Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности правового положения муниципальных образований как субъектов предпринимательской деятельности с. 15-101
1. Становление местного самоуправления в Российской Федерации как предпосылка возникновения новых субъектов гражданского права - муниципальных образований с. 15-38
2. Особенности реализации права собственности муниципальных образований - причина существования двух форм использования муниципального имущества с. 38-76
3. Признаки муниципальных образований как субъектов предпринимательской деятельности.
Особенности правосубъектности муниципальных образований с. 77-101
Глава 2. Проблемы правового регулирования использования имущества для осуществления предпринимательской деятельности непосредственно муниципальными образованиями (непосредственная форма) с. 102-136
1. Муниципальная казна - имущественная основа непосредственного участия муниципального образования в осуществлении предпринимательской деятельности с. 102-119
2. Правовое положение органов муниципального образования, представляющих его при осуществлении предпринимательской деятельности с. 120-136
Глава 3. Проблемы правового регулирования использования муниципального имущества для осуществления предпринимательской деятельности посредством передачи его в хозяйственное ведение и оперативное управление (опосредованная форма) с. 13 7-182
1. Исторический аспект возникновения права хозяйственного ведения и оперативного управления, их соотношение с. 137-149
2. Содержание права хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия с. 150-166
3. Содержание права оперативного управления aмуниципального учреждения с. 167-182
Заключение с. 183-192
- Становление местного самоуправления в Российской Федерации как предпосылка возникновения новых субъектов гражданского права - муниципальных образований
- Муниципальная казна - имущественная основа непосредственного участия муниципального образования в осуществлении предпринимательской деятельности
- Исторический аспект возникновения права хозяйственного ведения и оперативного управления, их соотношение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Советское государство самостоятельно решало практически все вопросы - как обусловленные интересами огромной страны в целом (например, обороноспособность), так и обусловленные интересами отдельного человека (содержание сельской школы). Перемены, происходящие в обществе, среди прочих задач имеют целью ограничить сферы влияния государства путем передачи его функций другим субъектам, способным решать поставленные вопросы более эффективно. Одним из результатов преобразований стало создание новой системы власти, закрепленной Конституцией РФ 1993г. Одним из элементов этой системы является местное самоуправление как новая форма народовластия. Таким образом, в публичном праве наряду с государством появились новые субъекты - муниципальные образования. Действующий ГК представляет публично-правовым образованиям возможность участвовать в гражданско-правовых отношениях. Поэтому в результате преобразования конституционного строя, в частном праве появились муниципальные образования - новые субъекты гражданско-правовых отношений.
Известно, что неэффективное управление огромным комплексом государственного имущества привело в конечном итоге к значительному дефициту бюджетов всех уровней. Поэтому практика свидетельствует об актуальности такой задачи, как получение доходов от использования имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и в том числе - в собственности муниципальных образований. Успешное функционирование нового субъекта права обусловлено наличием оптимальной правовой базы, способной обеспечить достаточную регламентацию вызванных практикой вопросов. В связи с этим значительное количество норм действующего законодательства требует уточнений или существенной переработки. Так, анализ правового положения
5 муниципальных образований показал, что действующее законодательство РФ не относит их к юридическим лицам, признавая «особыми субъектами» гражданского права. Однако по общему правилу, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Комплексные научные разработки, посвященные исследованию особенностей правового положения муниципальных образований как субъектов гражданского права, форм их участия в предпринимательской деятельности, в настоящее время практически отсутствуют. Многочисленные учебники муниципального права носят обзорный характер, не затрагивая проблемные моменты. Несмотря на наличие немалого количества нормативных актов, регламентирующих правовой статус муниципальных образований и их органов, как участников гражданско-правовых отношений, а также на достаточно четко сформулированные нормы ГК, не всеми учеными муниципальные образования признаются субъектами предпринимательской деятельности (И.В. Дойников, Н.И. Клейн, Н.Ю. Круглова и др.). Соответственно практически не исследуются способы и приемы, с помощью которых данные субъекты участвуют в предпринимательской деятельности, используя свое имущество. Поэтому определить правовые формы использования муниципального имущества для осуществления предпринимательской деятельности возможно только на основе анализа общих вопросов правового регулирования статуса муниципальных образований как субъектов гражданского права (их природы, правосубъектности, права собственности и др.). Интерес к исследованию форм использования муниципального имущества в процессе осуществления предпринимательской деятельности обусловлен также тем, что проблематика рассматриваемого вопроса тесно связана с основными научными проблемами гражданского права (исследованием институтов права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, понятий субъекта гражданского права и предпринимательской деятельности и др.). Так, раскрыть содержание права
6 собственности муниципального образования возможно только отталкиваясь от общих понятий собственности и права собственности. Являясь одним из центральных институтов гражданского права, институт права собственности исследовался как русскими цивилистами дореволюционного периода (Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич и др.), так и цивилистами советского права. Проблемы правового регулирования отношений собственности рассматривались в работах СИ. Аскназия, СИ. Братуся, А.В. Бенедиктова, П. Виткявичуса, Д.М. Генкина, О.С. Иоффе, А.В. Карасса, Ю.К. Толстого и др. Интерес ученых к проблематике собственности в настоящее время не ослабевает: в различных аспектах она затрагивается, в частности, в работах С.С. Алексеева, В.К. Андреева, М.И. Брагинского, А. Головизнина, В.П. Камышанского, В.В. Лаптева, А.В. Мицкевича, В.П. Мозолина, О. Санжанова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, В.Т. Смирнова, Е.А. Суханова, Э.Г. Полонского, B.C. Якушева и др. Однако комплексные исследования понятия права собственности муниципального образования, его содержания и природы на сегодняшний день отсутствуют.
Таким образом, научная и практическая значимость перечисленных проблем, их недостаточная теоретическая разработанность и дискуссионность целого ряда вопросов определили выбор темы диссертационного исследования.
Целью исследования является разработка теоретических проблем статуса муниципальных образований как специфических субъектов гражданского права, проведение критического анализа правового регулирования форм (как способов и порядка) использования муниципального имущества для осуществления предпринимательской деятельности.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи: - показать обусловленность наличия двух правовых форм использования муниципального имущества особенностями
7 реализации правомочий муниципальных образований как собственников,
выявить особенности непосредственной и опосредованной форм использования муниципального имущества для осуществления предпринимательской деятельности,
систематизировать основные подходы к характеристике муниципального образования как субъекта предпринимательской деятельности, определить его признаки,
проанализировать эффективность действующего законодательства, регулирующего порядок использования имущества муниципального образования для осуществления предпринимательской деятельности,
обосновать допустимость и целесообразность придания муниципальному образованию статуса юридического лица,
выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Объект исследования. В диссертации исследуются отечественные нормативно-правовые акты, регулирующие общие и специальные вопросы использования имущества, находящегося в собственности муниципального образования; правоприменительная деятельность по реализации данных норм; основные научные концепции по проблематике темы.
Предметом исследования выступают основные особенности правоотношений, возникающих при использовании муниципального имущества собственно муниципальным образованием (непосредственная форма) и путем передачи этого имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление (опосредованная форма), особенности правового статуса муниципального образования как нового субъекта гражданского права, понятие и содержание права собственности этого субъекта.
8 Методология и методы исследования основываются на всеобщем диалектическом методе познания, а также частно-научных методах: догматическом, историческом, логическом, сравнительно-правовом, системно-структурном и др.
Теоретическая и практическая основы исследования. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы труды философов и экономистов, законодательство зарубежных стран и исследования зарубежных ученых (Л. Эннекцрус, Р. Граверт, Р. Давид, У. Маттеи), работы русских правоведов дореволюционного периода (Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич, Л.А. Велихов, Н.Н. Алексеев) и современных ученых как в области общей теории государства и права, так и отраслевых юридических наук по рассматриваемым в диссертации и смежным проблемам.
Нормативной базой диссертации являются Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция РФ, гражданское законодательство РФ, законодательство РФ, регулирующее правовой статус муниципальных образований и деятельность органов местного самоуправления. Также в работе исследовались акты органов местного самоуправления городов Чебоксары, Екатеринбург, Ярославль, Самара, Саратов и др.
Актуальность рассматриваемых вопросов выявлена в практической деятельности диссертанта в органах местного самоуправления - Комитете по управлению имуществом города Самары. В работе использованы материалы, опубликованные в печати и собранные автором в Комитете по управлению имуществом города Самары, Самарском городском фонде имущества, Администрации города Самары, Арбитражном суде Самарской области и судах общей юрисдикции города Самары.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное монографическое исследование проблем, связанных с осуществлением муниципальными образованиями предпринимательской деятельности, регламентацией порядка использования имущества данных
9 публичных образований ими непосредственно (на примере таких традиционных договорных отношений, как аренда) и опосредованно - путем передачи имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление, в условиях обновленного законодательства. В качестве центральной и объединяющей содержание всей диссертационной работы выдвигается концепция придания публичным образованиям, в частности муниципальным, статуса юридических лиц для участия в качестве таковых в гражданско-правовых (и в том числе - предпринимательских) отношениях.
Научная новизна исследования отражена также в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Муниципальное образование является особой организационной
формой, в которой местное самоуправление, возникшее в результате
конституционной реформы, будучи институтом конституционного
(публичного) права, выступает в гражданском (частном) праве.
2. Анализ признаков юридического лица применительно к
муниципальным образованиям, опыта зарубежных стран, опыта русского
дореволюционного государства, положений ГК (применяющих к
муниципальным образованиям правила, установленные для юридических
лиц), привел к выводу о целесообразности восстановления в российском
законодательстве понятия публичного юридического лица, и наделения этим
титулом таких являющихся субъектами гражданского права «лиц», как
муниципальные образования. Это позволит привести к единому знаменателю
классификацию субъектов гражданских правоотношений.
3. Исходя из понимания собственности как единой экономико-
правовой категории, право собственности муниципальных образований в
объективном смысле представляется системой правовых норм,
оформляющих общественные отношения, возникающие по поводу
присвоения материальных благ муниципальными образованиями,
осуществляющими по отношению к ним правомочия владения, пользования
10 и распоряжения в своих интересах, независимо от действий третьих лиц. Соответственно право собственности муниципальных образований в субъективном смысле - это установленная нормами права возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в своих интересах, независимо от действий третьих лиц.
4. Понимание содержания права собственности в объективном смысле
как единого для всех субъектов права требует совершенствования норм ГК
путем замены используемых формулировок «право государственной
(муниципальной, частной) собственности» на «право собственности какого-
либо субъекта».
5. Содержание правомочий муниципального образования-
собственника имеет определенные особенности, обусловленные спецификой
правового положения данного субъекта гражданского права. Наличием этих
особенностей и предопределено существование двух форм использования
имущества: непосредственной (путем совершения муниципальными
органами сделок от имени муниципального образования) и опосредованной
(путем использования имущества муниципальными предприятиями и
учреждениями).
6. Признаками, отличающими муниципальные образования от других
субъектов - участников предпринимательской деятельности являются: а)
вступление в отношения от имени и в интересах муниципального
образования (то есть - реализация его правосубъектности) других
юридических лиц - муниципальных органов, действующих в форме
учреждений; б) дополнительная гарантия имущественной самостоятельности,
обеспеченная наличием минимального местного бюджета; в) возможность
использования полученной прибыли исключительно для реализации
поставленных законом задач; г) ответственность не всем принадлежащим
имуществом, а только его определенной частью - казной.
7. Предлагается понимать казну муниципального образования как совокупность имущества (в том числе - и бюджетных средств),
11 предназначенного для обеспечения деятельности муниципального образования и извлечения доходов с целью пополнения данного имущества. Казна рассматривается как материальная и финансовая основа непосредственной формы участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.
8. Использование муниципального имущества непосредственно
муниципальными образованиями осуществляется их органами. От своего
собственного имени органы местного самоуправления могут выступать в
гражданском обороте, только осуществляя организацию собственной
деятельности.
9. Непосредственная форма участия муниципального образования в
предпринимательской деятельности требует наличия в системе органов
местного самоуправления органа, специально уполномоченного применять
определенный представительными муниципальными органами порядок
управления и распоряжения имуществом. Создать монистическую модель
участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях
можно, объединив в компетенции одного органа функции по управлению как
финансовым, так и имущественным элементами соответствующей казны.
Для этого целесообразно использовать существующую систему органов
казначейства.
10. Право хозяйственного ведения муниципальных унитарных
предприятий рассматривается как одна из составляющих опосредованной
формы использования муниципального имущества. Действующее
законодательство не достаточно последовательно определяет порядок и
случаи прекращения данного права, а также правомочия собственника
имущества. Предлагается расширить правомочия последнего, нормативно
закрепив его право изымать у предприятия на основании решения суда
излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.
11. Опосредованная форма использования муниципального
имущества обеспечивается в настоящее время правом хозяйственного
12 ведения, принадлежащим муниципальным унитарным предприятиям, и правом оперативного управления, принадлежащим муниципальным учреждениям. Однако экономическая неэффективность реализации права хозяйственного ведения муниципальными предприятиями подтверждает тезис о временном характере существования этих субъектов, как обладателей названного права. Данная форма использования муниципального имущества должна обеспечиваться путем передачи его муниципальным учреждениям.
12. По существу, объему и характеру правомочий установленный
действующим ГК режим имущества, приобретенного муниципальным
учреждением в результате осуществления разрешенной
предпринимательской деятельности, наиболее близок к праву хозяйственного
ведения муниципального унитарного предприятия. Целесообразно
законодательно определить, что такое имущество принадлежит учреждению
на праве хозяйственного ведения, внеся соответствующие изменения в ГК.
13. Сформулированы конкретные предложения по
совершенствованию действующего законодательства (относительно
использования понятия «имущество» при характеристике объектов вещных
прав; нормативной регламентации обязательного использования процедуры
торгов при заключении договоров аренды муниципального имущества;
правового положения имущества образовательных учреждений, полученного
в результате осуществления разрешенной предпринимательской
деятельности и др.)
В работе содержатся иные выводы и предложения.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Автором сформулированы теоретические подходы к новой и адекватной современным экономическим условиям концепции существования двух форм использования муниципального имущества для осуществления предпринимательской деятельности - непосредственной и опосредованной. В связи с этим результаты исследования могут быть положены в основу дальнейших целенаправленных разработок как института права
13 собственности в целом, так и одной из его форм - права собственности муниципального образования; институтов права хозяйственного ведения и оперативного управления; казны публично-правовых образований; статуса их органов при участии в гражданско-правовых отношениях. Конкретные предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в нормотворческой деятельности. Материалы исследования применялись для совершенствования деятельности органов местного самоуправления и государственной власти, могут быть использованы также и в учебном процессе.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Самарского государственного университета. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором работах, в его выступлениях на итоговых научно-практических конференциях кафедры гражданского права юридического факультета Самарского государственного университета в 1999-2001г.г., научной конференции молодых ученых Самарской области «Актуальные проблемы частноправового регулирования» в Самарском государственном университете в 2001г., международной научно-практической конференции «Проблемы развития предприятий: экономика, организация, менеджмент» в Самарской государственной экономической академии 2001г., международной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования коммерческой деятельности» в Самарской государственной экономической академии 2001г. Многие предложения по регламентации порядка использования муниципального имущества реализованы в деятельности муниципальных органов города Самары (Самарской городской Думы, Администрации города, Комитета по управлению имуществом).
14 Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Становление местного самоуправления в Российской Федерации как предпосылка возникновения новых субъектов гражданского права - муниципальных образований
Для того чтобы выявить особенности муниципального образования как субъекта предпринимательской деятельности, необходимо определить, что закон понимает под такой деятельностью. В соответствии со ст.2 ГК РФ1 предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Принципиально отличающихся от данного ГК определения предпринимательской деятельности мнений в научной литературе мы не обнаружили. До настоящего времени правоведы не пришли к единому мнению по вопросу о том, могут ли отношения, складывающиеся при осуществлении предпринимательской деятельности, быть областью регулирования самостоятельной отрасли права - то есть, имеет ли сегодня «предпринимательское право» право на самостоятельность. Мнения ученых разделились на две большие группы: 1) первую составляют сторонники позиций, отраженных в действующем ГК (среди них - Ю.К. Толстой, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов, О.Н. Садиков). Эти ученые считают, что предпринимательская деятельность осуществляется только в рамках отношений, регулируемых гражданским правом. Соответственно не может быть самостоятельной отрасли предпринимательского права, нет необходимости в принятии предпринимательского кодекса; 2) во вторую группу можно объединить мнения сторонников разработки и принятия предпринимательского (или торгового) кодекса (среди которых В.В. Лаптев, В.К. Андреев, В.К. Мамутов, Л. Крепкий ), обосновывающих определенную специфику общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления предпринимательской деятельности. В научной литературе можно обнаружить также суждения о допустимости отпочкования от гражданского права многих комплексных отраслей, в том числе и предпринимательского права (С.С. Алексеев)3. Данное мнение аргументируется наметившейся тенденцией усложнения структуры права демократических стран, углублением процессов дифференциации и интеграции, вследствие которых в национальных правовых системах, наряду с фундаментальными отраслями, формируются другие (комплексные) подразделения системы права. Причина разногласий по рассматриваемому вопросу скрывается именно в определении круга общественных отношений, возникающих при осуществлении той деятельности, которую считают предпринимательской, специфики этих отношений либо ее отсутствии. Существенным признаком отношений, регулируемых гражданским правом, является равенство их участников. Следовательно, и методом гражданско-правового регулирования служит метод юридического равенства сторон. Юридическое равенство субъектов гражданских правоотношений признано одним из важнейших принципов гражданского права1. Однако, распространенным сегодня является мнение о том, что при осуществлении предпринимательской деятельности ее субъекты в силу значительного объема нормативного регулирования не могут ограничиться только отношениями с равными им субъектами (В.В. Лаптев2, СП. Бортников3, И. Вахнин4). Поэтому гражданско-правовую природу имеет только та часть отношений, которая возникает в процессе осуществления предпринимательской деятельности и складывается между равноправными участниками этой деятельности (например, обязательственные правоотношения). Между тем, взаимосвязь, взаимозависимость рассматриваемых отношений по «горизонтали» и «вертикали» требует объединения этих отношений в качестве предмета регулирования одной отрасли права, а не распыления их по различным отраслям, что имеет место в настоящее время5. Однако, анализ конкретных норм, регламентирующих отношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, приводит к выводу о невозможности выделения самостоятельного предмета регулирования предпринимательского права1. Думается, что не следует говорить о наличии в сегодняшней системе права предпринимательского права как самостоятельной отрасли (то есть обособленной, сформировавшейся совокупности юридических норм и институтов, регулирующих однородные общественные отношения2).
Муниципальная казна - имущественная основа непосредственного участия муниципального образования в осуществлении предпринимательской деятельности
Анализ регулирования правового режима имущества, используемого непосредственно муниципальным образованием для осуществления предпринимательской деятельности, тесно связан с проблемами правового режима объектов, являющихся основой такой деятельности, и порядка выступления от имени и в интересах муниципального образования его органов, их системы. Рассматривая особенности правомочий муниципального образования как собственника соответствующего имущества (2 главы 1), мы определили, что использование муниципального имущества (как реализация правомочий пользования и распоряжения) осуществляется, в частности, путем совершения муниципальным образованием в установленном законом порядке сделок, направленных на получение доходов (прибыли) от такого имущества, заключения договоров. Наиболее распространенным на практике способом использования муниципального имущества непосредственно муниципальным образованием в целях получения прибыли является сегодня передача его в аренду. Поэтому перечисленные выше проблемные вопросы мы рассмотрим на примере отношений аренды.
Как уже отмечалось, с целью обеспечения финансовой основы осуществления поставленных перед муниципальными предприятиями и учреждениями задач, муниципальные образования передают им часть имущества, являющегося собственностью муниципального образования.
Одновременно другая часть имущества (то, что действующим гражданским кодексом именуется муниципальной казной) остается в непосредственном распоряжении самого муниципального образования. Это понятие введено в правовую лексику действующим ГК, теоретические разработки его современного содержания практически отсутствуют, поэтому необходимо рассмотреть указанный вопрос в историческом аспекте. При этом следует отметить, что мы считаем допустимым применение высказываний теоретиков относительно правового положения государства к характеристикам правового положения муниципальных образований вследствие близости последних к государству по принципам их организации и деятельности1.
Анализ русского дореволюционного законодательства показал, что понятие казны употреблялось при характеристике российского государства как юридического лица. Так, например, в учебнике Д.И. Мейера по русскому гражданскому праву казна рассматривается в качестве особого юридического лица: «Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна - государство - как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной»2. Рассматривая виды публичных юридических лиц, Г.Ф. Шершеневич также выделял среди них казну, представляющую государство с хозяйственной его стороны3. Понятие казны присутствовало в советском праве послереволюционного периода - ст. 19 ГК 1922г., Положении о трестах и др.1 В период становления советского гражданского права в работах ученых, связанных с вопросами характеристики статуса советского государства как субъекта гражданского права (С.Н. Братусь, П. Виткявичус, А.В. Венедиктов и др.), оно (государство) рассматривалось как юридическое лицо, действующее в качестве казны . Необходимость определенного обособления государственного имущества была вызвана сохранением непосредственного участия государства в определенных гражданско-правовых отношениях, например: при государственном кредитовании, заключении внешнеторговых сделок через торговые представительства, принятии бесхозяйного имущества в государственную собственность. Ученые, характеризуя советское государство, отмечали, что, благодаря его выступлению в гражданском обороте за соответствующими органами власти сохраняется в определенных случаях возможность непосредственно реализовывать принадлежащее государству право собственности (М.И. Брагинский)3. Однако советские правоведы не были едины в определении состава казны. Так, С.Н. Братусь считал, что казну составляет имущество, непосредственным распорядителем которого является государство, то есть имущество, еще не обособленное в управление отдельных госорганов4.
Исторический аспект возникновения права хозяйственного ведения и оперативного управления, их соотношение
Право хозяйственного ведения так же, как и многие рассмотренные ранее понятия, является относительно молодым понятием в законодательстве.
Впервые оно появилось в законах о собственности1 и Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик2 в виде права полного хозяйственного ведения. Данная правовая конструкция употреблялась в указанных актах для определения правового режима имущества предприятия, не являющегося собственником используемого им имущества. Причем имущество на праве полного хозяйственного ведения могло использоваться не только государственным или муниципальным предприятием, но и предприятием любой другой формы собственности.
До принятия указанных законов (начало 90-х годов) советское право не знало понятия хозяйственного ведения. Советское государство, осуществлявшее подавляющее большинство экономических функций, не нуждалось в самостоятельных негосударственных субъектах. Соответственно отсутствовала необходимость правового регулирования иных форм использования имущества, кроме как на основе права государственной собственности. Однако потребность в определенной имущественной обособленности государственных органов и государственных предприятий от самого государства все же существовала. Для участия в имущественном обороте последнее было вынуждено создавать относительно самостоятельных субъектов - юридических лиц, закрепляя за ними имущество на особом ограниченном вещном праве. Историческую необходимость существования рассматриваемого права ученые объясняют наличием планово-регулируемой, огосударствленной экономики, в которой государство как единственный собственник основной массы имуществ, объективно было не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желало утратить на них право собственности. Основное назначение рассматриваемого права состояло в оформлении разрыва между правом государственной собственности и правосубъектностью организаций, осуществляющих его. Поэтому еще в 40-х годах в гражданско-правовой науке зародилась концепция оперативного управления как правового режима использования имущества государственными органами. Последовательно она была изложена А.В. Бенедиктовым, считавшим, что государственные органы и предприятия осуществляют свои правомочия в порядке непосредственного оперативного управления выделенным им государственным имуществом1. Несмотря на это, в 50-х годах понятие права оперативного управления в законодательстве отсутствовало. Собственность социалистического государства признавалась единой и неделимой. Характеризуя правовой режим имущества государственных органов и социалистических предприятий, ученые употребляли термин «владение» (Ю.К. Толстой) .
Анализируя содержание оперативного управления как экономической категории, теоретики определяли его как общественное отношение, возникающее в результате такого устранения социалистической организацией всех третьих лиц от присваиваемого ею общественного имущества, которое позволяет занять ей положение относительно обособленного участника товарно-денежных отношений (Н.Д. Егоров) . Именно экономическая необходимость обособления отдельных звеньев народного хозяйства как самостоятельных субъектов присвоения материальных благ обусловила, по мнению цивилистов, разработку и выделение правового института, который мог бы служить юридической основой определенной имущественной самостоятельности хозяйственных организаций (Э.Г. Полонский)4. Этим институтом и явилось право оперативного управления.
