Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые и теоретические основы защиты критически важных объектов Российской Федерации 13
1.1. Содержание, генезис и правовой механизм защиты критически важных объектов 13
1.2. Правовая регламентация, общая характеристика, виды и категории критически важных объектов 34
1.3. Правовая реализация защиты критически важных объектов 67
Глава 2. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы обеспечения защиты критически важных объектов 80
2.1. Роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в обеспечении безопасности критически важных объектов 80
2.2. Мониторинг безопасности критически важных объектов 87
2.3. Обеспечение безопасности и повышение эффективности защиты критически важных объектов 101
Заключение 107
Список нормативных правовых актов и литературы 109
- Содержание, генезис и правовой механизм защиты критически важных объектов
- Правовая реализация защиты критически важных объектов
- Роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в обеспечении безопасности критически важных объектов
- Обеспечение безопасности и повышение эффективности защиты критически важных объектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное устройство мира диктует необходимость переосмыслить спектр и характер угроз, проявивших себя как в отношении отдельных государств, так и для мирового сообщества в целом. Усложнение технологического потенциала цивилизации, рост населения Земли, его урбанизация приводят к повышению риска возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера. В связи с этим в жизни человечества все большее место занимают проблемы, связанные с преодолением различных кризисных явлений, обеспечением безопасности личности, общества, государства в чрезвычайных ситуациях.
В России за последнее десятилетие техногенный риск, отнесенный к единице валового национального продукта, увеличился в три раза. Средний уровень риска возникновения чрезвычайной ситуации в России (10") на два порядка превышает допустимый уровень, принятый в развитых странах мира (106). А это означает, что происходит рост количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приводящих к большим людским потерям и огромному материальному ущербу. Основными причинами увеличения количества катастроф являются: неконтролируемое развитие техносферы, при всеобщей тенденции роста мощностей агрегатов на промышленных объектах и увеличения их концентрации на территориях; урбанизация и увеличение плотности населения Земли. Возрастают уровни рисков возможных чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, а также рисков, обусловленных террористическими актами. При этом наиболее уязвимыми становятся крупные военные объекты, предприятия оборонного комплекса, административные здания, финансовые учреждения, компании (энергетические, водоснабжения, связи и т.д.), отвечающие за жизнеобеспечение целых территорий, - словом, те объекты, которые принято называть критически важными. На совместном заседании Совета Безопасности и президиума Государственного совета Российской Федерации от 13 ноября 2003 г. «О повышении защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны в условиях обострения угроз техногенного и природного характера, террористических проявлений» Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий совместно с другими ведомствами и организациями была поручена выработка единого подхода и подготовка «Перечня критически важных для национальной безопасности объектов Российской Федерации». Для обеспечения безопасности этих объектов необходима комплексность и согласованность построения разнофункциональных систем защиты этих объектов физической и инженерной защиты; активно-динамической защиты, осуществляющей непосредственное прикрытие объектов; систем автоматизации и мониторинга, позволяющих в реальном масштабе времени получить наиболее полное представление о состоянии безопасности в каждом конкретном месте
объекта. Сложностью в обеспечении безопасности критически важных объектов является то, что они находятся не только в государственной, но и в иных формах собственности. В отношении таких объектов государство должно иметь право осуществления надзора и контроля в целях обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов.
В федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» перечислены основные мероприятия, финансируемые за счет средств федерального бюджета, в том числе и совершенствование нормативно-правовой базы по обеспечению защиты критически важных объектов Российской Федерации.
В настоящее время на законодательном уровне практически не определены механизмы взаимодействия и ответственность субъектов, прямо или косвенно участвующих в обеспечении безопасности критически важных объектов: органов государственной власти всех уровней, государственных силовых структур, ведомственных и частных охранных структур, собственных служб безопасности, разработчиков, производителей и поставщиков охранной техники, собственников и пользователей имущества. Механизмы государственного лицензирования, надзора и контроля в этой сфере не в полном объеме закреплены законодательными актами, в результате чего эти функции малоэффективны, либо вовсе не применяются. Отсутствуют единые нормы и системный подход в построении системы защиты объектов различных категорий опасности.
Цель диссертационной работы: изучить теоретические и практические проблемы правового регулирования защиты критически важных объектов Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании ставились и решались следующие задачи:
1) теоретически осмыслить генезис и эволюцию правового
регулирования защиты критически важных объектов России;
2) проанализировать характер, структуру и особенности
правоотношений, складывающихся в области правового регулирования
защиты критически важных объектов;
раскрыть сущность и содержание механизма правового регулирования защиты критически важных объектов;
исследовать правовые особенности формирования, основные тенденции развития, особенности управления защитой критически важных объектов;
5) исследовать правовые нормы, определяющие статус участников
правоотношений в регулируемой сфере, проблемы адаптации опыта в России
и других странах в области защиты критически важных объектов;
6) обобщить правоприменительную практику, определить основные
направления развития законодательства, условия эффективности действия
правовых норм по вопросам защиты критически важных объектов;
7) разработать предложения по совершенствованию правового
регулирования защиты критически важных объектов.
Объектом диссертационного исследования выступают регулируемые отечественным законодательством общественные отношения в области защиты критически важных объектов.
Предметом исследования являются правовые нормы, юридическая природа, сущностные черты современной защиты критически важных объектов Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Проблемы правового регулирования защиты критически важных объектов привлекали внимание многих ученых.
Но, в научных исследованиях, в основном рассматривались вопросы обеспечения безопасности на опасных объектах. Критерии отнесения объектов к критически важным, особенности обеспечения их безопасности в чрезвычайных ситуациях и способы повышения защиты таких объектов не определялись. Сами исследования носили фрагментарный характер.
Данное исследование - это первая попытка комплексного рассмотрения вопросов правового регулирования защиты критически важных объектов.
Методология и методы исследования. При решении поставленных задач автор опирается на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержание предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений, диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, системно-структурного, логического и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, А.И. Брызгалова, A.M. Васильева, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, А.В. Коровникова, И.В. Левакина, А.В. Малько, Л.И. Петражицкого, Б.И. Путинского, СВ. Степашина, А.Г. Хабибулина, Ю.Л. Шульженко, Л.С. Явича и др.
В основу рассмотрения вопросов правового регулирования безопасности Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях, интересов личности, общества, государства положены исследования в области предупреждения и управления рисками чрезвычайных ситуаций, конституционного, административного, гражданского права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, B.C. Артамонова, Г.К. Артамоновой, СО. Алехновича, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.С Бондаря, Н.В. Бутусовой, Л.Д. Воеводина, Ю.Л. Воробьева, А.В. Возженикова, Б.Н. Габричидзе,
Г.А. Гаджиева, И.В. Гончарова, А.А. Грешных, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, А.А. Иванова, А.Я. Курбатова, Г.К. Кутояна, В.В. Лазарева, В.В. Мамонова, А.Н. Медушевского, Н.А. Михалевой, Е.Л. Моргуновой, Л.С. Муталиевой, B.C. Основина, СВ. Полениной, Р.А. Ромашова, М.В. Рыбкиной, А.В. Стремоухова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Уткина, СМ. Шахрая, Т.Э. Шуберт, Б.С Эбзеева и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, акты Конституционного суда Российской Федерации, постановления Правительства, нормативные ведомственные акты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.
Научная новизна диссертационного исследования:
диссертация представляет собой первое комплексное исследование проблемы правового регулирования защиты критически важных объектов Российской Федерации. Уточняется определение критически важных объектов, их классификация, предлагается порядок категорирования;
на основе противоречия между потребностью обеспечения защиты критически важных объектов и несовершенством действующего правового механизма сформулирована и решена актуальная научная задача его совершенствования как необходимого условия обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях;
уточнен категориальный (понятийный) аппарат юридической науки: предложено определение понятия «критически важные объекты»; уточнены следующие дефиниции: «потенциально опасные объекты», «защита критически важных объектов»; «безопасность в чрезвычайных ситуациях»; установлено соотношение этих категорий и понятий;
сформулирован и обоснован ряд новых предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения защиты критически важных объектов РФ на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, и органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования:
проанализирована проблемная ситуация в науке и практике правового регулирования защиты критически важных объектов Российской Федерации;
разработаны основные положения, раскрывающие сущность правового регулирования защиты критически важных объектов;
определена значимость правового регулирования обеспечения защиты критически важных объектов в системе безопасности Российской Федерации;
4) исследованы правоотношения по обеспечению защиты критически
важных объектов, детализированы их объекты, субъекты и содержание
применительно к безопасности в чрезвычайных ситуациях.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты научного исследования воплощены в конкретные рекомендации и
предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы защиты критически важных объектов Российской Федерации в условиях возрастания вероятности техногенных и природных катастроф. Сформулированы предложения по разработке на федеральном и региональном уровнях конкретных мер по совершенствованию нормативно-правового регулирования защиты критически важных объектов. Это расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области, а также использования в практической деятельности органов власти.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных пособий и методических рекомендаций в процессе преподавания административного, гражданского права.
На защиту выносятся следующие основные положения:
к критически важным объектам относятся объекты, уничтожение или нарушение функционирования которых приводит к потере управления страной, субъектом Российской Федерации или административно-территориальной единицей, к их необратимому негативному изменению; существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях; потере памятников истории и культуры;
критически важные объекты могут быть разделены на следующие группы: объекты, осуществляющие важные государственно-управленческие функции; объекты жизнеобеспечения; потенциально опасные объекты; объекты оборонного назначения; объекты с постоянным или периодическим массовым скоплением людей; объекты истории и культуры;
обеспечение защиты критически важных объектов включает в себя и защиту объекта и систему информационной безопасности. Они должны обеспечивать защиту критически важных объектов и от внешнего воздействия (действия правонарушителей, природные чрезвычайные ситуации и др.), и от внутренних угроз (ошибки или умышленные действия персонала, техногенные чрезвычайные ситуации);
Обеспечение безопасности критически важных объектов с периодическим скоплением людей осуществляется по двум направлениям: меры защиты при наличии людей и меры безопасности, принимаемые в период их отсутствия. Осуществление превентивных мероприятий, в данном случае, приведет к повышению безопасности таких объектов;
- элементы правоотношений, возникающих при обеспечении защищенности критически важных объектов, имеют свою специфику. Так, объектом правоотношений является безопасность критически важных объектов. Защиту критически важных объектов обеспечивает широкий круг субъектов. К ним относятся: государство, органы местного самоуправления, собственники критически важных объектов, персонал, обслуживающий такие объекты. Содержание правоотношений складывается из субъективных прав и корреспондирующих им обязанностей субъектов обеспечения защиты критически важных объектов. Особенностью содержания этих правоотношений является наличие обязанности у государства по осуществлению надзора за состоянием защиты на критически важных
объектах, находящихся в любых формах собственности; в свою очередь собственники таких объектов обязаны выполнять указания государственных органов, касающиеся обеспечения безопасности на критически важных объектах;
- совершенствование нормативно-правовой базы по обеспечению защиты критически важных объектов Российской Федерации включает принятие специального Федерального закона, который призван осуществить систематизацию норм, содержащихся в других законах и подзаконных правовых актах, а также осуществлять комплексное регулирование этой очень важной части общественных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в четырех публикациях общим объемом 2,6 п.л., в том числе в публикации в ведущем рецензируемом научном издании, включенном в перечень ВАК.
Основные положения диссертационного исследования внедрены в практической деятельности Северо-западного регионального центра МЧС России, используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России.
Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. Итоги разработки исследуемой проблемы нашли свое отражение в выступлении по теме диссертационного исследования на Международной научно-теоретической конференции «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» (Санкт-Петербург, 2006 г.), на научной сессии «Проблемы развития человеческого потенциала в условиях глобализации экономики» (Санкт-Петербург, 2006 г.).
Обоснованность научных положений, рекомендаций и достоверность результатов исследований подтверждены: корректностью методологического обоснования исходных параметров исследования; применением комплексной методики исследования, соответствующей его объекту, задачам и логике научного поиска; согласованностью и сопоставимостью полученных результатов с практикой.
Структура и объем диссертации определены предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Содержание, генезис и правовой механизм защиты критически важных объектов
Главными приоритетами человека во все периоды его существования постоянно являлись стремление обеспечить существование, сохранить жизнь и здоровье, защититься от агрессии, добиться комфортных условий бытия, сберечь окружающую среду обитания. Большинство из названных приоритетов непосредственно принадлежат к области безопасности. Безопасность является важнейшей составляющей качества жизни, важнейшей целью существования.
Критически важные объекты - объекты, нарушение или прекращение функционирования которых приводит к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период.
Для категорирования критически важных объектов по группам предлагается ввести в качестве критерия характер и масштаб возможного ущерба в случае реализации основных угроз безопасности для данного объекта (Таблица 1). Необходимо отметить, что возникновение правового регулирования общественных отношений в сфере защиты критически важных объектов (КВО) в частности, обусловлено объективными законами исторического развития. Появление на определенном этапе развития общества государства вызвало к жизни особый вид нормативного регулирования — регулирование общественных отношений правовыми средствами, прежде всего, на внутригосударственном уровне. Особенность правового регулирования заключается в том, что оно исходит от государства, осуществляется при помощи системы правовых средств, опирается на возможность государственного принуждения.
Таким образом, правовое регулирование общественных отношений в сфере защиты критически важных объектов представляет собой воздействие государственной власти на общественные отношения при помощи системы правовых средств, к которым относятся, в частности, нормы права, правоотношения, правоприменительные акты. «В самом общем виде правовые средства - это все юридические инструменты, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение поставленных целей».1
Правовое регулирование общественных отношений в сфере защиты KB О относится национально-правовому регулированию, объектом которого являются внутригосударственные общественные отношения.
Нужно отметить, что урегулирование данной группы общественных отношений осуществляется не только правовыми средствами, но и другими, прежде всего политическими и моральными.
Объектом правового регулирования могут выступать только те отношения, которые объективно могут быть урегулированы правом, то есть носят нормативный характер, находятся в сфере социального пространства, в которой право способно оказывать прогрессивно преобразующее воздействие на общественную жизнь. Помимо этого, урегулирование данных отношений правом должно быть целесообразным, результативным. Как отмечал профессор И. И. Лукашук, «норма должна быть необходимой, обязательной и пригодной для социализации».2
Система всех правовых средств, методов и способов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения защиты критически важных объектов, образует механизм правового регулирования.
В общей теории права выделяют следующие элементы механизма правового регулирования: нормы права, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей, акты применения права. Этим элементам соответствуют и стадии механизма правового регулирования.
Следует признать, что «категория механизма правового регулирования является емкой и многогранной, допускающей разные подходы и позволяющей рассматривать ее в различных аспектах».1
И. И. Лукашук отмечал, что «существуют три различные точки зрения о правовом регулировании и, соответственно, его механизма». Одни авторы сводят действие нормы и правовое регулирование к конкретным правоотношениям,2 другие исходят из того, что правое регулирование начинается после создания нормы и сводится к различным средствам воздействия последней на общественные отношения. Наконец, самое широкое понимание включает и понятие правого регулирования и правотворческую стадию.
На наш взгляд, правотворчество не только является стадией правового регулирования общественных отношений в сфере защиты КВО, но и занимает в этом механизме важнейшее место, так как именно на этой стадии происходит согласование воль источников правового регулирования, достигается соглашение по поводу содержания нормы и придания ей юридического характера.
И хотя конечная цель правового регулирования общественных отношений в сфере защиты КВО достигается на стадии реализации правовых норм, от стадии правотворчества во многом зависит как будет осуществляться стадия реализации, а соответственно и эффективность правового регулирования данной группы общественных отношений в целом.
Следует подчеркнуть, что правовое регулирование - это только одна сторона правового воздействия на общественные отношения в сфере защиты критически важных объектов.
Даже в тех случаях, когда норма права и соответствующие правоотношения между субъектами перестают существовать, определенные отношения между ними остаются. «Результатом взаимодействия явились новые, изменившиеся отношения как друг к другу, так и к предметам, да и к обществу и природе вообще, явились новые знания, субъекты в процессе общения приобрели определенный опыт. Норма права, уже переставшая существовать, способствовала созданию или изменению в сознании субъектов определенного аналога возможного поведения, в соответствии с которым субъекты будут вступать в соответствующие дальнейшие отношения с обществом». То есть, проявляется правовое воздействие, которое охватывает всю совокупность правовых явлений, оказывающих то или иное влияние на поведение и сознание субъектов.
Роль безопасности определяется наличием в природной и социальной сферах обитания человечества многочисленных постоянных и разнообразных опасностей. Именно наличие в этом мире опасностей, грозящих всем и каждому, обусловливает необходимость прилагать усилия для обеспечения личной, общественной, государственной и всякой иной безопасности. В самом общем виде опасность - это потенциальная возможность вызвать вред, принести несчастье. Опасность также может быть представлена как возможный результат действия тех или иных негативных факторов на те или иные объекты. Опасностью, равным образом, можно назвать состояние той или иной среды (природной, хозяйственной, политической, социальной, техногенной, психофизиологической и т.д.), чреватой своими резкими изменениями, наносящими вред. Иногда опасность трактуют как возможность утраты существенных свойств или целостности из-за неудовлетворения каких-либо потребностей. Уясняя понятие опасности, необходимо помнить, что здесь имеется в виду лишь потенциальная возможность несчастья, а не само несчастье. Это напоминание необходимо потому, что на практике иногда путают опасность с ее реализацией. Время от времени опасности реализуются и становятся фактом жизни, превращаясь из потенциального состояния в различного вида реальные негативные события - стихийные бедствия, аварии и т.д.. Возникают поражения, ущербы, другие негативные последствия этих событий. В результате на каких-либо участках, местностях, территориях могут сложиться чрезвычайные ситуации различного масштаба.
В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Правовая реализация защиты критически важных объектов
Любые физические, химические процессы, объекты техногенной деятельности, природные объекты, системы контроля параметров окружающей среды являются элементами сложной системы, представляющей взаимосвязанные элементы на выделенной территории. При этом к основным свойствам данной системы относятся:
- взаимосвязь всех элементов;
- единство с внешней средой;
- система может являться элементом другой системы более высокого порядка (например, более обширной территории);
- среди объектов технической деятельности существуют объекты разного класса опасности;
- одним из элементов системы является населенный пункт.
Основной задачей при обеспечении безопасности критически важных объектов является оперативное получение информации об угрозе и ее использовании для принятия адекватных мер безопасности. При этом большое значение имеют вопросы техники и технологии построения автоматизированных систем обеспечения безопасности жизнедеятельности городов, образования ситуационно-кризисных центров, организации видеонаблюдения за территориями, оборудования наиболее ответственных элементов инфраструктуры средствами экстренного вызова оперативных подразделений и т. д. Именно вопросы концептуального плана, определяющие выбор адекватных подходов к решению задач предотвращения угроз для критически важных объектов, требования к функциональным свойствам систем безопасности и идеологию их построения, должны представлять наибольший интерес для субъектов обеспечения безопасности. Прежде чем решать вопрос, как защищать, необходимо определиться с тем, что защищать, от чего и до какой степени. Именно в такой последовательности решаются задачи построения систем безопасности объектов1.
Рассматривая всю совокупность угроз, их можно условно разделить на две группы: «угрозы критически важному объекту» и «угрозы от критически важного объекта». Первая группа объединяет типовые внутренние угрозы (локальные повреждения систем жизнеобеспечения, преступность, кражи, правонарушения, совершаемые на бытовой почве, несчастные случаи и т. д.). На предотвращение этих угроз направлена повседневная деятельность правоохранительных органов и внутренних структур безопасности объектов. Вторая группа объединяет угрозы, представляющие опасность жизнедеятельности населения, близлежащим населенным пунктам, источниками которых являются сами критически важные объекты.
Возникновение различного рода чрезвычайных ситуаций на этих объектах и территориях ввиду природно-техногенных явлений или несанкционированных действий нарушителей может привести к серьезным нарушениям жизнедеятельности населения. Между обеими группами угроз существует определенная взаимосвязь, именно угрозы безопасности жизнедеятельности, как наиболее сложные и мало изученные, будут подлежать последующему рассмотрению. При этом основное внимание будет уделено угрозам, реализуемым несанкционированными действиями нарушителей.
Угрозы критически важным объектам можно разделить на следующие группы:
- угрозы критически важным объектам города, оснащенным системами безопасности;
- угрозы объектам и территориям, не оснащенным системами безопасности.
С точки зрения осуществления первая категория угроз обладает следующими характерными особенностями:
- возможность реализации как в рабочее, так и нерабочее время;
- возможность сговора с персоналом объекта, существенно упрощающая проведение акции;
- возможность проведения акции сравнительно небольшим числом исполнителей без привлечения террористов-смертников;
- возможность выбора для проведения акции объекта, обладающего наибольшей уязвимостью, что позволяет выполнить максимальное количество действий скрытно;
- наличие достаточного времени для подготовки акции;
- достаточно серьезные для жизнедеятельности населения последствия.
К особенностям второй категории угроз следует отнести:
- целесообразность проведения акции только в случае массового скопления на критически важном объекте людей;
- направленность акции либо на причинение вреда жизни и здоровью людей (пожар, взрыв, действие опасных веществ), либо на психическое воздействие (захват в заложники);
- высокий политический и психологический резонанс на городском, региональном и федеральном уровнях при реализации угроз;
- потребность в привлечении к реализации угроз смертников;
- ограниченность во времени для подготовки и проведения акции.
В сравнении с угрозами первой группы, угрозы безопасности жизнедеятельности города отличают осуществимость при наличии у исполнителей профессиональных навыков, вооружения и оснащения, а также необходимость основательной подготовки акции (сбор информации об объекте, наем исполнителей, поэтапная доставка необходимых предметов в непосредственную близость к месту акции и т. д.).
Традиционно в состав первичных функций систем безопасности объектов входят1: обнаружение угрозы, ее задержка и реагирование. Обеспечение безопасности критически важных объектов осложняется следующими факторами: беспрепятственность передвижения населения и транспорта внутри и/или вблизи критически важных объектов (за исключением особых случаев); критически важные объекты находятся в разных формах собственности; существуют критически важные объекты нуждающиеся в разных уровнях безопасности; наличие на критически важном объекте собственной системы (службы) безопасности, при этом возможно отсутствие согласованности между действиями собственной службы безопасности и специализированных органов по ликвидации чрезвычайных ситуаций; распределение функций обеспечения безопасности в пределах одного населенного пункта между вневедомственными (ГУВД, ФСБ, МЧС), ведомственными и частными охранными структурами; единые для всех объектов и территорий системы жизнеобеспечения (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и канализация, общественный транспорт, городская телефонная сеть, уличное освещение и т. п.) - нарушение их функционирования может привести к возможности возникновения чрезвычайной ситуации на критически важном объекте.
Положительным при обеспечении безопасности на критически важных объектах является наличие средств массовой информации. Тем не менее, в ряде случаев СМИ невольно могут провоцировать возникновение чрезвычайных ситуаций - прежде всего это связано с непрофессионализмом людей, работающих в СМИ и несоблюдением положений законодательства о соблюдении всех видов охраняемой законом тайны. Несомненно, положительную роль при обеспечении безопасности на критически важных объектах играет наличие общих систем реагирования на ЧС (ситуационно-кризисные центры, системы и средства оповещения населения и т. п.).
Отмеченные факторы несколько видоизменяют возможности реализации первичных функций безопасности, что необходимо учитывать при выработке подходов к решению задач безопасности в городе. В частности, их предварительный анализ показывает, что в условиях городской инфраструктуры наиболее сложными и важными являются задачи предупреждения и выявления угроз жизнедеятельности на территориях и объектах, не оснащенных собственными системами безопасности. Основная нагрузка в решении этих задач лежит на городских силовых структурах и их подразделениях. Существенным фактором повышения эффективности их работы, помимо оперативных сведений, является непосредственный мониторинг безопасности объектов и территорий города, детектирование тревожных ситуаций с передачей информации оперативным подразделениям, а также контроль ввоза и перемещения в черте города опасных для жизнедеятельности веществ (ядерных и радиоактивных материалов, химических веществ, биологических средств и т. д.). Немалое значение должно уделяться информации, получаемой от населения.
При всей очевидности технических решений, реализующих указанные функции, предварительно должны быть определены информационные признаки, свидетельствующие о возникновении ЧС, оптимизированы объемы и последовательность передаваемых информационных срезов и установлены их потребители. Решение этой задачи должно осуществляться на основе соответствующей информационной модели.
Роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в обеспечении безопасности критически важных объектов
МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции: разрабатывает и представляет Президенту Российской Федерации и (или) в Правительство Российской Федерации перечень критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры страны; организует предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для безопасности Российской Федерации, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности, особо ценных объектах культурного наследия России, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей; осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности, а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий; контролирует создание локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов.
В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 23.03.2000 № 86-рп, в 2001 г. разработано и согласовано с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Минздравом, Минатомом, Минприроды, Минобороны, Минэнерго, Росгидрометом, Госгортехнадзором и Госстроем России) Положение о Системе мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Эта Система позволяет повысить оперативность и качество мониторинговой и прогностической информации, необходимой для решения задач в области снижения рисков и последствий природных и техногенных катастроф.
ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусматривает надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Его целью является проверка полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности соответствующих должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. Надзор и контроль в этой области осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Непосредственно мероприятия надзора и контроля проводят подразделения и органы МЧС России на федеральном и территориальном уровнях РСЧС, а также некоторые федеральные службы. Основными результатами надзора и контроля в области защиты населения и территорий являются рекомендации по мероприятиям, направленным на снижение риска и уменьшение масштабов чрезвычайных ситуаций, а также обязательные для исполнения решения по результатам расследования причин возникновения чрезвычайных ситуаций.
МЧС России в настоящее время решает проблемы снижения рисков различного рода чрезвычайных ситуаций и смягчения последствий аварий и катастроф. В Российской Федерации успешно функционирует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, способная реализовать весь необходимый комплекс мероприятий для достижения необходимых целевых показателей. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий проводит работу по созданию необходимых условий и научно-методических разработок для организации системной работы по аккумулированию внебюджетных финансовых, материальных и нематериальных ресурсов для решения этой проблемы. МЧС России как в части касающейся деятельности по противодействию стихийным бедствиям, так и в вопросах обеспечения техногенной, в том числе пожарной безопасности, оснащено эффективной современной специальной техникой, оборудованием, средствами защиты.
Комплексное управление безопасностью территорий - целенаправленная деятельность органов управления соответствующих уровней власти по обеспечению безопасности населения, объектов экономики и окружающей среды от воздействия антропогенных и природных аварий и катастроф, а также в более широком смысле, от всего комплекса неблагоприятных воздействий, в том числе политических, социально-экономических и военных1. Управление безопасностью связано с приведением в действие определенных социальных и экономических механизмов, поэтому оно строится на основе теории и практики управления социально-экономическими системами2.
Вопросы управления безопасностью и риском в случаях связанных с авариями и катастрофами на критически важных объектах, входящих в состав определенных социально-экономических систем, следует рассматривать на нескольких иерархических уровнях. Низовой ступенью (уровнем) здесь является критически важный объект, а далее несколько ступеней в управленческом процессе принадлежит социально экономическим системам различного уровня: от муниципального до федерального. Каждый из уровней несет определенную функциональную нагрузку.
Обеспечение комплексной безопасности и приемлемого риска для населения и объектов окружающей среды предполагает осуществление определенных защитных мер и действий на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровням, т.е. в социально-экономических системах всех уровней.
Конечная цель управления безопасностью и риском на всех иерархических ступенях социально-экономических систем видится в повышении качества жизни людей и качества природной среды как залоге создания условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей сегодняшнего дня, не подвергая риску способность окружающей среды поддерживать жизнь в будущем, т.е. не ставя под угрозу возможность будущих поколений в удовлетворении потребностей .
Достижение указанной цели может быть возможным лишь при соблюдении определенных принципов, которым необходимо следовать в управленческой деятельности по снижению риска и обеспечению безопасности. Эти принципы имеют смысл необходимых взаимосвязанных условий, которые накладываются на обоснование условий при подготовке решений по мерам снижения риска.
К числу основных принципов могут быть отнесены:
- принцип оправданности управленческой деятельности, осуществляемой на том или ином уровне социально-экономических систем, и оптимизации соотношения выгоды и ущерба от этой деятельности;
- принцип оптимизации мер по безопасности и защите, обеспечению полнокровной и деятельной жизни людей в состоянии полного физического, душевного и социального благополучия и максимально возможной величины среднестатистической ожидаемой продолжительности предстоящей жизни;
- принцип обеспечения необходимого уровня безопасности и риска для любого человека и для общества в целом с учетом всего совокупного спектра существующих в данной социально-экономической системе или регионе опасностей;
- принцип экологического императива, состоящий в необходимости принятия управленческих решений по обеспечению безопасности в рамках строгих ограничений техногенного воздействия на экосистемы и природно-территориальные комплексы.
Сущность управления безопасностью и риском техногенных воздействий состоит в распознавании, выявлении и разрешении проблемных ситуаций, связанных с обеспечением безопасности и риска, особенно в условиях аварий и катастроф на критически важных объектах. По своей основе это единый функционально и организационно структурированный процесс, в котором органически сливается системная целенаправленная деятельность государственных, ведомственных и функциональных органов управления и структур, включая научно-исследовательские, научно-технические организации, а также органов управления силами и средствами наблюдения, контроля и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
Обеспечение безопасности и повышение эффективности защиты критически важных объектов
Следует отметить возрастающее значение местного и территориального самоуправления России — основы для создания законодательных и нормативных правовых документов. С ее помощью детализируются процедуры участия общественности в принятии решений о размещении и сооружении критически важных объектов.
Таким образом, гражданское общество становится третьим, альтернативным бизнесу и государству, сектором, обеспечивающее как производство экономических благ, так и качество жизни населения, включая безопасность. Но традиции и правовая культура участи российского общества в принятии решений о размещении и сооружении критически важных опасных объектов пока не развиты.
Нормы участия общественности, заданные в общем виде, реализуются зачастую формально. Что касается результата обсуждения, то его определяет сложившийся уровень социального партнерства и общественного согласия, иногда - случайные факторы.
Основной формой уклонения от процедур общественного обсуждения стало сокрытие общественно значимых сведений в официальной информации и информации пресс службы инвесторов. При этом отсутствуют сведения об объекте, его технических характеристиках, сроках строительства, ответственных (контактных) лицах, процедурах или порядке ознакомления с проектом, не ведется регистрация и учет высказанных мнений.
Данную деятельность предлагается развивать посредством применения системного подхода, состоящего из составляющих: экономической, административно-уголовной (штрафы, судебные разбирательства), социально-психологической.
Для успешного решения проблемы полагается целесообразным: содействовать вводу показателей состояния окружающей среды в систему оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти; поэтапно внедрять систему технических регламентов и приводить ее в соответствие с международными стандартами. Заявлять с самых высоких трибун, что чрезвычайные ситуации не знают политических границ, требуют долгосрочной перспективной работы и нуждаются в участии гражданского общества, активной позиции людей.
В настоящее время функции по обеспечению безопасности и контролю рассредоточены среди ряда федеральных министерств и ведомств. На наш взгляд единым органом по обеспечению безопасности и контролю, в том числе и в информационной сфере критически важных объектов должно стать МЧС России. В настоящее время на МЧС возложено ведение реестра критически важных объектов. Основными структурными элементами системы мониторинга, обеспечивающими решение возложенной на нее задачи, должны стать центры мониторинга федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Организации, эксплуатирующие потенциально опасные объекты, подлежат обязательной оценке готовности к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (в дальнейшем - оценке готовности объектов).
Оценка готовности объектов осуществляется комиссиями МЧС России, региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с учетом класса опасности объекта: потенциально опасных объектов 1 класса -МЧС России; потенциально опасных объектов 2 класса - региональными центрами по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; потенциально опасных объектов 3, 4 и 5 классов - органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации.
Проведение оценки готовности объекта предусматривается с периодичностью не реже одного раза в пять лет в виде самостоятельного мероприятия или с включением в планы регулярных и внеочередных проверок организаций по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций. Для проведения оценки допускается привлечение специализированных научно-исследовательских, проектных и других организаций, имеющих соответствующие лицензии.
В нашей стране осуществляется паспортизация территорий и опасных объектов. Паспортизация, несомненно, послужила постоянному ведению учета и контроля над территорией и особо опасными объектами для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. На наш взгляд типовой паспорт безопасности опасного объекта и территории должен учитывать такую категорию как критически важные объекты.
Соответственно расширится перечень объектов подпадающих под требование о заполнении данного паспорта.
При этом, необходимо отметить следующее обстоятельство -критически важные объекты нуждаются прежде всего в предотвращении чрезвычайных ситуаций. И на первый план при этом выходят меры физической защиты от внешних и внутренних воздействий. Рассматривая проблему обеспечения безопасности критически важных объектов, следует иметь ввиду два направления:
- защита объектов от внешних воздействий с целью недопущения их разрушения и аварийных ситуаций;
- защита людей и окружающей среды от негативных факторов, формирующихся в случае, если авария все же произошла.
В связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ, актуальность использования понятия риска для нормирования возросла. С введением в действие указанного закона обязательные к выполнению требования безопасности могут содержаться только в технических регламентах, все другие нормы, правила становятся рекомендуемыми .
Технические регламенты устанавливают обязательные требования для применения и исполнения к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации). Необходимо выработать единую национальную нормативную базу по проблемам оценки риска критически важных объектов. Этой цели будет служить категорирование критически важных объектов.
Категорирование критически важных объектов должно осуществляться независимо от ведомственной принадлежности и типа объекта1. Целью категорирования является предъявление количественных и качественных требований к системе физической защиты. Эти требования предъявляются в зависимости от уровня потерь и присвоенной в соответствии с ним категорией объекта. Категория объекта должна определяться на основе оценки потенциальной опасности объекта, при этом должны учитываться вероятность следующих видов и масштабов потерь. К видам потерь относятся следующие:
- политические (определяются снижением авторитета для всех уровней власти и общей нестабильностью, возникающей в результате этого);
- людские (выражаются в угрозе жизни и здоровью людей);
- финансовые (выражаются в непосредственной утрате материальных ценностей в результате ЧС);
- экономические (учитывают затраты на переселение людей из зоны ЧС, а также последующие выплаты на компенсацию нанесенного ущерба);
- культурные (заключаются в утратах художественных ценностей, памятников архитектуры и истории, конфиденциальной информации и передовых технологий);
- экологические (учитывают ущерб, нанесенный природным ресурсам).
Частные виды потерь определяются для шести масштабов потерь:
- локального (ущерб проявляется в пределах территории объекта);
- местного (ущерб проявляется в пределах населенного пункта, в котором расположен объект)
Похожие диссертации на Правовое регулирование защиты критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры населения страны от угроз техногенного и природного характера
