Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие, основания и условия деликтной ответственности налоговых органов
1.1 Понятие деликтной ответственности налоговых органов 10
1.2.Основания и условия деликтной ответственности налоговых органов 36
Глава 2 Гражданско-правовой механизм деликтной ответственности налоговых органов (деликтное обязательство)
2.1. Деликтная ответственность и деликтное обязательство с участием налоговых органов 78
2.2. Субъекты деликтного обязательства 89
2.3. Содержание деликтного обязательства 110
Глава 3 Некоторые вопросы деликтной ответственности налоговых органов 128
Заключение 151
Список использованной литературы 155
- Понятие деликтной ответственности налоговых органов
- Деликтная ответственность и деликтное обязательство с участием налоговых органов
- Некоторые вопросы деликтной ответственности налоговых органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство для участия в гражданском обороте наравне с другими субъектами гражданского права наделяет свои органы и их должностных лиц соответствующими функциями, при осуществлении которых они также, как и другие субъекты гражданского права, могут причинить вред потерпевшим. Среди многочисленных государственных органов и их должностных лиц особое место занимают налоговые органы и их должностные лица, которые непосредственно на основе правовых актов, осуществляя права и исполняя возложенные на них обязанности, достигают цели и решают поставленные перед ними задачи.
Анализ научных работ, посвященных проблемам возмещения вреда, причиненного деликтом, свидетельствует, что значительная их часть ориентированна не только на признание за субъектами определенных субъективных гражданских прав, но и обеспечение их защиты путем возмещения вреда, ибо причиненный вред подлежит возмещению лицом, его причинившим или лицом, ответственным за него. Последнее характерно и для возмещения вреда, когда он причинен налоговыми органами или их должностными лицами, что отличается также определенными особенностями.
Проблема возмещения вреда, причиненного налоговыми органами, либо их должностными лицами выступает в данной работе как самостоятельный предмет исследования. Непрекращающиеся изыскания в области обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц, в частности в гражданско-правовых отношениях, свидетельствуют о неисчерпаемости данного объекта исследования.
Об актуальности темы диссертационного исследования можно судить из данных социологических исследований. Сегодня только 30% граждан удовлетворены работой налоговых органов и особенно органов Министерст-
ва РФ по налогам и сборам. Данная проблема существует и в субъектах РФ. Так, результаты опроса общественною мнения о работе налоговых органов Москвы и Московской области, проведенного в начале 2001 года, свидетельствуют, что только 17% респондентов считают положительной деятельность налоговых органов. При этом 12% респондентов указывают на факты взят-ничества и поборов со стороны должностных лиц налоговых органов (органов налоговой полиции и государственных налоговых инспекций)1.
Сегодня очевидно, что данная проблема носит комплексный характер, и ее решение видится в использовании различных социальных институтов, способов. Из существующих, на наш взгляд, самыми цивилизованными и демократичными являются способы защиты гражданских прав, примерный перечень которых указан в ст. 12 ГК РФ и которые растворены в различных институтах гражданского права. Одним из их видов является институт возмещения вреда или обязательства вследствие причинения вреда (Глава 59 ГК РФ).
Хотя налоговые органы и их должностные лица занимают за счет государственно-властных полномочий доминирующее положение в обществе, метод юридического равенства сторон, разработанный теорией гражданского права и используемый на практике, балансирует такое неравное положение между ними — с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой.
В связи с этим, суть нового взгляда на решение данной проблемы, как представляется, должна заключаться в активном использовании физическими и юридическими лицами данного института. Необходимо также дальнейшее его развитие и совершенствование практики его применения.
1 См.: analitics.html.
Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие вследствие причинения вреда налоговыми органами при осуществлении ими как административно-контрольной деятельности Государственных налоговых инспекций, так и органов дознания и предварительного следствия налоговой полиции.
Предметом исследования являются нормы Российского законодательства, регулирующие деликтную ответственность налоговых органов, де-ликтные обязательства с участием налоговых органов, отношения по возмещению вреда, причиненного должностными лицами налоговых органов.
Цель исследования - раскрыть исторические и практические вопросы деликтной ответственности налоговых органов, выявить особенности правового регулирования отношений, возникающих в связи с причинением вреда налоговыми органами и разработать предложения по совершенствованию гражданского и налогового законодательства о возмещении вреда и практики его применения.
Эта цель обусловила определение следующих задач:
дать анализ понятия обязательства вследствие причинения вреда, определить его функции;
выявить особенности правового регулирования возмещения вреда, причиненного налоговыми органами;
сформулировать понятие налогового органа, а также виды его деятельности;
определить понятие служебных действий должностных лиц налоговых органов;
изучить общие и специальные условия деликтной ответственности налоговых органов;
исследовать понятия «объем» и «размер» возмещения вреда, а также порядок возмещения вреда, причиненного налоговым органам;
разработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию норм, регулирующих отношения по возмещению вреда, причиненного налоговыми органами и практики их применения.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания, сравнительно-правового, формально-юридического, конкретно-исторического, логического, социально-психологического, системного анализа. В процессе исследования использовались достижения наук конституционного (государственного), административного, уголовного и гражданского процессов, гражданского, уголовного права и других отраслей права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.
Теоретической основой явились труды М.М. Агаркова, Б.С. Антимоно-ва, Б.Т. Безлепкина, A.M. Беляковой, С.Н. Братуся, В.М. Деверяго, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, А.К. Кравцова, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, Л.А. Лунца, Л.А. Майданика, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, Г.К. Матвеева, И.Б. Новицкого, В.Т. Нора, А.Т. Сергеева, В.Т. Смирнова, В.А. Тархова, Ю.К Толстого, Е.А. Флейшиц, A.M. Эрделевского, К.Б. Ярошенко, и других ученых.
Многогранность темы обусловила привлечение как отечественной, так и зарубежной юридической литературы. Основные выводы и положения диссертации базируются на анализе: законодательства, рекомендаций вые-
ших судебных инстанций страны по вопросам практики применения положений данного института; литературных источников общетеоретического и специального назначения; материалов средств массовой информации.
Эмпирическую основу исследования составляют законодательные и иные правовые акты РФ, судебная практика Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ результаты изучения 150 архивных гражданских дел, более 100 материалов служебных проверок по фактам совершения должностными лицами налоговых органов незаконных действий, результаты социологических исследований, а также материалы средств массовой информации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первым комплексным монографическим исследованием проблем деликтной ответственности налоговых органов. Предпринята попытка выявить особенности правового регулирования возмещения вреда, причиненного налоговым органам; обосновать необходимость введения института страхования для защиты участников налоговых правоотношений.
Основные положения, выносимые на защиту:
Нормы компенсации морального вреда необходимо распространить на деликтную ответственность налоговых органов перед организациями-налогоплательщиками;
Целесообразно установить гражданско-правовую ответственность органов федерального казначейства за неисполнение решений суда по налоговым спорам;
Предложено ввести обязательное государственное страхование риска возмещения вреда на случай его причинения деятельностью органов дознания и предварительного следствия налоговой полиции;
Внесено предложение по изменению содержания ст. 1069 ГК РФ относительно полной ответственности государственных органов и органов местного самоуправления независимо от вины;
Предложено дополнить п. 9 Положения о федеральном казначействе нормой о выступлении в суде органа казначейства в качестве представителя ответчика по искам о возмещении вреда за счет казны РФ; предъявлении от имени РФ регрессных требований к виновным должностным лицам государственных органов;
Сформулировано понятие налогового органа, как системы государственных органов, наделенных властными полномочиями по взиманию налогов в Российской Федерации, осуществлению контроля и привлечению к ответственности за совершение налоговых правонарушений и преступлений, гражданско-правовую ответственность за действия которых несет государство в лице уполномоченных органов;
Часть первую Налогового кодекса РФ необходимо дополнить статьей 1381 "Деликтная ответственность налоговых органов и их должностных лиц" следующего содержания: "Вред, причиненный налогоплательщику налоговым органом и органом налоговой полиции подлежит возмещению в соответствии со ст.ст. 1069 и 1070 ГК РФ";
Признано целесообразным установление единого порядка административного обжалования незаконной деятельности государственных органов и их должностных лиц, причинивших вред личности или имуществу граждан или юридических лиц
путем разработки и принятия закона "Об обращениях граждан";
Выявлена сущность казны применительно к деликтной ответственности налоговых органов. Понятие "казна" рассматривается в двух значениях: как субъект и объект права. Как субъект права "казна" представлена в качестве Министерства финансов РФ, Федерального казначейства и его органов в субъектах РФ. Как объект - в случае возмещения государством ущерба (вреда), причиненного, в частности, налоговыми органами и должностными лицами;
Сформулировано понятие деликтной ответственности налоговых органов. Под ней следует понимать внедоговорную гражданско-правовую ответственность за причинение имущественного вреда противоправными действиями должностных лиц органов Министерства РФ по налогам и сборам в сфере контроля за действиями налогоплательщиков, а также решениями органов налоговой полиции при осуществлении предварительного расследования и административной деятельности по налоговым преступлениям и праонарушениям.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности использования содержащихся в ней выводов и предложений, в совершенствовании действующего законодательства в данной области и практики его применения. Основные положения и выводы, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования института возмещения вреда, причиненного противоправными действиями налоговых органов; обязательного страхования участников налоговых правоотношений. Материалы дис-
сертации могут представлять интерес для судебных, прокурорских работников, для должностных лиц налоговых органов, а также могут быть использованы в процессе преподавания курса налогового права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных статьях, а также в докладах на международных и межвузовских научно-практических конференциях. Отдельные выводы и рекомендации были использованы при подготовке и совершенствовании правоприменительных актов органов исполнительной власти Рязанской области, а также в учебном процессе Академии права и управления Минюста России.
Основные положения диссертации обсуждены, одобрены на совместных заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин и кафедры административного и финансового права юридического факультета Академии права и управления Минюста России.
Структура работы. Диссертация состоит из ведения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие деликтной ответственности налоговых органов
Проблема правовой ответственности государства, его органов и должностных лиц является в настоящее время одной из острых и актуальных. Между тем такого рода ответственность должна существовать в демократическом правовом государстве1.
Юридическая ответственность является разновидностью ответственности вообще. «Ответственность» — производно от глагола «отвечать, дать ответ, подать весть и т.д.»2.
Единого понятия ответственности не существует. Философы определяют ее как долг лица перед другими лицами или обществом. В.П. Тугаринов отмечает, что «ответственность есть способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять ее исходя из того, какую пользу или вред она может принести обществу» . В этом случае ответственность рассматривается как явление субъективного характера.
Юридическая или правовая ответственность, вытекая из понятия ответственности вообще, связана с совершением незаконных действий. Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в литературе, посвященной отдельным отраслям права, так и в материалах, затрагивающих вопросы общей теории права. Юридическую ответственность в своих произведениях анализировали такие ученые, как С.С. Алексеев, М.М. Агарков, С.Н. Братусь, В.М. Горшенев, И.А. Гурвич, О.Э. Лейст, Б.М. Лазарев, Г.К. Матвеев, О.С. Иоффе, В.А. Тархов, В.М. Чхиквадзе, и многие другие. К настоящему времени проделана значительная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов. Относительно существа данной проблемы имеются различные мнения.
Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский утверждали, что юридическая ответственность есть сочетание трех элементов. Они определяли юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка1.
С.С. Алексеев еще в начале 70-х годов отмечал, что сущность юридической ответственности состоит в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонаруше-ние. Это мнение он отстаивал и позже .
И.С. Самощенко полагает, что юридическая ответственность есть особое, предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между нарушителем требований права и государством в лице определенных его органов3. Отсюда — «юридическая ответственность» трактуется в правовой литературе не однозначно. Одни авторы сводят ее только к разновидности санкций, другие под ней подразумевают сам процесс их применения. Третьи представляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственными органами. Есть даже совершенно неприемлемые представления. Так, В.М. Горшенев определил ответственность как способность отдавать отчет о своем поведении4. В этом случае следует согласиться с В.А. Тарховым, по мнению которого способность никак не может быть ответственностью, как не может быть обязанностью способность нести обязанность. Можно и должно говорить о способности быть ответственным, нести ответственность, но нельзя ставить знак равенства между способностью и ответственностью1. Но во всех случаях юридическая ответственность — это специфическая обязанность претерпевания лишений личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права. Она охватывается поняти-ем обязанности (необходимости) дать отчет в своем поведении . Некоторые ученые полагают, что юридическая ответственность означает применение санкций правовых норм, указанных мер ответственности3. Другие понимают ее в широком и узком смысле.
В приведенных определениях юридической ответственности авторы так или иначе называют ее различные признаки.
На наш взгляд, такими признаками в данном случае являются следующие:
1) юридическая ответственность состоит из двух аспектов: норм материального и норм процессуального права, причем процессуальное право лишь регулирует порядок и условия возложения, применения юридической ответственности за правонарушения;
2) определяющим признаком юридической ответственности является наказание;
3) юридическая ответственность устанавливается только правовыми актами, которые издаются органами государственной власти и управления, а также должностными лицами;
4) юридическая ответственность применяется за совершение правонарушения, т.е. за нарушение правовых норм;
5) юридическая ответственность является одной из форм государственного принуждения, а поэтому применяется либо государственными органами, либо по поручению государственных органов общественными органами. Государственное принуждение предусмотрено любой правовой нормой, поскольку волевой характер является главной чертой права как общественного явления.
Деликтная ответственность и деликтное обязательство с участием налоговых органов
По мнению ряда правоведов, в результате причинения вреда возникает обязательство по его возмещению, элементами которого являются стороны (кредитор и должник), содержание (права и обязанности сторон) и предмет1. По нашему мнению, кроме предмета в качестве элемента деликтного обязательства требуется учитывать и объект, который будет рассмотрен ниже.
Деликтные обязательства характеризуются рядом признаков, к которым относятся:
1. Сфера их действия распространяется как на имущественные, так и на личные неимущественные отношения (при этом надо отметить, что возмещение вреда носит имущественный характер);
2. Они возникают в результате нарушения прав, носящих абсолютный характер (имущественные права - право собственности или личные неимущественные права - честь и деловая репутация);
3. Носят внедоговорной характер, хотя бы право и было нарушено лицом, с которым потерпевший находится в договорных отношения (например, налоговый агент);
4. Оно направлено на полное возмещение потерпевшему, насколько это возможно, причиненного вреда;
5. В случаях, предусмотренных законом, обязанность возмещения вреда может быть возложена не только на причинителя вреда, но и на иных лиц (например, на органы казначейства).
В Российской Федерации законодатель предусматривает два вида возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями налоговых органов либо их должностных лиц. В одном случае вред, причиненный физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконной деятельности налоговых органов, подлежит возмещению на общих основаниях, базирующихся на гражданско-правовых принципах. В другом случае вред, причиненный физическому лицу незаконными действиями органов дознания и предварительного следствия Федеральной налоговой службы РФ, возмещается непосредственно государством независимо от вины должностных лиц органов налоговой полиции, если он причинен гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде.
Рассмотрим первую группу. В ст. 16 ГК РФ констатируется обязанность государства возместить убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или их должностных лиц. Однако механизм реализации данной обязанности не прояснен.
Частично эта проблема решена в ст. 1069 ГК РФ, которая устанавливает: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования». Судебной защите подлежат, как это следует из ст. 2 ГК РФ, и такие права, ущемление которых не сопровождалось причинением имущественного ущерба.
Статья 1071 ГК РФ уточняет порядок возмещения вреда из казны. В ней отмечается, что от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 1251 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Долгое время по таким обязательствам должны были выступать финансовые органы. В настоящее время это федеральное казначейство, если иное не предусматривалось законами или иными нормативно-правовыми актами.
Главное управление федерального казначейства, будучи подразделением Министерства финансов РФ, организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета и финансовое исполнение государственных внебюджетных фондов исходя из принципа единства кассы. Оно осуществляет управление доходами и расходами федерального бюджета и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении правительства РФ, распоряжается средствами, которые числятся на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных внебюджетных фондов). Оно также осуществляет операции с этими средствами, организует осуществление взаимных расчетов между бюджетами, организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации. Федеральное казначейство имеет также ряд других задач и функций.
Некоторые вопросы деликтной ответственности налоговых органов
Проблема возмещения государством вреда, причиняемого в результате незаконных действий налоговых органов, является особенно актуальной для сферы предпринимательства, т.к. возможность свободного и эффективного осуществления предпринимательской деятельности во многом зависит от наличия действенного механизма защиты прав предпринимателей, в том числе и от незаконных действий налоговых органов и их должностных лиц. Следует отметить, однако, что выяснение юридической природы имущественной ответственности государства за причиняемый вред не зависит от обладания субъектом частного права (физического или юридического лица) статусом предпринимателя, здесь понятие «предприниматель» может быть заменено на «частное лицо» вообще, поэтому выводы, делаемые в настоящей статье, могут быть сформулированы и применительно к остальным частным лицам1.
Исторический анализ вопроса показывает, что правовой институт ответственности государства за незаконные акты должностных лиц в публично-правовой сфере — явление сравнительно новое. В большинстве государств до конца XIX — начала XX века признавалась лишь ответственность государства как фиска, то есть в тех случаях, когда государство выступало в имущественных правоотношениях на равных началах с частными лицами и соответственно несло равную с ними ответственность по своим обязательствам . Ответственность государства-фиска строилась по аналогии с ответственностью любого юридического лица за свои органы . Государство-фиск противопоставлялось государству-власти, в отношении последнего господствовал принцип безответственности.
Первые теории, обосновывающие необходимость ответственности государства за незаконные акты власти, начали возникать в Германии в конце XVII века. Осознание необходимости теоретического осмысления и практического воплощения института ответственности государства все устойчивее занимало свое место в правосознании благодаря появлению и развитию публичного права, включению в орбиту его регулирования все новых сфер общественных отношений, следствием чего становилось увеличение числа в полном смысле неправомерных действий со стороны публичных органов.
Развитию указанных идей немало способствовали правовые учения эпохи буржуазных революций — идеи Гуго Гроция, Томаса Гоббса, Джона Локка и других, благодаря которым в обществе распространялась убежденность в наличии естественных, неотъемлемых, абсолютных прав личности, которые не могли нарушаться никем, даже государством. Подтверждение этой точки зрения мы находим в труде «Идея государства» французского исследователя Анри Мишеля, где он пишет, что в эпоху административной монархии проблемы об отношениях индивидуума к государству не существовало, потому что государство обладало тогда всеми правами и только правами. С появлением индивидуалистической философии лицом к лицу с государством становится индивидуум, вооруженный своими собственными правами .
Само слово «правонарушение» означает нарушение права, как объективного, так и субъективного. Поэтому логично предположить, что с развитием системы объективного публичного права, а также субъективных прав личности, определенное поведение со стороны властных органов стало восприниматься как незаконное, неправовое, нарушающее нормы сложившегося порядка управления и естественные права частных лиц.
Концепции, обосновывающие справедливость и необходимость ответственности государства за вред, причиненный действиями его органов и должностных лиц, весьма многочисленны. Концепции эти можно свести к двум основным группам — частноправовым и публично-правовым.
Частноправовые концепции хронологически предшествовали публичным. Как правило, эти концепции строились на аналогиях проблемы отношений, недостаточно четко урегулированных или совсем неурегулированных нормами публичного права, пытались разрешить с помощью применения к ним гораздо более разработанных институтов гражданского права.
Такова, например, теория ответственности за представителя. В соответствии с ней в должностных лицах видели поверенных, за которых доверитель, государство, обязано нести денежную ответственность.
