Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность гражданско-правового механизма приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 14
1. Понятие и юридическая природа гражданско-правового механизма приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 14
2 . Элементы гражданско-правового механизма приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 32
3. Земельные участки как объекты права муниципальной собственности 49
Глава 2. Юридические средства в гражданско-правовом механизме приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 70
1. Нормативные средства в гражданско-правовом механизме приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 70
2. Средства индивидуально-правового регулирования в гражданско-правовом механизме приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 90
3. Договорные средства в гражданско-правовом механизме приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 114
Глава 3. Порядок приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 126
1. Основания приобретения права муниципальной собственности на земельные участки 126
2. Гражданско-правовые процедуры приобретения права муниципальной собственности на земельные участки 148
3. Основания прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 164
4. Гражданско-правовые процедуры прекращения права муниципальной собственности на земельные участки 181
Заключение 193
Список использованных нормативных правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы
- . Элементы гражданско-правового механизма приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки
- Земельные участки как объекты права муниципальной собственности
- Средства индивидуально-правового регулирования в гражданско-правовом механизме приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки
- Основания прекращения права муниципальной собственности на земельные участки
. Элементы гражданско-правового механизма приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки
Как справедливо отмечено Р.О.Халфиной «сам характер общественных отношений определяет возможность большей или меньшей детализации их правового регулирования» . На наш взгляд, исследуемая область подвержена особому, в достаточной мере детальному регулированию, так как сопряжена, с одной стороны, с таким объектом как недвижимость, земельный участок, а с другой стороны, с субъектом - публичной властью.
На основе изучения исторического опыта можно сделать вывод о том, что придание публичного характера правам на недвижимость объективно необходимо везде, где имеет место рынок недвижимости. Причиной этого являются объективные признаки недвижимых вещей (невозможность перемещения). Модификация прав на недвижимость неизменно выступает в документальной форме, следовательно, должно существовать какое-то третье лицо, которое призвано фиксировать и контролировать соответствующий документооборот. В этих условиях государство выступает тем самым третьим лицом, которое, фиксируя изменения прав на соответствующий объект, является держателем правовой истории каждого недвижимого объекта .
Вышесказанное подтверждает сложившуюся позицию, что «при современном уровне развития производительных сил детальное правое регулирова-ние отношений собственности составляет объективную необходимость» .
Организационный признак, свойственный механизму правового регулирования приобретения, а также прекращения права муниципальной собственности на участки земли, выступает одновременно и организационной функцией. Подтверждение этому можно найти в высказывании Ю.С.Харитоновой о том, что управление в гражданском праве представляет собой осуществление организационных функций, обеспечивающих достижение поставленных целей. В отличие от управления в частном праве как явления, управленческая деятель ность как его элемент представляет собой полномочие специфического органа, организации, которая обеспечивает направление деятельности всех без исключения элементов организации, удерживает в допустимых пределах отклонение отдельных частей и организаций в целом от поставленных целей. Управленческая деятельность подразумевает необходимость определенного воздействия на управляемый объект. В ее содержание может входить эффективное использование, приращение имущества, принятие мер для признания и получения прав на имущество, а также его сохранение (например, принудительный выкуп) .
Основываясь на традиционном подходе, наиболее четко обозначенном у С.С.Алексеева64, в целях данного исследования под правовым регулированием следует понимать осуществляемое при помощи права, системы правовых средств воздействие на отношения в сфере приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки.
При этом правовые нормы представляют статику, а правовое регулирование отражает динамику правовых явлений, т.е. само действие правовых норм, других правовых явлений, включая решения судов и пр. В свою очередь, правовые явления - это те правовые средства, которые выступают инструментами достижения тех или иных задач. В своей совокупности правовые средства (юридические нормы, субъективные права, связанные с ними обязанности, решения судов и т.д.) образуют механизм правового регулирования.
Н.И.Матузов говорит о неоднородности отношений системы права65, следовательно, представляется вполне оправданным тот факт, что компоненты, входящие в систему, неодинаковы по своим удельному весу, значению, юридической природе, степени воздействия на общественные отношения, самостоятельности, но в тоже время подчинены некоторым общим закономерностям, характеризующимся единством. Особенно это проявляется в системе исследуемых отношений - приобретения и прекращения права муниципальной собственности на участки земли.
В то же время различное сочетание способов, приемов правового воздействия на общественные отношения образует специфику регулирования, «определяет его особый юридический режим, который последовательно проводится через все институты и нормы отрасли, и с помощью которого осуществляется регулирование соответствующей сферы общественных отношений»66.
С этой точки зрения особый интерес представляет позиция Н.А.Шебановой, о том, что государственное имущество представляет собой особый, обособленный от общего массива, объект государственной собствен СП ности, находящийся в сфере специфического комплексного регулирования . На наш взгляд, юридическая природа механизма правового регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки базируется на трех основных составляющих. Во-первых, особый субъектный состав - публичное образование. Во-вторых, особый объект -земельный участок, выступающий, не просто как недвижимость, но и по справедливому замечанию И.А.Покровского, как место жизни, дом и как капитал нации68. В-третьих, нормативное регулирование направлено на создание наиболее эффективного механизма управления муниципальной собственностью.
Необходимо отметить, что нормативное регулирование в силу первых двух названных факторов осуществляется различными отраслями права: гражданским, земельным и муниципальным правом. Все это говорит о наличии комплексного механизма правового регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки.
Как справедливо отмечает Е.А.Галиновская, частные либо публичные по характеру нормы ЗК РФ имеют смысл исключительно в составе общего меха низма правового воздействия на земельные отношения. В земельно-правовом механизме земельные отношения выступают предметом спланированного воздействия, ради того, чтобы достигнуть определенную цель (цели) 9.
Регулирование земельно-имущественных отношений нормами гражданского права - нормативно установленная система гражданско-правовых средств и законодательного, и договорного уровней регулирования этих отношений. Она пребывает в тесной взаимосвязи с публичным регулированием земельных отношений, которое осуществляется на базе земельного и иных отраслей права. Рассматриваемая система применима и самостоятельно, и в составе комплексных правовых формирований70.
Таким образом, от верного выбора юридической модели общественных отношений в сфере недвижимых вещей зависит благосостояние населения, инвестиционный климат и развитие производства. Вместе с тем, недочёты правового регулирования в этой области, коллизии в законодательстве могут сказываться негативно на различных факторах социально-политического и экономического развития71.
Земельные участки как объекты права муниципальной собственности
СВ. Дзагоев полагает, что земельный участок может выступать в качестве объекта гражданских правоотношений в трех различных качествах: как простая недвижимая вещь, как сложная недвижимая вещь, как составная часть имущественного комплекса135.
Д.В. Шорников рассматривает земельные участки как недвижимые, неодушевленные, индивидуально-определенные, юридически незаменимые вещи, которые могут быть делимыми и неделимыми, являются непотребляемыми, в зависимости от конкретного правоотношения, а также целей субъектов гражданских прав, могут рассматриваться как простые или сложные вещи, а также как главные вещи с принадлежностями. Правовой режим земельных участков определяется исходя из целей и особенностей их хозяйственного использования, а также значимости и особенностей расположенных на них объектов; в меньшей степени - исходя из их естественных характеристик136.
Вместе с тем, в юридической литературе есть позиция, согласно которой земельный участок рассматривается как объект неделимый по своей правовой природе, а выделение «части» участка земли в натуре означает прекращение существования первоначального объекта с появлением двух новых, которые только суммарно (пространственно, территориально) соответствуют предшествующему объекту.
О.А.Рузакова и П.В.Крашенинников указывают, что с точки зрения гражданского законодательства объектом гражданских правоотношений являются земельные участки, которые имеют определенные границы, в пределах которых находится поверхностный слой, водные объекты и находящиеся на нем расте-ния . А.В.Мандрюков также справедливо подчеркивает, что наиважнейшими элементами земельного участка, индивидуализирующими его среди объектов гражданских прав, являются границы13 . Их местоположение согласно статье 38 Закона о государственном кадастре определяется посредством установления координат характерных точек границ. Расположение частей границ участка земли может устанавливаться и в порядке, который определён органом нормативного регулирования кадастровых отношений через указание на природные и/или искусственные объекты, включая линейные объекты, в случае, когда сведения об этих объектах имеются в государственном кадастре недвижимости и расположение названных частей границ участка совпадает с расположением внешних границ этих объектов. Площадью участка является площадь геометрической фигуры, которая образована проекцией его границ на горизонтальную плоскость.
Таким образом, государственный кадастровый учет земельных участков имеет огромное гражданско-правовое значение, так как он «направлен на создание многоцелевой информационной системы, данные которой необходимы для целей государственного или муниципального управления и является фактом, свидетельствующим о государственном подтверждении существования объекта недвижимого имущества с уникальными характеристиками»141.
В настоящее время проблема определения понятия «земельный участок» находится на стыке двух отраслей и права, и законодательства — гражданского и земельного. Вместе с тем, как обоснованно пишет К.С. Митягин, земельный участок обладает существенной спецификой и требует применения особых средств и методов правового регулирования, которые, однако, должны оставаться в рамках гражданско-правовой отрасли. Поскольку предметы правового регулирования различаются, не совпадают и задачи гражданского и земельного законодательств. Задачи гражданского права таковы: закрепление легального определения земельного участка как объекта гражданских прав; регулирование оборота земельных участков; описание круга прав и обязанностей в отношении земельных участков; установление механизмов защиты от нарушения гражданских прав на земельные участки. Непосредственными задачами земельного права являются сохранение природного потенциала земли и обеспечение экологической безопасности землепользования142.
Можно привести и высказывание С.А.Степанова о том, что объекты недвижимости порождаются публичным правом. Изначальное включение недвижимых объектов в хозяйственный оборот осуществляется государственной или муниципальной властью143.
Здесь целесообразно отметить, что в законодательстве советского периода земельный участок в качестве объекта гражданских прав не рассматривался в принципе, поскольку принятое практически всеми правовыми системами современности разделение вещей на недвижимые и движимые в начале 20-х годов советская правовая доктрина решительно отвергла как не имеющее практического значения и буржуазное, так как земля, леса, воды, недра были исключительно собственностью государства . Таким образом, проблема определения земельного участка в этом качестве возникла только после перестройки.
В.В.Чубаров, исследуя эволюцию взаимодействия гражданского и земельного законодательства в процессе перехода к рыночной экономике, указывает, что в данный период земельное законодательство испытывало немалый дефицит гражданско-правовых норм. Поэтому указанные отрасли законодательства взаимодействовали через восполнение нормами гражданского права пробелов, имевшихся в земельном законодательстве145.
В настоящее время взаимодействие гражданского и земельного законодательства не всегда проходит гладко, поскольку, к сожалению, нормы названных отраслей иногда противоречат друг другу. Таким образом, суть проблемы состоит в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права. При этом анализ норм Гражданского и Земельного кодексов позволяет выявить позицию законодателя, которая состоит в том, что регулирование земельных имущественных отношений осуществляется гражданским законодательством, а земельным должна быть установлена мера применения норм гражданского права, исходя из принципа сохранения земли, ее свойств и качеств146.
Важным представляется вопрос о признаках (свойствах) земельного участка. Так, К.С. Митягин выявляет следующие «естественные», или природные, признаки (свойства) земельного участка: неуничтожимость; непотребляемость; невозможность переработки; невозможность физического перемещения; ограниченность; незаменимость; невосполнимость; разнокачественность147. Вместе с тем, он предлагает в рамках гражданского права рассматривать земельный участок как участок пространства, закрепленный на определенных правах за участниками гражданских правоотношений, используя который они удовлетворяют свои имущественные интересы .
Средства индивидуально-правового регулирования в гражданско-правовом механизме приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки
Например, нормативными являются акты, которыми закрепляются предельные размеры участков земли, предоставляемых в собственность физическим лицам из находящихся в публичной собственности земель для целей ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 ЗК), об установлении порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72); а индивидуальными - решение об изъятии участка земли для муниципальных нужд (п. 2 ст. 279 ГК РФ), решение об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования (ст.286 ГК РФ) и др. Эти акты обычно принимаются местными органами власти в форме решений и постановлений .
В частности, Решение Казанской городской Думы «О порядке принятия решений о бесплатном предоставлении земельных участков для осуществления жилищного строительства в системе социальной ипотеки»290; Решение Казанской городской Думы «О предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством»291; Решение Совета Заинского муниципального района РТ «Об установлении предельных минимальных и максимальных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства»292; Решение Совета Сармановского муниципального района РТ «О порядке проведения в Сармановском муниципальном районе торгов по продаже в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства из земель поселений и сельскохозяйственного назначения, для иных строительных объектов или прав на заключение договоров аренды таких земельных участков»2 3.
В качестве Постановлений приняты акты, касающиеся таких вопросов как бесплатное предоставление участков, которые находятся в собственности государства или муниципального образования, для жилищного строительства в системе социальной ипотеки ; изъятие земельных участков ; продажа уча стков ; предоставление участка для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности2 7; перевод земельных участков из одной категории в другую ; включение земельного участка в границы муниципального района и др.
В качестве примера акта индивидуального применения можно назвать Постановление Главы администрации г.Казани «О разрешении Казанскому государственному педагогическому университету проектирования комплекса учебных зданий в границах квартала, ограниченного улицами Лево-Булачная, Г.Камала, Кирова, М.Межлаука» 30.
В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Следовательно, государство «изначально» берет на себя принудительное обеспечение муниципальных правовых актов. Непосредственным субъектом юридических отношений выступают муниципальные органы, отличные от органов государственной власти, но через посредство последних в данных отношениях участвует и государство. Это ясно обнаруживается, когда за неисполнение предписаний муниципальных органов к гражданам или руководителям организаций, должностным лицам применяются, например, меры административной ответственности302.
Таким образом, как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные (местный уровень) и так называемые акты индивидуального применения. Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, т.е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее неопределенного числа случаев и действуют непрерывно. В отличие от нормативных муниципальных правовых актов, индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются конкретно определенных лиц.
Вместе с тем, несмотря на указанную индивидуальность, данные акты подчиняются общим нормативно установленным правилам. Так, в Проекте федерального закона о внесении изменений в ГК РФ в ст. 296 указывается, что решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд принимаются органами местного самоуправления, в ведении которых находится обеспечение размещения и эксплуатации соответствующих объектов.
Основания прекращения права муниципальной собственности на земельные участки
Как было отмечено нами выше, право муниципальной собственности может приобретаться и по традиционным гражданско-правовым основаниям. Поскольку особой специфики в приобретении права муниципальной собственности по гражданско-правовым сделкам, направленным на отчуждение земельного участка (купля-продажа, мена, дарение и пр.), на основании завещания физического лица, в результате обращения на участок земли взыскания по обяза-тельствам его собственника по судебному акту , не имеется, не представляется целесообразным уделять этому внимание в настоящем исследовании. Поэтому перейдем к рассмотрению специальных гражданско-правовых оснований возникновения права муниципальной собственности на участки земли: изъятию участка земли в результате выкупа для нужд муниципальных образований, изъятию земельного участка в качестве санкции за нарушение законодательства, присвоению бесхозяйного земельного участка.
Институт изъятия участка земли для нужд публичных образований с давних времён известен российскому законодательству: направленные на его регулирование нормы были отражены и в дореволюционном, и в советском и в современном российском законодательстве . При этом о необходимости различать изъятие для государственных или муниципальных нужд и реквизицию го-ворит Решение Верховного Суда РТ от 14 июля 2003 г. № ЗП-1-65/03 , которым было признано противоречащим федеральному законодательству положениє п. 1 ст. 119 Земельного кодекса РТ, из которого следовало тождество актов изъятия для государственных (муниципальных) нужд и реквизиции398.
Возможность изъятия путём выкупа участка земли у собственника для нужд государства или муниципальных образований предусматривает, в первую очередь, пункт 1 ст. 279 ГК РФ. Выкуп осуществляется тем публично-правовым образованием, для нужд которого изымается земля. Необходимыми элементами фактического состава, лежащего в основании приобретения права муниципальной собственности, в данном случае, будут: принятие соответствующего решения органом местного самоуправления, государственная регистрация данного решения, письменное уведомление собственника участка о предстоящем изъятии и о произведенной регистрации решения о нем, заключение соглашения о выкупе или принятие судом решения о нем, государственная регистрация права муниципальной собственности на выкупленный земельный участок.
Следует обратить внимание на то, что сама возможность принудительного выкупа земельного участка не для государственных, а для муниципальных нужд воспринималась неоднозначно, что вызвало необходимость вмешательства Конституционного Суда РФ, который в пункте 2 Определения от 17 июня 2008 г. № 435-0-0399 разъяснил следующее.
Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления, местное самоуправление в РФ признаётся и гарантируется. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, при этом местные органы власти не входят в систему органов власти государственной. Вместе с тем они располагают публично-властными полномочиями применительно к задачам, которые возложены на местное самоуправление; при этом особенности правосубъектности местного самоуправления, которые обусловливаются его конституционными характери стиками как формы публичной власти, сопоставимы с особенностями правосубъектности иных публичных образований - РФ и ее субъектов, что было отмечено в Определении от 2 ноября 2006 года № 540-О400.
Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства.
Предоставление органам местного самоуправления полномочия по принудительному отчуждению в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения, земельных участков, если нет других вариантов допустимого размещения этих объектов, обусловлено необходимостью решения публично значимых вопросов местного значения, а порядок его реализации связан теми же условиями, которые предусмотрены для случаев отчуждения имущества для нужд государства (статьи 279-282 ГК РФ, статьи 49, 55, 57 и 63 ЗК РФ).
