан-нанимателей в управлении жилищным фондом; в) избранию товарищества собственников жилья как способа реализации возможности распоряжения и управления общим имуществом домовладельцев.
Практическое значение состоит в возможности использования содержащихся в исследовании выводов и предложений в целях совершенствования действующего законодательства и практики его применения. Выводы и рекомендации, сделанные в ходе исследования, могут быть полезны при подготовке учебных и методических пособий, использоваться для чтения лекций и проведения практических занятий со студентами юридических факультетов по курсам гражданского и жилищного права. Положения, выносимые на защиту
Кондоминиум предлагается рассматривать в качестве комплекса недвижимого имущества, состоящего из самостоятельных объектов вещных прав, наделённых различным правовым режимом, но имеющих физическую и эксплуатационную общность.
Товарищество собственников жилья, избранное в качестве способа управления, необходимо рассматривать как представителя домовладельцев в кондоминиуме. Несмотря на то, что Федеральный закон « О товариществах собственников жилья» наделяет товарищество правомочиями распоряжения общим имуществом домовладельцев, товарищество не является субъектом, обладающим правом собственности на него.
3. Порядок владения, пользования и распоряжения общим имуществом в
кондоминиуме должен устанавливаться домовладельцами по большинству
голосов. Единогласно должны решаться только те вопросы, которые наиболее
существенно затрагивают интересы домовладельцев.
4. В целях сохранения за товариществом собственников жилья права
управления нежилыми помещениями, находящимися в собственности города в составе кондоминиума и предотвращения практики передачи в аренду имущества г. Москвы третьим лицам, целесообразно предусмотреть заключение с ними краткосрочных договоров аренды нежилых помещений, сроком на 1 год и внести соответствующие изменения в действующее законодательство. Кроме того, необходимо закрепить правило, в соответствии с которым преимущественное право аренды нежилых помещений в кондоминиуме на новый срок, должно быть закреплено за товариществом собственников жилья.
5. Систему управления кондоминиумами предлагается рассматривать как
совокупность взаимосвязанных и согласованных средств договорного
характера, направленных на обеспечение эксплуатации комплекса
недвижимого имущества.
6. Ввиду отсутствия в действующем законодательстве исчерпывающего
перечня способов управления кондоминиумом, представляется целесообразным
при разработке ЖК РФ ввести в соответствующие разделы нормы,
предусматривающие новую форму объединения жильцов, в рамках
юридического лица, - «жилищное товарищество» в кондоминиумах,
объединяющих различные формы собственности, поскольку это позволит
учесть интересы не только собственников, но и нанимателей жилья, что, в
итоге, окажет стимулирующее воздействие на развитие инициативы на местном
уровне.
Апробация результатов исследования
Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре гражданско-правовых дисциплин юридического факультета ВГЕА. Основные теоретические выводы, а также научно-практические рекомендации изложены автором в опубликованных работах, в докладах на научно-практических
10 конференциях, а также апробированы в учебном процессе по курсу жилищного права.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, а также библиографии.
Исторический аспект образования и деятельности жилищных объединений граждан в России
Вопрос об удовлетворении жилищной потребности граждан в Российской Федерации на протяжении многих лет продолжает оставаться открытым. Однако в настоящее время наряду с жилищным дефицитом, существует и ряд проблем, связанных с управлением и эксплуатацией недвижимого имущества. А поскольку нашей задачей является изучение вопроса управления недвижимостью, представляется целесообразным обратиться к опыту прошлых лет, когда при помощи жилищных объединений, осуществляющих самостоятельное управление жилыми домами, решались и политические и экономические задачи в стране.
В результате Первой мировой войны (1914-1918гг.) жилищное строительство фактически было прекращено из-за оттока капитала страны в продовольственный сектор, и к моменту прихода к власти большевиков, всё существующее жильё в отсутствие ремонта пришло в упадок.
Как было отмечено П. Масловым, борьба за власть привела к смене форм собственности, «...что потребовало не только идеологической, но и правовой национализации всей жилищной недвижимости»2. Жилищный передел привёл к окончательному исчезновению хозяев жилья как лиц, заинтересованных в его сохранности. В Москве, ставшей столицей, произошли значительные преобразования: более 30% жилья было переведено под учреждения, около 7000 жилых зданий уничтожено. Выявив неэффективность государственного централизованного управления домовым хозяйством, при котором невозможно было учесть характеристики и потребности конкретного дома, Советское правительство в декабре 1919 года на Всероссийском съезде Советов приняло Программу по децентрализации хозяйственного управления.
В апреле 1920 года в Народном Комиссариате Внутренних Дел (далее -НКВД) было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ), которое приняло на себя функции восстановления коммунального хозяйства города, так как строительство нового жилья отложено на будущее. НКВД обратился в Совет Народных Комиссаров (далее - Совнарком) с требованием укрепить хозяйственную деятельность населения в сохранении жилья и ограничить вмешательство в эту деятельность местных советов, а также передать жилые здания в самоуправление жильцам на 60 лет.
Введение НЭПа выявило необходимость принятия Декрета ВЦИК и СНК РСФСР «О демуниципализации (приватизации) жилых зданий», что позволило примерно 10% населения вновь обрести частную собственность.
Многоквартирные жилые дома были переданы коллективам жильцов в пользование на договорной основе при условии проведения ремонта. Реализация этого положения позволяла решать сразу три основных задачи:
1. Ограничивало вмешательство советских органов власти в деятельность, связанную с эксплуатацией жилых зданий.
2. Поощряло инициативу населения в вопросе самостоятельного управления жилым зданием.
3. Связывало эксплуатацию жилья с воссозданием рынка профессиональных услуг.
Для ограничения вмешательства советских органов в 1921 году был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О разгрузке коммунальных органов от непосредственной эксплуатации муниципализированного фонда и о передаче домов коллективам жильцов»4. Однако это не решило задачи самостоятельного хозяйствования жильцов. Для того чтобы отношения между собственниками земли, собственниками жилья и хозяйствующими субъектами приняли правовой характер, в спешном порядке был принят Декрет « О праве застройки»5. Его положения указывали на заключение договора о совместной деятельности между тремя вышеозначенными субъектами. Договор устанавливал императивное правило соблюдения его условий до конца срока.
Понятие, признаки и государственная регистрация кондоминиума
Впервые определение кондоминиума было сформулировано в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики», а примерно год спустя воспроизведено с некоторыми изменениями во Временном положении о кондоминиуме. Анализ отличий, существовавших применительно к определению кондоминиума между этими нормативными актами, проведён нами в I главе, посвященной истории вопроса. Однако отметим, что оба документа относили кондоминиум к числу субъектов гражданского права. Кардинально иную позицию заняли разработчики Федерального закона «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. №72-ФЗ (далее — Закон о ТСЖ), согласно которому кондоминиум отнесен к числу объектов, а не субъектов гражданских прав.
Определение кондоминиума в окончательном виде дано Федеральным законом №68-Ф345 от 21.04.97 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», в соответствии с которым, кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, который включает в себя земельный участок в установленных границах и расположенные на указанном участке жилое здание, иные объекты недвижимости и в котором отдельные, предназначенные для жилых и иных целей части (помещения), находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а другие части (общее имущество) находятся в общей долевой собственности. Из данного определения выявляется возможность создания кондоминиума на основе как жилых так и не жилых помещений; не существует также и обязательного нормативного предписания по использованию помещений комплекса только для жилых целей. Однако доминирующая роль придана законодателем именно объектам, используемым для жилых целей, а все прочие объекты входят в состав кондоминиума лишь постольку, поскольку выполняют обслуживающие функции либо неразрывно связаны с жилыми объектами.
В специальной литературе существует мнение, что по смыслу Закона о ТСЖ «...кондоминиумом считается любой жилой дом, который принадлежит на праве общей собственности двум и более собственникам»46. Однако необходимо уточнить, что не кондоминиум есть жилой дом, а всякий жилой дом, как единый комплекс недвижимого имущества, есть кондоминиум. Кроме того, по мнению Д. Потяркина, - «...дом признается кондоминиумом и без дополнительного условия о наличии двух его собственников, так как у кондоминиума может быть и один собственник»47. Далее, он приходит к выводу о том, что наличие именно двух собственников выступает условием не кондоминиума, а товариществ собственников жилья, что не одно и тоже.
Тем не менее, при нахождении всего здания как единого объекта гражданских прав в личной или общей собственности, данные отношения собственности регулируются общими положениями гражданского законодательства. Поэтому, высказанное мнение данного автора о едином обладателе прав на кондоминиум, противоречит значению кондоминиума как объекта гражданских прав, имеющему специальное нормативное регулирование.
Вместе с тем, на практике зачастую происходит смешение понятий «многоквартирный жилой дом» и «кондоминиум», когда эти правовые категории наделяются одинаковым правовым режимом. Так, Н.П. Маслов отождествляет кондоминиум с многоквартирным жилым домом, рассматривая его в качестве строения, разделённого на отдельные жилые помещения, как правило квартиры, предназначенные для проживания граждан и отвечающие соответствующим строительным, техническим, противопожарным, санитарно- гигиеническим требованиям, и указывает, что «...в структуре многоквартирного дома выделяются две части, одна из которых принадлежит на праве собственности отдельным гражданам, проживающим в этих помещениях, а другая часть дома находится в общей собственности граждан -собственников квартир в многоквартирном доме».
Договорные обязательства в области управления кондоминиумом
Для успешной эксплуатации комплекса недвижимого имущества необходимо подобрать оптимальную форму управления. Управление следует понимать как систему мер по владению, пользованию и распоряжению общим имуществом собственников в их интересах и в тех пределах, которые определены собственниками или законом.
Рассматривая управление недвижимостью как систему, следует исходить из неоднозначности этого понятия. С одной стороны, под управлением понимают руководство созданием, функционированием и развитием объекта недвижимости, с другой стороны - деятельность субъектов по рациональному распределению всевозможных ресурсов: денежных средств, рабочей силы, сырья, топлива, материалов.
Закон г. Москвы от 11.03.98 г. №6 «Основы жилищной политики г. Москвы»77 (с последующими изменениями), (ст.25) разделяет понятия управления жилищным фондом города и управление частным жилищным фондом. Управление жилищным фондом города осуществляется собственником жилищного фонда непосредственно либо через уполномоченные органы исполнительной власти и имеет специфику, связанную, прежде всего, с размерами объекта управления, «...которые практически исключают правомочия по владению и пользованию, как из правомочий собственника, так и из правомочий организаций, осуществляющих управление муниципальным жилищным фондом» . Управление же частным жилищным фондом осуществляется собственниками, объединениями собственников жилых помещений либо управляющей организацией по поручению собственника или объединения собственников.
На сегодняшний день функция управления жилищным фондом разделена в соответствии с Постановлениями Правительства Москвы №142 «Об упорядочении организации управления жилищным фондом в г. Москве» от 16 февраля 1993г. и №135 «О ходе выполнения распоряжения Мэра Москвы от 17 июня 1992г., №142-РМ «О разграничении компетенции и полномочий по уровням управления городским хозяйством: город - административный округ -муниципальный округ в решении вопросов жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики» на две составляющих: распоряжение и техническое обслуживание.
Функция распоряжения муниципальным жилищным фондом, Постановлением Правительства Москвы № 142 от 16.02.93 г. закреплена за Департаментом муниципального жилья, а функции технического обслуживания и эксплуатации закреплены за Дирекциями единого заказчика Постановлением Правительства Москвы № 135 от 16.02.93 г.
Действующее жилищное законодательство достаточно подробно регулирует обязательства, связанные с приобретением гражданином правомочий собственника, а также обязательства, возникающие вследствие заключения договора найма жилого помещения. В то же время, обязательства по управлению жилыми помещениями и по предоставлению собственникам и нанимателям жилых помещений необходимых коммунальных услуг на законодательном уровне практически не урегулированы. Жилищный кодекс РСФСР в ст. 16,17 связывает деятельность по управлению жилищным фондом с исключительной компетенцией государства, при этом на жилищно-эксплуатационные организации в соответствии со (ст.22, 129, 141, 144, 148) возложены функции эксплуатации и содержания жилищного фонда.
Таким образом, управление жилищным фондом, содержащееся в ЖК РСФСР не соответствует реалиям сегодняшнего дня, когда многие задачи, связанные с управлением и эксплуатацией недвижимого имущества, определяются домовладельцами самостоятельно. Перечень этих задач велик, но можно выделить основные:
1 .Определение собственниками целей управления.
2.Выбор организации, управляющей жильём.
3.Формирование договорных отношений по выполнению работ и оказанию услуг.
Непосредственной обязанностью управляющей жилищной организации является осуществление технического и финансового планирования работ, обеспечивающих сохранность или улучшение переданного в управление недвижимого имущества, организация содержания и ремонта жилья, а также предоставления коммунальных услуг установленных объёмов и качества.
Предоставление коммунальных услуг имеет специфику, которая практически не. отражена в действующем гражданском и жилищном законодательстве. Коммунальные услуги оказываются на безальтернативной основе организациями монополистами, от которых невозможно отказаться.
