Содержание к диссертации
Введение
Глава I Стихийные бедствия и техногенные катастрофы как объект международно-правового исследования
1.1. Понятие стихийных бедствий и техногенных катастроф 13-25
1.2. Классификация стихийных бедствий и техногенных катастроф 25-52
Глава II Межгосударственное сотрудничество в сфере оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
2.1. Становление международно-правового сотрудничества в сфере оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций : 53-71
2.2. Формы международного сотрудничества в области оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций 71 -94
Глава III Нормативно-правовые акты международно-правового сотрудничества в вопросах оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
3.1. Международные стандарты в области защиты основных прав человека 95-116
3.2. Анализ международных соглашений по вопросам оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, стороной в которых является Российская Федерация 116-131
Заключение 132-140
Список использованной литературы 140-150
- Понятие стихийных бедствий и техногенных катастроф
- Становление международно-правового сотрудничества в сфере оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
- Формы международного сотрудничества в области оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
- Анализ международных соглашений по вопросам оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, стороной в которых является Российская Федерация
Введение к работе
І.
Актуальность темы исследования. Человечество давно создало
достаточные предпосылки для самоуничтожения и факторы случайности или
стихийных бедствий могут сделать эту вероятность реальной.
Необходимость международного сотрудничества в области охраны
окружающей среды диктуется тем, что государства находятся в
экологической зависимости друг от друга. Выбросы в атмосферу,
загрязнение рек, морей, океанов и т.п. не могут быть ограничены государственными границами. Возникновение чрезвычайных ситуаций, таких, как техногенные катастрофы или стихийные бедствия, в пределах одного государства, и в трансграничных масштабах, влечет за собой гибель людей, нарушение экологии, с дальнейшими негативными последствиями и разрушения, в том числе и культурных ценностей, потеря которых невосполнима.
С появлением новых технологий и так называемым технологическим прогрессом, повышается риск возникновения техногенных катастроф. Современные экологические проблемы приобрели в настоящее время самостоятельный и явно наднациональный характер и могут быть решены совокупными усилиями мирового сообщества. Так же существует ряд проблем, связанных с сотрудничеством государств, финансированием, исполнением договоров, как двусторонних, так и многосторонних. В этой связи возникают серьезные угрозы, которые могут повлиять на устойчивое развитие государств, а также на защиту основных прав человека.
Объединение усилий специалистов разных государств путем
разработки новейших систем контроля за экологической обстановкой,
позволяет заблаговременно предупредить о наступлении чрезвычайной
ситуации уполномоченные органы, тем самым минимизировать негативные
последствия стихийных бедствий, включающих в себя гибель населения,
разрушения и т.п. В связи с этим повышается роль таких средств
управления глобальными процессами, как государство, международное право, международные организации. В этих условиях большое значение приобретает деятельность соответствующих органов системы ООН, их нормотворчество по установлению международных стандартов в области прав человека, которые способствуют государствам адекватно выполнять их обязательства по международным договорам о правах человека. В Концепции внешней политики Российской Федерации указывается: «Главным центром регулирования международных отношений должна оставаться Организация Объединенных Наций». Это обязательное условие ее превращения в эффективное средство, обеспечивающее такие изменения на международной арене, которые соответствовали бы требованиям XXI века и привели бы к созданию нового мирового правопорядка, к новому мироустройству.
Обращение международного сообщества к консолидации по оказанию гуманитарной помощи странам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, началось в середине 80-х годов XX столетия. Этот процесс связан с экономическими, политическими и организационными факторами. Немаловажную роль сыграла новая «гуманистическая» идея взаимоотношений между «сильными» и «слабыми» государствами. Оказание гуманитарной помощи населению, пострадавшему от чрезвычайных бедствий контролируется различными правительственными и неправительственными организациями, в рамках взаимных договоренностей и принципов международного права. Можно выделить два основных направления в деятельности этих организаций. Первым является экологическое сотрудничество, вторым- финансирование проектов и работа с населением. Особое значение уделяется взаимодействию подразделений быстрого реагирования государств, участвующих в международных проектах, а также их правовому статусу при проведении оказания гуманитарной помощи.
Конституционным принципом внешней политики Российского государства признан принцип добросовестного исполнения международных обязательств, имеющий большое значение для интеграции России в международное сообщество, способствует формированию институтов правового государства и гражданского общества. В развитие этого принципа национальное экологическое законодательство было приведено в соответствие с Декларацией принципов по окружающей среде и развитию. Помимо возможностей более успешного решения, в рамках международного сотрудничества, глобальных проблем, связанных с предотвращением и ликвидацией последствий стихийных бедствий, реализуемых на национальном уровне в России, транснациональные связи сопряжены с определенным риском и требуют более высокой степени социальной организации, включая правовое регулирование.
Степень научной разработанности. В теории отечественной
юриспруденции можно выделить значительное количество работ,
посвященных изучению норм международного гуманитарного права и его
имплементации в нормативные правовые акты национального права,
исследованию проблем обеспечения прав человека и гражданина, а также
международным стандартам в области прав человека. Особое внимание
уделялось изучению работ авторов, которые в той, или иной мере
затрагивали вопросы общественной безопасности, защиты прав человека в
условиях чрезвычайных ситуаций в России и за рубежом: В.А.Акимова,
С.А.Аникиенко, Г.К.Артамоновой, Т.В.Апаровой, И.Л.Бачило,
Ю.В.Бражникова, Ю.Л.Воробьева, М.Х.Гельдибаева, В.Ю.Голубовского, Ф.М.Городинца, Н.В.Григорьева, Э.П.Григониса, А.В. Грязнова, В.В.Гущина, Ю.Н. Демидова, А.Н. Дорина, В.А.Кикотя, A.M. Ларина, А.А.Медведевой, И.Л.Петрухина, С.В.Пчелинцева, Ф.М. Решетникова, В.А.Толстика, В.С.Устинова, Н.И.Уткина, С.К. Шойгу, Ю.Г. Шляковского, Н.Г.Янгола.
В дореволюционной русской юридической литературе заметное место занимают работы В.П. Данилевского, П.Е. Казанского, Л.А. Комаровского, Ф.Ф. Мартенса. В последующие периоды развития советского и Российского государства указанной проблематикой занимались ученые-правоведы: С.С. Алексеев, В.М. Баранов, Н.И. Витрук, В.Н. Карташов, О.Е. Кутафин, В.В.Лазарев, Е.А. Лукашева, И.И. Лукашук, М.Н. Марченко ,Н.И.Матузов, Р.А.Мюллерсон, СВ. Поленина, О.И. Тиунов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.Г. Томин, Г.И. Тункин и др.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных различным аспектам указанной тематики, нельзя сказать, что в теоретическом и практическом смысле эта проблема полностью решена. Это обусловливается тем, что специальному монографическому исследованию правовое регулирование оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций не подвергалось. Разработка данной проблемы является самостоятельным межотраслевым направлением научных исследований, осуществляемом в международном праве, конституционном и административном праве. Результаты такого исследования могут повлиять на совершенствование Российского законодательства в целом, и, в частности, конституционного и административного права России.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, на основе взаимодействия норм конституционного права Российской Федерации и международного права.
Предметом диссертационного исследования выступают
международно-правовые акты, разработанные под эгидой Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Содружества Независимых Государств (декларации, конвенции, пакты, соглашения и др.); нормы Конституции Российской Федерации, других законодательных и иных
нормативных правовых актов Российского права, регулирующих оказание гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций ;статистические данные, источники научной и учебной литературы, другие материалы и разработки по теме диссертации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка теоретических вопросов, связанных с правовым регулированием оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций и выработка на этой основе предложений по совершенствованию правоприменительной практики в данной сфере.
Для достижения данной цели автор поставил перед собой следующие задачи:
исследовать понятия стихийных бедствий и техногенных катастроф и рассмотреть их классификации;
проанализировать различные научные подходы к понятию «чрезвычайная ситуация»;
определить основные принципы оказания гуманитарной помощи;
выявить и детально рассмотреть современные международные стандарты в области защиты прав человека;
исследовать организационные и правовые аспекты деятельности международных организаций, осуществляющих гуманитарную помощь лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций;
- определить особенности правового регулирования оказания
гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций.
Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и
рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны
на международно-правовых актах, разработанных Организацией
Объединенных Наций, Советом Европы, Содружеством Независимых Государств (декларации, конвенции, пакты, соглашения и др.); нормах
Конституции Российской Федерации, других законодательных и иных нормативных правовых Российского права, регулирующих оказание гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. Эмпирическая база исследования основана на опубликованной практике Комитета по правам человека Организации Объединенных Наций, Верховного суда РФ, статистических данных уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования
является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с
использованием общих и частных методов научного познания: системного,
сравнительно-правового, исторического, логико-юридического,
социологического.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы.
Диссертация является комплексным, межотраслевым исследованием, специально посвященным исследованию правового регулирования оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. До этого большинство работ было посвящено исследованию международных норм и принципов, направленных на защиту жертв войны в экстремальных условиях вооруженных конфликтов и военных действий, либо общетеоретическим аспектам соотношения международного и внутригосударственного права в части защиты прав человека. В диссертации впервые исследуется деятельность международных организаций по оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. Сформулированы авторские понятия международно-правовых стандартов в области защиты прав человека, предложена классификация международного правового регулирования оказания гуманитарной помощи
лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. Определены пути совершенствования этой деятельности.
В диссертационном исследовании содержатся предложения по совершенствованию международной регламентации оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в Российском государстве процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Оказание гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от
чрезвычайных ситуаций строится на принципах гуманности, нейтралитета и
беспристрастности.
2. Международные нормы, регулирующие в настоящее время оказание
гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций,
представляют собой нормы обычного права и включают в себя право
пользоваться гуманитарной помощью. Однако неопределенность прав и
обязанностей для круга субъектов, которые должны осуществляться во
время стихийных бедствий, приводит к несвоевременности оказания
чрезвычайной помощи. Предоставив это право исключительно нейтральным
неправительственным организациям, можно покончить с возражениями,
традиционно основывающимися на принципе государственного
суверенитета.
3. Эффективность оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим
от чрезвычайных ситуаций зависит от правовых, организационных и
финансовых основ построения отношений между правительственными и
неправительственными организациями международного сотрудничества.
4. Для обеспечения более эффективной защиты жертвам стихийных
бедствий необходимо заключить международное соглашение в виде
конвенции, участниками которой стали бы многие государства. Подобное соглашение должно быть направлено на регулирование отношений между государствами- членами международного сообщества в решение задачи доставки грузов помощи, а также послужило бы стимулом к расширению такой деятельности, способствовало согласованию стандартов и руководящих принципов в построении международной и национальных систем нормативного регулирования.
5. Международная чрезвычайная помощь должна дополнять национальные усилия по укреплению потенциала государств в области оперативного и действенного смягчения стихийных бедствий, а также принятия эффективных мер в связи с любыми чрезвычайными ситуациями.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость состоит в том, что определение особенностей применения норм и принципов международного права при оказании гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, выявляет необходимость дальнейшей разработки теоретических основ для их имплементации во внутригосударственное право. Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории международного, конституционного и административного права.
Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов:
- в процессе разработки нормативных правовых актов, регулирующих
отношения по оказанию помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайной
ситуации;
- в дальнейших научных исследованиях проблем, связанных
международными стандартами прав человека и установлением правового
режима чрезвычайной ситуации.
Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе преподавания «Международного права», «Административного права», «Конституционного права», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.
Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах Международной научно-практической конференции.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2 п. л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения, библиографического списка из 147 наименований. Общий объем диссертации -150 страниц, основной текст -140 страниц.
Понятие стихийных бедствий и техногенных катастроф
Большой юридический словарь определяет понятие «стихийное бедствие» как «не поддающееся влиянию человека событие (юридический факт), чрезвычайное обстоятельство, являющееся следствием действия сил природы (наводнение, землетрясение, снежный занос и т. п.)1». В более широком смысле, под стихийными бедствиями понимают природные явления, носящие чрезвычайный характер и приводящие к нарушению нормальной деятельности населения, гибели людей, разрушению и уничтожению материальных ценностей. Стихийные бедствия могут возникать как независимо друг от друга, так и во взаимосвязи: одно из них может повлечь за собой другое. Некоторые из них часто возникают в результате не всегда разумной деятельности человека (например, лесные и торфяные пожары, производственные взрывы в горной местности, при строительстве плотин, закладке (разработке) карьеров, что зачастую приводит к оползням, снежным лавинам, обвалам ледников и т. п.).
Независимо от источника возникновения, стихийные бедствия характеризуются значительными масштабами и различной продолжительностью. Стихийные бедствия оцениваются по количеству жертв и разрушений, а в ненаселенных местах - по степени нарушения природной среды: рельефа, растительности, животного мира, а также по площади охвата. Такие распространенные природные явления, как ливень, снегопад, заморозок, гололедица и другие могут иметь характер стихийных бедствий при внезапном резком наступлении или при необычно высокой интенсивности. Большинство стихийных бедствий невозможно полностью предотвратить, но их неблагоприятные последствия могут быть значительно уменьшены при проведении мероприятий по прогнозированию, своевременному оповещению населения о приближении стихийных бедствий и принятию соответствующих предосторожностей и мер защиты. В ряде государств ведутся интенсивные поиски надежных способов прогнозирования стихийных бедствий.
В России в последнее время достигнуты определенные успехи в научном прогнозировании землетрясений. В масштабе страны и в порядке международного сотрудничества тайфуны и сели прогнозируются с помощью метеорологических спутников Земли. Стоит отметить, что очень важно не только уметь прогнозировать стихийные бедствия, но и проводить соответствующую политику по минимизированию неблагоприятных последствий для населения во время, не угрожающее жизни населения, с целью избегания жертв в чрезвычайной ситуации. В первую очередь, это осведомляющие и обучающие программы, издание специальной литературы, с целью сделать жизненно важную информацию доступной и многие другие мероприятия.
Случалось, что стихийные бедствия происходили не по одиночке, а сразу несколько. Пример тому - стихийное бедствие в Юго-Восточной Азии в декабре 2004 года, когда произошли практически одновременно землетрясение, цунами, и, как следствие, наводнение. Известны случаи и в Российской Федерации. Например, Омская область в 2007 году была вынуждена бороться с последствиями одновременно трёх стихийных бедствий - паводка, урагана и пожаров. Затяжной паводок в ряде сельских районов на севере региона усугубляли интенсивные дожди. Через несколько дней, практически всю территорию Омской области накрыл ураган разрушительной силы. Порывы ветра достигали 30 метров в секунду. Были повреждены линии электропередач и связи, Ураган усугубил пожароопасную обстановку. Но если с внутригосударственными катастрофами все более менее ясно - существует четкая структура органов, модернизируемая и совершенствуемая в соответствии с современными требованиями, существуют надзорные инстанции, а также определенная нормативная база, -то трансграничные чрезвычайные ситуации порождают множество спорных вопросов, как экономического, экологического, юридического так и политического характера.
Техногенные катастрофы появились сразу после того, как человек стал придумывать новые технологии. Подобные происшествия - неизбежная плата за технологический прогресс. Техническая революция, начавшаяся в конце XVIII века привела к тому, что последствия деятельности человека стали сопоставимы с природными явлениями по своей непредсказуемости и серьезности последствий2.
Техногенные катастрофы, нерациональное потребление, а нередко и уничтожение природных ресурсов, загрязнение окружающей человека природной среды, гонка вооружения, вооруженные конфликты и локальные войны. Все это факторы негативного воздействия на природную среду, которые имеют глобальные последствия потому, что не признают государственных границ, в силу этого являются объектом регулирования международного публичного права. Словосочетание "технологическая (техногенная) катастрофа" нуждается в расшифровке. Если термин "катастрофа" понятен - происшествие, повлёкшее за собой гибель людей или какие-то другие непоправимые последствия, то с определением "технологическая" дело обстоит сложнее. Как известно, технологии - вовсе не обязательно способы производства автомобилей, электроэнергии или электронных приборов. Если суммировать наиболее общие определения этого понятия, то молено сказать, что технологии - это обусловленные состоянием знаний и социальной эффективностью способы достижения целей, поставленных и санкционированных обществом. В этом смысле технологии возникли одновременно с появлением человека, так что не случайно антропологи говорят о технологиях каменного или бронзового века. По сути дела, технология просто продолжает естественное стремление всего живого господствовать над средой обитания или, как минимум, сопротивляться ее давлению в борьбе за существование. Следовательно, технологические катастрофы могут случаться не только в наше время, но и случались уже в очень далеком прошлом. Технологической катастрофой принято называть катаклизм, вызванный аномалиями технологических систем. При этом имеются в виду не только их случайные либо неслучайные сбои, неисправности и поломки, но и непредвиденные и нежелательные последствий их штатного функционирования. Такое определение позволяет сразу же отсечь как разрушительные последствия военных действий, так и диверсии, террористические акты и другие несчастья, вызванные преднамеренным и злонамеренным вмешательством в работу этих систем:
Технологические катастрофы обычно противопоставляют природным, однако и это требует уточнения. Все бедствия, в конечном счете, являются следствиями тех или иных человеческих действий или отсутствия таковых. Катастрофа любого происхождения - это физическое событие в общественном контексте. Технологические (техногенные) катастрофы также в своей основе имеют социальные причины, поскольку технические системы конструируются, изготовляются и управляются людьми и обеспечивают достижение тех или иных социально значимых целей. Энергетические, ядерные, инфраструктурные, транспортные, экологические и космические аварии и катастрофы, в конечном счете, вызываются рассогласованием взаимодействия элементов сложных систем, в создании и функционировании которых задействованы как люди, так и те или иные элементы созданных ими технологий. В этом типе катастроф по мере развития техники все большую роль начинает играть человеческий фактор, который проявляется в инженерных просчетах, ошибках персонала, неэффективной помощи спасательных служб . Само разграничение "природных" и "технологических" катастроф, как минимум, неоднозначно. Некоторые специалисты вообще отказывают ему в праве на существование, предпочитая говорить только о катастрофических последствиях природных, либо технологических катаклизмов. Согласно этой логике, катастрофа любого происхождения развивается, прежде всего, из-за "слабины", уязвимости, бездействия или даже полного отсутствия социальных структур, которые должны защищать людей от подобных бедствий. Тем не менее, терминологическое разделение природных бедствий и технологических катастроф достаточно общепринято. Оно зафиксировано и во многих международных документах, например, в Соглашении об организации деятельности Красного Креста и Красного Полумесяца, которое было подписано в Севилье в 1997 году4.
В английском языке термин "техногенная катастрофа" практически отсутствует. Американские и английские авторы в таких случаях обычно говорят о "технологических катастрофах" echnological catastrophes и "технологических бедствиях" echnological disasters. Чаще всего эти термины используются на равных правах с такими выражениями, как "рукотворная катастрофа"тап-тас1е catastrophe, human-made catastrophe и "рукотворное бедствие"тап-т е disaster, human-made disaster. В этом же значении применяется и термин "антропогенная катастрофа"апиігороепіс catastrophe, хотя употребляется он довольно редко. В документации ООН техногенные катастрофы обычно разделяют на три основных типа: "индустриальные" (химическое заражение, взрывы, радиационное заражение, разрушения вызванные иными причинами), "транспортные" (аварии в воздухе, на море, железных дорогах и пр.) и "смешанные" (происходят на иных объектах).
Данные ООН показывают, что техногенные катастрофы - третьи среди всех видов стихийных бедствий по числу погибших.
Становление международно-правового сотрудничества в сфере оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
Не так просто ответить на вопрос, имеют ли жертвы стихийных бедствий право на получение гуманитарной помощи в соответствии с международным правом, потому, что в связи с этим встают фундаментальные вопросы, касающиеся развития международных прав человека.
В последние годы со стороны органов Организации Объединенных Наций и других международных организаций наметилась тенденция провозглашать новые «права человека» без должного рассмотрения их целесообразности, сферы действия или возможности для их осуществления.
Давно признано, что для того, чтобы права человека продолжали оставаться актуальными, они, в своем концептуальном значении, должны откликаться на изменения в потребностях отдельных лиц и международного сообщества, должны соответствовать их представлениям о правах человека.
Однако, необходимость в динамичном развитии должна уравновешиваться столь лее важным требованием сохранения целостности и надежности прав человека, как общей нормы, к выполнению которой должны стремиться все народны и все государства.
Таким образом, те, кто вносит предложения о новых правах человека, должны доказать, что эти права достойны «высокого статуса права человека» . До сих пор является предметом дискуссии, какие же из указанных во Всеобщей декларации прав человека, права должны действительно получить статус международно-признанных прав человека.
Можно полагать, что статус международно-признанных прав человека достигнут, если удовлетворены требования законотворческого процесса в области международного права. В соответствии с классическими источниками международного права, которые перечислены в статье 38 Статута Международного Суда, нормы международного права содержаться, в основном, в договорах, международном обычае и общих принципах права, признанных цивилизованными нациями. В настоящее время нет такого многостороннего договора, в котором было бы установлено право жертв стихийных бедствий на получение гуманитарной помощи. Принимая во внимание тот факт, что Международный Суд никогда в явной форме не ссылался на общие принципы права, эти принципы не являются безупречным основанием для появления новых прав человека34.
Если не считать включения права на получение гуманитарной помощи в договоры, то оно, скорее всего, проистекает из международного обычая. Вопрос о том, имеют ли жертвы стихийных бедствий право на получение гуманитарной помощи, не является новым для обычного международного права. Вместе с правом на развитие, на мир, правом пользоваться общим наследием человечества право на получение гуманитарной помощи обсуждался на предмет его включения в права человека под рубрикой «солидарные права третьего поколения».
Аналогичным образом, в Кодексе поведения Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций (НПО) при осуществлении операций помощи в случае стихийных бедствий и катастроф говориться, . что «право получать гуманитарную помощь и оказывать ее является основополагающим принципом, и граждане всех стран должны пользоваться этим правом» .
Несмотря на это не был достаточно проанализирован вопрос о том, удовлетворяет ли предложенное право требованиям международного обычая.
В 1984 году Бюро координатора ООН по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (ЮНДРО) предприняло попытку составить проект конвенции, касающейся поставок грузов чрезвычайной помощи. В преамбуле проекта конвенции говорилась, что «международное сообщество с готовностью оказывало помощь в конкретных случаях стихийных бедствий и продолжает ее оказывать всегда, когда это необходимо».
Такая помощь оказывалась различными государствами и международными организациями, как правительственными, так и неправительственными. Хотя говориться, что обычное международное право проистекает из практики государств, сложился «новый взгляд на обычное международное право», в соответствии с которым «возможность создавать обычай» представляется не только государства, но и международным организациям и «некоторым неправительственным организациям, которые оказывают явное и значительное воздействие на международные отношения» .
Одной из таких организаций является Организация Объединенных Наций, которая играет роль координатора при проведении крупномасштабных операций по оказанию гуманитарной помощи. Созданное в 1971г. ЮНДРО должно было стать центром в системе ООН для решения вопросов, связанных со стихийными бедствиями.
Кроме того множество специализированных учреждений ООН участвуют в операциях по оказанию чрезвычайной помощи в случае стихийных бедствий. В 1995 г.У правление по гуманитарным вопросам представило помощь при ликвидации последствий стихийных бедствий 55 государствам-членам Организации.
В частности, Мировая Продовольственная Программа (МПП) послужила важным источником чрезвычайной продовольственной помощи. Она играет значительную роль в проведении операций по оказанию помощи в случае стихийных бедствий, благодаря поставкам основных продуктов питания, уделяя внимание «установлению удовлетворительного и планомерного порядка в мировом масштабе для удовлетворения чрезвычайных потребностей в продовольствии».
Аналогичным образом, активную роль по предоставлению гуманитарной помощи во время стихийных бедствий взяла на себя Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Недавние реформы в ООН, такие как преобразование Управления по гуманитарным вопросам в Управление по координации гуманитарной деятельности, направлены на укрепление роли ООН в операциях по оказанию помощи при стихийных бедствиях, способствуя более быстрому реагированию на кризисные ситуации.
Право жертв стихийных бедствий на помощь также поддерживается национальным законодательством большинства государств, обязывающим оказывать помощь жертвам стихийных бедствий. Кроме того, существует несколько региональных и субрегиональных соглашений относительно координации действий при оказании помощи в случае стихийных бедствий. Как и международные неправительственные организации, государства оказывали срочную гуманитарную помощь после недавних катастроф. То, что государства готовы предоставить гуманитарную помощь, все же не означает, что в международном праве предусматривается право жертв стихийных бедствий на ее получение.
При рассмотрении дел, связанных с континентальным шельфом северного моря, Международный Суд ООН пришел к выводу, что ни частота, ни даже привычный характер определенных актов сами по себе не являются достаточными для того, чтобы какое-либо правило перешло в разряд принципов международного обычного права.
Для того, чтобы такое право существовало, надо, чтобы гуманитарная помощь предоставлялась в силу убеждения, что эта практика носит обязательный характер вследствие наличия той или иной правовой нормы или потому, что ее требует одно из прав человека. Несмотря на то, что такая убежденность в правомерности (opinion juris) обуславливается целым рядом основных прав человека, таких как право на жизнь, право на продовольствие и одежду, право на лсилище, этот аргумент нельзя рассматривать как безупречный .
Даже если требуемая opinion juris и существует, значение и содержание права на гуманитарную помощь в международном обычном праве остается неопределенными. Например, должны ли соседние государства оказывать помощь или эта обязанность возлагается, в первую очередь, на государство, граждане которого пострадали от стихийного бедствия? И хотя стихийные бедствия происходят все чаще и имеют все более серьезные последствия, неопределенность ответов на эти вопросы привела к тому, что государства и международные организации затягивают начало проведения операций помощи, хотя потребность в них чрезвычайно велика.
Формы международного сотрудничества в области оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
Международное право окружающей среды представляет собой совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения между его субъектами по обеспечению рационального использования природных ресурсов Земли и охране глобальной окружающей среды от вредных воздействий в интересах настоящего и будущих поколений людей. Эти нормы содержатся в международных договорах, соглашениях, конвенциях, решениях международных организации . Предметом международного права окружающей среды являются международные экологические отношения, т.е. отношения в сфере взаимодействия человечества с природой.
В контексте развития и реализации международного права окружающей среды деятельность мирового сообщества в области регулирования природопользования, воспроизводства природных ресурсов, охраны природной среды от вредных химических, физических и биологических воздействий осуществляется посредством:
- нормотворчества;
- взаимных консультаций;
- мониторинга природной среды и обмена экологически значимой информацией;
- контроля за состоянием природы;
- применения мер международной ответственности за нарушение норм и принципов международного права.
Если природоохранительная деятельность на национальном уровне осуществлялась и регулировалась в определенной степени уже в древности, то международное сотрудничество в области охраны окружающей среды зародилось лишь в начале прошлого века. .Сначала оно носило эпизодический характер, основывалось на двухсторонних мерах, касалось охраны отдельных природных объектов. Первым крупным многосторонним природоохранительным мероприятием считается конференция по международной охране природы, которая состоялась в ноябре 1913 г. в Берне (Швейцария).
Под воздействием ряда факторов активное многостороннее и двустороннее природоохранительное сотрудничество началось во второй половине текущего века. Основные из этих факторов - использование достижений научно-технического прогресса .в. целях интенсификации развития экономики, связанное с этим использование во все возрастающих масштабах природных богатств и загрязнение окружающей среды планеты, развитие программ использования космоса и др.
Субъектами международных экологических правоотношений являются государства, международные правительственные и неправительственные организации, а также в предусмотренных международными правовыми нормами случаях юридические и физические лица, оказывающие воздействие на состояние окружающей среды в международных пространствах.
Объект международно-правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования - вся природа планеты Земля и околоземное космическое пространство. Одновременно такой охране подлежат отдельные объекты природной среды, включая Мировой океан и его ресурсы, атмосферный воздух, животный и растительный мир, недра, уникальные природные комплексы. В системе объектов регулирования охраны и использования таких объектов можно выделить несколько категорий: а) международные природные объекты и ресурсы, находящее за пределами национальной юрисдикции (открытое море,
Антарктика, морское дно за пределами континентального шельфа, космическое пространство);
б) природные объекты и ресурсы, разделяемые двумя или более государствами. К таким объектам относятся пограничные реки (Дунай, Селенга, Рейн) и озера (в том числе Каспийское море), пограничные природные комплексы или месторождения полезных ископаемых, популяции мигрирующих видов животных; ....
в) национальные природные объекты и ресурсы. Например, массив первичных лесов в Республике Коми на территории Печоро-Ильчинского государственного заповедника под названием «девственные леса Коми», озеро Байкал, признанные в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (1972г.) участками всемирного природного наследия50.
Сюда же относятся иные природные ресурсы, полностью находящиеся под национальной юрисдикцией, но отношения по поводу которых также регулируются международными правовыми нормами.
Международное право окружающей среды на современном этапе -динамично развивающаяся отрасль современного международного права и его науки. Вопрос о его источниках важно рассмотреть в историческом аспекте. При отсутствии международных договоров в данной сфере межгосударственные отношения регулировались на основе международных обычаев. Один из признанных обычаев был основан на принципе непричинения ущерба окружающей среде соседнего государства. С учетом этого принципа принимались решения международных судов.
На современном этапе источники международного права окружающей среды подразделяются на два вида:
- закрепляющие действующие правовые принципы и нормы и образующие право в подлинном смысле этого слова («твердое», т.е. обязательное, право);
- содержащие необязательные правила, но оказывающие, тем не менее, влияние на международные отношения своим авторитетом («мягкое», т.е. рекомендательное, право). В соответствии с приведенной классификацией к категории источников обязательного международного права окружающей среды должны быть отнесены такие акты, как Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979г.), Конвенция по охране озонового слоя (1985г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987г.); ряд новейших конвенций - Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992г.), Конвенция об оценке воздействия "на окружающую среду в трансграничном контексте (1992г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др.
Действует более тысячи договоров, конвенций, соглашений непосредственно регулирующих отношения по природопользованию и охране окружающей среды. Наряду с ними подписано свыше 3000 двусторонних международных документов в данной сфере. При этом Россия участвует в более чем 80 многосторонних соглашениях.
Двусторонние договорные отношения Россия имеет со всеми соседними государствами, а также многими другими государствами Европы, Америки и Азии. О роли и месте международных договоров и принципов в системе российского права свидетельствует то обстоятельство, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Особым источником международного права окружающей среды являются носящие обязательный характер решения некоторых международных организаций - Генеральной Ассамблеи ООН, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Европейского экономического сообщества и др. Примерами другого вида источников международного экологического права, т.е. создающими «мягкое» право, могут служить Стокгольмская декларация Конференции ООН по окружающей человека среде (1972г.),
Всемирная стратегия охраны природы (1980г.), Декларация принципов Рио по окружающей среде и развитию (1992г.) и др. Названные и другие аналогичные документы не регулируют непосредственно поведение членов международного сообщества, но они обладают огромным авторитетом и этим побуждают государства и международные организации к активной деятельности и сотрудничеству в области охраны природы31.
Учитывая важность объединения усилий государств - участников Содружества Независимых Государств в прогнозировании и предупреждении техногенных и природных чрезвычайных ситуаций, оказания взаимной экстренной помощи в ликвидации их последствий, 22 января 1993 года главы правительств СНГ подписали Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Участниками данного Соглашения являются все 12 государств СНГ, правительства которых подписали или присоединились к нему. В соответствии с данным Соглашением для эффективной реализации его положений Решением Совета глав правительств СНГ от 24 сентября 1993 года был создан Межгосударственный совет по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера (далее - Совет) и утверждено Положение о нем. В состав Совета в качестве полномочных представителей входят, как правило, первые заместители руководителей министерств и ведомств по чрезвычайным ситуациям государств -участников СНГ.
Анализ международных соглашений по вопросам оказания гуманитарной помощи лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, стороной в которых является Российская Федерация
Соглашения о сотрудничестве РФ в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности подписаны со многими странами, в частности:
- с Финляндией, а также с Болгарией - о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, стихийных бедствий и ликвидации их последствий (1994);
- с Норвегией - о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью в Баренцевом море (1994);
- с Китайской Народной Республикой и другими странами - о совместной охране лесов от пожаров;
- с США - о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и природных ресурсов (1994).
Сотрудничество с США осуществляется, прежде всего, в рамках Комитета по окружающей среде Российско-Американской комиссии по экономическому технологическому сотрудничеству .
Россия имеет обязательства по выполнению подписанных ею международных договоров по окружающей среде (их более 20), включая конвенции, соглашения и протоколы к ним. Это - Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, Конвенция по защите морской среды Балтийского моря, Конвенция по защите Черного моря от загрязнения. Конвенция по борьбе с опустыниванием, рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Венская конвенция об охране озонового слоя, Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб и другие.
Ратификация международных договоров и конвенций поддерживается законами РФ. Правительство Российской Федерации и Правительство Соединенных Штатов Америки в 1996 году приняли меморандум о понимании между правительством Российской Федерации и правительством Соединенных Штатов Америки «о сотрудничестве в области предупреждения техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и ликвидации их последствий» на 10 лет. По истечении этого срока, к меморандуму был принят протокол, в котором говорилось о продлении этого срока еще на 10 лет и о некоторых изменениях в самом тексте.
Правительства двух стран, признавая необходимость сотрудничества в области предупреждения техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и ликвидации их последствий, пришли к согласию в ряду наиболее важных вопросов сотрудничества. Стороны договорились осуществлять сотрудничество в следующих областях, представляющих взаимный интерес:
1. Разработка мер и методов увеличения возможностей сторон в области предупреждения стихийных бедствий, техногенных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, включая:
- мониторинг опасных промышленных, природных и экологических явлений;
- прогнозирование стихийных бедствий и техногенных чрезвычайных ситуаций;
- оценку последствий бедствий и необходимых мер по их ликвидации, а также разработку планов действий в чрезвычайных ситуациях.
2. Создание официальных механизмов для осуществления своевременной и непосредственной связи по обмену:
- информацией о техногенных чрезвычайных ситуациях и стихийных бедствиях на территориях их стран; - запросами и предложениями сторон о помощи;
- возможными совместными мерами реагирования в случае возникновения техногенных чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в третьих странах, а также: информацией от Департамента ООН по гуманитарным вопросам, Департамента чрезвычайного гражданского планирования НАТО, Рабочей группы по предупреждению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации в рамках стратегии защиты окружающей среды в Арктике и других соответствующих международных учреждений.
3. Учет международных и неправительственных организаций в возможностях сторон по предупреждению техногенных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и ликвидации их последствий. Сотрудничество в вышеперечисленных областях, как указано в тексте меморандума, должно основываться на принципах равноправия, также совершенствование сторонами мер по обеспечению готовности и проведению ими операций по оказанию помощи в случае возникновения техногенных чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.
Сотрудничество в рамках Меморандума может включать:
- обмен специалистами, учеными, информацией, технологиями и методами оценки;
- проведение совместных конференций, семинаров, рабочих совещаний, а также совместное планирование, разработку исследований и показательных проектов;
- разработку географических информационных систем, баз данных и перечней применительно к целям настоящего Меморандума;
- опубликование печатных материалов, докладов и тематических исследований;
- создание каналов связи между учреждениями сторон и любую другую деятельность, связанную с возникновением техногенных чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, которая может быть взаимно согласована учреждениями-исполнителями, назначаемыми сторонами.
Для осуществления данного Меморандума стороны учредили Совместную комиссию по сотрудничеству в области предупреждения промышленных аварий, стихийных бедствий и ликвидации их последствий.
Учреждения-исполнители определят порядок работы Совместной комиссии и формируют по своему , взаимному согласию ее подразделения.
Совместная комиссия должна планировать и координировать совместную деятельность в соответствии с Меморандумом и рассматривать ход его осуществления. Заседания Совместной комиссии проводятся не реже одного раза в год.
Совместная комиссия проводить свои заседания поочередно в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки.
Вся деятельность по сотрудничеству в рамках Меморандума, включая обмен информацией, обмен . .специалистами, обучение и тренировку, а также осуществление другой деятельности на основе сотрудничества проводиться в соответствии с внутренним законодательством и правилами государств сторон и обусловливаться наличием у каждой из сторон необходимых средств, ресурсов и персонала. В целях осуществления деятельности по сотрудничеству в рамках Меморандума каждая сторона в соответствии с международным правом и законами обоих государств может способствовать доступу на территории, находящиеся под их юрисдикцией, а также к соответствующим учреждениям, организациям .и .источникам информации, но предоставляющая доступ Сторона может требовать соблюдения разумных условий. Информация, полученная в результате деятельности, проводимой в соответствии с настоящим Меморандумом, за исключением той информации, которая не подлежит разглашению в соответствии с действующими законами и правилами государств, предоставляется всему мировому сообществу через обычные каналы связи.
19 апреля 2000 года, для Российской Федерации вступила в силу Конвенция «О трансграничном воздействии промышленных аварий».
Конвенция применяется в отношении предотвращения промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации последствий аварий, которые могут привести к трансграничному воздействию, включая воздействие аварий, вызванных стихийными бедствиями, а также в отношении международного сотрудничества, касающегося взаимной помощи, исследований и разработок, обмена информацией и технологией в области предотвращения промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации их последствий88.
