Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика государственной гражданской службы
1.1. История становления и развития государственной гражданской службы в России 12-40
1.2. Гражданская служба в системе государственной службы в Российской Федерации 41-51
1.3. Основные принципы и функции государственной гражданской службы и их классификация 51-71
Глава 2. Правовой статус государственного гражданского служащего, проходящего службу в системе МЧС России
2.1. Понятие и признаки государственного гражданского служащего.. 72-86
2.2. Служебный контракт в механизме возникновения правового статуса государственного гражданского служащего 86-93
2.3. Социальные стандарты и нормативы прохождения государственной гражданской службы 93-107
2.4. Проблемные вопросы прохождения государственной гражданской службы в системе МЧС России 107-132
Заключение 133-144
Список используемой литературы 145-160
- Гражданская служба в системе государственной службы в Российской Федерации
- Основные принципы и функции государственной гражданской службы и их классификация
- Служебный контракт в механизме возникновения правового статуса государственного гражданского служащего
- Проблемные вопросы прохождения государственной гражданской службы в системе МЧС России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время еще не
закончен процесс административного реформирования государственного
управления, основы, и главные направления которой последовательно и
исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной
службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа
2001 В соответствии с указанной Концепцией нормативное правовое
регулирование системы государственной службы, куда входит гражданская
служба, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации,
общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации Процесс формирования нормативного правового регулирования системы государственной службы начался с принятия Федерального закона «О системе государственной службы» и Федерального закона «О государственной службе в Российской Федерации» В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации
Достижение поставленной цели административного
реформирования обеспечивается целым комплексом организационных,
финансовых, правовых мер В их числе немалую роль играет правовое
регулирование общественных отношений, связанных с прохождением
государственной службы Совершенствование законодательства,
регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы Законодательство о
4 государственной службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций
В системе органов МЧС России наравне с другими служащими проходят службу государственные гражданские служащие Безусловно, их численность не так велика, как численность отдельных категорий служащих Однако процесс реформирования организационной структуры показывает о действенности реформ, происходящих в России, и является неким подготовительным этапом для МЧС России в связи с переходом всей организационно-управленческой структуры на государственную правоохранительную службу Деятельность государственных гражданских служащих регулируется в основном федеральным законодательством, поэтому в целом проблемы, затрагивающие прохождение государственной гражданской службы для служащих иных органов государственной власти, также характерны и для государственных гражданских служащих системы МЧС России
Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению осуществления государственных функций - важнейший элемент функциональной составляющей механизма государственного управления, низкая эффективность которого в современной России обусловлена, в числе прочего, дефектами административно-правового режима государственно-служебной деятельности Выход из сложившейся ситуации возможен только путем системного обновления подходов в правовом регулировании комплекса отношений, опосредующих управление государственной службой
Степень научной разработанности. Вопросы правового регулирования государственной гражданской службы исследованы довольно широко, однако степень исследованности вопросов прохождения
5 государственной гражданской службы в системе органов МЧС России изучена недостаточна
В настоящее время мы наблюдаем становление и легальное
оформление новой концепции государственной службы Данная концепция
основывается как на трудах дореволюционных ученых, таких как А И
Елистратов, , Н М Коркунов, Б Н Чичерин, Ф Энгельс, так и достижениях современной правовой науки Необходимо отметить также ряд авторов советского периода, чьи работы, хотя и были посвящены проблематике государственной службы «советского типа», не утратили своей актуальности и в настоящее время - В М Манохин, А Ю Тихомиров, Г И Петров, В И Щепетев и др Существенный вклад в изучение государственной службы внесли такие авторы как Г В Атаманчук, Г К Артамонова, Д Н Бахрах, А А Гришковец, А А Ливеровский, А Ф Ноздрачев, В А Козбаненко, Ю Н Старилов и др Вместе с тем проблематике собственно гражданской службы уделяется сравнительно немного внимания, исследования этого вида государственной службы осуществляются главным образом в контексте ее общих проблем, несмотря на то, что имеет место ряд специальных работ (О В Григорьев, В С Груздев, С П Минасян), приходится констатировать, что единая концепция гражданской службы в науке административного права на сегодняшний день отсутствует
Объектом диссертационного исследования выступают
правоотношения, возникающие в связи с прохождением государственной гражданской службы в системе МЧС России
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного, административного и трудового права, регулирующие прохождение государственной гражданской службы в системе МЧС России, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений
Цели и задачи диссертационного исследования Целью настоящего исследования является выявление особенностей правового регулирования прохождения государственной гражданской службы в
системе МЧС России, формулировании практических рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов государства
Для достижения данной цели автор поставила перед собой следующие задачи
рассмотреть исторический аспект развития становления государственной гражданской службы в России,
- проанализировать различные научные подходы к понятию
«государственный гражданский служащий» и определить его содержание и
признаки,
- определить место гражданской службы в системе государственной
гражданской службы в Российской Федерации,
- рассмотреть основные принципы и функции государственной
гражданской службы и их классификацию,
исследовать основания возникновения правового статуса государственного гражданского служащего,
проанализировать проблемные вопросы, связанные с прохождением государственной гражданской службы в системе МЧС России,
разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего прохождение государственной гражданской службы в Российской Федерации
Нормативная база исследования Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, указах Президента Российской Федерации, нормативных актах МЧС России в области регулирования государственной гражданской службы, правовых источниках России XIX- начала XX вв, законодательных и подзаконных актах СССР, а также зарубежном законодательстве, регулирующем прохождение государственной гражданской службы
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания сравнительно
7 -правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы
Диссертация является комплексным, междисциплинарным исследованием, специально посвященным проблеме прохождения государственными гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности в системе органов МЧС России В данной работе, в аспекте заявленной проблемы, подвергается исследованию вопрос о соотношении применения норм трудового и административного права при регулировании прохождения государственной гражданской службы в целом и для служащих системы МЧС России в частности Исследованы исторические аспекты, влияющие на современное развитие государственной гражданской службы в России Рассмотрены виды государственной гражданской службы и ее основные принципы Предпринята попытка систематизации основных понятий, используемых для определения правового статуса государственного гражданского служащего в системе МЧС России Сформулировано авторское понятие государственного гражданского служащего
В диссертационном исследовании содержатся предложения по совершенствованию федерального законодательства, в сфере регулирования правоотношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации
Положения, выносимые на защиту Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском государстве процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту
1 Государственные реформы, проводимые в досоветский период по улучшению функционирования гражданской службы, должны были основываться на принципах ее организации с учетом социально-политических и других особенностей Российской Империи Эти реформы
8 были бы более эффективны, если бы не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывалось функционирование всей системы учреждений управления и государственной службы
-
Правовое положение государственных служащих в советский период российской истории определялось в основном трудовым законодательством Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась
-
Функциональный критерий отграничения государственной гражданской службы от иных видов государственной службы должен строиться с учетом, прежде всего, сферы государственного управления, в которой действует государственный орган (или иная государственная организация, реализующая публичные функции) При решении вопроса о режиме государственной службы необходимо учесть и функциональное назначение самой служебной должности
-
Необходимо дифференцировать понятие государственного гражданского служащего как образованной совокупностью прав и обязанностей административно-правовой формы, опосредующей участие граждан в служебных правоотношениях, и как обладающего служебно-административной правосубъектностью лица, замещающего должность государственной гражданской службы Эта дифференциация позволяет четко разграничить признаки государственного гражданского служащего, которые отражают сущность соответствующей административно-правовой формы, с одной стороны, и предпосылки возникновения административно-служебной правосубъектности - с другой
Можно выделить три признака гражданского служащего как административно-правовой формы, к которым относятся сущностной (профессиональное осуществление деятельности, направленной на обеспечение реализации публичного интереса, понимаемого как нормативно формализованный государством общественный интерес), должностной (осуществление указанной деятельности на должности государственной гражданской службы), финансовый (осуществление указанной деятельности
9 за счет средств государственного бюджета - Российской Федерации или субъекта Российской Федерации)
5 Прохождение государственной гражданской службы в системе
МЧС России регулируется федеральным законодательством для
федеральных гражданских служащих Российской Федерации, федеральным и субъектным законодательством для гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а также подзаконными нормативными актами, принятыми Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий К неурегулированным данной системой нормативных правовых актов отношениям, связанным с прохождением государственной гражданской службы в системе МЧС России, применяются нормы Трудового кодекса Российской Федерации
6 Анализ существующего правового регулирования контрактной
системы, а также правоприменительной практики позволяет усомниться в
целесообразности и полезности заключения служебных контрактов на
государственной гражданской службе Представляется, что в свете
дальнейшего углубления реформы государственной службы в России и
совершенствования специального законодательства о государственной
гражданской службе, представляет интерес идея отказа от использования
договорных форм опосредования отношений на государственной
гражданской службе
7 Необходимо внесение изменений в Федеральный закон № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором
необходимо уточнить понятийный аппарат, устранить внутренние
противоречия действующего закона, усовершенствовать процессуальное
обеспечение материально-правовых механизмов обозначенного Феде
рального закона В частности
- установить в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» единообразие в наименовании классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации,
устранить внутренние противоречия в главе 5 «Служебный контракт», связанные с замещением должности гражданской службы по конкурсу и возможностью замещения иной должности гражданской службы в государственном органе при сокращении должностей гражданской службы, с вопросами заключения срочного служебного контракта, в том числе продолжительностью менее 1 года,
доработать главу 6 «Основания и последствия прекращения служебного контракта» и статьи закона, непосредственно с ней связанные, поскольку последствия прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы могут потребовать внесения изменений в другие федеральные законы (о пенсионном обеспечении, о занятости), а также в проекты федеральных законов, которые еще предстоит принять в развитие Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость заключается в том, что
сформулированные в ней положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам теории правового статуса государственного гражданского служащего Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории административного права, конституционного права, трудового права
Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов
в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательного обеспечения прохождения государственной гражданской службы в различных органах исполнительной, законодательной власти, и в частности в системе МЧС России,
- в дальнейших научных исследованиях проблем, связанных с
правовым обеспечением деятельности государственной гражданской службы
в Российской Федерации,
в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе преподавания «Административного права», «Трудового права», «Конституционного права», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре
Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах международной научно-практической конференции СПб УГПС МЧС России
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2 п л
Структура и объем диссертации Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, библиографического списка из 157 наименований Общий объем диссертации-160 страниц, основной текс-145 страниц Работа содержит 2 приложения
Гражданская служба в системе государственной службы в Российской Федерации
Государственная служба в России имеет прочные исторические корни, которые уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Закладывание основ государственного управления и государственной службы можно наблюдать в Древней Руси, поскольку эти основы первоначально были нераздельно связаны с военной организацией и строились на принципах вассалитета Вассал (от франц. vassal) — феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет — это отношение подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и друпгс вопросов, опирался на дружину — вооруженный конный отряд, который всегда находится при князе. Вся территория от княжеского дворца до границ княжества находилась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.
В XI—XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве среди них были тиуны, а также сборщики налогов -вирники.
Таким образом, можно сделать вывод, что древние истоки слов «служба», «служилые люди» — собирательное название лиц, находящихся в услужении своего князя.
Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и т. п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.
Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности к хозяйственной вызвали потребность, в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг, т.е. служащих. Таким образом, в XII— XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации , который имел название «княжий двор» входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица такие как воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др. Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре. Бояре представляли собой земельную аристократию, были крупнейшими феодалами ,а в XI—XIV вв. ближайшими советниками князя. Позже — в XV—XVII вв. боярство стало официальным званием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым. Остальные должности занимали дворяне, которых так в то время называли потому, что они были людьми княжеского двора.
В период нашествия ига Золотой Орды Северо-Восточная Русь попала в зависимость от нее. Хотя управление сохранилось в руках русских князей, однако они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить — ярлык специальную грамоту на княжение.
Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в XV—XVII вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия. Общественная система в период Московского государства была создана уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной.
Российское государство и, соответственно, государственное управление монархический характер приобретали постепенно. «Государем всея Руси»,
Ерошкин Н.П. История государственных учреждении дореволюционной России.-М.,1983.С.34-4 9. «Государем на своей земли» в последней четверти XV в. называл себя в официальных отношениях Иван III , с 1462 г. ставший великим князем московским, а затем и великим князем «всея Руси». При великом князе Василии III усиление самодержавной власти продолжалось. Сменивший же его Иван IV Грозный в 1547 г. венчался на царство и принял царский титул. Этим государем впервые в России была сформулирована идея самодержавия как неограниченной личной власти царя не только в связях с иностранными государствами, но и во взаимоотношениях с внутренними политическими силами.
Согласно взглядам Ивана IV, которые он настойчиво претворял в жизнь, самодержавный царь призван управлять государством совершенно самостоятельно и не делить власть ни с боярами, ни с какими-либо другими «социальными группами».
Важное место в системе властных органов того времени занимала Боярская дума, оформление которой относится к княжению Ивана III. Кроме бояр московского князя в ее состав сначала входили бывшие удельные князья. В первой половине XVI в. в Думе стали появляться представители служилой аристократии, поместного дворянства. Дума практически была законосовещательным органом, своего рода Советом при царе. В то же время после царя она была высшим органом в системе государственного управления. Ею были утверждены своды законов — Судебники 1497 и 1550 гг. Большинство законов XVI в. содержали формулу: «Царь указал, а бояре приговорили» . Дума осуществляла общее руководство административными ведомствами, надзирала за местным управлением, контролировала судебный аппарат, решала наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики государства.
Основные принципы и функции государственной гражданской службы и их классификация
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепил два уровня государственной гражданской службы: федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование федеральных служебных отношений находится в ведении Российской Федерации, отношений региональной гражданской службы - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Это неизбежно влечет определенные отличия в правовых режимах указанных видов государственной гражданской службе, однако последовательная реализация принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации требует единообразия подходов к определению основных институциональных элементов обоих административно-правовых режимов, к которым относится категория государственного гражданского служащего.
В современной юридической литературе можно обнаружить самые разнообразные подходы к определению понятия государственного служащего. Так, А.Б. Венгеров относит к государственным служащим специально подготовленных управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом48. А.Ф. Черданцев определяет государственных служащих в качестве людского человеческого субстрата государственного органа, которым являются граждане государства, работающие в государственных органах на постоянной профессиональной основе, получающие средства для своего существования от государства . По мнению Ю.Н. Стари лова, государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих государственных органов и организаций50. Свои определения и признаки государственных служащих предлагают также А.П. Алехин51, Ю.Н. Старилов52, Г.В. Атаманчук53, B.C. Груздев54, В.М. Манохин55 и др.
Анализ различных точек зрения по вопросу о понятии государственного служащего позволяет сделать вывод, что все многообразие на самом деле сводится к двум основным подходам: понятие «государственный служащий» в широком, и узком смысле слова. В широком смысле государственный служащий - это профессиональный работник любой государственной организации - органа, предприятия, учреждения. В узком смысле - это профессиональный работник органа государственной власти или государственного органа РФ: гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе56. В российском законодательстве последовательно реализуется понимание государственного служащего во втором, узком, значении.
Легальное определение государственного служащего впервые в российском законодательстве появилось в 1993 г. с введением в действие Положения о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента
Согласно данному Указу федеральным государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном указанным Положением, оплачиваемую государственную должность; с точки зрения формально-юридической данное определение не являлось универсальным, поскольку действие его было ограничено лишь сферой федеральной службы.
Указанный недостаток был исправлен в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепившем общее понятие государственного служащего как гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 3).
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» отказался от идеи закрепления единого понятия государственного служащего, дифференцировав его применительно к федеральной государственной службе и государственной службе субъекта Российской Федерации. Под федеральным государственным служащим понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета . Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта службы Российской Федерации». Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных федеральным законом - за счет средств федерального бюджета59.
Федеральный- закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» использует иной юридико-технический прием: несмотря на то, что как раз государственная гражданская служба имеет федеральный и региональный виды, ст. 13 указанного закона содержит единое понятие гражданского служащего как гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Эта весьма скудная с точки зрения содержательной норма раскрывается далее через два признака: осуществление профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получение денежного содержания за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
На основе указанных законодательных положений большинство авторов выделяют, прежде всего, такой юридический признак государственного гражданского служащего как гражданство Российской Федерации. Так, А.Ф. Ноздрачёв определяет государственного служащего, как «физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность государственной службы и возмездно исполняющее служебные обязанности в объёме предоставленных по ней обязанностей и прав60.
Служебный контракт в механизме возникновения правового статуса государственного гражданского служащего
Для подготовки и проведения аттестации представителем нанимателя формируется аттестационная комиссия; утверждается график проведения аттестации (график доводится до сведения аттестуемого не менее чем за месяц до начала аттестации); составляются списки лиц, подлежащих аттестации; подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии (отзыв на аттестуемого, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем).
Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае его неявки на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин она может провести аттестацию в отсутствие служащего.
По результатам аттестации комиссия принимает одно из следующих решений: а) соответствует замещаемой должности гражданской службы; б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы. В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; в) понижается в должности гражданской службы. В случае признания служащего не соответствующим замещаемой должности он направляется на повышение квалификации повышение квалификации или переподготовку либо с его согласия переводится на другую государственную должность или увольняется в течение месяца при условии отказа от обои вариантов.
Организация прохождения гражданской службы, особенно продвижение по горизонтали и вертикали иерархии должностей, является наименее регламентированной частью кадровой деятельности.
В современной России заметен интерес к карьерной системе гражданской службы (кстати, существовавшей в России в монархический период), в которой продвижение по служебной лестнице, осуществляется, как правило, с соблюдением очередности ступенек. Причем, каждый шаг по иерархической лестнице сопряжен с преодолением «барьера» — участием в конкурсе.
Определенная возможность осуществления карьерной системы прохождения гражданской службы открывается в связи с включением в закон о гражданской службе положений о «ступеньках служебной лестницы»: классных чинах, группах и категориях должностей, о конкурсном замещении гражданским служащим другой должности гражданской службы, заключении служебных контрактов без ограничения срока полномочий, о системе оценок профессиональных качеств служащих (аттестация, квалификационный экзамен) системы повышения квалификации гражданских служащих и др.
Превращение возможности в реально действующую систему потребует глубокого изучения опыта дореволюционной России, зарубежных стран и разработки с его учетом норм и механизмов их реализации, создания условий для автоматического изменения статусного положения, повышения в должности при наступлении необходимых обстоятельств, определенных законодательно: достижения необходимого стажа работы; получение диплома о дополнительном профессиональном образовании; успехов в разработке и реализации особо важных управленческих решений; обеспечение эффективного исполнения полномочий государственного органа или конкретных задач поставленных перед подразделением свидетельствующие о возросшей профессиональной компетентности гражданского служащего и др.
Заключительным этапом прохождения гражданской службы является ее прекращение, которое может осуществляться в двух формах — увольнения и отставки. В законе о гражданской службе общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы определены в статье 33.
Таким образом, в соответствии с законом увольнение может быть инициированным как государственным органом, так и самим государственным гражданским служащим.
Регламентация законом о гражданской службе оснований увольнения гражданских служащих по инициативе представителя нанимателя способствует пресечению неоправданной текучести кадров, обеспечению стабильности их положения, и, как следствие, повышению их профессионализма и компетентности, качества их деятельности.
В то же время в российском законодательстве практически не обеспечен нормативно институт отставки государственного гражданского служащего, широко используемого в зарубежной практике. Поводом к отставке служат возраст, выслуга лет, сокращение занимаемой должности, несогласие гражданского служащего с решением государственного органа или с практикой реализации политических решений. Пока российская практика располагает лишь отдельными примерами ухода в отставку гражданских служащих.
Следует заметить, что предусмотренное законом увольнение с государственной службы по достижению предельного возраста для нахождения на госслужбе — 65 лет — требует особого рассмотрения. К этому возрасту многие служащие, как правило, еще сохраняют силы, здоровье, энергию, накапливают большой багаж знаний и опыта, который может быть востребован государством и обществом. Не использовать такой потенциал расточительно. В ряде стран (Англия, Германия, США и др.) госслужащие после выхода в отставку используются в качестве консультантов, экспертов, советников, наставников, членов комиссий и т. п. При таком подходе, находясь в отставке, бывший служащий не замыкается в своем домашнем мирке, а сохраняет определенную систему отношений с сослуживцами» со службой. В этом случае реализуется интерес не только бывшего служащего, но и государственного органа, использующего знания и опыт служащего, находящегося в отставке. В силу ст. 13 ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий системы МЧС России - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства
Проблемные вопросы прохождения государственной гражданской службы в системе МЧС России
Учитывая положения части 1 статьи 23 Федерального закона, при заключении служебного контракта стороны приходят к соглашению о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, правах и обязанностях сторон. Полагаем, что заключение служебного контракта должно предшествовать изданию правового акта о назначении на должность.
В соответствии с частью 7 статьи 27 при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого служащего не выдержавшим испытание.
Применение этой нормы вызывает обоснованное затруднение, поскольку в соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 33, предусматривающей общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы, при неудовлетворительном результате испытания условием освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы является отказ гражданского служащего от замещения прежней должности. Увольнение гражданских служащих по данному основанию Закон допускает только для ранее замещавших должность гражданской службы .Применение данного основания увольнения к работникам, впервые с поступившим на гражданскую службу, которым при назначении на должность было установлено испытание, вызывает обоснованное сомнение.
Частью 1 статьи 28 установлено, что перевод гражданского служащее на иную должность гражданской службы в случаях, установленным настоящим Федеральным законом, в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия служащего. Федеральным законом установлены три случая перевода гражданского служащего на иную должность гражданской службы: — при сокращении должностей и при ликвидации государственного органа в случае предоставления гражданскому служащему возможности замещения иной должности; — по состоянию здоровья в случае предоставления иной должности; — по результатам аттестации, в случае если гражданский служащий не соответствует замещаемой должности и понижается в должности. Для применения данной статьи требуется разъяснение: является ли изложенный перечень оснований для перевода на иную должность исчерпывающим и возможен ли перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы по иным основаниям, например, перевод на нижестоящую должность в том же государственном органе с его согласия.
Частью 4 статьи 28 Федерального закона установлено, что не является переводом на иную должность и не требует согласия служащего его перемещение на иную должность без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. В связи с тем, что перемещение происходит на «иную должность гражданской службы», изменяется и наименование должности, которое в силу части 3 статьи 24 относится к существенному условию служебного контракта и может быть изменено только по соглашению сторон и в письменной форме согласно части 5 статьи 24. Это положение статьи 28 Федерального закона в части, не требующей согласия гражданского служащего на перемещение, противоречит части , 4 статьи 29, требующей уведомления гражданского служащего об изменении существенных условий служебного контракта в письменной форме. Статьей 30 предусматривается временное замещение должности гражданской службы временно отсутствующего гражданского служащего, но не предусмотрено временное замещение вакантной должности гражданской службы.
В связи с тем, что проведение конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы требует значительных временных затрат, представляется необходимым дополнить статью 30 частью 4, предусматривающей временное замещение вакантной должности гражданской службы.
На наш взгляд, требуется раскрытие правового содержания понятия временно отсутствующий гражданский служащий. В соответствии с частью 1 статьи 35 срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия. Здесь возникают два вопроса. Во-первых, возможно ли в случае, если ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного служебного контракта в связи с истечением его срока, а гражданский служащий продолжает профессиональную служебную деятельность после истечения срока контракта, считать его заключенным на неопределенный срок по аналогии с абзацем четвертым пункта 2 статьи 58 Трудового кодекса Российской Федерации. Во-вторых, требуется ли заключение служебного контракта на неопределенный срок.
В соответствии со статьей 31 при ликвидации государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим могут быть продолжены в случае его направления на профессиональную переподготовку и повышение квалификации. При этом нормативным правовым актом не предусмотрен механизм реализации этой нормы, в частности, в штате какого государственного органа будет состоять в этом случае гражданский служащий и каким государственным органом будет осуществляться оплата за профессиональную переподготовку и повышение квалификации.
Вызывает затруднение в практике применение статьи 39, предусматривающей прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, независящим от воли сторон. Так, в случае восстановления на службе гражданского служащего, ранее замещавшего должность гражданской службы, по решению суда служебный контракт приостанавливается с освобождением служащего от замещаемой должности, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Прекращение служебного контракта по данному основанию допускается с письменного согласия гражданского служащего, если невозможно в течение шести месяцев предоставить ему для замещения иную должность. При этом закон не содержит положения об увольнении по данному основанию с гражданской службы и исключении гражданского служащего из реестра гражданских служащих, тогда как часть 4 этой же статьи предусматривает прекращение служебного контракта, увольнение гражданского служащего с гражданской службы и исключение его из реестра гражданских служащих, если в течение трех месяцев после окончания военной службы, окончания срока полномочий замещения выборной должности и прекращения чрезвычайных обстоятельств гражданский служащий не назначен на должность гражданской службы
