Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового положения учреждений здравоохранения как участников гражданских правоотношений 16
1.1. Правовая регламентация статуса отечественных лечебных учреждений (историко-правовой аспект) 16
1.2. Понятие и признаки публичных учреждений здравоохранения как юридических лиц 31
1.3. Классификация публичных учреждений здравоохранения 54
1.4. Сравнительная характеристика типов публичных учреждений здравоохранения 60
Глава 2. Особенности создания, реорганизации и ликвидации публичных лечебно-профилактических учреждений 84
2.1. Создание публичных учреждений (на примере медицинских учреждений) 84
2.2. Особенности правового регулирования реорганизации и ликвидации лечебно-профилактических учреждений 97
2.3. Отдельные вопросы государственной регистрации учреждений здравоохранения 113
Глава 3. Правовой режим имущества учреждений здравоохранения 127
3.1. Правовой режим недвижимого имущества лечебно-профилактических учреждений 127
3.2. Особенности деятельности учреждений здравоохранения по оказанию платных медицинских услуг 142
3.3. Специфика имущественной ответственности лечебно-профилактических учреждений 158
Заключение 174
Список использованной литературы
- Понятие и признаки публичных учреждений здравоохранения как юридических лиц
- Сравнительная характеристика типов публичных учреждений здравоохранения
- Особенности правового регулирования реорганизации и ликвидации лечебно-профилактических учреждений
- Особенности деятельности учреждений здравоохранения по оказанию платных медицинских услуг
Введение к работе
Актуальность темы. Государство реализует закрепленное в части первой статьи 41 Конституции Российской Федерации право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь через государственные и муниципальные лечебно-профилактические учреждения (учреждения здравоохранения). На учреждения также возложена реализация приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Учреждение, будучи не только лечебно-профилактической единицей, но и хозяйствующим субъектом, для решения поставленным перед ним задач должно иметь соответствующий объем прав и обязанностей. Между тем особенности возникновения, изменения и прекращения гражданских прав такого субъекта остаются малоизученными.
Государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, по статистическим данным, являются одними из самых распространенных субъектов права, оказывающих населению медицинские услуги. Очевидно, что от стабильности их гражданско-правового статуса зависит обеспечение населения качественной медицинской помощью.
Активное реформирование в настоящее время института учреждений, в частности, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, влечет за собой необходимость осмысления их правового положения. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации предусматривает уточнение правового статуса учреждения в целях унификации норм различных законодательных актов с положениями Гражданского кодекса (ГК РФ).
Одним из шагов в данном направлении стало принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон от 8 мая 2010 №83-ФЗ), предусматривающего разделение публичных учреждений на три типа: автономные, бюджетные и казенные. Возникшее разнообразие типов публичных учреждений привело к возникновению такого важного аспекта исследования, как различный правовой режим участия в обороте каждого из типов учреждений.
Значительным этапом совершенствования гражданского законодательства стало принятие Государственной Думой в первом чтении Проекта федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законопроектом предусматривается внесение значительных изменений в гражданское законодательство, регулирующее отношения с участием юридических лиц, в том числе публичных учреждений.
Таким образом, изучение гражданско-правового статуса лечебно-профилактических учреждений представляется весьма актуальным и важным для развития теории и практики гражданского права.
Степень разработанности темы. В разное время учеными-цивилистами предпринимались попытки исследования учреждения как участника гражданских правоотношений. А.А. Поповым защищена диссертация на тему «Учреждение как субъект гражданского права»; Н.И. Карповой и М.Н. Суминой рассмотрены проблемы правового статуса автономных учреждений. А.П. Гореликом охарактеризованы аспекты правового режима имущества учреждений МВД России.
Определенное число работ посвящено отдельным вопросам статуса лечебно-профилактических учреждений: О.Г. Печниковой исследован только историко-правовой аспект проблемы статуса учреждений здравоохранения; другие правоведы изучали вопросы правового статуса медицинских организаций в качестве субъектов гражданского права без учета организационно-правовой формы юридического лица либо в совокупности с иными видами учреждений.
В научной периодике опубликован ряд статей по проблемам статуса лечебно-профилактического учреждения. Однако значительное число работ утратило актуальность с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года №83-ФЗ, изменившего правовой статус учреждения.
Различные вопросы, касающиеся деятельности учреждений здравоохранения, затрагивались как правоведами, так и специалистами из других областей научного знания: экономистом Ф.Н.Кадыровым, медиком Ю.Д. Сергеевым, иными учеными.
Вопросы участия в обороте бюджетных учреждений по прежнему законодательству ранее рассматривались российскими цивилистами, однако, бюджетное учреждение по новому закону – это новый тип учреждения, в корне отличающийся от бюджетного учреждения по ранее действующему законодательству.
Таким образом, ранее проведенные исследования по проблемам гражданско-правового статуса учреждений здравоохранения не носили комплексный характер, ряд актуальных вопросов, связанных с данным статусом, остался нерешенным, что обусловило выбор темы.
Цель исследования заключается в формировании правовой конструкции публичных учреждений здравоохранения и выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства в изучаемой области для решения возникающих в рамках правоприменительной практики проблем.
Достижение указанной цели обусловило постановку и последовательное решение ряда теоретических и прикладных задач:
- проанализировать генезис и эволюцию законодательства об участии лечебно-профилактических учреждений в регулируемых гражданским законодательством отношениях;
- сформулировать понятие и выделить признаки публичного учреждения здравоохранения;
- систематизировать классификацию учреждений здравоохранения по различным основаниям;
- дать сравнительную характеристику типов и видов публичных учреждений;
- проанализировать гражданско-правовые проблемы создания государственных учреждений здравоохранения путем учреждения и путем изменения типа;
- определить особенности реорганизации и правового регулирования ликвидации государственных учреждений здравоохранения;
- установить порядок государственной регистрации государственных лечебно-профилактических учреждений;
- выявить особенности правового режима недвижимого имущества публичных учреждений здравоохранения;
- дать характеристику деятельности государственных учреждений здравоохранения, приносящей доход;
- выявить специфику гражданско-правовой ответственности всех типов публичных учреждений здравоохранения.
Объектом исследования являются правоотношения с участием лечебно-профилактических учреждений.
Предметом исследования выступают действующее и разрабатываемое законодательство, регулирующее участие лечебно-профилактических учреждений в гражданском обороте, а также сложившаяся в данной сфере правоприменительная практика.
Методологической основой диссертационного исследования явились диалектическая теория познания и основанные на ней следующие методы исследования: исторический, системный, эмпирический и правового моделирования. Исторический метод позволил проследить генезис и развитие учения об учреждениях здравоохранения в дореволюционной, советской и современной российской доктрине и практике. Применяя системный метод, автором был изучен институт публичных лечебно-профилактических учреждений в комплексе, в контексте всего российского гражданского права. Благодаря применению эмпирического метода анализ правового института не ограничился теорией и основывался на практическом применении норм права. Метод правового моделирования позволил спрогнозировать последствия внесения предлагаемых автором изменений в действующее законодательство.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды С.И.Аскназия, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, В.В.Витрянского, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, И.В. Дойникова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, В.А. Лапача, А.Л.Маковского, Д.И. Мейера, В.П. Мозолина, И.А. Покровского, В.И.Синайского, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Г.Ф.Шершеневича, В.С. Якушева и других ученых-юристов в сфере гражданского, предпринимательского и международного частного права, а также общей теории государства и права.
Нормативной базой исследования явились Конституция, кодексы, федеральные законы Российской Федерации; подзаконные правовые акты – указы Президента РФ, постановления Правительства РФ; приказы Минздрава России и его предшественников (Минздравсоцразвития РФ, Минздравмедпрома РФ, Минздрава СССР), а также ведомственные акты других органов исполнительной власти; конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации (в частности, Республики Башкортостан, Кемеровской области, Москвы, Краснодарского края), регулирующие исследуемые правоотношения.
Эмпирическую базу работы составили:
1) опубликованная, размещенная в справочно-правовых системах, а также неопубликованная, собранная автором лично судебная практика Конституционного суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции за 1992 – 2012 годы (всего 78 дел);
2) материалы научной периодической печати, правоприменительная практика Департамента здравоохранения города Москвы и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) результаты обобщения практической деятельности автора при оказании правовой помощи государственным учреждениям здравоохранения в с 2008 по 2012 год;
4) статистические материалы, относящиеся к объекту изучения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых монографических исследований гражданско-правового статуса государственных лечебно-профилактических учреждений. Оригинальность исследования проявляется в том, что автором разработана и сформулирована правовая конструкция публичного учреждения здравоохранения. Впервые исследованы в единстве такие аспекты правового статуса публичных учреждений здравоохранения, как понятие, признаки, ответственность, а также правовой режим их имущества.
Новацией являются: авторское понятие публичного учреждения здравоохранения; определение признаков публичных учреждений здравоохранения; классификация учреждений здравоохранения, включающая в себя деление учреждений по общим и родовым признакам. Автором разработаны положения, обоснованы выводы и предложения, направленные на совершенствование законодательства в исследуемой сфере.
На защиту выносится ряд базисных положений научного исследования:
1. Здравоохранение исторически является особой сферой деятельности государства, направленной на организацию обеспечения населения доступной медицинской помощью, сохранение и улучшение его здоровья. В течение всего периода своего функционирования отечественные лечебные учреждения являлись публичными юридическими лицами, то есть образованиями, реализующими правоспособность не столько от своего имени, сколько от имени публичного образования и в публичных интересах. Цивилистические признаки лечебно-профилактических учреждений являются вспомогательными по отношению к изначальной цели деятельности, находящейся за пределами гражданского регулирования.
2. Публичное учреждение здравоохранения обладает следующими признаками, сумма которых отличает его от других юридических лиц: обязанность вступать в договорные правоотношения с пациентами помимо своей воли; оказание услуг в публичном порядке, то есть в строгом соответствии со стандартами и порядками оказания медицинской помощи; использование в процессе своей деятельности имущества, ограниченного в обороте (наркотические средства, лекарственные средства); финансирование из различных источников (бюджетные поступления, внебюджетные источники, средства обязательного медицинского страхования).
3. Учреждения здравоохранения возможно классифицировать по общим признакам (применяется к учреждениям всех видов), а также по признакам родовым (относится исключительно к учреждениям здравоохранения). По родовым признакам учреждения здравоохранения предложено классифицировать:
- в зависимости от целей деятельности и выполняемых функций: на лечебно-профилактические учреждения, учреждения здравоохранения особого типа, учреждения здравоохранения по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, аптечные учреждения;
- по формам финансового обеспечения деятельности на учреждения, финансируемые собственником по смете; финансовое обеспечиваемые на основании субсидий на выполнение государственного задания; финансово обеспечиваемые посредством осуществления приносящей доход деятельности; финансируемые за счет средств обязательного медицинского страхования; смешанно финансируемые.
4. Эффективность деятельности учреждения здравоохранения должна оцениваться не изменением расходной базы бюджета, а иными параметрами, так как функция по оказанию услуг не является основной в деятельности лечебно-профилактических учреждений – они создаются для того, чтобы обеспечить конституционную обязанность государства по обеспечению каждого гражданина качественной бесплатной медицинской помощью. Проблемы, связанные с реализацией гражданской правосубъектности учреждений здравоохранения, объясняются несовершенством законодательства, регулирующего правовое положение учреждений:
- правовой статус бюджетного учреждения по действующему законодательству размывает конструкцию учреждения, поскольку по объему предоставляемой ему правоспособности бюджетное учреждение фактически представляет собой разновидность коммерческой организации: ответственность учредителя по обязательствам бюджетного учреждения отсутствует, доходы бюджетного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение;
- положение о передаче в бюджет доходов, полученных казенным учреждением от приносящей доход деятельности, противоречит установленному запрету на присвоение учредителем дохода, получаемого некоммерческой организацией;
- правовой статус автономного учреждения практически полностью совпадает со статусом учреждения бюджетного, что свидетельствует о нецелесообразности использования автономных учреждений в качестве типа публичного учреждения.
5. Понятия «создание юридического лица путем его учреждения» и «создание публичного учреждения путем изменения типа учреждения» являются по своему юридическому содержанию разнородными. При изменении типа действующего учреждения не происходит его преобразование, так как не происходит смены организационно-правовой формы, прекращения юридического лица и возникновения новой организации. Решение об изменении типа публичного учреждения – это основание для внесения изменений в устав организации.
6. Отнесение функции по принятию решения о реорганизации и ликвидации государственных учреждений субъектов Российской Федерации к полномочиям высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации способствует стабилизации сети лечебно-профилактических учреждений в субъектах Российской Федерации. Возможность передачи полномочий по принятию соответствующих решений органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации способствует упрощению принятия решения о реорганизации и ликвидации учреждения здравоохранения и может повлечь за собой ущемление прав пациентов и затруднить реализацию конституционного права каждого на бесплатную медицинскую помощь.
7. Необходимо изменить законодательства о государственной регистрации юридических лиц: установить, что сведения, подтверждающие достоверность места нахождения учреждения, на государственную регистрацию создания учреждения не предоставляются; что договор о присоединении предоставляется в регистрирующий орган исключительно в случаях, предусмотренных федеральными законами. Принятие соответствующих поправок к Федеральному закону от 8 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» позволит исключить возможность для формального отказа в государственной регистрации создания и реорганизации учреждений.
8. Нарушение учреждением условий предоставления недвижимого имущества на праве оперативного управления должно являться основанием для принятия собственником имущества решения об изъятии у публичного учреждения имущества, используемого с нарушением таких условий.
9. Расширение сферы применения платных медицинских услуг, оказываемых публичными учреждениями, за счет уменьшения объема бесплатной медицинской помощи и (или) изменения правового статуса учреждений здравоохранения, направленного на повышение заинтересованности учреждений в оказании помощи на платной основе, противоречит целям охраны здоровья общества в целом и каждого гражданина в отдельности.
10. Законодательство Российской Федерации нуждается в дополнительных мерах по обеспечению интересов кредиторов публичных учреждений, а также учреждений-должников: расширении перечня субъектов, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами), автономными и бюджетными учреждениями; наделении учредителя публичного учреждения правом по собственной инициативе принимать решение по ликвидации задолженности, имеющейся у такого учреждения вне зависимости от ее размера. Оптимальным решением проблемы гражданско-правовой безответственности бюджетных и автономных учреждений является возврат субсидиарной ответственности учредителя по всем обязательствам бюджетного учреждения, а также введение такой ответственности по обязательствам автономных учреждений. При этом необходимо распространить действие закона о возврате субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам бюджетных учреждений на правоотношения, сложившиеся между учреждениями и контрагентами с 1 января 2011 года.
Рекомендации по совершенствованию законодательства. В целях обеспечения соответствия законодательства о статусе казенных учреждений нормам ГК РФ о недопустимости присвоения учредителем доходов некоммерческих организаций предлагается абзац 2 пункта 4 статьи 298 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение казенного учреждения». Аналогичные изменения необходимо внести в часть 3 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ.
Для исключения возможности отказа в государственной регистрации учреждений статью 12 Федерального закона от 8 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» требуется дополнить пунктом 2 следующего содержания: «Сведения, подтверждающие достоверность места нахождения учреждения, на государственную регистрацию создаваемого учреждения не предоставляются». Видится необходимым также изменить норму статьи 17 данного закона и, применив по аналогии нормы о государственной регистрации слияния, установить, что договор о присоединении предоставляется в регистрирующий орган исключительно в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Для защиты права собственника публичного имущества от действий недобросовестных учреждений пункт 2 статьи 296 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое, используемое с нарушением условий предоставления или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Положения работы и основанные на них выводы дополняют и развивают соответствующие теоретические положения науки гражданского права и пригодны для дальнейшего улучшения правового регулирования правоотношений с участием публичных учреждений здравоохранения. В работе решены различные вопросы системного изучения института учреждений здравоохранения.
Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности учреждений здравоохранения. Сделанные выводы можно учитывать в целях дальнейшего совершенствования российского законодательства, правоприменительной практики, а также при чтении курса лекций по дисциплине «Гражданское право», по другим дисциплинам и специальным курсам, при подготовке научной и научно-методической литературы. Положения исследования могут быть использованы при составлении планов законопроектных работ.
Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического института Негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская академия экономики и права».
Основные выводы диссертационного исследования были представлены на международных конференциях (Одесса, 12-21 мая 2011; Львов, 26-28 апреля 2012; Краснодар, 15 июля 2012), а также при чтении лекций в Федеральном государственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования «Российская медицинская академия последипломного образования Минздравсоцразвития России». По теме диссертации опубликовано девять научных статей общим объемом 2,7 п.л., в том числе три статьи в рецензируемых научных журналах.
Понятие и признаки публичных учреждений здравоохранения как юридических лиц
Для целей надлежащего понимания особенностей исторического развития исследуемого предмета в настоящем параграфе рассмотрены некоторые исторические аспекты участия отечественных лечебных учреждений в гражданском обороте.
При исследовании любого понятия следует руководствоваться следующими принципами познания: 1) каждое установление отслеживать с того времени, когда оно в действительности первый раз является в истории; 2) строго различать все перемены, происходящие с ним в течение времени, объясняя, когда оно было дополняемо, изменяемо, совершенно отменяемо, и снова восстановляемо14.
Анализ источников правового регулирования, а также имеющейся по данному вопросу научной литературы позволяет сделать вывод об отсутствии значимых исторических правых актов, посвященных исключительно участию лечебно-профилактических учреждений в имущественных отношениях.
С учетом этого автором предпринята попытка охарактеризовать историю развития правового статуса лечебных учреждений через описание становления такого субъекта гражданского права как учреждение вообще, а также в разрезе истории правовой регламентации медицинской деятельности.
Говоря, об истории правовой регламентации вопросов, связанных со статусом лечебно-профилактических учреждений, нельзя не выделить периоды становления законодательства в данной области.
Различными авторами предлагались разные подходы к классификации периодов правового регулирования медицинской деятельности и становления правового статуса лечебного учреждения.
Например, Н.К. Елиной выделяются подготовительный этап регулирования указанной деятельности, этап монополизации медицинской деятельности государством, а также этап формирования нормативно-правового регулирования медицинской деятельности D.
А.А. Попов выделяет этапы развития правого учения об учреждении как об организационно-правовой форме юридического лица - участника гражданских правоотношений в соответствии с периодами становления государственности в Европе и России: древнеримский этап, этап феодальной раздробленности в странах Западной Европы, периоды становления древнерусского государства, феодальных отношений, период существования Российской Империи, а также Советский период развития отечественной государственностиi 6.
Для целей настоящего исследования предлагаются следующие этапы развития правовой (научной и законотворческой) мысли о гражданско-правовом статусе учреждений здравоохранения: - дореволюционный период (с момента возникновения русской государственности до событий октября 1917 года); - советский период (октябрь 1917 года- 1991 год); - ранний постсоветский период (1992 - 1994 годы).
В рамках указанных периодов возможно выделение отдельных этапов, позволяющих оценить и проанализировать особенности формирования учения об учреждениях вообще и учреждениях здравоохранения, в частности.
На дохристианском этапе развития государства российского как таковых учреждений здравоохранения в нынешнем их правовом понимании не существовало.
С приходом христианства на Русь государством (преимущественно от Византии) были заимствованы некоторые правовые институты. В связи с этим развитие учреждений в России того периода происходило под влиянием Византийского права, позднее - права Германии.
Первые учреждения на Руси находились в ведении Православной Церкви. При этом обращает на себя внимание существенная, говоря современным языком, хозяйственная самостоятельность церковных учреждений, которые обладали правом наследования, а также правом на получение дотаций. Полученные денежные средства церковные учреждения могли направлять в оборот .
По церковному уставу Владимира Святославича (конец X века) к церковным учреждениям относились, в частности, больницы. Общая направленность регулирующего воздействия Церковного Устава на различные проявления функционирования церквей, монастырей делает обоснованным предположение о значительном влиянии норм Устава на деятельность монастырских больниц .
Первые больницы при монастырях были устроены в Киеве и Переяславле. В Никоновской летописи записано, что в 1091 году митрополит Киевский Ефрем поставил в Переяславле каменную церковь, «строение банное», устроил больницы и приставил к ним «врачев», которые «подавали всем приходящим безмездно врачевание»
Сравнительная характеристика типов публичных учреждений здравоохранения
Таким образом, конструкция статуса учреждения здравоохранения позволяет говорить об обязанности такого субъекта права даже помимо своей воли вступать в правоотношения с гражданами в рамках осуществления основного вида деятельности - оказания бесплатной медицинской помощи, но такая обязанность не вытекает из норм статьи 426 ГК РФ.
С другой стороны, не всегда от воли руководителя лечебного учреждения зависит возможность вступления в правоотношение. Правовыми актами учредителя может быть ограничено право учреждения здравоохранения на участие в гражданском обороте. Например, приказом Департамента здравоохранения города Москвы от 25 мая 2012 года № 474 «О внесении изменений в приказ Департамента здравоохранения от 26.07.2011 №686» учреждениям здравоохранения предписано заключать государственные контракты и гражданско-правовые договоры на выполнение работ по планово-предупредительному текущему ремонту помещений исключительно на сумму, превышающую 500 тысяч рублей66.
В любом случае особенностью вступления в оборот лечебно-профилактического учреждения является публичный характер оказываемых услуг.
Медицинской услугой в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» признается медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение.
Приказ Департамента здравоохранения города Москвы от 25.05.2012 № 474 «О внесении изменений в приказ Департамента здравоохранения от 26.07.2011 №686». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Совокупность медицинских услуг образует категорию медицинская помощь. В силу статьи 37 Федерального закона от 21 ноября 2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи.
Регламентация порядков оказания медицинской помощи стало одним из следствий принятия Конституционным судом РФ решения по жалобе пациентки, оспаривавшей конституционность норм ГК РФ, позволяющего лечебному учреждению отказаться от оказания пациентам платных медицинских услуг67.
То есть учреждения не вправе выбирать порядок исполнения своих обязательств перед пациентами, что также характеризует волю лечебно-профилактического учреждения.
Рассматривая проблемы организационного единства в правосубъектности учреждений здравоохранения, необходимо отметить, что данный признак состоит в определении целей и задач юридического лица, в установлении его внутренней структуры, компетенции и порядка его деятельности, порядка образования и прекращения его деятельности. Через указанный признак раскрывается внутренний механизм социального образования, которое наделяется статусом юридического лица. Организационное единство включает в себя внутреннюю организационную структуру субъекта, систему внутрихозяйственных отношений и систему
Определение Конституционного Суда РФ от 06.06.2002. №115-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мартыновой Евгении Захаровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 779 и пунктом 2 статьи 782 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. №1. правовых предписаний, закрепляющих структуру и регулирующих складывающиеся на ее основе отношения.
Профессор А.П. Сергеев полагает, что признак организационного единства очевиден, если юридическое лицо представляет собой объединение двух и более лиц, а сама предпосылка последних к объединению выступает в качестве признака и особенности устройства юридического лица. Напротив, признак организационного единства неочевиден, если юридическое лицо создается одним лицом и является одночленным .
Однако организационное единство предполагает, прежде всего, что юридическое лицо выступает и действует в гражданско-правовых отношениях как единое целое; имеет четкие цели и задачи деятельности, а также устойчивую структуру, закрепленную в учредительных документах (для учреждений здравоохранения учредительным документом является устав70). Деятельность всех структурных подразделений юридического лица подчинена руководящим органам, которые формируют и выражают волю юридического лица вовне.
Данному признаку учреждение как юридическое лицо полностью соответствует. Организованность учреждения закреплена в его учредительных документах, утверждаемых собственником имущества либо уполномоченным им лицом.
Учреждения, исходя из положений ГК РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях» могут быть созданы государством (РФ, субъектом РФ), муниципальным образованием, а также частными лицами (гражданами и организациями).
Особенности правового регулирования реорганизации и ликвидации лечебно-профилактических учреждений
Проект приказа о ликвидации предоставляется в Правительство Москвы с пояснительной запиской, содержащей: обоснование целесообразности ликвидации учреждения; - информацию о кредиторской задолженности учреждения; - сведения об органе исполнительной власти города Москвы или о государственном учреждении города Москвы, на который (которое) будет возложено осуществление после завершения процесса ликвидации учреждения здравоохранения ранее возложенных на него государственных функций (для казенных учреждений).
После издания приказа Департамента здравоохранения города Москвы о ликвидации лечебного учреждения Департамент здравоохранения города Москвы обязан совершить юридически значимые действия по государственной регистрации ликвидации учреждения: - в трехдневный срок довести изданный приказ до сведения регистрирующего органа для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о том, что учреждение находится в процессе ликвидации; - в двухнедельный срок утвердить состав ликвидационной комиссии учреждения и установить порядок и сроки ликвидации учреждения.
Ликвидационная комиссия учреждения обеспечивает реализацию полномочий по управлению делами ликвидируемого государственного учреждения города Москвы в течение всего периода его ликвидации, а также осуществляет предусмотренные законодательными актами Российской Федерации мероприятия по ликвидации учреждения.
Пункт 5.2 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений города Москвы.
Недвижимое имущество государственного учреждения здравоохранения города Москвы, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также недвижимое имущество, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не может быть обращено взыскание по обязательствам ликвидируемого учреждения, передается в имущественную казну города Москвы.
Порядок распоряжения движимым имуществом государственного учреждения здравоохранения города Москвы, оставшимся после удовлетворения требований кредиторов, а также движимое имущество, на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не может быть обращено взыскание по обязательствам ликвидируемого учреждения, определяется Департаментом здравоохранения города Москвы по согласованию с Департаментом имущества города Москвы.
С изданием Постановления Правительства Москвы от 21 декабря 2010 года №1075-1111 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений города Москвы» принятие решения о ликвидации и значительного числа решений о реорганизации государственных учреждений города Москвы из компетенции Правительства Москвы передано на уровень органов исполнительной власти, что намного упрощает процедуру ликвидации и реорганизации учреждений, а, следовательно, способствует потенциальному нарушению прав граждан на получение гарантированного объема медицинской помощи в государственных лечебно-профилактических учреждениях.
Данное положение никак не противоречит федеральному законодательству, так как пунктом 5 статьи 18 Федерального закона «О некоммерческих организациях» решение вопроса о компетенции при принятии соответствующего управленческого решения передано на усмотрение высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
При формальном соблюдении положений федерального законодательства орган исполнительной власти региона становится вершителем юридической судьбы публичного учреждения.
Ознакомимся со статистикой города Москвы. На момент издания Постановления Правительства Москвы от 21 декабря 2010 года №1075-1111, упростившего реорганизацию и ликвидацию учреждений, в городе Москве в качестве самостоятельных юридических лиц действовало порядка 850 лечебно-профилактических учреждений разного профиля: больниц и других стационаров, поликлиник, диспансеров и других амбулаторий, а также значительное число учреждений здравоохранения иного профиля.
На протяжении 2011, 2012 года данное количество учреждений неуклонно сокращается посредством присоединения одних юридических лиц к другим. В настоящее время в городе Москве действует 773 учреждения здравоохранения; к 15 сентября их количество уменьшится на 175 (за счет реорганизации городских поликлиник); к декабрю еще на 108 (после реорганизации детских городских поликлиник). К началу 2013 года количество учреждений здравоохранения города Москвы может не превысить 400 единиц (реорганизуются детские инфекционные больницы, медико-санитарные части и другие учреждения здравоохранения).
Например, 238 городских поликлиник войдут в состав 47 «крупных амбулаторно-поликлинических объединений на основе межтерриториальных амбулаторно-поликлинических центров». Указанные центры планируется оснастить новейшим высокотехнологичным оборудованием, закупленным по программе модернизации здравоохранения . Аналогично планируется реформировать систему детских городских поликлиник. " Столичные поликлиники объединят в 47 амбулаторных центров // ROSBALT.RU: ежедн.
Особенности деятельности учреждений здравоохранения по оказанию платных медицинских услуг
Обязанность по исполнению таких соглашений, а также по несению ответственности в случае несоблюдения согласованных условий может наступать как у самого лечебного учреждения, так и у учреждения, являющегося заказчиком для удовлетворения нужд других учреждений (договор в пользу третьего лица).
Договоры подобного типа, заключаемые казенными учреждениями именованы в законодательстве государственными контрактами; соглашения бюджетных учреждений - гражданско-правовыми договорами для нужд бюджетного учреждения (статья 9 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июня 2005 года №94-ФЗ»).
Отдельного термина для определения договоров для нужд автономных учреждений законодательство не содержит.
Помимо прочего, лечебно-профилактическое учреждение может быть участником соглашения, в котором оно будет выступать в качестве исполнителя (подрядчика) в пользу соответствующего контрагента. Среди таких договоров заслуживают отдельного выделения договоры в пользу потребителей.
Имущественная ответственность учреждений, как по договорным, так и по внедоговорным обязательствам была ограничена законодателем еще в первой редакции ГК РФ, ограничена такая ответственность и сейчас.
Пунктом 2 статьи 120 ГК РФ в первоначальной редакции было определено, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (например, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование).
Таким образом, исключений из общего правила имущественной ответственности организации по первой редакции ГК РФ в правовом статусе учреждения было два: учреждение как юридическое лицо должно было отвечать по обязательствам лишь денежными средствами, находящимися в его распоряжении, а интересы кредиторов учреждения были защищены субсидиарной ответственностью собственника имущества.
Также ГК РФ в первоначальной редакции не выделял внутри такого субъекта права как учреждение отдельные типы, которыми в настоящее время являются государственные и муниципальные (бюджетные, автономные, казенные) и частные учреждения.
Правовой режим ответственности учреждений публичного типа по нынешнему правовому регулированию различается, а также является предметом значительного числа научно-практических споров.
Действующей редакцией пункта 2 статьи 120 ГК РФ определено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества,
Анохин В. Субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждений (организаций) // Хозяйство и право. 2003. №4. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества.
Собственник имущества бюджетного и автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.
Согласно положениям статьи 161 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами, находящимися в распоряжении такого учреждения. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает, соответственно, орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.
В части установления режима ответственности публичных учреждений по правовому режиму первоначального учреждения более всего в настоящее время соответствует казенное учреждение.
Несмотря на отдельные процедурные сложности, связанные с необходимостью руководствоваться положениями бюджетного законодательства удовлетворение интересов кредиторов казенного учреждения гарантировано публичным образованием. С правовым режимом ответственности автономных и бюджетных учреждений все более дискуссионно.
