Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Понятие общественной организации 15
1.1. Основные подходы к определению и признакам общественной организации 15
1.2. Особенности содержания признаков общественной организации как юридического лица 44
1.3. Соотношение организационно-правовых форм общественных объединений и видов общественных организаций 61
Глава вторая. Учреждение общественных организаций 89
2.1. Способы создания общественной организации как юридического лица: общие положения 89
2.2. Государственная регистрация общественных организаций 104
2.3. Специфика внутрисубъектного состава общественных организаций 115
2.4. Учредительные документы общественных организаций 134
Заключение 166
Библиографический список
- Основные подходы к определению и признакам общественной организации
- Особенности содержания признаков общественной организации как юридического лица
- Способы создания общественной организации как юридического лица: общие положения
Введение к работе
Некоммерческие организации занимают особое место среди субъектов гражданского права. Они могут создаваться и осуществлять свою деятельность в различных организационно-правовых формах. Одной из таких форм является общественная организация. В настоящее время деятельность общественных организаций (объединений) регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и рядом специальных законов. ГК РФ, легально закрепив новые важные идеи и концепции, дал относительно развернутую, отвечающую современным потребностям общества правовую регламентацию большинства вопросов, связанных с функционированием юридических лиц. К их числу можно в полной мере отнести и вопросы, связанные с созданием и деятельностью общественных организаций (объединений).
Общественные организации (объединения) - вид некоммерческих организаций. Советское гражданское законодательство не знало деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. Поэтому практически все нормы ГК РФ, касающиеся организационно-правовых форм некоммерческих организаций, несут в себе новые элементы, отражающие глубинные изменения, произошедшие в гражданском законодательстве России за последнее десятилетие. В ГК РФ* общественным организациям (объединениям) посвящена лишь одна статья. Более детально создание и деятельность этого вида некоммерческих организаций призваны регулировать специальные законы. После принятия Конституции РФ и ГК РФ положение общественных организаций в обществе изхменилось, что в легальном аспекте выразилось в обновлении законодательства об общественных организациях. ГК РФ закрепил приоритет своих норм над нормами специального законодательства. Однако значительная часть гражданско-правовых норм, содержащихся в специальных законах, принятых после ГК РФ, противоречит нормам последнего, что делает актуальной проблему совершенствования гражданского законодательства в указанной сфере.
Недостаточность правового регулирования вопросов, связанных с созданием общественных организаций (объединений), проявляется, в частности, в отсутствии четкого определения понятия «общественная организация». До сих пор в научной литературе нет единообразного толкования понятий «общественная организация» и «общественное объединение» и их соотношения. Так как данные понятия используются различными отраслями права, то существует необходимость в выделении гражданско-правовых признаков понятия «общественная организация».
ПС РФ* и Федеральный Закон (далее ФЗ) «О некоммерческих организациях» отождествляют понятия «общественная организация» и «общественное объединение». ФЗ- «Об общественных объединениях» выделяет понятие общественного объединения-как родовое, включающее-целую группу организационно-правовых форм общественных объединений, несмотря на то, что в соответствии с ГК РФ существует только одна организационно-правовая форма общественных формирований - общественная организация. Таким образом,.некоторые правовые нормы.получили неоднозначное толкование, что в значительной степени затрудняет их применение в процессе создания и деятельности общественных организаций,
Совершенствование гражданского законодательства, затрагивающего вопросы общественных организаций, невозможно без научной разработки проблем общественных организаций, в частности, гражданско-правового понятия общественных организаций, их признаков и особенностей создания. Сказанное свидетельствует об актуальности темы исследования и ее значимости для науки гражданского права, законотворческой и правоприменительной деятельности.
Степень научной» разработанности темы. Отмечая состояние разработки темы гражданско-правового понятия общественных организаций и особенностей их создания, следует отнести ее к числу наименее исследованных в российской цивилистике. В научной литературе советского периода комплексному исследованию проблем общественных организаций, а также их конституционному статусу было посвящено множество работ. До 90-х годов XX века гражданско-правовые отношения с участием общественных организаций рассматривались в научных работах С.Н. Братуся, В.П. Грибанова, В.В. Качановой, Ю.Я. Львовича, А.И. Масляева, Г.В. Мищенко, А.В. Мицкевича, П.И. Седугина, И.С. Соколова, В.А. Тархова, К.Б. Ярошенко и др. Предпринимались попытки создать самостоятельную отрасль права, которая опиралась бы на теорию общественных организаций. Проблемам теории общественных организаций были посвящены работы И.А. Азовкина, Н.В. Витрука, А.А. Гатиняна, В.В. Кравченко, Г.А. Кудрявцевой, В.Р. Назаряна, В.Д. Перевалова, Т.А. Тихомирова, А.И. Щиглика, Д.В. Шутько, Ц.А. Ямпольской и др. Однако в связи с коренными изменениями в политической системе общества после распада СССР работа по созданию теории общественных организаций была прекращена.
В настоящее время отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные гражданско-правовым проблемам создания и деятельности общественных организаций. Основное внимание современных ученых уделяется конституционно-правовому статусу общественных объединений (В.В. Лапаева, А.А. Дарков, Н.Ю. Шабаганова, С.А. Авакьян), общественным объединениям как субъектам административного права (Ю.В. Соболева), правовому статусу общественных объединений в различных отраслях права (С.С. Юрьев). Следует отметить, что никто из перечисленных авторов не затрагивал проблемы соотношения видов и организационно-правовых форм общественных объединений, не исследовал понятия общественной организации (объединения) в гражданско-правовом аспекте. После принятия ГК РФ исследованию гражданско-правового аспекта создания и
6 деятельности общественных организаций посвящены лишь ряд статей (Г.А. Кудрявцева, Е.А. Суханов и др.), имеются отдельные научно-квалификационные работы, посвященные конкретным видам общественных объединений (А.В. Барков), некоммерческим организациям в целом (Н.В. Костенко), отдельным направлениям их деятельности (например, предпринимательской) (О.В. Ивкова).
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе учреждения общественных организаций как юридических лиц.
Предмет исследования - нормативные правовые акты Российской Федерации, закрепляющие понятие общественных организаций, регламентирующие общие и специальные вопросы их создания; практика применения указанных нормативных актов, как опубликованная, так и собранная» автором самостоятельно, основные позиции ученых по проблемам диссертационной работы.
Цель диссертационного исследования* заключается в выработке и обосновании гражданско-правового понятия общественных организаций, выявлении и раскрытии гражданско-правовых признаков общественных организаций, разграничении понятий «общественная организация» и «общественное объединение», проведении анализа гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере учреждения общественных организаций для выработки на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Задачи исследования. Указанная-цель предопределяет постановку следующих взаимосвязанных задач: исследование гражданско-правовой природы общественных организаций на основе прошлого и современного опыта деятельности общественных организаций; теоретический анализ гражданско-правовых признаков общественных организаций; выявление особенностей учреждения общественных организаций; выработка и обоснование научно-практических рекомендаций по повышению эффективности регулирования процесса создания общественных организаций.
Методологическая основа исследования. В работе автором использовался системный подход, и применялись обще - и частнонаучные методы исследования. Из общенаучных методов были использованы следующие: методы системного и комплексного анализа, исторический и формально-логический методы. Из частнонаучных - формально-юридический, структурно-правовой, метод толкования закона и технико-юридический анализ.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды, посвященные проблемам общественных организаций как юридических лиц и как формы социальной активности граждан. При рассмотрении отдельных вопросов были использованы работы С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, В.П. Грибанова, Д.М. Генкина, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.И. Масляева, В.А. Рахмиловича, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, А.И. Щиглика, Ц.А. Ямпольской и др.
Нормативную и эмпирическую основу работы составили Конституция РФ, ГК РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие создание и деятельность общественных организаций, а также судебные акты, опубликованные в официальных источниках, а также судебная практика, собранная автором в Арбитражном суде Самарской области, районных судах г. Самары, полученная с использованием автоматизированных справочных правовых систем, а также данные Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые проведено комплексное монографическое исследование проблем, связанных с гражданско-правовым понятием и признаками общественных организаций, особенностями их учреждения. Новизна диссертации выражается также в следующем: предлагается установить соотношение понятий «общественное объединение» и «общественная организация» исходя из разноотраслевой принадлежности названных понятий; впервые исследуются существующие в юридической литературе определения общественных организаций с позиции гражданского права; предлагается новое определение общественной организации, данное с учетом ее признаков как юридического лица; персональное членство граждан в общественной организации рассматривается как конститутивный признак общественной организации и как неотъемлемая часть ее организационного единства; дается определение организационно-правовой формы юридического лица и на этой основе проводится разграничение организационно-правовых форм некоммерческих организаций и видов общественных организаций; исследуются особенности учреждения общественных организаций, и в этой связи анализируются вопросы, освещенные в юридической литературе недостаточно полно (например, учреждение общественных организаций отдельных видов); анализируются особенности отражения специальной правосубъектности общественных организаций в их уставах; впервые систехмно выявляются существенные (принципиальные) недостатки ФЗ «Об общественных объединениях», заключающиеся не только в его внутренней противоречивости и прямом несоответствии ГК РФ, но также и в противоречии общепризнанным теоретическим положениям о юридических лицах и в применении гражданско-правовых категорий и конструкций для характеристики общественных объединений, не являющихся юридическими лицами; выдвигаются новые предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Результатом исследования являются следующие основные положения, выносимые на защиту.
В целях устранения доктринальной и легальной терминологической неопределенности предлагается следующее соотношение понятий «общественное объединение» и «общественная организация». Под общественными объединениями следует понимать все формы общественной активности граждан, которая может быть реализована, в частности, путем создания общественной организации. Данный термин необходимо' использовать в конституционно-правовом значении. В гражданском праве (в доктрине и законодательстве) предлагается употреблять только термин «общественная организация». В этой связи вносится предложение об исключении из ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» термина «объединение», применяемого для характеристики общественной организации.
Общественная организация как юридическое лицо - это некоммерческая организация, основанная на персональном членстве, добровольно созданная гражданами на основе общности их интересов для удовлетворения нематериальных потребностей.
Наличие в общественной организации персонального (личного, индивидуального) членства является конститутивным признаком общественной организации. Персональное (личное, индивидуальное) членство в общественной организации - это формально закрепленное членство каждого гражданина в данной организации. Персональное членство означает, что учредителями (членами) общественных организаций могут быть только граждане, поэтому следует признать противоречащим сущности общественной организации указание в ФЗ «Об общественных объединениях» на возможности юридических лиц быть учредителями (членами) общественных организаций.
В целях определения места отдельных организационно-правовых форм общественных объединений, являющихся юридическими лицами (ст. 7 ФЗ «Об общественных объединениях»), в системе юридических лиц предлагается: а) общественные движения и органы общественной самодеятельности рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческих организаций, правовое положение которых должно определяться ФЗ «О некоммерческих организациях»; б) общественные фонды и общественные учреждения считать не имеющими самостоятельного значения, поскольку они «поглощаются» такими некоммерческими организациями, как фонд и учреждение.
Минимальное количество учредителей общественной организации должно составлять пять граждан. Это позволит в целях обеспечения демократических начал в управлении общественной организацией сформировать руководящие и контрольно-ревизионные органы таким образом, чтобы одни и те же граждане не входили одновременно и в тот, и в другой орган. Предлагается придать данному положению легальный характер.
Общественные организации должны подчиняться общим требованиям ГК РФ в отношении своих структурных подразделений, которыми могут являться только представительства и филиалы. Использование в ФЗ «Об общественных объединениях» терминов «отделения» и «организации» для обозначения структурных подразделений общественных объединений, в том числе для общественных организаций, является необоснованным.
Следует признать прямо противоречащим ГК РФ и общепризнанным теоретическим положениям о юридических лицах закрепление в ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 21) разрешения структурным подразделениям (отделениям) общественных организаций проходить государственную регистрацию (и тем самым становиться юридическими лицами) и действовать на основании устава тех общественных организаций, структурными подразделениями которых они являлись на
11 момент государственной регистрации и продолжают оставаться таковыми после указанной регистрации по следующим основаниям: а) общественная организация как любое юридическое лицо не может учреждаться путем прохождения государственной регистрации структурными подразделениями общественной организации вопреки прямому указанию ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 21) на такой, способ ее учреждения, поскольку создание новых юридических лиц на основе существующих возможно только с соблюдением установленной ГК РФ процедуры реорганизации юридических лиц; б) юридические лица (в том числе и общественные организации) не могут действовать на основании устава другого юридического лица, поскольку они должны иметь либо собственные учредительные документы, либо вправе действовать на основании положений об организациях данного вида (ст. 52 ГК РФ); в) внутри юридического лица (в том числе и общественной организации) не могут находиться другие юридические лица, иначе организационное единство как признак юридического лица полностью утрачивается.
8. Общественные организации могут быть созданы в процессеt преобразования* только тех юридических лиц, которые основаны на членстве. Учредителями общественной организации, создаваемой в процессе преобразования, могут быть только члены реорганизуемого юридического лица.
9. Организационно-правовая форма юридического * лица - это закрепленная в ГК РФ форма функционирования, юридического лица в гражданском обороте, благодаря определенной совокупности критериев существенно отличающаяся от иных форм юридического лица. Применительно к некоммерческим организациям, к таким критериям относятся: характер организации юридического лица (членский или нечленский); характер гражданско-правовой ответственности; характер внутрисубъектного состава (закрытый или открытый), цели организации.
10. В ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» необходимо закрепить два основных порядка государственной регистрации юридических лиц: а) общий порядок (для всех юридических лиц, кроме тех, для которых устанавливается специальный порядок); б) специальный порядок (для отдельных видов юридических лиц, в том числе и для общественных организаций).
Специальный порядок должен быть подробно урегулирован в указанном законе, а особенности его применения могут закрепляться в законах, определяющих правовое положение отдельных видов юридических лиц.
11.Современное правовое регулирование государственной регистрации общественных организаций путем прохождения двух этапов следует признать обоснованным, однако порядок взаимодействия органов, осуществляющих такую регистрацию, должен определяться непосредственно ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а не актом Президента РФ, как указано в ФЗ «Об общественных объединениях».
12.Предмет и цели деятельности — два понятия, которых вполне достаточно, чтобы отразить специфику специальной правоспособности общественной организации. Предмет деятельности - это совокупность конкретных видов деятельности, которые осуществляет организация для достижения поставленных (уставных) целей. Принадлежность общественных организаций к некоммерческим организациям предопределяет некоммерческий характер их деятельности, и поэтому характер деятельности не имеет самостоятельного юридического содержания, а указание на него в уставе ничего не дополняет к предмету и целям деятельности общественной организации.
13.Союзы (ассоциации) общественных организаций, как и любые иные союзы (ассоциации) юридических лиц, являются самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческих организаций, и на них распространяются общие правила ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях», и поэтому нет необходимости их правовое положение дополнительно определять в ФЗ «Об общественных объединениях».
14. Признается недопустимым использование ФЗ «Об общественных объединениях» для правовой характеристики общественных объединений -не юридических лиц таких гражданско-правовых категорий и конструкций как «организационно-правовая форма», «ликвидация», «реорганизация».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения развивают и дополняют научные знания по проблемам юридических лиц и создают предпосылки для дальнейшего познания гражданско-правовой сущности общественных организаций. Основные выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов, недостатков и коллизий правового регулирования, в правоприменительной практике при разрешении конкретных споров, возникающих в процессе создания общественных организаций, а также при преподавании курса «Гражданское право» и спецкурса «Юридические лица», в том числе, при подготовке учебных, учебно-методических материалов по освещенным в диссертации проблемам.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета. Материалы диссертации, ее основные положения и выводы докладывались на международных, всероссийских, региональных и внутривузовских конференциях, в частности, Международной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования коммерческой деятельности» (Самара, 2001г.), Международной научно-практической конференции «Проблемы развития предприятий: экономика, организация, менеджмент» (Самара, 2001г.), Международной научно-практической конференции «Экономическое и межкультурное пространство России в период глобализации» (Самара, 2002г.), Всероссийской конференции молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования» (Самара, 2001, 2002, 2003, 2004 г.г.), Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Социально- экономические приоритеты регионального развития» (Самара, 2001г.), Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Проблемы реализации и защиты прав человека» (Самара, 2002г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития инвестиционного права» (Самара, 2001г.), Всероссийской научно-практической конференции «Практика российских и международных контрольных органов в области защиты гражданских и политических прав человека и гражданина» (Пенза, 2001г.), Региональной научно-технической конференции «Легкая промышленность. Сервис» (Самара, 2003г.), отражены в опубликованных автором статьях, а также использованы в учебном процессе при проведении семинарских занятий и разработке методической литературы по курсу «Гражданское право» в филиале Московского государственного университета сервиса (г. Самара). Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка, содержащего более 200 наименований литературных источников. Объем диссертации (без библиографического списка) составляет 168 страниц.
Основные подходы к определению и признакам общественной организации
Правовая природа общественных организаций в различных политических режимах различна, но есть характерные признаки, которые остаются неизменными для общественных организаций независимо от политического устройства общества. Исследование этих признаков, а также самого понятия общественных организаций необходимо начать с момента их зарождения.
История общественных организаций в России насчитывает уже более двух веков. В документах дореволюционного периода, правовой литературе того времени использовались термины «общество», «организация», «общественные организации». Понятие «общественное объединение» употреблялось как синоним понятия «союз организаций».
Проведение анализа существовавшей тогда терминологии весьма осложнено тем, что многие документы, касающиеся легальных общественных организаций, рассредоточены по нескольким архивохранилищам, неправильно фондировались, некоторые утеряны.3 Трудности в изучении общественных объединений в дореволюционный период заключаются в том, что многие годы перед архивами не ставилось специальной задачи собирания и тем более поиска документов, касающихся создания и деятельности различных обществ и союзов.4 Тем не менее, сохранился огромный массив документов, который историки и юристы начали активно изучать и систематизировать в 70-е годы. Основываясь на имеющихся материалах, можно утверждать, что в дореволюционный период именно термины «общество» и «организация» несли основную смысловую нагрузку при описании деятельности легальных общественных организаций. Термином «объединение» пользовались тогда, когда речь шла о группах организаций или о союзах различных обществ, хотя он и не имел широкого распространения. После Октябрьской революции 1917 г. нормативные акты, в том числе инструкции, регламентирующие деятельность обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, редко обращались к термину «объединение». В этих актах он также использовался-как синоним группы обществ, организаций.
Основной отличительной чертой общественных организаций в дореволюционный период было то, что их деятельность не направлялась на извлечение прибыли, и то, что это были принципиально членские организации. Первой и до 1906 г. единственной общей нормой, давшей возможность общественным организациям иметь легальный статус, можно считать статью 64 «Устава благочиния» 1782 г. В ней сказано, что управа благочиния охраняет в своей законной силе законом утвержденное общество, товарищество, братство или иное подобное установление.6
С 1932 г. до 1972 г. был накоплен большой опыт в правовом регулировании деятельности общественных организаций, на основе законодательства и правоприменительной практики было дано их определение, долгое время не пересматривавшееся. Таким образом, данный период, на наш взгляд, можно считать первым крупным этапом развития законодательства и научных исследований общественных организаций в СССР.
Особенности содержания признаков общественной организации как юридического лица
Государственная регистрация общественных организаций влечет для них юридически значимые последствия. Они могут иметь в собственности земельные участки, здания, сооружения, строения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения, указанной в его уставе (ст. 30 ФЗ «Об общественных объединениях»). Только общественные организации, прошедшие государственную регистрацию, имеют право заниматься предпринимательской деятельностью. Кроме того, согласно ст. 4 ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» объектами государственной поддержки являются только зарегистрированные в установленном порядке указанные общественные объединения и притом функционирующие не менее одного года с момента государственной регистрации. Политические партии, которые являются видом общественных организаций, проходят государственную регистрацию в обязательном порядке, в соответствии со ст. 15 ФЗ «О политических партиях». «Таким образом, - пишет Т.Е. Мельник, -государственная регистрация общественных объединений существенно расширяет объем правоспособности данных институтов гражданского общества. Зарегистрированные общественные объединения получают дополнительные права для достижения их уставных целей и защиты общих интересов граждан, участвующих в их деятельности».77 Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего собственного имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В данном определении выделено четыре признака юридического лица, на которые традиционно указывается в правовой литературе: организационное единство, наличие обособленного имущества, выступление в гражданском обороте от собственного имени, самостоятельная гражданско-правовая ответственность. Раскроем эти признаки применительно к общественным организациям. Отметим, что цивилисты по-разному расставляют приоритеты среди этих признаков. Мнения ученых по поводу их важности и первостепенности существенно различаются, но все авторы едины в том, что только совокупность всех признаков позволяет квалифицировать организацию как юридическое лицо. В этой связи следует согласиться с В.А. Тарховым, который пишет: «Каждый признак в отдельности не дает основания признать организацию юридическим лицом, таким основанием служит лишь наличие всех необходимых признаков».
При изучении общественных организаций Ц.А. Ямпольская предлагала использовать личностный подход к самому понятию; общественной организации, так как, по ее мнению, это позволит «полнее выявить специфику данной формы организации людей по сравнению с другими».81 Личностный подход к проблемам общественных объединений с позиций гражданского права состоит, на наш взгляд, в более глубоком анализе членских отношений, во взаимосвязях института членства и признаков юридического лица.
Организационное единство. При характеристике данного признака юридических лиц в правовой литературе отмечается сложившийся порядок связей между частями или членами организации, определением их функций, прав, обязанностей, т.е. структурная оформленность юридического лица. Наиболее точно, на наш взгляд, сущность организационного единства юридического лица отразил С.Н. Братусь. Анализируя этот признак юридических лиц, автор указывает, что «организационное единство выражается в определении целей и задач юридического лица, в установлении , его внутренней структуры, компетенции органов, порядка их деятельности, порядка прекращения юридического лица и в других конституирующих это единство указаниях».83 Организационное единство выражается также в наличии у юридического лица внутренних подразделений, приспособленных для выполнения возложенных на него задач и находящихся в определенных взаимоотношениях друг с другом, а также с руководящими органами юридического лица.
Способы создания общественной организации как юридического лица: общие положения
В России вопрос о создании общественных организаций имеет свою историю, изучение которой представляет значительный интерес. Общего закона о порядке учреждения общественных организаций до конца XIX века не было принято. Важно отметить, что те общественные организации, которые не были утверждены, законом запрещались. Запрет носил жесткий характер и распространялся на все без исключения общественные организации. Статья 250 «Устава благочиния» четко устанавливала: «Буде кто учнет заводить или зачнет общество, товарищество, братство или иное подобное собрание, без ведома или согласия управы благочиния, да отдается яко ослушник под стражу и отошлется в суд».156 О том, насколько серьезно государство относилось к незарегистрированным организациям, говорит тот факт, что неоднократно издавались акты, запрещавшие «законом не утвержденные общества». Во второй половине XIX века были приняты законы «О противозаконных обществах» (27 марта 1867 г.) и «О наказаниях за составление противозаконных сообществ и участии в оных» (4 июня 1874 г.). С введением жесткого контроля за созданием общественных организаций государство получало возможность следить за соответствием их деятельности положениям уставов. Те общественные организации, которые заявляли одни уставные цели и задачи, а фактически занимались деятельностью, им не соответствующей, признавались противозаконными сообществами. Закон «О противозаконных сообществах» от 27 марта 1867г. относил к таким сообществам «все те общества, которые по исход отайствовании надлежащего на оные разрешения уклонятся от цели их учреждения или станут прикрывать благовидными действиями такое направление, которое в каком-либо отношении вредно для государственного благоустройства или общественной нравственности».
В начале XIX века разрешение на открытие обществ давал император, он же, как правило, утверждал их уставы. Во второй половине XIX века право утверждения уставов постепенно перешло соответствующим министрам. Факт утверждения устава означал открытие общественной организации. Такое упрощение порядка регистрации было вызвано тем, что количество общественных объединений росло, и государство должно было предложить более усовершенствованную и действенную бюрократическую процедуру. К одному из важных элементов государственной регистрации уставов можно отнести факт создания так называемых примерных уставов. Задачей создания таких уставов было ускорить процедуру открытия обществ путем отбора тех, которые соглашались принять примерный устав. Если общественная организация принимала примерный устав без изменений, то она могла без процедуры его утверждения в соответствующем хМинистерстве открывать свою деятельность с разрешения губернаторов и градоначальников. Это существенно облегчало учредителям вновь создаваемой организации задачу сбора и оформления всех надлежащих документов. Однако для открытия научных, просветительских, литературно-художественных и ряда других организаций по-прежнему требовалась санкция министра. Следует отметить, что сами «образцовые», «примерные», «нормальные» уставы разрабатывались на основе многолетнего опыта профессиональными юристами и чиновниками, 5 работавшими с уставами.
Рассмотрим существовавшую в то время процедуру, какую должна была пройти общественная организация, желавшая получить легальный статус. Учредители обязывались подать прошение губернатору с приложением проекта устава общества и полного списка учредителей. Губернатор направлял эти документы на отзыв в местные полицейские органы и в органы политического сыска, а в определенных случаях - и в местные отраслевые учреждения, например, медицинские управы. Если это входило в компетенцию губернатора (например, когда общество в качестве устава представляло нормальный устав данного вида обществ), получив необходимые отзывы, он сам принимал решение об открытии общества. Если губернатор не имел права самолично принимать решение в отношении вновь создаваемой общественной организации, он направлял свое заключение в министерство. Министр, которому попадали доку менты с ходатайством об открытии нового общества, запрашивал мнение Департамента полиции. Внутри самого Департамента полиции вопрос рассматривался по линии общей полиции и по линии политической полиции. Нередко для принятия решения ходатайства посылались на отзыв в другие министерства. Таким образом, в XIX в. количество инстанций, рассматривавших ходатайство об открытии нового общества, иногда достигало десяти. Важно указать, что данная процедура рассмотрения документов относилась не только к вновь создаваемым общественным организациям, но и к иным обществам.
