Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика государственно-служебных отношений в системе федеральной противопожарной службы МЧС России
1.1. Место и роль государственно-служебных отношений в федеральной противопожарной службе в системе государственной службы Российской Федерации 14-35
1.2. Основные принципы, задачи и функции службы в федеральной противопожарной службе и их классификация 36-51
Глава 2. Правовые основы статуса сотрудника федеральной противопожарной службы МЧС России
2.1. Административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы как государственного служащего 52-86
2.2. Основные элементы прохождения службы сотрудником федеральной противопожарной службы 86-136
Заключение 137-145
Список используемой литературы
- Место и роль государственно-служебных отношений в федеральной противопожарной службе в системе государственной службы Российской Федерации
- Основные принципы, задачи и функции службы в федеральной противопожарной службе и их классификация
- Административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы как государственного служащего
- Основные элементы прохождения службы сотрудником федеральной противопожарной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России.
Главные направления реформирования государственной службы были определены Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. и федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336.1
В числе главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации предусмотрено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих.
Фактическое состояние государственной службы позволяет утверждать, что эти направления сохраняют свою актуальность и сегодня. В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Процесс формирования нормативного правового регулирования системы государственной службы начался с принятия Федерального закона «О системе государственной службы». В нем были определены правовые и организационные основы государственной службы. Этот Федеральный закон юридически закрепил видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской службы, военной и правоохранительной службы как самостоятельных ее видов.
"Собрание законодательства РФ", 25.11.2002. № 47.Ст. 4664
Служба в федеральной противопожарной службе МЧС России ( далее -ФПС МЧС России ) является разновидностью федеральной государственной службы. Наряду с признаками, свойственными всей государственной службе, она обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятелыгую часть в общей системе государственно-служебных отношений Российской Федерации.
В первую очередь ее самостоятельность обусловлена выполнением особых функций по обеспечению пожарной безопасности, законности и правопорядка в этой сфере. В своей деятельности сотрудники ФПС МЧС России наделены правом применения системы мер государственного принуждения, пресечения и административных взысканий. Являясь представителями власти, данная категория государственных служащих наделена государственно-властными полномочиями. Эти властные полномочия выражаются в праве давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения указания и распоряжения; совершать действия, влекущие юридические последствия в отношении субъектов, не связанных с ними служебными отношениями.
Личный состав ФПС МЧС России нередко несет службу в экстремальных условиях. Выполнение задач по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ часто связано с непосредственной угрозой для жизни и здоровья сотрудников. Эти факторы обуславливают особенности правового регулирования служебных отношений с участием данной категории государственных служащих.
Рассматривая службу в ФПС МЧС России как вид федеральной государственной службы, то есть как вид профессиональной деятельности государственных служащих, представляется необходимым отметить, что в системе ФПС МЧС России осуществляется государственная служба трех видов: федеральная государственная гражданская служба, военная служба и служба лиц рядового и начальствующего состава ФПС МЧС России (сотрудников).
Все эти виды государственной службы в системе федеральной противопожарной службы имеют свои особенности, но в то же время входят в единую, взаимосвязанную систему государственно-служебных отношений. Наиболее отличительные черты присущи службе лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников) ФПС МЧС России в силу особых
задач, функций, принципов, порядка прохождения службы, административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России и т.д. Сотрудники являются наиболее многочисленной категорией личного состава ФПС МЧС России, основным кадровым составом службы, - их численность составляет в настоящее время свыше 85 000 единиц.
В настоящее время в России происходит постепенная унификация нормативной правовой базы, регламентирующей прохождение государственной службы. В связи с этим служба лиц рядового и начальствующего состава ФПС МЧС России должна быть отнесена к одному из трех видов государственной службы, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы в Российской Федерации», что должно быть закреплено законодательным актом.
Государственные служебные отношения в ФПС МЧС России находятся в стадии становления и только начинают рассматриваться с позиции науки административного права. Законодательство, регулирующее эти отношения, еще до конца не сформировано, а действующие нормативные правовые акты имеют ряд существенных недостатков. Так, например, отсутствуют системность и цельность правового регулирования государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России; прослеживается неопределенность и противоречивость некоторых положений института государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России ; отсутствует единая правовая модель службы в федеральной противопожарной службе, недостаточно разработан план проведения реформы государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России.
Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению осуществления государственных функций - важнейший элемент функциональной составляющей механизма государственного управления, низкая эффективность которого в современной России обусловлена, в числе прочего, дефектами административно-правового режима государственно-служебной деятельности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем системного обновления подходов в правовом регулировании комплекса отношений, опосредующих управление государственной службой.
Все вышеуказанное и определило актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Исходные принципы организации и функционирования государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Эти нормативные акты создают правовые предпосылки развития российского законодательства о государственной службе. Однако в них не нашли закрепления механизмы правового регулирования государственно-служебных отношений в системе федеральной противопожарной службы.
В настоящее время институт службы в ФПС МЧС России недостаточно изучен, отсутствует обоснованная как со стороны административной научной теории, так и со стороны практики модель прохождения службы сотрудниками федеральной противопожарной службы. На сотрудников ФПС МЧС России распространяются основные положения государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, которые были разработаны еще в советский период, когда существовали другие социально-экономические и государственно-политические отношения2. Они нашли свое отражение в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако в ситуации глобального реформирования российской государственности государственно-служебные отношения в федеральной противопожарной службе нуждаются в новых научных исследованиях, так как, во-первых, уже сегодня наметилась тенденция отставания законодательства о службе в ФПС МЧС России от уже сформированной законодательной базы, регулирующей общие подходы к государственной службе Российской Федерации; во-вторых, не изучено влияние государственной службы со всеми элементами ее функционирования на службу в ФПС МЧС России. Все это делает необходимым уточнение ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию службы в ФПС как разновидности федеральной государственной службы.
2 Филиппова Э.М. Правовые и организационные основы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (милиции): Автореф. дис... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 3.
В настоящее время мы наблюдаем становление и легальное оформление
новой концепции государственной службы. Данная концепция основывается
как на трудах дореволюционных ученых, таких как А.И.Елистратов, Н.М.
Коркунов, Б.Н. Чичерин, Ф.Энгельс, так и достижениях современной правовой науки. Необходимо отметить также ряд авторов советского периода, чьи работы, хотя и были посвящены проблематике государственной службы «советского типа», тем не менее не утратили своей актуальности и в настоящее время. Это такие ученые, как В.М.Манохин, А.Ю.Тихомиров, Г.И.Петров, В.И.Щепетев и др. Существенный вклад в изучение государственной службы внесли такие авторы как Г.В.Атаманчук, Т.К. Артамонова, Д.Н. Бахрах, А.А.Гришковец, А.А. Ливеровский, А.Ф. Ноздрачев, В.А. Козбаненко, Ю.Н.Старилов и др. Применительно к правоохранительной службе в органах внутренних дел общие аспекты прохождения службы анализировали В.Б.Гайдов, П.П. Сергун, В.В. Черников, К.П. Соловей; правовой статус сотрудников органов внутренних дел анализировали В.Н. Бойко, С.С. Козлов, М.И. Никулин; социальные и правовые вопросы функционирования органов внутренних дел рассматривали Ю.Е. Аврутин, И.Н. Зубов, В.Я. Кикоть и другие.
Вопросы правового регулирования государственной службы исследованы довольно широко, однако степень исследованности вопросов прохождения государственной службы в системе ФПС МЧС России изучена недостаточна.
Необходимость в дальнейшем глубоком научно-теоретическом исследовании службы в системе ФПС МЧС России и обозначило объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования службы в системе федеральной противопожарной службы, теоретико-правовые основы ее прохождения.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, регулирующие службу сотрудников федеральной противопожарной службы, практика их применения, научная литература, посвященная исследуемой проблеме, правотворческая и
правоприменительная деятельность МЧС России и иных органов исполнительной власти Российской Федерации в указанных сферах.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего
исследования является выявление особенностей правового регулирования
прохождения государственной службы в системе федеральной
противопожарной службы, формулировании практических рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов государства.
Для достижения данной цели автор поставил перед собой следующие задачи:
определить понятие службы в ФПС МЧС России, её место в системе государственной службы в Российской Федерации;
рассмотреть основные принципы и функции службы в ФПС МЧС России и их классификацию;
исследовать административно-правовой статус сотрудника ФПС МЧС России как государственного служащего;
изучить правовое значение контракта о службе в федеральной противопожарной службе в качестве основания возникновения государственно-служебных отношений с сотрудниками ФПС МЧС России и его правовую природу;
исследовать проблемы правового регулирования прохождения службы в ФПС МЧС России, а также перспектив его совершенствования;
разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего прохождение службы в ФПС МЧС России.
Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах МЧС России в области регулирования службы в системе ФПС МЧС России, а также зарубежном законодательстве, регулирующем прохождение службы в органах пожарной безопасности.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно -
правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы.
Диссертация является комплексным, междисциплинарным исследованием, специально посвященным проблеме прохождения службы в системе ФПС МЧС России. Исследованы исторические аспекты, влияющие на современное развитие ФПС МЧС России. Проведен научный анализ понятийного аппарата в сфере государственной службы в ФПС МЧС России. Дано авторское понятие службы в федеральной противопожарной службе. Оценены основные тенденции развития государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России.
В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере регулирования правоотношений, связанных с прохождением службы в системе ФПС МЧС России.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Служба в ФПС МЧС России - это основанное на действующем
законодательстве организационно-структурное построение части
государственного аппарата и профессиональная служебная деятельность сотрудников, замещающих государственные должности по исполнению функций государственного управления в целях обеспечения безопасности общества от пожаров, обеспечения законности и правопорядка, борьбы с правонарушениями в сфере пожарной безопасности.
2. Функции службы в ФПС МЧС России, регламентированные Федеральным законом «О пожарной безопасности», соответствуют функциям правоохранительной службы.
3. Авторские определения понятий «административно-правовой статус
сотрудника федеральной противопожарной службы», «прохождение службы в
федеральной противопожарной службе», «контракт о службе в федеральной
противопожарной службе».
4. Действующими законодательными и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации статус сотрудника федеральной
противопожарной службы фактически приравнен к статусу сотрудника органов
внутренних дел Российской Федерации.
5. Предложения по совершенствованию правового регулирования
прохождения службы в федеральной противопожарной службе:
закрепить законодательным актом Российской Федерации правовой режим правоохранительной службы для службы лиц рядового и начальствующего состава в федеральной противопожарной службе;
предусмотреть в проекте федерального закона о правоохранительной службе в Российской Федерации взаимосвязь государственной гражданской службы, военной службы и муниципальной службы с правоохранительной службой;
- предусмотреть в проекте федерального закона о правоохранительной
службе в Российской Федерации положение о прохождении аттестации
сотрудником правоохранительной службы для решения вопроса присвоения
звания досрочного или на одну ступень выше звания, предусмотренного
штатным расписанием по занимаемой должности, снижения или лишения
звания.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам теории правового статуса сотрудника федеральной противопожарной службы. В диссертации нашли свое отражение теоретико-правовые аспекты государственно-служебных отношений в условиях функционирования нового федерального законодательства о системе государственной службы Российской Федерации, например, диссертантом обозначены место и значение федеральной противопожарной службы в системе государственной службы Российской Федерации,
проанализированы правоохранительные аспекты деятельности ФПС МЧС России, изучены проблемы, оказывающие существенное влияние на состояние государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России как правового института и предложены пути их разрешения; разработаны отдельные элементы государственно-служебных отношений, представляющие ценность не только дня науки административного права, но и общей теории права; выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о правоохранительной службе Российской Федерации.
Таким образом, разработанные автором положения позволяют обогатить теорию института государственной службы Российской Федерации, административно-правовую и административно-процессуальную науку, оказать помощь в дальнейших научных поисках в административно-правовой и административно-процессуальной сферах.
Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов:
в правотворческой деятельности при разработке проекта федерального закона о правоохранительной службе и для законодательного обеспечения административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России;
в дальнейших научных исследованиях проблем, связанных с правовым обеспечением деятельности правоохранительной службы в целом и службы в ФПС МЧС России в частности;
- в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации
сотрудников ФПС МЧС России.
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе преподавания «Административного права», «Трудового права», «Конституционного права», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.
Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах международной научно-практической конференции СПб УГПС МЧС России, международной научно-практической конференции Уфимского филиала Уральской государственной юридической академии.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2,0 п. л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из четырех параграфов, заключения, библиографического списка из 157 наименований. Общий объем диссертации-160 страниц, основной текст-145 страниц.
Место и роль государственно-служебных отношений в федеральной противопожарной службе в системе государственной службы Российской Федерации
Понятие государственной службы неразрывно связано с понятием государства, возникновение которого обусловило потребность в социальном слое, осуществляющем деятельность по обеспечению его (государства) функционированию. Появление службы как вида общественно-полезной деятельности вызвано общественным разделением труда. «Возникает потребность в некоторых общих функциях, необходимость обеспечения, сохранения, упорядочения, защиты и развития различных видов человеческой деятельности, иными словами, их организации, если использовать этот термин в самом широком смысле слова. Возникают и определенные слои, группы людей, призванных реализовать эту потребность»3.
Указанные социальные группы появляются на ранних этапах становления обществ4 и исторически предшествуют государственной службе, ибо социальная публичная служба обретает качество государственной только после появления государства. В результате, для государственно-организованного общества характерно наличие двух видов публичных служб: государственная и негосударственная, объем и содержание которых находятся в отношениях корелляции.
В научных исследованиях, начиная с 50-х годов и до настоящего времени, среди множества проблем в области государственно-служебных отношений выделялась проблема, связанная с определением понятия «государственная служба». Были высказаны многие предложения по этому вопросу, некоторые из них впоследствии сыграли валеную роль в развитии государственно-служебных отношений. Понятие государственной службы различно в зависимости от применяемых соответственно доктринальном или нормативистском подходах. В рамках доктринального подхода различают государственную службу в широком и узком смыслах. «Государственная служба в широком смысле сводится к работе служащих в государственных организациях: в органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.; в узком смысле - это трудовая деятельность служащих в органах государства (личного состава органов, служебного аппарата)»5. Разграничение государственной службы в широком и узком смысле характерно и для современной науки административного права6. При нормативистком подходе государство в лице законодателя по-разному на различных конкретно-исторических этапах может определять объем и содержание понятия государственной службы, акцентируя внимание, с одной стороны, на структурном срезе государственных организаций, в рамках которых она осуществляется, а с другой стороны, выделяя контингенты собственно государственных служащих из числа служащих государственных организаций . Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих , устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов для непосредственного исполнения Российской Федерации полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации8.
Действительно, законодатель при определении понятия «государственная служба» не выделил, что она в конечном итоге должна осуществлять цели, задачи, функции государства. По нашему мнению, закрепленное в законодательстве определение государственной службы необходимо уточнить с акцентом на цели, задачи и функции государства.
На различные подходы к определению понятия государственной службы оказал влияние и зарубежный опыт, который также не отличается единообразием.
В мировой теории и практики существуют две основные концепции государственной службы. Первая концепция заключается в том, что государственная служба сама по себе не является профессией. Те, кто работают в системе государственной службы, являются специалистами в различных сферах деятельности и нанимаются для того, чтобы работать на государство каждый в своей области. Вторая концепция рассматривает государственную службу как профессию, которая предполагает определенный социальный статус и привилегии государственных служащих.
Таким образом, если обобщить имеющиеся в науке и законодательстве определения государственной службы, то государственная служба Российской Федерации может быть определена как основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение государственного аппарата и профессиональная служебная деятельность граждан, замещающих государственные должности по исполнению функций государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов
Основные принципы, задачи и функции службы в федеральной противопожарной службе и их классификация
Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального фунісционирования государственного аппарата и общества в целом. Имеется в виду правовое регулирование как внешних, так и внутриорганизационных отношений.
Внешние отношения охватывают связи государственной службы и государственных служащих с гражданами, институтами гражданского общества, органами местного самоуправления. В основном, эти отношения являются предметом правового регулирования административного права. Внутриорганизационные отношения включают связи, возникающие по поводу приема, прохождения государственной службы, организации служебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регламентируются как нормами административного права, так и нормами.трудового, финансового, гражданского права, а таюке нормами других отраслей права.
Одной из задач государственной службы является снятие социальной напряженности в обществе. Государственная служба должна выступать стабилизирующим фактором общества, обслуживая потребности и интересы граждан.
В процессе становления государственной службы в целом первостепенное значение приобретает ее формирование как правового института - совокупности правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования системы государственно-служебных отношений, формирования и реализации правового статуса государственных служащих, а также механизма прохождения государственной службы. Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражение в целях, функциях, принципах и структуре государственной службы. Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата.
Рассматривая особенности службы в системе ФПС, необходимо остановиться на задачах государственно-служебных отношений в системе этой службы.
Задачи службы в ФПС представляют собой комплекс вопросов, закрепленных нормами административного права, решения которых сотрудники должны добиваться в своей повседневной оперативно-служебной деятельности. Задачи службы в ФПС могут быть рассмотрены в широком и узком смысле. Широкое теоретическое понимание задач правоохранительной службы в органах ФПС тесно связано с задачами государственной службы России. Исходя из содержания Конституции Российской Федерации и в целом законодательства страны, к таким задачам можно отнести: признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;24 осуществление государственно-служебных отношений на основе единства системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; постоянное совершенствование профессиональной деятельности сотрудников.
В узком теоретическом понимании задачи правоохранительной службы ФПС следуют из общих задач, стоящих перед этой службы. В целом ФПС представляют собой систему подразделений, созданных в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства от пожаров. Федеральная противопожарная служба осуществляет следующие функции: проводит профилактику; тушение пожаров; аварийно-спасательные работы; производит в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности, осуществляет досудебную подготовку в протокольной форме материалов о преступлениях, связанных с пожарами, а также производство по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности; участвует в организации работ по лицензированию видов деятельности в пределах своей компетенции и в координации деятельности органов по сертификации и аккредитации испытательных лабораторий (центров) в системе МЧС России.
Задачи службы в системе ФПС находят свою практическую реализацию через функции государственно-служебных отношений.
Исследование задач и функций позволяет обозначить место службы в ФПС в общей системе государственно-служебных отношений России, выявить недостатки правового регулирования, определить методы по совершенствованию службы в системе ФПС. Рассматривая функции государственно-служебных отношений в ФПС, можно сделать вывод, что они совпадают с функциями самой ФПС, так как через профессиональную деятельность сотрудников реализуются полномочия этой службы.
По мнению Ю.Н. Старилова, под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются
Административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы как государственного служащего
Таким образом в некоторых случаях в силу ч. 2 ст. 16 ТК трудовые отношения могут возникать на основании трудового договора и иных юридических актов. В совокупности они составляют сложный юридический состав, когда кроме трудового договора необходимы другие юридические акты, чтобы возникли трудовые отношения в случаях и порядке, установленных законодательством или уставом организации. Так, при избрании (выборах) на должность, избрании по конкурсу на замещение соответствующей должности, при назначении на должность или утверждении в должности необходимы два юридических акта: проведение выборов или конкурса и по их результатам заключение трудового договора с лицом, избранным на должность или по конкурсу, и др. (см. ст. ст. 17 - 19 ТК РФ).
Трудовые отношения между работником и работодателем возникают таюке на основании фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя в случае, когда трудовой договор не был надлежащим образом оформлен.
В МВД России и МЧС России основным способом замещения должностей сотрудников является заключения соответственно контракта о службе в органах внутренних дел и контракта о службе в Государственной противопожарной службе МЧС России (ФПС).
Контракт о службе в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий утвержден приказом МЧС России от 30.06.2008 № 351.
Служба по контракту в федеральной противопожарной службе представляет собой институт, состоящий из правовых норм, являющихся юридически исходным правовым средством в системе построения службы в ФПС.
Контракт о службе в ФПС находится в едином правовом поле с контрактом о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, поскольку оба контракта разработаны во исполнение Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Инструкции о применении указанного Положения.
В связи с этим, проблемы использования контракта о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в практике регулирования прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел актуальны таюке для нашего исследования.
Как отмечает А.С. Шиенкова, до настоящего времени вопросы, касающиеся правового режима контракта, опосредующего связь между Министерством внутренних дел России и сотрудником в процессе выполнения последним служебных функций остаются малоисследованными. Провести разграничение между нормами трудового и административного права, регулирующими статус и взаимодействие субъектов государственно-служебных отношений, и сегодня представляет известную сложность. 3
Время показало, что точку в полемике о правовой природе контракта ставить рано. В Трудовом кодексе РФ, принятом 21 декабря 2001 года, законодатель отказался от термина «контракт».64
В связи с этим автор считает, что применение термина «контракт о службе в органах внутренних дел» представляется малооправданным и не соответствующим правовой природе и предлагает заменить его термином «служебный договор». Мы вынуждены согласиться с мнением приведенного выше автора по данному вопросу. Так как контрактом о службе в органах внутренних дел опосредуется особый вид служебной деятельности, то указанное обстоятельство на практике может привести к неправомерному отождествлению контракта о службе в органах внутренних дел с понятиями «трудовой договор» и, как следствие, к использованию правового регулирования, к нему не применимого. 5
В связи с этим, необходимо определить правовую природу контракта о службе в ФПС путем сравнительно-правового анализа контракта о службе в ФПС с трудовым договором и административно-правовым договором.
Понятие трудового договора сформулировано в статье 56 Трудового кодекса РФ. Оно не претерпело принципиальных изменений по сравнению с понятием, содержавшимся в статье 15 КЗоТ РСФСР. Однако новая редакция несколько дополняет и конкретизирует это понятие. Так, например, новый Трудовой кодекс отказался от термина «контракт » , "существовавшего в КЗоТ РСФСР. Основными элементами трудового договора являются: 1) указание на состав сторон: работник, поступающий на работу, и работодатель (предприятие, учреждение, организация, независимо от формы . собственности, на которой оно основано, гражданин, занимающийся индивидуальной трудовой деятельностью, заключивший трудовой договор с работником); 2) определение основных специфических обязанностей работника и работодателя, вытекающих из данного договора. Сторонами контракта о службе в ФПС являются МЧС России (подразделение ФПС) и гражданин, поступающий на службу в добровольном порядке. Таким образом, налицо специфический субъектный состав: только МЧС России и граждане Российской Федерации, отвечающие установленным Положением о службе в органах внутренних дел РФ требованиям
Основные элементы прохождения службы сотрудником федеральной противопожарной службы
Попытка определить государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации только на должностях соответствующей службы породила ряд противоречий. Поэтому предлагается целесообразным внести изменения в нормативные правовые акты, закрепив в определениях тезис о том, что профессиональную служебную деятельность граждане могут осуществлять на должностях государственной службы или в распоряжении государственных органов, или категорий должностных лиц, определяемых законами о видах государственной службы. В этом случае можно было бы определить, правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, представляющую собой профессиональную . .служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы или находящихся в распоряжении командиров (начальников), определенных федеральным законом о правоохранительной службе в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Под прохождением службы в федеральной противопожарной службе следует понимать осуществляемые в особом порядке возникновение, изменение и прекращение государственнргслужебных.отношений, вызванные изданием индивидуального правового акта и зафиксированные в установленных случаях в личном деле сотрудника федеральной противопожарной службы обстоятельства по поводу его поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы, а также восстановления в должности, специальном звании и на службе в федеральной противопожарной службе.
Прохождение службы в федеральной противопожарной службе - это длящийся процесс, начинающийся с момента поступления на службу и заканчивающийся утратой гражданином статуса сотрудника федеральной противопожарной службы. В течение этого временного отрезка реализуется административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы. Содержанием процесса прохождения службы является осуществление сотрудником прав и выполнение обязанностей по занимаемой должности.
Сравнивая нормы Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» с нормами Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, обнаруживается отсутствие единого толкования понятий «прохождение государственной службы», «прекращение государственной службы» и «общая продолжительность государственной службы».
Так, ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение». Если буквально прочитать только название этой статьи, то можно предположить, что здесь возможно говорить о прохождении и прекращении государственной службы как о различных этапах службы. В п. 5 этой статьи этап «прекращение государственной службы» прямо не включен в прохождение службы. В ст. 20 Закона Российской Федерации «О милиции», распространяющейся на сотрудников ФПС под прохождением службы в милиции понимается только назначение на должность, продвижение и перемещение по службе.
Согласно п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы прохождение военной службы включает в себя, кроме прочего, и увольнение с военной службы.
Как видно из приведенных примеров, в действующем законодательстве о государственной службе преобладает тенденция к отказу от прямого включения периода увольнения или прекращения службы в период ее прохождения. Такой подход представляется нелогичным и нецелесообразным, так как увольнение (прекращение службы) любого государственного служащего начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается в тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус. В связи с этим целесообразно предусмотреть в законодательстве о правоохранительной службе процедуру прекращения службы в качестве самостоятельного этапа прохождения службы сотрудника с вытекающим отсюда правовым режимом. Представляется целесообразным выделение процедуры прекращения службы в связи с тем, что сотруднику после подачи рапорта (заявления) об увольнении сотруднику необходимо совершить ряд действий, связанных с прекращением ранее исполняемых служебных обязанностей, в том числе сдать вещевое имущество, оформить обходной .лист, передать служебные документы другим сотрудникам и т.д.
Служба в ФПС осуществляется на различных государственных доллаюстях, каждая из которых имеет конкретный организационно-правовой статус. Этот статус должности определяет место и роль сотрудника в решении задач, стоящих перед соответствующим подразделением ФПС, и предъявляемые к этому сотруднику четкие требования.
Административно-правовой статус сотрудника службы ФПС - это установленный государством комплекс нормативных положений, определяющих место сотрудника в должно.ст.нои иерархии, права и обязанности сотрудника по реализации возложенных на него функций, а также правоограничения сотрудника по службе и ответственность по закону.
В качестве социального фактора эффективности системы службы в ФПС необходимо рассматривать моральные и нравственные характеристики сотрудников, этические нормы организации и функционирования государственных служебных отношений в системе ФПС.
Нормы нравственности и нормы права, регламентирующие деятельность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации как государственных служащих, тесно связаны и взаимообусловлены. Общность целевых установок правоохранительной деятельности и норм морали приводит к тому, что многие требования нравственности включаются в содержание правовых предписаний, определяющих порядок деятельности по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности и тушения пожаров.
Деонтологическая составляющая профессиональной этики сотрудников ФПС представляет собой совокупность актов ненормативного характера, закрепляющих обязательные для сотрудников правила поведения этического характера.
