Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа публичных услуг и их место в системе российского права
1. Публичные услуги как правовой феномен 12
2. Классификация (виды) публичных услуг 58
Глава 2. Договор как гражданско-правовая форма регулирования обязательств по оказанию публичных услуг
1. Структура обязательств по оказанию публичных услуг 80
2. Особенности договорного регулирования обязательств по оказанию публичных услуг 105
Глава 3. Некоторые проблемы гражданско-правовой ответственности при нарушении прав потребителей публичных услуг
1. Сущность, основание и общие условия применения мер гражданско-правовой ответственности при нарушении прав потребителей публичных услуг 127
2. Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный потребителю публичных услуг 149
Заключение 168
Список использованных источников и литературы
- Классификация (виды) публичных услуг
- Структура обязательств по оказанию публичных услуг
- Особенности договорного регулирования обязательств по оказанию публичных услуг
- Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный потребителю публичных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня сфера услуг является одним из наиболее динамично развивающихся секторов постиндустриальной экономики. Услуги охватывают практически все сферы жизни, причем в общем массиве услуг можно выделить особый сегмент, определяющийся значимостью как для конкретного индивида, так и для всего общества, – публичные услуги.
В настоящее время в России отмечается смена концептуальных подходов к определению сущности государства. Если ранее в качестве одной из основных теорий рассматривалось учение о классовом обществе, то сегодня на первое место выходит доктрина социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, где индивид, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2, 7 Конституции РФ). Президент РФ Д.А. Медведев отмечает, что демократия может стать массовой только тогда, когда обеспечен всеобщий доступ к элементарным благам, к системам образования, медицинского обслуживания, информационного обмена.
В соответствии с концепцией «сервисного государства» деятельность публично-правовых образований должна быть направлена прежде всего на удовлетворение потребностей населения. Взаимодействие граждан и государственных органов в процессе такой деятельности носит специфический характер, позволяющий рассматривать такое взаимодействие в рамках категории «публичные услуги».
Однако, несмотря на признание жизнеспособности данной категории, ее правовая природа окончательно не определена, нет единства в установлении критериев отнесения тех или иных услуг к категории публичных, слабо разработана классификация публичных услуг, требуют совершенствования гражданско-правовые механизмы, направленные на регулирование соответствующих отношений. Ратуя за формирование полноценного рынка публичных услуг, законодатель крайне осторожно использует потенциал гражданско-правовых средств в этой сфере жизнедеятельности, что в конечном итоге ущемляет права граждан, препятствует повышению качества обслуживания населения, снижению издержек на оказание публичных услуг, ограничивает конкуренцию в данном секторе экономики, сохраняет атмосферу пренебрежительного отношения к интересам не только конкретной личности, но и общества в целом.
Современное состояние правовой базы, регулирующей вопросы оказания публичных услуг, характеризуется «полусоветскими» методами правового регулирования, наличием множества пробелов и противоречий, отсутствием четких нормативных критериев определения качества, объема и безопасности публичных услуг. Требуют дополнительной проработки вопросы обеспечения гарантий прав граждан и юридических лиц на оказание публичных услуг, установления четких процедур возмещения причиненного вреда. Вопросы оказания публичных услуг напрямую связаны с развитием нашего общества, так как от качества публичных услуг зависят состояние образованности, здоровья, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, возможности раскрытия творческого потенциала личности, реализация гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Степень разработанности темы в юридической литературе. Вопросы правового регулирования оказания возмездных услуг достаточно активно исследовались учеными-цивилистами, в том числе Н.А. Бариновым, М.И. Брагинским, А.Ю. Кабалкиным, В.В. Кваниной, Н.В. Козловой, О.Н. Корнеевой, С.В. Куровым, М.Н. Малеиной, Р.М. Мородумовым, Т.И. Сайкиной, Л.В. Санниковой, В.Н. Соловьевым, Е.Г. Шабловой, О.М. Щуковской и др. Однако гражданско-правовая природа, классификация, специфика публичных услуг ими рассматривались в общих чертах. В работе А.В. Баркова (2008) рассматривается проблематика правового регулирования рынка социальных услуг, которые можно рассматривать в качестве только одного из сегментов публичных услуг. В докторской диссертации Л.Б. Ситдиковой (2009) исследованы информационные и консультационные услуги.
Непосредственно публичным услугам посвящены работы Д.Н. Бахраха, А.Ф. Васильевой, Е.В. Гриценко, А.Н. Костюкова, Л.А. Мицкевича, Н.В. Путило, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, Л.К. Терещенко, М.Д. Чесноковой, Н.А. Шевелевой, А.В. Яцкина и др. Однако направление научных интересов данных ученых лежит в плоскости использования административных механизмов воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе оказания публичных услуг.
Целью диссертационного исследования является основанное на системном анализе действующего законодательства и правоприменительной практики изучение публичных услуг в гражданско-правовом аспекте для последующего использования полученных выводов при разрешении конкретных конфликтных ситуаций, защите прав потребителей публичных услуг, совершенствовании правовых механизмов, регулирующих объемы, качество и порядок оказания публичных услуг.
Для решения обозначенной цели поставлены следующие задачи:
– определить место публичных услуг в правовой системе российского общества;
– выделить природу и признаки публичных услуг как особой правовой категории;
– дать классификацию публичных услуг в зависимости от юридически значимых критериев;
– выявить структуру обязательств по оказанию публичных услуг;
– выделить особенности договорного регулирования обязательств по оказанию публичных услуг;
– установить специфику гражданско-правовой ответственности при нарушении прав потребителей публичных услуг;
– определить субъектов гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный потребителю публичных услуг;
– выработать конкретные предложения по совершенствованию действующего гражданского законодательства, а также рекомендации относительно практики его применения.
Объектом исследования выбрана совокупность общественных отношений, возникающих в процессе оказания и потребления публичных услуг.
Предметом исследования являются соответствующие нормы гражданского права и правоприменительная практика.
Теоретической и методологической основой диссертации выступают фундаментальные теоретические положения гражданского права, общей теории права, истории и философии права. В работе над диссертацией автор использовал труды российских и зарубежных ученых: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Ф. Бастиа, Д. Белла, В.И. Бокова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, А.М. Гуляева, Б. Даффи, О.С. Иоффе, А.Д. Корецкого, Ф. Котлера, О.А. Красавчикова, Л.А. Лунца, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Г.К. Матвеева, Д.М. Мейера, Л.А. Мицкевича, А.А. Мохова, И.Б. Новицкого, Б. Пейджа, И.А. Покровского, В.Ф. Попондопуло, Н.В. Путило, И.В. Ростовщикова, А.Я. Рыженкова, О.Н. Садикова, Т.Н. Софиной, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Э.В. Талапиной, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Э. Форстхоффа, Р.О. Халфиной, В.А. Хохлова, А.Е. Черноморца, В.Е. Чиркина, А.Е. Шастико, Г.Ф. Шершеневича и др.
При проведении диссертационного исследования применялись диалектический, логический, исторический, системно-структурный, социологический и другие методы научного познания.
Нормативной базой исследования являются опубликованные в РФ национальные нормативные правовые акты, а эмпирической основой – судебная и арбитражная практика разрешения гражданских дел, касающихся вопросов предоставления публичных услуг различной направленности, в том числе постановления и определения высших судебных инстанций России.
Научная новизна работы состоит в том, что она является комплексным исследованием публичных услуг с цивилистических позиций. В ней уточняются природа публичных услуг и признаки, позволяющие отличать данную правовую категорию, проводится классификация публичных услуг, поднимается проблематика двуединой природы обязательств по оказанию публичных услуг, детализируется элементный состав обязательств по оказанию публичных услуг, по-новому определяется роль и место договора в регулировании обязательств по оказанию публичных услуг, дается ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Критически оценивая взгляды ученых, рассматривающих оказание государственных услуг в качестве одной из государственных функций, автор приводит обоснования отграничения государственных функций от функций государственных органов и от форм осуществления этих функций. В итоге формулируется вывод о том, что публичные услуги являются формой осуществления (реализации) функций публично-правового образования.
2. Отношения по предоставлению публичных услуг (как формы реализации функций публично-правового образования) имеют двуединую природу. С одной стороны, возникают отношения по организации предоставления публичных услуг (организационные), в рамках которых осуществляется выбор конкретной правовой конструкции, опосредующей предоставление благ потребителям публичных услуг, а также выбор исполнителя публичных услуг (услугодателя). С другой стороны, складываются отношения по непосредственной передаче (предоставлению) благ от исполнителя публичной услуги ее потребителю, имеющие гражданско-правовую природу (деятельность по созданию услуги носит возмездный характер; субъектами оказания услуги могут быть, кроме государственных учреждений, и иные организации) и строящиеся по конструкции обязательства по оказанию услуг.
3. Выделены сущностные признаки публичных услуг как формы реализации функций публично-правового образования: закрепление за публично-правовым образованием в лице его органов статуса организатора предоставления публичных услуг, осуществляющего контроль за их исполнением; гарантированное предоставление публичной услуги каждому, кто обратится за ее получением; обязательность для исполнителя публичной услуги (услугодателя) совершения действий по ее предоставлению потребителю; целевое назначение публичной услуги и ее направленность на одновременное удовлетворение индивидуальных и общественных потребностей; определение содержания и условий предоставления публичной услуги в нормативном порядке; затратный (возмездный) характер деятельности исполнителя публичной услуги вне зависимости от объема и порядка оплаты его деятельности.
4. Сформулировано понятие публичных услуг: «Публичные услуги – это действия, направленные на удовлетворение индивидуальных потребностей физического или юридического лица, а в некоторых случаях и органов государственной власти и органов местного самоуправления, не имеющие материального выражения, характеризующиеся общественной значимостью, организуемые и контролируемые публично-правовым образованием, доступные для каждого обратившегося на условиях, определенных в нормативном порядке, независимо от порядка и условий их оплаты».
5. Предлагается классификация публичных услуг в зависимости от следующих критериев: 1) функционального (целевого) назначения публичных услуг; 2) сферы деятельности; 3) объекта услуги и его осязаемости; 4) правового положения организатора предоставления публичных услуг; 5) правового положения исполнителя публичных услуг (услугодателя); 6) правового положения потребителя публичных услуг; 7) источника и порядка возмещения понесенных исполнителем расходов на предоставление публичной услуги; 8) уровня нормативно-правового закрепления порядка и правил оказания публичных услуг.
6. Аргументируется позиция, что основанием возникновения обязательств по оказанию публичных услуг должен являться договор между услугодателем и услугополучателем. В качестве услугодателя выступает исполнитель публичной услуги, а в качестве услугополучателя – потребитель публичной услуги. Услугодателем могут быть как органы государственной власти (органы местного самоуправления), так и подведомственные им организации, а также частные лица (предприниматели и лица, специализирующиеся в области оказания профессиональных услуг). На договор по оказанию публичных услуг следует распространить правила, относящиеся к публичному договору и договору присоединения.
7. Утверждается, что отношения между исполнителем публичной услуги (услугодателем) и ее потребителем носят двусторонне обязывающий характер независимо от обязанности потребителя оплатить (возместить полностью или частично) затраты исполнителя публичной услуги. Данные отношения должны охватываться рамками договора, в соответствии с которым исполнитель публичной услуги обязуется совершить действия (деятельность) по оказанию публичной услуги определенного качества и в определенный срок, а ее потребитель обязуется предоставить необходимую достоверную информацию, а при наличии на то нормативного требования – оплатить (возместить полностью или частично) затраты исполнителя публичной услуги. Невыполнение потребителем публичной услуги рекомендаций исполнителя публичной услуги, направленных на достижение необходимого результата, влечет невозможность предъявления потребителем требований о возмещении причиненного вреда, а также иных требований.
8. Обосновывается мнение, что в качестве основного способа выбора исполнителя публичной услуги (услугодателя) следует считать открытый конкурс, проведение которого наиболее целесообразно поручать специализированной организации, тем самым освободив государственный (муниципальный) орган от несвойственных ему хозяйственных функций. По результатам проведения конкурса между государственным (муниципальным) органом и исполнителем публичной услуги должен быть заключен государственный (муниципальный) контракт, в соответствии с которым государственный (муниципальный) орган обязуется: допускать исполнителя к деятельности по предоставлению публичной услуги, контролировать качество предоставления услуги, при необходимости возмещать исполнителю публичной услуги затраты на ее предоставление потребителям за счет средств соответствующего бюджета, нести ответственность в случае неисполнения обязанности по возмещению затрат, понесенных исполнителем публичной услуги на ее предоставление потребителям.
9. Аргументируется вывод о том, что заказчик (организатор предоставления публичных услуг) и исполнитель публичных услуг (услугодатель) должны нести солидарную ответственность перед потребителем за вред, причиненный ему в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, оказывающей услуги для государственных и муниципальных нужд, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком на основе государственного (муниципального) контракта.
10. Автором определяется субъект гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный потребителю публичных услуг, в зависимости от трех ситуаций: а) если исполнителем публичных услуг (услугодателем) является государственный орган или орган местного самоуправления, то публично-правовое образование, в ведении которого он находится, несет гражданско-правовую ответственность за действия такого органа в случае причинения им вреда потребителю публичных услуг, либо некачественного оказания таких услуг, либо при необоснованном отказе в оказании публичных услуг; б) если исполнителем публичных услуг является профессиональный субъект (нотариус, арбитражный управляющий, адвокат и др.), то государство, как организатор предоставления данных публичных услуг, с целью обеспечить возможность возмещения вреда, причиненного профессиональной деятельностью таких субъектов, требует от них в обязательном порядке провести страхование риска своей профессиональной имущественной ответственности; в) если же для деятельности в качестве исполнителя публичных услуг в настоящее время не требуется участие в конкурсе, а достаточно лишь пройти процедуры лицензирования и аккредитации, то в данном случае организатор предоставления публичных услуг ограничивается правилами об ответственности собственника имущества учреждения или предприятия, оказывающего публичные услуги.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические подходы в определении категории «публичная услуга», в классификации публичных услуг, в особенностях регулирования общественных отношений по предоставлению публичных услуг, а также по вопросам гражданско-правовой ответственности в случае ненадлежащего предоставления публичных услуг представляют собой новую, соответствующую современным представлениям о сущности публичной власти, концепцию. Сформулированные диссертантом выводы и конкретные предложения, высказанные по теме работы, могут быть использованы для совершенствования гражданского законодательства, регулирующего оказание публичных услуг. Материалы исследования применимы в учебном процессе, в частности в преподавании дисциплин «Гражданское право», «Предпринимательское право» и «Право социального обеспечения».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», а также нашли свое отражение в опубликованных автором работах.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложения.
Классификация (виды) публичных услуг
В настоящее время одним из самых динамично развивающихся секторов экономики является сфера оказания и потребления услуг. Статистические данные свидетельствуют о том, что в современных индустриально-развитых государствах объем валового внутреннего продукта, приходящегося на сферу оказания и потребления услуг, значительно опережает показатели в секторах добывающей и обрабатывающей промышленности. Сегодня на долю услуг в экономиках таких стран, как США, Япония, Германия приходится от 65 до 70% ВВП, причем в данной сфере занято около 70% трудоспособного населения1.
Хотя сфера услуг занимает важное место в экономике любого типа общественного устройства, в зависимости от эпохи объем и характер услуг значительно отличаются. Если в доиндустриальном обществе преобладали услуги личного характера2, то в индустриальном - на первый план вышли услуги, прямо или косвенно примыкающие к производству, такие как транспорт, финансы, услуги по передаче товаров потребителю (оптовая и розничная торговля), управление недвижимостью и др. Сегодня же главенствующее место в экономическом обороте занимают такие услуги, направленные на расширение сферы обслуживания населения, как коммунальные, информационные, образовательные, медицинские, спортивные, туристические и пр.3
Говоря о сфере услуг в постиндустриальном обществе, Д. Белл отмечает, что превалирующими в этом случае являются, так называемые гуманитарные и профессиональные услуги. Существующая в настоящее время потребность в увеличении числа людей, которые могут активно работать все отпущенные им годы жизни, делают услуги здравоохранения чрезвычайно значимыми, а влияние профессионального мастерства работников на интенсивность технического прогресса делает образование, и, в частности, доступ к высшему образованию, условием самого вхождения в постиндустриальное общество1.
Рассматривая услуги как феномен общественной жизни, следует отметить, что, несмотря на общепринятость термина «услуги», единого подхода к определению содержания этой категории, как и единой общепризнанной классификации услуг, на сегодняшний момент в науке нет.
Обозначая услуги в качестве одного из объектов гражданских прав , законодатель признает их значимость для общества, но не раскрывает содержания данной категории. Однако это крайне необходимо, так как установление для того или иного объекта адекватного правового режима, т.е. допустимости или недопустимости совершения с ним определенных сделок, влекущих известный юридический результат, возможно только при определении сущности такого объекта3.
А.В. Нестеров обоснованно отмечает, что отсутствие теории услуг, в которой были бы окончательно разрешены вопросы о сущности такого продукта как «услуга», причинах и целях данного продуцирования, специфики его потребления услугополучателем, крайне негативно сказывается на правоприменительной практике, в том числе на проблематике государственных услуг, когда к новым общественным отношениям стали применяться старые административные инструменты4.
Категория «услуги» известна со времен Древнего Рима, где она рассматривалась в качестве одной из составляющих трехчленной конструкции найма (наем вещей, наем работ, наем услуг). В последующем наем вещей стал отграничиваться от найма работ и услуг, причем потребность в рабочих руках и в услугах удовлетворялась, чаще всего, при помощи рабов и детей, подчиненных неограниченной власти домовладыки .То есть, римские юристы рассматривали услуги как действия одного лица в пользу другого, глубоко не вдаваясь в детализацию таких действий.
Такое «сверхширокое» толкование понятия «услуга» не способствовало упорядочению весьма разнообразных возникающих отношений. К концу XIX века среди российских ученых все активнее отстаивалось мнение о необходимости разграничения отношений по оказанию услуг от отношений подряда. Одним из сторонников такого разграничения являлся Г.Ф. Шершеневич2.
Последовательно выступал за отделение услуг от подряда и О.С. Иоффе, который писал, что к числу договоров по оказанию услуг следует относить договоры, которые опосредуют такую деятельность, которая не получает или не обязательно должна получать воплощение в материализованном, а тем более в овеществленном результате3.
Развитие правовой мысли в советское время привело к формированию двух основных подходов к определению содержания категории «услуга». Одна группа исследователей утверждала, что это - специфическая форма труда, т.е. деятельность человека, в то время как другие ученые доказывали, что услуги — это, прежде всего, полезный эффект деятельности, т.е. результат труда1. Данные позиции характерны и для ряда современных ученых2.
Однако, несмотря на определенную разработанность вышеуказанных направлений научных изысканий, мы считаем, что наиболее перспективными следует признать взгляды тех исследователей, которые предлагают раскрывать сущность категории «услуга» через такие категории как «потребность» и «благо». Думается, что заслуживает внимания позиция Н.Н. Иванова, который, понимая под потребностью надобность, нужду в чем-либо, требующую удовлетворения, а под благом рассматривая то, что удовлетворяет потребности, определяет услугу как деятельность, направленную на удовлетворение потребности путем предоставления (производства) соответствующих этой потребности благ материального и нематериального характера
Рассматривая в качестве услуги экономическое благо в форме деятельности, выражаемой в действии или последовательности действий, целью которых является повышение потребительской стоимости объекта услуги, а задачей - воздействие на этот объект, Н.В. Миронова включает в понятие «услуга» такой компонент как «объект услуги», в качестве которого, по ее мнению, может выступать сам человек, его материальные и нематериальные активы
Структура обязательств по оказанию публичных услуг
Что же касается форм реализации функций государства, то под ними понимаются специфические виды деятельности, посредством которой реализуются такие государственные функции как законодательная, управленческая, исполнительская, судебная, контрольно-надзорная деятельность1.
Что касается функций государственных органов, то это основные направления деятельности самих государственных органов, как специфических образований, формирующих и выражающих вовне волю государства. Причем в Указе Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 говорится только о функциях федеральных органов исполнительной власти. В качестве таких функций нормы п. 2 вышеназванного Указа рассматривают деятельность по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору за исполнением установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, по управлению федеральным государственным имуществом, по оказанию услуг гражданам и организациям.
Сегодня значительное количество ученых утверждает, что недостаточно четкое разграничение понятий «функция» и «услуга» является весьма серьезной методической проблемой административной реформы в целом и административной регламентации в частности
Рассматривая под услугами определенные действия или совокупность действий, совершаемых исполнителем по заданию заказчика1, а под функцией публичного субъекта — его основные направления деятельности, обусловленные сущностью и стоящими перед ним на том или ином этапе развития общества целями, задачами и социальным назначением2, некоторые ученые считают, что необходимость оказания публичных услуг обуславливается не любыми функциями публичной власти (публичного субъекта) . Однако, термин о том, что реализация не всех властных функций обусловливает необходимость оказания государственных услуг, мы подвергаем сомнению, ибо публичные услуги - это не функция власти, а один из механизмов (правовая форма) реализации задач и функций исполнительной власти.
Недостаточно удачные формулировки норм Указа Президента РФ № 314 позволяют предположить, что и организация обслуживания граждан, и само предоставление услуг есть единый процесс, что совсем не соответствует действительности.
Хотя признание государством того, что оно должно осуществлять не только принуждение, но и оказывать своим гражданам услуги, является прогрессивным шагом в развитии теории государства, мы полагаем, что органы власти не просто должны сами оказывать услуги. Их задачей является, прежде всего, организация оказания услуг. Роль органов власти должна сводиться именно к организационной деятельности, в то время как непосредственное предоставление государственных услуг есть ни что иное, как затратная деятельность достаточно многочисленных субъектов гражданского права, имеющих разную степень хозяйственной самостоятельности. Думается, что деятельность по непосредственному предоставлению услуг, т.е. действия услугодателя по сохранению или изменению состояния невещественных благ (имущественных прав, информации, нематериальных благ), совершаемые в пользу услугополучателя , носят двухсторонний характер, который опирается на согласованное волеизъявление участников возникающих отношений. Мы полагаем, что только управленческо-организационная деятельность, направленная на организацию предоставления государственных услуг и осуществление контроля за качеством таких услуг и относится к функциям органов исполнительной власти, а сам процесс оказания услуг должен охватываться рамками договорных отношений, хотя бы и носящих для потребителя услуги безвозмездный (в определенных случаях) характер .
Думается, что правовой формой осуществления деятельности органов власти по оказанию публичных услуг гражданам и юридическим лицам, т.е. правовым механизмом реализации предоставляющей функции публичного субъекта должна быть договорная конструкция, опосредующая отношения между публично-правовым образованием (в лице его исполнительных органов) и непосредственным исполнителем публичных услуг, который, в свою очередь, взаимодействует с конечным потребителем публичной услуги также в рамках обязательственного правоотношения.
Исходя из вышеизложенного, отнесение государственных услуг только к сфере регулирования публичного права было бы излишней поспешностью. Хотя оказание государственных услуг непосредственным образом и связано с осуществлением государством его функций, однако правовые механизмы предоставления подобного рода услуг самым тесным образом соотносятся с частным правом, ибо «оказание услуги всегда ориентировано на потребителя»
Особенности договорного регулирования обязательств по оказанию публичных услуг
Обязательность публичных услуг составляет следующий существенный признак. Причем очень тесно к данному вопросу примыкает проблема навязывания необязательных публичных услуг, оказываемых на возмездной основе.
Признавая обязательность ряда публичных услуг, достаточно большая группа ученых к таким обязательным услугам относят деятельность по аккредитации, ведение реестров, выдачу разрешений, удостоверений, свидетельств, государственное инспектирование, рассмотрение претензий и др.1 Л.А. Мицкевич предлагает в качестве критериев отграничения государственной услуги от иных действий органов исполнительной власти рассматривать характер взаимных прав и обязанностей сторон (органа и гражданина), метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина, основания взаимодействия органа и гражданина. В последнем случае крайне важно определить, реализует ли гражданин свои права или выполняет возложенные на него обязанности, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» ему государством .
Наиболее актуален данный вопрос для процедур лицензирования отдельных видов деятельности, а также регистрации актов, документов, прав, объектов. В соответствии с нормами п. 2 «б» Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на
Там же. осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов относятся к элементам контроля и надзора. Однако мы полагаем, что разработчики Указа допустили смешение таких понятий как проверка наличия лицензий, проверка соответствия удостоверяющих документов требованиям нормативно-правовых актов и деятельность по выдаче лицензий, удостоверяющих документов. Сложившаяся юридическая практика показывает, что подобная деятельность рассматривается как оказание публичных услуг.
Так, на справочно-информационном портале «Государственные услуги» в качестве деятельности по оказанию государственных услуг среди прочего указаны лицензирование образовательной деятельности по новым для лицензиата основным образовательным программам, переоформление лицензии на право ведения медицинской деятельности, выдача лицензии на осуществление деятельности по изготовлению протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, выдача паспорта гражданина Российской Федерации в случае утраты (хищения) паспорта, переоформление лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг по трудоустройству граждан РФ за пределами РФ1. В разделе вышеуказанного портала, посвященного деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, среди государственных услуг, оказываемых данной службой, перечислены государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, постановка на учет объекта недвижимости, предоставление сведений из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости2.
Справочно-информационный лортал «Государственные услуги»: [Электронный ресурс]. — URL: http://www.gosuslugi.ru/ru/index.php?&ssid_4=181 (дата обращения: 07.01.2010). Тенденция о рассмотрении лицензирования и выдачи удостоверительных документов в качестве государственной услуги подтверждается и на региональном уровне. Например, на официальном портале Правительства Татарстана в едином списке региональных государственных услуг значатся такие услуги, как выдача повторного свидетельства (справки) о регистрации акта гражданского состояния, выдача образовательному учреждению свидетельства о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса для государственной аккредитации и выдачи лицензий на право подготовки трактористов-машинистов, выдача удостоверения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и пр. подобные услуги1. Приказом Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 21 января 2009 г. № 105 утвержден административный регламент предоставления государственных услуг по лицензированию фармацевтической деятельности и лицензированию деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ2.
Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный потребителю публичных услуг
В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве ответчика были привлечены УФМС России по Красноярскому краю и Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Красноярскому краю. Рассмотрев материалы дела, Норильский городской суд взыскал с Минфина России за счет казны РФ в счет возмещения материального ущерба, а также оплаты представителя в суде и госпошлины 88 тысяч рублей, в счет компенсации морального вреда -12 тысяч рублей.
В кассационной жалобе Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Красноярскому краю просил решение отменить, полагая, что истцы не подтвердили вину должностных лиц в причинении им ущерба соответствующим судебным актом, следовательно, не доказали вины УФМС в причинении имущественного вреда. Кроме того, супруги не представили доказательств перенесения ими нравственных или физических страданий.
Проверив материалы дела, судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения. Судебная коллегия указала, что согласно п. 6 Положения о Федеральной миграционной службе Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 г., ФМС РФ осуществляет наряду с другими также и полномочия по оформлению и выдаче паспортов и иных документов гражданам России для выезда из РФ и въезда в страну. Порядок и правила оформления загранпаспортов определены служебной инструкцией.
Кассационная инстанция отметила, что в соответствии с нормами ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Согласно нормам ст. 1082 ГК РФ, удовлетворяя требования о возмещении вреда, суд обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (исправить поврежденную вещь, предоставить вещь того же рода и качества и т.п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Кроме того, нормы ст. 151 ГК РФ определяют, что если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации этого вреда.
Рассматривая доводы кассационной жалобы, судебная коллегия провела тщательное судебное разбирательство и признала их несостоятельными. Определяя размер компенсации морального вреда, суд первой инстанции обоснованно исходил из закрепленного в ст. 1101 ГК РФ принципа разумности и справедливости, учитывая обстоятельства причинения истцам нравственных страданий, негативных эмоций, степень вины причинителя вреда. На основании вышеизложенного, Красноярский краевой суд кассационным определением от 21 апреля 2008 года оставил решение Норильского городского суда от 12 февраля 2008 года без изменения1.
Причинение вреда как условие применения мер гражданско-правовой ответственности имеет в гражданском праве свою специфику. Цивилистическая доктрина понимает категорию противоправности причинения вреда шире, чем в уголовном и административном праве, так как противоправным является не только нарушение требований закона и других нормативных актов, но и нарушение условий договора, согласованных сторонами. Кроме того, в отдельных случаях, законодатель допускает наступление гражданско-правовой ответственности и за правомерное поведение, например, причинение вреда в состоянии крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ).
Лицо, обязанное возместить вред при нарушении обязательств по оказанию публичных услуг, определяется в зависимости от специфики правоотношения по оказанию публичных услуг. Чаще всего таким лицом является исполнитель публичной услуги (услугодатель). Однако нередки случаи, когда вред, причиненный потребителю публичной услуги, возмещается за счет организатора предоставления публичных услуг. Распределение ответственности перед потребителем публичной услуги за ее неоказание или некачественное оказание между исполнителем публичной услуги (услугодателем) и организатором предоставления публичной услуги, а также иные механизмы по возмещению вреда, причиненного потребителю публичных услуг, мы рассмотрим на страницах следующего параграфа настоящей главы.
Проблематика возмещения (компенсации) вреда потребителю публичных услуг при нарушении его прав требует четкого ответа на вопрос о лице, ответственном за такое возмещение (компенсацию). В соответствии с общим правилом, закрепленным в п. 1 ст. 1064 ГК РФ, ответственным за возмещение (компенсацию) вреда является то лицо, которое своими действиями допустило причинение вреда, а возложение обязанности возмещения вреда на другое лицо может быть предусмотрено только законом. Кроме того, законодатель предусматривает возможность выплаты потерпевшему лицу компенсации за счет причинителя вреда сверх возмещения вреда. Специфика и основания такой выплаты должны либо основываться на нормах закона, либо прописываться в качестве одного из условий договора1.
Чаще всего, при ненадлежащем выполнении обязательств по оказанию публичных услуг, вред потребителю причиняется действиями (бездействием) исполнителя публичных услуг (услугодателя). Следовательно, на него, по общему правилу, и должно возлагаться возмещение причиненного ущерба, а также обязанность по компенсации морального вреда (в случае его наличия). Однако из общего правила имеется ряд исключений, которые представляют определенный интерес в рамках настоящего исследования и будут рассмотрены нами ниже
