Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и значение размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в гражданском праве России 14
1.1. Исторические предпосылки и развитие правового регулирования поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд в России 14
1.2. Понятие государственных и муниципальных заказов и их правовая природа 30
1.3. Способы размещения государственных и муниципальных заказов 61
Глава 2. Правовая структура и правоприменение в области размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации 108
2.1 . Правовой механизм размещения государственного и муниципального заказа 116
2.2 Ответственность за правонарушения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов 173
Заключение 188
Библиография 198
- Исторические предпосылки и развитие правового регулирования поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд в России
- Способы размещения государственных и муниципальных заказов
- Правовой механизм размещения государственного и муниципального заказа
- Ответственность за правонарушения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью в качественной, максимально гласной организации удовлетворения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, обеспечения реального равенства участников правоотношений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.
Российское государство имеет ценный исторический опыт осуществления государственных заказов, полученный в дореволюционное время, и в период новой экономической политики. В ходе утверждения в Российской Федерации современной рыночной системы хозяйствования, отношения, связанные с государственными и муниципальными заказами, получили дальнейшее развитие, была сформирована нормативная база их регулирования. В настоящее время идет процесс обновления законодательства в данной сфере для его большей адаптации к требованиям времени. Поэтому требуется научный анализ правового регулирования отношений в сфере формирования, размещения (распределения) и исполнения государственных и муниципальных заказов, дальнейшее осмысление теоретических положений в этой сфере и их практического использования.
Немаловажное значение вопросам государственных закупок придаётся во всех экономически развитых странах. Изучение зарубежного положительного опыта в рассматриваемой сфере полезно в целях его возможного использования в России для дальнейшего совершенствования отношений, связанных с государственными и муниципальными заказами.
Успешное функционирование системы государственных закупок является необходимым условием эффективного развития современной экономики. Участие в гражданском обороте государства и органов местного самоуправления и вызванные этим процессом изменения систем государственных и муниципальных заказов актуализируют задачу их теоретического исследо-
вания, результаты которого могут способствовать внесению соответствующих изменений в правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов, в особенности, в условиях потенциального снижения совокупного инвестиционного и потребительского спроса из-за нестабильности текущего финансового состояния у многих хозяйствующих субъектов.
Правоприменительная практика в сфере государственных и муниципальных закупок товаров (осуществления работ, услуг) показала, что законодательство их регулирующее нуждается в совершенствовании.
В этом контексте наиболее значимой представляется стадия собственно размещения государственного, муниципального заказа, как непосредственно определяющая наиболее успешные, конкурентоспособные хозяйствующие организации на рынке и способствующая росту уровня рыночной конкуренции и эффективности удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Настоящее диссертационное исследование посвящено анализу правоотношений формирующихся, главным образом, на этой стадии организации государственных и муниципальных заказов. Выявление и решение проблем правового регулирования размещения государственных и муниципальных заказов будет способствовать достижению баланса интересов заказчиков и потенциальных исполнителей заказов, а также участников отбора исполнителей этих заказов.
В юридической науке проводились исследования в сфере правового регулирования заказов для государственных и муниципальных нужд, в которых рассматривался весь спектр проблем, связанных с такими заказами, в том числе и размещение заказов. Однако нет теоретических исследований, в которых на монографическом уровне решались задачи, непосредственно относящиеся к начальной стадии реализации государственных и муниципальных заказов — их размещению, во многом предопределяющей успех даль-
нейших стадий, в том числе исполнения государственных и муниципальных заказов.
Изложенное обусловило выбор темы представленного на рассмотрение исследования.
Методологическая основа исследования включает в себя как общенаучные, и частнонаучные методы исследования, а также исторический, диалектический, системный, функциональный, статистический, формальнологический, сравнительно-правовой методы.
Степень научной разработанности темы. Ряд общетеоретических аспектов регулирования государственных и муниципальных закупок с позиций гражданского права представлены в трудах ученых: Брагинского М. И., Витрянского В. В., Иоффе О.С., Навицкого И.Б., Лунца Л.А., Слесарева В. Л., Яковлева В.Ф. и др.
Проблемы собственно правового регулирования государственных и
муниципальных заказов комплексно и/или по отдельным его аспектам иссле-
і дованы в трудах ряда авторов, в частности: Абовой Т.Е., Андреева Ю., Анд-
реевой Л. В., Асаула А.Н., Белова В.Е., Богдановой И. О., Борисова А.Н:, Ванина В.В., Воловой И.Э., Гладкова B.C., Горбачева М., Грахова В.П., Гребенщиковой Я.Б., Гредина Г.Н., Грось Л., Давыдовой А., Демина А. В., Дювернуа Н.Л., Завидова Б., Ершовой И. В., Кагана Е., Качура Н., Комова Ю, Кощеева В.А., Краева Н.А., Кузнецова В.И., Курбатова А., Моргуновой Е., Нестеровича Н. В., Патрона А.П., Пермякова Л.Е., Пиляевой В.В., Пяткова Д. В., Разенковой В., Рахмиловича В.А., Родионовой О.М., Свиридовой Д., Сер-гачева О. А, Смирнова В. И., Смирнова В. Т., Суханова Е. А., Суходольского Г. А., Тарабаева П., Тихомирова М. Ю., Тихомировой Л. В., Ткаченко Д., Федоровича В.А., Храмкина А.А, Цельникера С.С., Черепахина Б.Б., Чибисова В.Е., Шевченко Л. И., Шкурихина А. Г., Ярового А.В.
В процессе исследования были изучены работы некоторых ученых-экономистов: Дорнбуша Р., Фишера С, Шмалензи Р., Хавиной С.
Общеправовые подходы (общая теория), позволяющие исследовать, охватывающие, в том числе теоретические аспекты, государственных и муниципальных, закупок, представлены в работах: Дмитриева Ю.А., Лазарева В:В1, Липеня-С.В; Марченко М1Н., Морозовой Лі А., Полянского И;А.,Тро-фимоваіЕ.В; и др:
Вгисторическомшрошлом:существенный вклад в развитие гражданского права в і целом; и правового обеспечения государственных закупок, в частности; внесли; такие авторы как, КрасикА.В:, Победоносцев К. П., Шершене-вичН;,Ф;, Элькин-Б.РЬ и др:
Практические аспекты регулирования* правоотношений; связанных с государственным и муниципальным- заказом» анализируются: Веденеевым F.. МС,.Рончаровым;Е.Ю;, КайлемА;Ж, КобзевымГ. Ні, Кузнецовой? И: и другими специалистами;
Вместе с тем; в условиях дальнейшего развития деятельности государственных и- муниципальных органов по закупкам товаров і работ и услуг, совершенствования соответствующего законодательства и/ усложнения отношений в данной области, возникает объективная необходимость дальнейших теоретических разработок в рассматриваемой сфере.
Объектом исследования является законодательство и иные нормативно-правовые акты, регулирующие размещение государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации, а также соответствующая, правоприменительная практика.
Предметом исследования ^является комплекс правоотношений в сфере размещения заказов на поставки товаров, вьшолнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Цель диссертации состоит в исследовании отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов, разработке на этот основе научно-обоснованных подходов и рекомендаций по повышению результативности этого института, усилению заинтересованности хозяйствующих
субъектов в размещении и исполнении данных заказов; а также в разработке автором предложений по совершенствованию законодательства в этой сфере. Цель диссертационного исследования предопределила необходимость решения следующих основных задач:
провести анализ основных исторических предпосылок и условий формирования, и развития нормативной базы, правоприменительной практики в сфере государственных- и муниципальных закупок в современной России;
определить правовую, природу отношений в сфере размещения государственных и муниципальных заказов;
осуществить теоретико-правовой анализ различных способов размещения государственных и муниципальных заказов за рубежом, международного и иностранного опыта правового регулирования в данной сфере;
провести анализ способов размещения, государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации; выявить положительные и отрицательные стороны;
определить правовые методы стимулирования расширения участия> хозяйствующих субъектов в процессе размещения государственных и муниципальных заказов;.
рассмотреть специфику ответственности при совершении^ правонарушений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов и внести необходимые коррективы в их правовое регулирование;
разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в исследуемой сфере.
Научная новизна исследования. В диссертационной работе впервые на-монографическом уровне исследованы гражданско-правовые правоотношения, в- сфере собственно размещения государственных и муниципальньгх заказов. Предложен ряд новаций в области размещения<заказов, направленных на усиление гласности процесса отбора потенциальных исполнителей госу-
дарственных и муниципальных заказов и недопущение необоснованного ограничения конкуренции, а также противодействие противоправному ущемлению интересов сторон размещения заказов.
Проведённое диссертационное исследование позволило сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
В правовой науке нет единого мнения об отраслевой принадлежности института размещения государственных и муниципальных заказов. В работе автор исходит из того что, правоотношения и действия, совершаемые в ходе размещения заказов, носят как общее правило, гражданско-правовой характер. Автор, относя правоотношения в области размещения государственного, муниципального заказа (далее размещение заказов) к гражданско-правовой отрасли, исходит из распространения на данные правоотношения (с учетом некоторой их специфики) принципов и основных положений гражданского права. Сказанное относится, в частности, к таким принципам и положениям гражданского права как равенство участников отбора для обеспечения конкурентной среды в процессе размещения заказов, приобретение и осуществление прав победителем конкурса своей волей и в своем интересе; заключение гражданско-правовых договоров с победителями. Наличие в правовом регулировании размещения публично-правовых элементов не отрицает гражданско-правового характера исследуемого института. Сочетание публично-правового и гражданско-правовых начал характерно и для ряда других институтов гражданского права.
В теории права, как и в правоприменительной практике всё ещё" не сложилось определение такого ключевого понятия, как «государственный, муниципальный заказ». В законодательстве также нет данного понятия.
В работе в результате анализа правоприменительной практики, законодательства, а также правовой теории, автором предложено определение государственного и муниципального заказа.
В диссертационной работе предлагается рассматривать государственный и муниципальный заказ как распорядительный акт государственного или муниципального органа, устанавливающий объемы выделенных государственных или муниципальных средств, виды и количество товаров, работ и/или услуг, а также сроки и другие условия, связанные с удовлетворением соответствующих государственных или муниципальных нужд.
3. В диссертации аргументирована необходимость в специальных пра
вовых нормах о размещении государственных, муниципальных заказов в
сфере НИОКР. В работе автором сформулирован ряд норм, относящихся к
новым способам размещения заказов для государственных и муниципальных
нужд по НИОКР, цель которых защитить интересы, потенциальных исполни
телей заказов. В числе таких способов предлагается «расширяющийся кон
курс». В основе «расширяющегося конкурса» содержатся элементы «пере
торжки», использовавшейся ещё в императорской России, а также элементы
«двухэтапного» конкурса, действовавшего в Российской Федерации в конце
1990-х годов.
В работе автор раскрывает содержание каждого из этапов «расширяющегося» конкурса.
В диссертационной работе обосновывается целесообразность использования при размещении государственных и муниципальных заказов института аренды и лизинга в качестве самостоятельных способов размещения и исполнения заказов. Такое решение даст возможность государственным и муниципальным заказчикам удовлетворять свои ограниченные во времени имущественные и иные нужды без приобретения в собственность соответствующих товаров.
В работе подчеркнуто, что обеспечение равных условий для участников государственных и муниципальных торгов, способствует состязательности и добросовестной конкуренции в ходе размещения заказов. Данный подход, должен соблюдаться на всех этапах размещения заказов для государ-
ственных и муниципальных нужд. Одним из наиболее ответственных этапов является предоставление статуса участника отборочных процедур.
С этой целью автором предлагается модернизация процедуры и регламента размещения государственных и муниципальных заказов. В частности, внедрение инновационного способа формирования заявки участника. Заявка должна состоять из двух отдельных блоков, один из которых содержит формально-справочные данные о заявителе, необходимые лишь для допуска его к участию в отборе; во втором — сосредоточены коммерческие предложения заявителя, в результате сопоставления которых выявляется победитель отбора.
Предлагаемые изменения процедуры, и регламента размещения государственных и муниципальных заказов не позволят отдельным заинтересованным организаторам конкурса, исследуя формальные сведения о заявителе, доступ к которым открывается в первую очередь, неправомерно-получить сведения о конкурентных, коммерческих преимуществах какого-либо конкретного предложения, и исключить, его автора из процедуры отбора, используя лишь формальные характеристики.
6. С целью повышения уровня конкуренции среди потенциальных исполнителей государственных и муниципальных заказов, как важного признака организации их размещения, необходимо усиление стимулирования участия в отборочных процедурах хозяйствующих субъектов, что отвечает основным принципам гражданско-правового регулирования рассматриваемых правоотношений.
Для усиления стимулирования участия хозяйствующих субъектов, (прежде всего субъектов .малого предпринимательства) в процедурах размещения государственных и муниципальных заказов, в работе предлагается-оказывать им материальную поддержку государства и органов* местного самоуправления (предоставление авансов, преимущественного кредитования из
государственных и муниципальных средств, складских помещений или денежных средств для их аренды и др.).
7. Для реализации такого важного принципа гражданского права, как равенство участников отношений, важную роль играет один из критериев отбора^ победителя-конкурса — «квалификация участника». Данный термин используется некоторыми исследователями, а также законодателем. Однако его содержание или не раскрывается, или дается крайне сжато, не полно.
С учётом этого, в работе предлагается-определение этого понятия.
Квалификация участника конкурса размещения государственного или. муниципального заказа - это показатель, характеризующий^ с одной стороны; участника отборочных процедур, как хозяйствующего субъекта - юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, а с другой? стороны - его персонал, привлекаемый к исполнению данного заказа, с учётом уровня* его профессиональной подготовки, наличия соответствующего опыта,работы и т.п.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость работы состоит в применении гражданско-правовых принципов и положений к организации и осуществлению размещения государственных и муниципальных заказов.
Автор диссертационной работы провел анализ правоотношений в сфере размещения заказов с позиции усиления начал справедливого и равного участия всех субъектов данных правоотношений. В работе сформулированы некоторые новые определения основных понятий.
Научно-теоретическая, значимость данной, работы состоит также в выводах и рекомендациях, направленных на совершенствование правового регулирования, одной из наиболее важных стадий организации государственных и муниципальных закупок — их размещения.
Практическая значимость работы определяется возможностью применения содержащихся в ней методов, выводов и предложений для совершенствования законодательства и правоприменительной практики в целях оптимизации форм участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и исполнителей заказов в сфере государственных и муниципальных заказов. В работе предложены пути совершенствования некоторых процедур размещения, представления заявок, а также стимулирования участия хозяйствующих субъектов-в отборочных процедурах, исходя из необходимости развития подлинной-конкуренции участников, а также их равенства, как участников гражданско-правовых отношений.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской* Федерации, обсуждена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики.
Часть выводов, полученных в ходе исследования, нашли отражение в статьях, опубликованных в.журналах, рекомендованных ВАК: «Размещение общественных заказов: упрощённые формы» // «Государственная, служба», №3, 2008 г. и «Историко-методологические аспекты развития правового регулирования поставки продукции для государственных нужд России» // «Российский следователь», №5, 2008 г.
По теме диссертационного исследования на различных конференциях был обсужден ряд докладов; а именно:
на междисциплинарной аспирантской конференции «Российское общество: тенденции и перспективы развития» (Москва, РАГС, 2005 г.) — «Государственный заказ как фактор развития экономики»;
на VII ежегодной междисциплинарной аспирантской конференции «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Мо-
сква, РАГС, 2006 г.) - «Формирование конкурсных комиссий для определения победителей конкурсов на исполнение государственного заказа»;
на IV Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2006 г.) - «Некоторые новации законодательства в области размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров (продукции, работ, услуг)»;
на V Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, СЗАГС, 2007 г.) - «Порядок отбора участников исполнителей государственных заказов»;
на Международной научно-практической конференции «Инновационная стратегия российской экономики» (Москва, Московский экономико-финансовый институт, 2007 г.) - «Содержание и специфика государственного заказа»;
на ежегодной междисциплинарной аспирантской конференции «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, РАГС, 2007) - «Аукцион, как форма размещения госзаказа: особенности и перспективы».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав и пяти параграфов, заключения и библиографического списка.
Исторические предпосылки и развитие правового регулирования поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд в России
Для российского законодательства весьма характерно и, даже традиционно, особое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для удовлетворения потребностей государства.
В силу геополитических и климатических условий развития страны, государство, как общественный институт играло и играет в России значительную роль как субъект права, экономики и общественной жизни. В связи с этим существенное значение приобретают вопросы развития правовой конструкции государственного заказа и поставок товаров, работ и услуг (далее — продукции) для государственных нужд с учетом традиций богатого исторического опыта.
В условиях дореволюционного и советского законодательства правовое регулирование отношений по государственному заказу обладало спецификой. Это было обусловлено соответствующей политико-экономической док-триной различных исторических периодов развития России. Тем не менее, сопоставляя нормы разных исторических эпох можно увидеть фактическую преемственность между современным законодательством и законодательством различных этапов развития Российского государства.
Особый интерес вызывает законодательство в области государственных закупок дореволюционного периода. Это связанно с тем, что экономичеекая модель развития общества того времени в ряде основных своих черт схожа с современной;
Впервые идея выбора исполнителя работ для государственных нужд посредством торговгзародилась в глубокой древности. Так, еще древнегреческий историк Плутарх упоминает о проведении торгов -для отбора подрядчика по восстановлению разрушенных стетгреческого полиса Афины1.
Исторические документы свидетельствуют о том; что первый отечественный государственный акт, связанный; с обеспечением государственных нужд, появился еще вр времена правления? царяс Алексея Михайловича -7 июля 1654г. был подписан указ о «подрядной цене» на доставку в Смоленск муки-и сухарей?.
Он явился своего рода; предтечей и конкурсных, торгов, и других со-временных способов отбора поставщиков дляггосударственных нужд. В указе царя устанавливалась розничная цена; по которой; государство приобретало товар; Купцы, согласившиеся на такую? сделку с: государством освобождались от всех пошлин по перевозу данного груза; Примечательно, что указ І не устанавливал никаких норм, связанных со срывом государственной поставки.
Во времена Петра Великого: в России было- создано специальное ведомство — Канцелярияшодрядных дел, которое занималось вопросами поставок и продаж продукции для государственных нужд и подчинялась Камер-коллегии. Для сравнения: в Великобритании аналогичный орган, обеспечивающий? интересы короны в колониях Британской Империи — «Краун Эй-дженс» — бьш создан почтина век позднее, лишь в Л 833 году.
В период правления Петра Ь в ходе усиления государственной политики укреплялось, и обеспечение значительно возросших государственных нужд. При активной поддержке государства были созданы, в частности, крупные заводы по переработке уральских руд в целях поставки металла для государственных нужд.
В области отбора поставщиков, государство применило новый для того времени метод - публичный конкурс. Для привлечения большего количества претендентов, был использован специальный способ их оповещения — объявления вывешивались на городских воротах и каждое заинтересованное лицо могло знакомиться с ними. Здесь же вывешивались объявления об устанавливаемых льготах исполнителям государственного заказа. За неисполнение государственного заказа подрядчиком, впервые были введены меры государственного принуждения в виде специальных пеней, которые брались и с самого исполнителя, и с его поручителя, при этом размер штрафа определялся лично императором (за утрату или порчу военных припасов подрядчик штрафовался в размере двойной цены всего подряда).
С 1717 года была введена специальная должность «гофмаклера» — специалиста по ценам, которую обычно занимали купцы. Они должны были следить за экономической выгодой государства при проведении торгов. Они брали по полкопейки с одного сэкономленного рубля, т.е. работали за установленный процент. Впоследствии, в 1808 году от услуг таких специалистов в сфере военных поставок отказались — их заменили специальные профессиональные комиссии, куда входили государственные чиновники, отслеживающие состояние цен на товары и работы в стране.
В последующие эпохи законодательство в области государственных закупок совершенствовалось.
В 1775 году Екатерина П подписала акт «Учреждение о губерниях», который в статье 118 содержал нормы о контрактах «по подряду, поставкам и откупах». Теперь проведением торгов занималась Казенная палата, которая заключала контракты на сумму до 10 000 рублей и на срок не более четырех лет. Контракты на более солидную сумму и на более продолжительный срок рассматривались и подписывались непосредственно императрицей.4
В период правления Императора Александра І в 1802 году был введен «Устав о провианте для продовольствия войск». Данный документ предписывал применять «справочные цены» при заключении государственных заказов. Устав также содержал детальный механизм сбора информации для опре- деления цен. Проводился подробный анализ цен на хлеб по губерниям, устанавливались наибольшая, средняя и наименьшая цена. Торги рекомендовалась начинать с наименьшей цены, покупать по наибольшей цене запрещалась. Это - ценный опыт (ведение статистики цен, и доведение, вытекающих из нее, рекомендаций до государственных закупщиков), который, как представляется, необходимо использовать и в настоящее время.
В 1830 году Императором Николаем I был подписан основополагающий акт, отменивший прежние, нередко противоречащие друг другу инструкции. Он представлял собой подробное руководство в области государственных закупок. Нормы этого «Положения об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам» с некоторыми изменениями действовали вплоть до 1917 г.
Способы размещения государственных и муниципальных заказов
Существуют различные способы размещения государственных и муни-ципальных заказов. В этой связи нами предлагается представить способы размещения государственных и муниципальных заказов (с учётом международных рекомендаций) в соответствии со следующей схемой (см. схему 1). Представляется, что все способы отбора исполнителей государственных (и муниципальных) заказов делятся на две большие группы: способы, в которых есть элемент состязательности и способы, в которых его нет. Состязательность подразумевает, что каждый участник отборочных процедур старается доказать заказчику, что именно он является наиболее подходящим для привлечения к исполнению заказа. Все виды состязательных способов отбора порождают конкуренцию среди участников, однако выражается она в разных формах и решение о победителе выносится по-разному, в зависимости от конкретного способа отбора.
Состязательные способы отбора делятся на торги и способы, альтернативные торгам. Торги предусматривают открытое соперничество участников процедур отбора. Альтернативные способы отбора ориентированы на большую завуалированность процесса отбора победителя и носят более упрощенный характер.
Не состязательный отбор подрядчиков применяется при объективной безальтернативности кандидатуры исполнителя заказа90.
Анализ способов размещения государственного и муниципального заказа приведен ниже.
Этап размещения государственного и муниципального заказа делится на две стадии - установление круга возможных исполнителей и привлечение их к процедурам отбора, а также определение наиболее достойного из них, с кем и следует заключить договор.
1. Торги (конкурс и аукцион).
Одним из способов определения подходящего контрагента государственного и муниципального заказчика являются торги (представленные, в соответствии с законодательством, в виде конкурсов и аукционов). Торги имеют ряд особенностей и важных черт.
Наиболее важной и ценной чертой торгов является их состязательность. Она направлена на достижение оптимального результата. В проведении конкурсов и других состязательных процедур, лежит интерес того субъекта, который его организует, и он видит цель конкурса в том, чтобы используя заинтересованность принявших участие в конкурсе лиц вызвать соревнование между ними для поставок конкретной продукции, наилучшего выполнения какой-либо работы, в том числе решения социально-экономической или научно-технической задачи (в рамках НИОКР), создания определённого результата. Вместе с тем, организация конкурса предполагает и соединение интересов, как организатора, так и участника.91
Следующую важную характеристику торгов можно определить как количественный состав участников. Их должно быть несколько. Невозможно участие в конкурсе всего лишь одного кандидата - ему не с кем будет соревноваться, а его самого не с кем будет сравнивать. Участие единственного кандидата превращает процедуру отбора просто в назначение исполнителя — теряется смысловое содержание отбора. Отметим, что аналогичные последствия имеют место и в том случае, когда несколько кандидатов выражают желание участвовать в отборе, однако лишь один из них соответствует конкурсным условиям, и потому лишь один может быть допущен к конкурсу. В этом случае также будет отсутствовать возможность сопоставления различных предложений, с тем, чтобы найти среди них оптимальное.
Еще одна важная характеристика торгов — равенство условий для всех участников отбора . Наибольшая заинтересованность и активность со стороны участников достигается при соблюдении принципа равного подхода в оценке всех кандидатов. Принцип «равноудаленности» участников отбора от заказчика, важен также и для самого заказчика, так как, тогда он имеет возможность более внимательно оценивать каждого из кандидатов по наиболее важным характеристикам, не делая никаких «скидок». Это позволяет максимально тщательно отбирать подходящего партнера-исполнителя.
Публичность - также один из важных признаков конкурса. Под публичностью подразумевается «обращение к публике» 93. Представляется, что для каждой разновидности отбора необходимо устанавливать свой, заранее определенный, минимум публичности.
В настоящее время правовой режим публичности устанавливается посредством введения режима открытых и закрытых торгов. Разделение происходит в силу установления различного по ширине круга возможных участников отбора. Открытые торги предполагают участие практически любого заинтересованного лица (если их заявки соответствуют конкурсной документации), а закрытые - только заранее определенного круга лиц. Закрытые торги должны быть исключением из общего правила, по которому все конкурсы должны быть открытыми. Разумеется, такое ограничение должно быть продиктовано какими-либо неординарными причинами — например, вопросами государственной безопасности.
Правовой механизм размещения государственного и муниципального заказа
Думается, что, если бы ФЗ № 94 предусматривал бы возможность размещения заказа с целью государственного договора аренды, то его можно было бы применить и к последнему примеру, так как ограничением для применения ФЗ № 94 во внешнеэкономических отношениях являются только случаи удовлетворения государственных и муниципальных нужд путём оказания услуг «международными финансовыми»организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником.которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры» (ч.2 ст. 1 ФЗ № 94). Перечень таких организаций утвержден Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1968-р154.
Представляется целесообразным включить в способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд и аренду. Это предоставит возмож-ность государственным заказчикам решать свои временные имущественные и иные проблемы без необходимости приобретать в собственность соответствующие товары.
Рынок государственных закупок товаров, работ и услуг в Российской Федерации все последние годы всё больше расширяется. Так, по сравнению с общим числом процедур закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд в 2000 т., в 2004 году этот показатель возрос почти в 4 раза, а в 2006 г.— почти в 28 раз. Если оценить общую стоимость заключенных контрактов, то она также свидетельствуют о росте объема рынка государственных закупок — по сравнению с 2000 годом, в 2004 г. она возросла более, чем в 5 раз, а в 2006 г. этот показатель почти в 13 раз больше, чем в 2000 г. Увеличение общего числа заявок происходило гораздо медленнее - в 2004 г. оно было в 4 раза было больше, а в 2006 увеличилось несколько более чем в 4 раза относительно их числа в 2000 г.
Тот факт, что число процедур (единиц) закупок относительно 2000 г. увеличилось в 2006 г. более, чем в два раза быстрее, чем стоимость заключённых контрактов свидетельствует о соответствующем уменьшении средней стоимости одного контракта — примерно с 670 тыс. рублей в 2000 году до более 306 тыс. руб. в 2006 году.15
Нижеприведённые диаграммы 1-4 иллюстрируют динамику некоторых основных показателей закупок продукции для государственных нужд.
Всего проведено торгов и др. способов закупок для госнужд, тыс., в том числе: из средств федерального бюджета;
Диаграмма 1. Динамика проведенных торгов и др. способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в России (2000-2004 и 2006 гг.)156
Расчёты по данным статистических сборников «Торговля в России. 2005», Росстат. М., 2006. С. 182. «Торговля в России. 2007», Росстат.. М., 2007, С. 153. Статистические сборники «Торговля в России. 2005», Росстат. М., 2006. С.182. «Торговля в России. 2007», Росстат.. M., 2007, С. 153. Соответствующие данные за 2005 г. не публиковались (Прим. авт.)
В 2000-2004 гг. и в 2006 г. число торгов в России, проведенных за счёт региональных бюджетов, в общем числе торгов за счёт государственных бюджетов, обычно превышало число торгов, проведённых за счёт федерального бюджета, только в 2001 и 2006 гг. доля торгов за счёт федерального бюджета превышала долю торгов за счёт региональных бюджетов.
Диаграмма 2. Динамика числа заключенных государственных и муниципальных контрактов(2000-2004 и 2006 гг.)157
Число контрактов, заключённых за счёт региональных бюджетов в 2000-2004 гг. превышает число контрактов, заключенных за счёт федерального бюджета, но в 2006 г., наоборот, количество заключенных контрактов и сделок за счёт средств федерального бюджета превышает число контрактов, заключённых за счёт региональных бюджетов
Динамика стоимости заключенных контрактов на постав ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни ципальных нужд в России (2000-2004 и 2006 гг.)158
Доля стоимости контрактов за счёт федерального бюджета в общей стоимости контрактов для государственных нужд после 2002 г. меньше, чем доля стоимости контрактов за счёт региональных бюджетов.
Диаграмма 4. Динамика общего числа заявок, подданных поставщиками для участия в закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в России (2000-2004 и 2006 гг.)159
После того, как появились новые формы привлечения возможных исполнителей государственного и муниципального заказа, общее число заявок на участие в процедурах значительно выросло. Доля заявок, подданных на средства из региональных бюджетов в рассматриваемые периоды превышает долю заявок, поданных на средства федерального бюджета, кроме 2001 г.
Практически по всем показателям государственные закупки товаров, работ и услуг в субъектах РФ стабильно растут.
В 2004-2006 годах в субъектах резко выросло количество проведенных процедур размещения госзаказа. Учитывая, что совокупное количество государственных структур субъектов значительно превосходит количество соответствующих госорганов федерального уровня, превышение соответствующих региональных показателей относительно федеральных вполне объяснимо.
В связи с тем, что государственные органы статистики только с 2006 г представляют информацию о состоянии рынка не только государственных, но и муниципальных закупок, анализ рынка последних возможен только с этого года.
Ответственность за правонарушения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов
В данном параграфе мы рассмотрим некоторые вопросы ответственности, которая наступает в случае совершения противозаконных деяний в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.
Для нормального развития общественных отношений все их участники должны надлежащим образом исполнять свои обязанности, установленные законом, и взятые на себя обязательство.
Существуют различные виды ответственности в зависимости от того, какой отраслью законодательства урегулированы конкретные общественные отношения. В соответствии со ст. 62 ФЗ № 94 лица, совершившие правонарушения в области размещения государственных и муниципальных заказов «несут дисциплинарную, гражданскую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Примечательно, что понятия уголовной, или административно-правовой ответственности1 более или менее ясны (законодатель, в.соответствующих кодексах, прямо установил виды деяний; которые признаются уголовными преступлениями, или административными проступками). В тоже время, о самом понятии гражданско-правовой ответственности «ведется живая-дискуссия;
Некоторые авторы выделяют «позитивную ответственность», под которой понимается строгое осуществление всех обязанностей. Такая трактовка i практически совпадает с надлежащим исполнением обязательств. До нарушения надлежащего исполнения обязательств, вопросы ответственности» не возникают. В соответствии с другой точкой зрения, под гражданско-правовой ответственностью понимается регулируемая обязанность давать отчет в своих действиях. Однако подобная обязанность может возникать и при правомерных действиях. Кроме того, гражданско-правовая ответственность (собственно, как и любая другая разновидность правовой ответственности) всегда содержит в себе отрицательные последствия і для правонарушителя. Вместе с тем, отождествление ответственности и мер общественного1 принуждения сужает понятия гражданско-правовой ответственности. Это связано с тем, что ответственность в гражданском-праве в первую очередь направлена на защиту гражданских прав предусматривает не только отрицательные санкции в отношении нарушителя, но и восстановление того состояния дел, тех прав пострадавшего лица, которые имели место до совершения незаконных деяний.
Примечательно, что в сфере размещения государственных и муниципальных заказов может быть задействовано сразу четыре вида ответственности: гражданско-правовая, административная, уголовная и дисциплинарная. То есть, два вида ответственности носят частноправовой характер, а два других публично-правовой.
Однако, можно полагать, что непосредственно в процессе размещения, при совершении правонарушения;, для потенциальных исполнителей заказа и заказчиков имеет большее значение гражданско-правовая и административная ответственность.
Вопросы гражданско-правовой ответственности публичных образований вообще ив процессе размещения государственных и муниципальных заказов; в частности, вызывают определенные споры.
Так, хотя FK РФ не-предусматривает иммунитета государства по внутренним? обязательствам (ст. 126 предусматривает ответственность Российской Федерации и ее субъектов по своим обязательствам), имущество на которое может быть обращено взыскание ограничивается бюджетными средствами и иным имуществом, образующим казну. Кроме того, в п.З ст. 161 БК РФ оговаривается, что «сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба». Таким образом,, возмещение упущенной выгоды не предусматривается. По мнению некоторых специалистов государство ограничивает пределы своей ответственности, фактически устанавливая иммунитет публичных образований в области гражданско-правовой ответственности215.
Представляется, что если данная негативная тенденция будет развита в принцип, то он будет применен и в і отношении ответственности публичных образований и в области непосредственно размещения заказов.
Высказывается мнение, что бюджетный иммунитет государственных и муниципальных заказчиков, с учетом ст. 239 БК РФ практически исключал ответственность заказчика. Однако, с принятием ФЗ № 94, ситуация, якобы, изменилась, так как этот акт по юридической силе равен БК РФ, в связи чем, «судебные инстанции ...будут привлекать заказчиков к гражданско-правовой ответственности за нарушение денежного обязательства, несмотря на бюджетный иммунитет»216.
