Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Характерные черты и тенденции развития чрезвычайного законодательства в России и зарубежных странах 15
1. Особенности чрезвычайного законодательства в России и основные подходы к его изучению 15
2. Становление института чрезвычайного положения в России 32
3. Виды режимов и основания введения чрезвычайного положения в зарубежном законодательстве 49
4. Законодательная база режима чрезвычайного положения на территории государств - участников СНГ 63
Глава 2. Содержание законов о чрезвычайном и военном положении в России и пути их совершенствования 82
1. Чрезвычайное положение и правовой режим контр террористической операции 82
2. Военное положение как особый правовой режим 104
3. Обоснование включения общих и специальных принципов в российское чрезвычайное законодательство ... 124
4. Направления укрепления основ российского чрезвычайного законодательства 139
Заключение 155
Список литературы 162
- Виды режимов и основания введения чрезвычайного положения в зарубежном законодательстве
- Законодательная база режима чрезвычайного положения на территории государств - участников СНГ
- Обоснование включения общих и специальных принципов в российское чрезвычайное законодательство
- Направления укрепления основ российского чрезвычайного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в стране в последнее время все чаще проявляются тенденции возрастания угроз национальной безопасности, их негативного воздействия на личность, общество и государство. За этим стоят такие причины, как ослабление системы государственного управления и контроля за обеспечением безопасной жизнедеятельности в обществе, а также серьезные просчеты и ошибки в реформировании приоритетных сфер государственной деятельности - экономической, социальной, военной, правоохранительной и других. Однако указанные причины объясняются законодателями и политиками несовершенством правовой базы.
Как показывает практика, при обострении обстановки в стране или отдельных ее регионах при чрезвычайных обстоятельствах экстремальные ситуации иногда достигают такой степени кризисности, что устранить их обычными правовыми мерами невозможно. Действия повседневного законодательства оказываются неэффективными. В таких случаях для устранения угроз безопасности людей или сохранения конституционного строя применяются чрезвычайные меры. Возникает объективная необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод граждан и расширения полномочий органов государственной власти путем введения режимов чрезвычайного, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии - военного положения. Правовой основой введения чрезвычайного положения является Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп. от 30 июня от 2003 г., 7 марта 2005 г.), а военного -Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г, № 1-ФКЗ «О военном положении».
Российское государство, к сожалению, вынуждено было несколько раз применять чрезвычайные меры для восстановления конституционного
порядка на своей территории, защиты основных прав и свобод граждан в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, 29 мая 1993 г. - введение чрезвычайного положения на территории Пригородного, Моздокского районов Северной Осетии и Малгобековского и Назрановского районов Ингушской Республики, которые потом продлялись несколько лет. В октябре 1993 г. - введение чрезвычайного положения в г. Москве. В декабре 1994 г. для восстановления конституционного порядка на территории Чеченской Республики были введены войска Министерства обороны и Министерства внутренних дел.
Однако события, происходившие в Чечне в последние годы противостояния федеральных сил и незаконных вооруженных формирований (1994-1996 гг.; 1999-2001 гг.), не укладываются в правовые рамки ни чрезвычайного положения, ни военного положения. Тем не менее, имеющийся практический опыт применения чрезвычайных мер в Чечне должен использоваться для совершенствования действующего законодательства. Во время конфликта в Чечне нарушались все мыслимые правила человеческого поведения, все нормы международного и внутригосударственного гуманитарного права .
К тому же, чрезвычайное законодательство, как система, остается не взаимоувязанным между собой, меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, по аналогии, военного положения не соответствуют ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, стст. 87, 88 Конституции РФ не соответствуют ст. 102 Конституции РФ, в Федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» отсутствуют принципы обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Тенденции развития чрезвычайного законодательства тяготеют в основном к ог-
1 См.: Стенограмма Пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 1995 г. - С. 6-15; Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства. - М., 2004. - С. 214-215.
раничительным мерам. Эти и другие обстоятельства определили выбор диссертационного исследования и свидетельствуют об актуальности избранной темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Автор считает необходимым на основании теоретических положений ученых и собственного практического опыта в органах внутренних дел показать основные черты и особенности чрезвычайного законодательства. Это понятие длительное время оставалось малоисследованным. По-прежнему, термин «чрезвычайное законодательство» в России не имеет достаточно широкого хождения в научной юридической литературе, за исключением научных трудов А.В. Мелехина.1 Не применяется он и в российском законодательстве.
Научные исследования современного периода затрагивают в основном проблемы конституционно-правового регулирования режима чрезвычайного положения, ограничения прав и свобод граждан в условиях введения особых правовых режимов.2
Изучение научных источников, юридической литературы, международно-правовых и внутригосударственных документов, диссертационных работ по данной теме позволяет утверждать: особенно активно начали проводиться исследования после принятия Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».
Показателен тот факт, что единственной монографией российских авторов конца XIX и начала XX вв., предметом которой был избран режим чрезвычайного положения, является работа В.М. Гессена «Исключи-тельное положение», изданная в 1908 г. в Санкт-Петербурге. В силу целого ряда причин в Советском Союзе вопросы чрезвычайного положения
1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Моногра
фия. - МВД России. 2002.
2 Пчелинцев СВ. Ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых
режимов: методология, теория, практика. Дисс. докт. юрид. наук. М.: РАГС, 2006.
Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: Право. 1908.
не исследовались ни с теоретической стороны, ни с позиций анализа практики применения, так как режим чрезвычайного положения был объявлен несвойственным для социалистического права. Редкими исключениями того времени являются научно-информационный обзор «Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении»1 и монография А.Н. Домрина2.
Нормативный, организационный и управленческий аспекты исследуемой темы рассматривали такие авторы, как: А.В. Акимов, Ю.Л. Воробьев, В.А. Владимиров, М.А. Громов, Н.Н. Долгий, А.Г. Елагин, И.Д. Жевлакович, М.П. Киреев, И.Е. Ложкин, А.Ф. Майдыков, А.К. Микеев, Б.Н. Порфирьев, СА. Старостин, М.И. Фалеев, СБ. Федотов, Ю.Г. Шпа-ковский и другие. Ими были исследованы вопросы стратегических рисков чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами МВД России и МЧС России при их участии в ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера, некоторые вопросы правового регулирования и организационного обеспечения.3
Однако наиболее пристальное внимание правовым проблемам чрезвычайного положения в научной литературе, в диссертационных исследованиях уделялось и ранее в работах: В.Г. Афанасьева, Г.А. Аванесова, В.Н. Бутылина, И.Л. Бачило, СЕ. Вицина, А.В. Грязнова, О.Л. Дубовик, А.Э. Жалинского, А.И. Зубкова, А.П. Ипакяна, Н.М. Касаткиной, Л.М. Колодкина, В.В. Коваленко, A.M. Кононова, Д.А. Ковачева, A.M. Ларина, В.И. Лафитского, В.Д. Малкова, М.Н. Можаева, Н.С Малеина, И.Л. Пет-рухина, А.Н. Пилипенко, В.И. Севрюкова, А.Г. Степанова, И.Г. Тимошенко, Н.Ю. Трещетенковой, В.Ю. Ухова, Е.Ф. Яськова и других.
1 М.: ВНИИСЗ МЮ СССР, 1982; Деп. в ИНИОН АН СССР № 22288 от 29.08.1986 г.
2 Домрин А.Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения. Правовое ре
гулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М: Московский об
щественный научный фонд, 1998.
Шпаковский Ю.Г. Государственное управление организацией защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в России (социал.-правов. аспекты). Монограф. М., 1998 и др.
Особое внимание нами уделялось изучению научных работ ученых, которые проводили исследования после 2000 г. К ним относятся монографии, диссертации и авторефераты таких юристов-правоведов, как: Т.Б. Баев, И.И. Василишин, И.В. Гончаров, В.В. Лозбинев, А.П. Москалец, С.А. Семейкин и другие1.
Актуальность данной проблемы затрагивает также интересы юристов-правоведов Российской академии государственной службы при Пре-зиденте РФ, где были защищены диссертации В.Б. Рушайло , А.И. Соловьева3, Г.В. Федулова4, СВ. Пчелинцева5.
Не умаляя значимости накопленного опыта, признавая огромный вклад ученых в исследование разных направлений института чрезвычайного положения как одну из граней чрезвычайного законодательства, автор осознает необходимость дальнейшей разработки понятия «чрезвычайное законодательство», его основных теоретических элементов: целей, принципов обеспечения безопасности при ЧП и ВП, пределов ограниче-
Василишин И.И. Взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные проблемы). Автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. - М.: Акад. упр. МВД России. - 2004; Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства: Монография. - М.: Акад. упр. МВД России, 2004; Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: теория, законодательство, практика. - М.: Юрид. лит., 2001; Москалец А.П. Становление и развитие законодательства в области регулирования отношений, связанных с чрезвычайными ситуациями (исторические и сравнительные аспекты). - М.: ВНИИ ГОЧС, 2000; Семейкин С.А. Правовые и организационные основы управления силами и средствами органов внутренних дел при введении чрезвычайного положения. Автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. - М.: Акад. упр. МВД России, 2004; Майдыков А.Ф. О развитии системы управления органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера // Сб. науч. статей. - М.: Акад. Упр. МВД России, 2000).
2 Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации. Дисс... докт. юрид. наук. -М.: РАГС, 2004.
Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. - М.: РАГС, 2001.
4 Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации:
конституционно-правовое регулирование. Дисс.... канд. юрид. наук. -М.: РАГС, 2000.
5 Пчелинцев СВ. Указ раб.
ний прав и свобод человека и гражданина, а также направлений совершенствования этого вида законодательства.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, возникающие при введении особых правовых режимов - чрезвычайного или военного положений.
Предметом исследования выступает федеральное законодательство, обеспечивающее безопасность граждан и конституционного строя при введении особых правовых режимов на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях.
Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что чрезвычайное законодательство является особой частью российского действующего законодательства. В то же время, новые тенденции его развития имеют свои негативные стороны - привносят несоответствие норм, не до конца обеспечивают их взаимосвязь, провоцируют противоречие с конституционными нормами.
В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в развитии теоретических основ чрезвычайного законодательства в нашей стране, как единой правовой системы, и определении основных направлений его развития.
Целью исследования стала разработка научно обоснованных направлений улучшения правового обеспечения безопасности граждан или конституционного строя Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах.
Для достижения указанной цели необходимо последовательно решить следующие исследовательские задачи:
1. Выявить характерные черты и особенности чрезвычайного законодательства как особой части действующего законодательства и исследовать понятие «чрезвычайное законодательство».
Исследовать содержание федерального законодательства, регулирующего конституционно-правовые отношения, возникающие в чрезвычайных условиях мирного или военного времени.
Определить и изучить тенденции развития чрезвычайного законодательства и возможности его дальнейшего совершенствования с учетом выявленных особенностей.
Провести сравнительно-правовой анализ положений Конституции РФ с содержанием норм Международного пакта о гражданских и политических правах (1966); правомерности закрепления и применения некоторых положений ч. 3 ст. 56 Конституции РФ в ФКЗ от 30 мая 2001 г.; чрезвычайного законодательства зарубежных стран в части определения видов особых правовых режимов.
Разработать предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию некоторых норм чрезвычайного законодательства, а также определить основные направления законотворческой деятельности по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации при наличии чрезвычайных обстоятельств мирного или военного времени.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют: системный подход к изучению объекта и предмета исследования, такие общенаучные методы, как исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, положения общей теории государства и права, общей теории национальной безопасности.
Исследование базируется на научной литературе по конституционному праву, истории государства и права России и зарубежных государств, научных трудах дореволюционного российского периода, работах зарубежных ученых, специальной литературе и архивных материалах.
Работа опирается на положения Конституции Российской Федерации и законодательство, регламентирующее институт чрезвычайного по-
ложения и особый правовой режим военного положения. Сбор информации, необходимой для решения задач исследования, осуществлялся в процессе изучения нормативной правовой базы, практики применения конкретных федеральных законов в условиях введения и действия особого правового режима.
Степень применимости зарубежного опыта для условий Российской Федерации определялась на основе сравнительного анализа отечественной и зарубежной практики правового обеспечения безопасности населения и защиты государства при чрезвычайных ситуациях в мирное или военное время и в условиях противодействия террористическим актам.
Теоретическая основа диссертации. Работа базируется на современном исследовательском материале, монографиях и трудах, диссертационных исследованиях, научных статьях отечественных и зарубежных ученых, материалах научных симпозиумов, конференций и семинаров, в той или иной степени имеющие отношения к решению задач, поставленных в диссертационном исследовании.
В рамках диссертации важное место уделяется анализу нормативных правовых документов: Конституции РФ, Федеральных конституционных и Федеральных законов, Указов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, регулирующих деятельность государственных органов власти по защите населения и территорий при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка анализа чрезвычайного законодательства, как составной части обычного законодательства, и как особой части, требующей приведения законодательных актов в соответствие с Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении», «О военном положении».
Конкретные проявления научной новизны представлены в следующем:
дополнены определения понятий «чрезвычайное законодательство», «военное положение»;
уточнены роль и место органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения;
обоснована необходимость включения в чрезвычайное законодательство принципов действия чрезвычайного положения, специальных принципов гуманитарного права, сопровождающих режим военного положения;
разработаны новые направления законотворческой деятельности на случай чрезвычайных обстоятельств, в частности, в области режима прямого президентского правления, в сфере национальной безопасности РФ;
определены направления гармонизации законодательства о чрезвычайном положении стран - участниц СНГ на основе принципов международного права.
Представляется, что указанные элементы новизны диссертационного исследования позволят внести определенный вклад в дальнейшее развитие и укрепление системы чрезвычайного законодательства Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные научные результаты:
1. Предлагается дополненное определение понятия «чрезвычайное законодательство», ранее изложенное в научных источниках, где оно представлено как составная часть системы действующего законодательства государства.
«Чрезвычайное законодательство Российской Федерации является особой частью системы действующего законодательства, обладающая юридической силой при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени, предусматривающая ограничение конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права, возлагающая на них дополнительные обязанности, исключительно в целях безопасности каждого и защиты конституционного строя».
2. Для улучшения правового регулирования и взаимодействия меж
ду субъектами обеспечения режимов чрезвычайного и военного положе
ний предлагается включение в ФКЗ «О чрезвычайном положении» и «О
военном положении» специального раздела «Принципы обеспечения осо
бого правового режима».
Сравнительный анализ ряда федеральных законов свидетельствует, что принципы взаимодействия между органами управления, структурными подразделениями МВД, МЧС, МО России и других министерств и ведомств в рамках чрезвычайного положения и военного положения отсутствуют. Следовательно, если оставить без изменения действующее законодательство, то возникают сомнения в правомочности высшего принципа - приоритет жизни и здоровья человека.
В основу единой системы общих и специальных принципов должны быть положены международные принципы чрезвычайного положения, а также общие принципы внутреннего законодательства в сфере национальной безопасности. Вариант совокупности таких принципов предложен автором в данной работе.
3. Основные направления улучшения правового обеспечения безо
пасности граждан и конституционного строя государства в условиях
чрезвычайного положения и военного положения:
а) в сфере конституционно-правовых отношений предлагается внести изменения в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и изложить ее в следующей редакции: «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 28, ч. 1 ст. 40, 46-54 Конституции РФ». Таким образом, следует исключить ч. 1 ст. 23, ст. 24 и ч. 1 ст. 34.
Перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении ЧП Конституцией РФ, по сравнению с требованиями Международного пакта о гражданских и политических правах значительно завышен. Следовательно, встает вопрос о правомерности применяемых в соответствии с ФКЗ от 30 мая 2001 г. и от 30 января 2002 г. целого ряда мер и временных ограничений прав и свобод;
внести дополнения в статьи 87, 88 Конституции РФ;
б) в сфере законотворческой деятельности предлагается шире ис
пользовать институт федеральных конституционных законов в конститу
ционно-правовых отношениях, требующих более высокого уровня право
вого регулирования, по сравнению с федеральными законами. Так, пред
ставляются необходимыми в первую очередь разработка проектов и при
нятие ФКЗ «О прямом президентском правлении», «О национальной
безопасности Российской Федерации»;
в) в сфере формирования системы чрезвычайного законодательства
предлагается приведение действующего законодательства в соответствие
с ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении», как сис
темообразующими нормативными актами, а также с ФЗ «Об обороне»,
«О противодействии экстремизму», «О противодействии терроризму»,
Законом РФ «О безопасности» во избежание несогласованности, про
бельное и просто недопущения фактических ошибок.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, в дальнейшей научной разработке проблем развития и укрепления чрезвычайного законодательства, рассмотрения конституционно-правовых ограничений прав и свобод, в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, местного самоуправления. В большей степени это относится к органам исполнительной власти, так как среди них в условиях введения особого правового режима наибольшая нагрузка падает на МЧС, МО, МВД России.
Результаты исследования могут представлять интерес для разработки спецкурсов и учебно-методических пособий по вопросам обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в случае возникновения внутренних и внешних угроз в мирный или военный период. Предложения и рекомендации автора также имеют важное значение для
проведения дальнейших других научно-практических исследований в данной области, таких, как значение прямого президентского правления, федерального вмешательства и др.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте РФ, а также в выступлениях на научно-практических конференциях и теоретических семинарах:
«Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке», г. Москва, 2001,2003;
«Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире» Всероссийский форум, г. Москва, 2004 г.;
«Пятая рабочая встреча руководителей служб охраны МВД России с государствами-участниками СНГ». РАГС при Президенте РФ, г. Москва, 2005 г.;
«Тактика специального учения по отражению нападения на особо важный объект» г. Москва, МО, 2006 г.
Положения и выводы диссертации нашли свое отражение в публикациях автора общим объемом 3,6 п. л.
Структура и содержание диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили ее структуру и логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и списка использованных нормативных правовых актов.
Виды режимов и основания введения чрезвычайного положения в зарубежном законодательстве
Институт чрезвычайного положения изначально проявил себя как особая форма диктата, нацеленная на подавление политической активности народных масс, борьбу с политической оппозицией. Для сохранения соответствующего политического режима еще на закате Римской республики в критических ситуациях сенат издавал акт, который уполномочивал высших магистратов прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией. Закрепление института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме большинства стран Европы и Америки относится к эпохе буржуазных революций XVII-XIX вв. и утверждения нового строя, когда буржуазия боролась за власть, выступая против абсолютистского деспотизма.
Создателям нового правопорядка нужна была защита, как от старой, так и от новой опасности. Поэтому обращение законодателей к данному институту объяснимо. Одним из таких средств стал институт «узаконенной диктатуры» в форме тех или иных чрезвычайных режимов -осадное, чрезвычайное, исключительное и т.п., необходимость которых оправдывалась высшими интересами нации, что не препятствовало использовать их для расправы с политической оппозицией и подавления политической активности народных масс.
Конституции большинства государств мира в настоящее время устанавливают два режима осуществления государственной власти - нормальный и чрезвычайный. Чрезвычайный режим предусматривается для ситуаций, при которых нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. Юридическая регламентация этого режима - гарантия против произвольной деятельности государственных органов при чрезвычайных ситуациях и является неотъемлемым элементом правового государства. Виды чрезвычайного режима в Великобритании. Британское право знает два основных вида особого положения: чрезвычайное и военное. За 70 лет, прошедших после принятия Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 г., чрезвычайное положение в Великобритании объявлялось 12 раз. Девять из 12 прокламаций издавались после окончания Второй мировой войны и 5 раз только за 1970-1974 гг., когда у власти находилось консервативное правительство Эдварда Хита, проводившее «жесткий курс» и ориентировавшееся на концепцию «сильного правительства». Продолжительность чрезвычайного положения колебалась от пяти дней в 1924 г. до почти восьми месяцев.
В современном конституционном праве Великобритании под военным положением понимается «такое существующее во время войны положение вещей (state of affairs), при котором Корона прокламацией или уведомлением (notice), изданным военными властями, предупреждает граждан о том, что рассмотрение определенных категорий дел и вынесение по ним приговоров будет осуществляться военными судами». Военное положение, таким образом, является частным видом чрезвычайного режима, а его основной признак - учреждение военных судов.
Основания для введения чрезвычайного режима. Согласно Закону о чрезвычайных полномочиях 1920 г., основанием для издания прокламации о чрезвычайном положении могли служить «действия или угроза совершения какими-либо лицами или их объединениями действий, направленных на то, чтобы посредством нарушения правильного снабжения продуктами питания, водой, топливом или электроэнергией либо нарушения нормальной работы транспорта, лишить общество или значительную его часть необходимых условий существования (the essentials of life)» (ст. 1(1)). Британские парламентарии существенно ограничили сферу действия закона, исключив из списка оснований для введения чрезвычайного положения вслед за словами «снабжения продуктами питания, водой, топливом или электроэнергией» фразу «либо другими предметами первой необходимости (other necessities)», содержавшуюся в первоначальном правительственном варианте законопроекта.
Ориентация Закона именно на «действия», а не просто на «события», угрожающие экономической и политической стабильности Великобритании, лишила правительство возможности (вплоть до принятия нового Закона о чрезвычайных полномочиях 1964 г.) объявлять чрезвычайное положение по причине стихийных бедствий, эпидемий, катастроф и других аномальных явлений, признаваемых достаточным основанием для объявления состояния чрезвычайного положения законодательствами большинства стран мира.
В то же время наделение правительства Великобритании правом издания прокламации, когда того требуют интересы «какой-то значительной части общества» (any substantial portion of the community), и отсутствие в Законе точного определения границ того, что можно считать «значительной частью» общества, привело к тому, что нередко в качестве предлога для издания прокламации о чрезвычайном положении использовались события, носящие преимущественно локальный характер. Введение чрезвычайного положения в таких случаях, несомненно, являлось нарушением обязательств, принятых на себя Соединенным Королевством при ратификации целого ряда международных договоров и соглашений, согласно которым, основанием для объявления чрезвычайного положения может быть исключительно «угроза жизни нации» (life of Nation) (Международная конвенция о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 4(1); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 15(1); Европейекая социальная хартия 1961г. (ст. 30)), а не какой-то территории, на которой проживает пусть и «значительная часть» общества.
Новый Закон о чрезвычайных полномочиях 1964 г. изменил определение обстоятельств, при которых возможно введение чрезвычайного положения в стране. Было исключено упоминание о «действиях» каких-либо лиц или организаций и указано, что чрезвычайное положение может быть объявлено по решению исполнительной власти, если окажется (if it appears), что произошли или могут произойти «события», влекущие за собой перечисленные в Законе 1920 г. последствия (ст. 1). Уполномочивающая формулировка стала, таким образом, еще более растяжимой и неопределенной.
Законодательная база режима чрезвычайного положения на территории государств - участников СНГ
Группу специальных законов образуют законодательные акты, устанавливающие основы правового регулирования общественных отношений в следующих областях: - подготовка и ведение гражданской обороны; - промышленная безопасность опасных производственных объектов, включая пожарную безопасность; - радиационная безопасность; - финансирование и материальное обеспечение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - социальная защита граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; - экологические последствия природно-техногенных катастроф и охрана окружающей среды» . В научно-правовой литературе подчеркивается, что за основу указанного законодательства страны СНГ взяли положения модельного закона «О чрезвычайном положении», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 13 июня 2000 г. В соответствии с этим законом, чрезвычайное положение, вводимое на всей либо на части территории страны, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, органов местного и регионального самоуправления, предприятий, организаций и учреждений, допускающий установленные настоящим Законом ограничения в осуществлении конституционных прав и свобод граждан, а также прав юридических лиц и возлагающий на них дополнительные обязанности. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться только при наличии реальной угрозы безопасности граждан и конституционному строю, устранение которой другими способами невозможно. Правовой режим чрезвычайного положения направлен на обеспечение безопасности граждан в случаях стихийного бедствия, аварий и катастроф, эпидемий и эпизоотии, а также на защиту прав и свод граждан, конституционного строя при массовых нарушениях правопорядка, которые создают угрозу жизни и здоровью граждан, или при попытке захвата государственной власти или изменения конституционного строя государства - члена СНГ насильственным путем.
Целью введения чрезвычайного положения является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан, оказание им необходимой помощи, создание условий для нормального функционирования конституционных органов государственной власти, местного самоуправления, других институтов гражданского общества.
Чрезвычайное положение может вводиться в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Основаниями для введения чрезвычайного положения могут быть: 1) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата государственной власти; 2) массовые нарушения правопорядка, сопровождающиеся насилием над гражданами, ограничивающим их права и свободы; 3) межнациональные и межконфессиональные конфликты, блокирование или захват особо важных объектов или местностей, что угрожает безопасности граждан и нарушает нормальную деятельность органов государственной власти и управления, местного и регионального самоуправления; 4) посягательства на территориальную целостность государства, что угрожает изменением его границ, массовый переход государственной границы с территории сопредельных государств; 5) стихийные бедствия и кризисные экологические ситуации, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии и катастрофы, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения, и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ. Чрезвычайное положение на всей территории страны или в отдельных ее регионах вводится и продлевается указом президента государства с обязательным утверждением его высшим законодательным органом страны и постановлением парламента с немедленным уведомлением президента государства. Чрезвычайное положение на всей территории государства может быть введено на срок не более 30 суток и не более 60 суток в отдельных местностях. Модельный закон предусматривает также обязанность при введении чрезвычайного положения парламента или президента государства в соответствии с Пактом о гражданских и политических правах не позднее трех дней со дня его введения информировать генерального секретаря ООН об ограничении прав и свобод граждан, что является отклонением от обязательств в соответствии с указанным международным пактом, пределах этих ограничений и о причинах принятия такого решения. Однако, на практике многие положения данного модельного закона, по мнению А.П. Москальца, в национальных законах ряда стран -членов СНГ приобрели разные формулировки. Так, закон республики Казахстан «О чрезвычайном положении» в редакции 2003 г. более широко детализирует обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения. Согласно этому закону, чрезвычайное положение - временная мера, применяемая исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Республики Казахстан и представляющая собой особый правовой режим деятельности государственных органов, организаций, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также прав юридических лиц и возлагающий на них дополнительные обязанности.
Оно вводится в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики Казахстан, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства.
Обоснование включения общих и специальных принципов в российское чрезвычайное законодательство
Крупным недостатком ФКЗ «О чрезвычайном положении» и ФКЗ «О военном положении» является, на наш взгляд, отсутствие в них специальной статьи о принципах введения и обеспечения условий применения особых правовых режимов.
Наличие принципов в законодательстве представляет собой обязательное условие, позволяющее сформировать научно обоснованную, рациональную систему защиты национальных интересов Российской Федерации. Принципы, как базовые исходные положения, безусловно, определяют характер и правовых норм, и практической деятельности всех субъектов института чрезвычайного положения, органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения, выделяют особенности их функционирования в период действия военного положения.
Принцип (от лат. principium - начало, основа) - основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения.1 Следует иметь в виду, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ называет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной часть ее правовой системы.
Тем не менее, на наш взгляд, термин «общепризнанные принципы» для российского законодательства является научно и особенно практически неопределенным, его применение в повседневной правоприменительной деятельности затруднительно. К примеру, относительно проявления принципа гуманизма следует сказать, что он многогранен. В Уголовном Кодексе РФ он закреплен следующим образом: «Наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, не могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства (ст. 7 ч. 2). Однако он трудно применим в рамках системы содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а так же системы исполнения наказания. В ряду принципов уголовного законодательства РФ гуманизм не значится первейшим, а именно: принцип справедливости; принцип гуманизма.
В целом же следует сказать, что в Кодексе последовательно проведен принцип приоритета общечеловеческих ценностей, провозглашена ориентация на максимальное обеспечение безопасности личности, всемирную охрану жизни, здоровья, чести, достоинства, прав и свобод граждан, их неприкосновенности. Приоритетность задачи охраны личности от преступных посягательств вытекает также из положений Конституции РФ (Глава 2) и регламентируется ею. Неслучайно Особенная часть Уголовного кодекса открывается разделом не о государственных преступлениях, а разделом «Преступление против личности», в который включены следующие главы: «Преступление против жизни и здоровья», «Преступление против свободы, чести и достоинства личности», «Преступление против половой неприкосновенности и половой свободы личности», «Преступление против конституционных прав и свобод человека и гражданина», «Преступление против семьи и несовершеннолетних». Только после этого включены статьи, касающиеся преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, военной службы, мира и безопасности человечества.
Выяснение основополагающих и общеправовых принципов обеспечения безопасности человека и граждан, защиты конституционного строя представляется важным в силу следующих обстоятельств: а) решение вопроса о принципах деятельности органов государст венной власти, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, по зволяет осмыслить и откорректировать концептуальное содержание го сударственной политики защиты национальных интересов страны; б) обоснование принципов деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, как представляется, способствует развитию представлений о направлениях совершенствования действующего зако 126 нодательства о чрезвычайном положении в соответствии с конституционными нормами и нормами международного права; в) определение принципов деятельности органов государственной власти, как субъектов обеспечения национальной безопасности, во мно гом предопределяет возможности использования сил и средств, обеспе чивающих режим чрезвычайного положения; г) принятие определенных принципов деятельности органов госу дарственной власти, названных в п. «в», свидетельствует о твердой воле государства защищать национальные интересы России, обеспечивать безопасность населения в условиях введения режима чрезвычайного по ложения и готовность защищать конституционный строй. В системе принципов и норм гуманитарного права особое место отводится защите гражданского населения как во время войны (четвертая Женевская Конвенция и часть IV Дополнительного протокола 1), так и в период вооруженных конфликтов немеждународного характера (Дополнительный протокол II). Это объясняется главным образом тем, что развитие военной техники, обладающей мощной разрушительной силой, с неизбежностью ведет к тому, что в ходе вооруженных конфликтов огромные потери несет гражданское население.
Направления укрепления основ российского чрезвычайного законодательства
Видимо, именно эту проблему учитывал законодатель при заработке основных принципов противодействия терроризму и в ст. 2 заложил единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами и другие (см. табл. 2). Этот принцип нашел развитие в ст. 15, где п. 5 является запретительной нормой, а именно: «С момента, когда руководителем контртеррористической операции отдан приказ о проведении контртеррористической операции, руководители подразделений, входящих в состав группировки сил и средств, непосредственно управляют возглавляемыми ими подразделениями и приданными им силами. Вмешательство любого другого лица независимо от занимаемой должности, за исключением руководителя контртеррористической операции, в управлении данными подразделениями не допускается». Данная императивная норма подчеркивает важность принимаемых законодателем принципов, заложенный в них рабочий правовой потенциал.
Как свидетельствуют вооруженные конфликты в бывшей Югославии и Чеченской Республике, воюющие стороны грубо нарушали принципы гуманитарного права, создавая фильтрационные лагеря, подвергая пленных пыткам, насилию, бесчеловечному обращению. По данным специального представителя Президента РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике в 2002 г. показатель числа убийств и покушений на убийство из расчета на 1000 чел. превышал общероссийский показатель в 3 раза, число зарегистрированных в Чеченской республике похищений людей составляет 1/3 всех похищений людей на территории Российской Федерации, а число совершенных террористических актов - 3/4 всех террористических актов в Российской Федерации.1
Результаты анкетирования должностных лиц структур управления МЧС России, представляющих 47 субъектов Российской Федерации, проведенного в период 2002-2004 гг., показывают, что главной причиной низко-Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О нарушениях прав человека в Чеченской Республике». - го качества взаимодействия, по мнению большинства опрошенных (78,9%), является его недостаточная правовая регламентация.1
В связи с вышеизложенным, представляется важным и актуальным внесение в ФКЗ «О чрезвычайном положении» и ФКЗ «О военном положении» дополнительного раздела «Принципы обеспечения особого правового режима» с включением в него предложенной выше совокупности принципов, как достаточно обоснованных с общетеоретической, юридической и международной точек зрения.
Необходимость рассмотрения и принятия своего предложения автор подтверждает результатами выборочного социологического опроса населения Российской Федерации. Опрос проведен с 23 по 30 ноября 2005 г. Аналитическим центром (Левада-Центр) в Ставропольском крае, Воронежской, Челябинской областях и Москве. Опрошены 1393 человека в возрасте 18 лет и старше. Формулировки вопросов и варианты ответов изложены в редакции, предложенной респондентам.
Исходя из результатов социологического опроса, приведенного нами выше, следует подчеркнуть значимость отношения населения к конкретным действиям государства и структур власти, направленным на разрешение злободневных проблем жизнеобеспечения, защиты прав людей и обеспечения их безопасности. Нами признается факт, что в ответах на вопросы социологов стабильно до 30% респондентов заявляют о своей готовности лично участвовать в акциях массового протеста против существующей социально экономической политики.
Традиционно в российском обществе большинство людей полагает, что государство призвано страховать основные сферы жизни - трудовую занятость, обеспечение жильем, здравоохранение, образование, и т.д. В принципе такая позиция основной массы населения соответствует положениям Конституции Российской Федерации о правах граждан. Однако в течение многих лет государство устранялось от активного решения обострившихся социальных проблем.
Проведенное нами исследование по основным проблемам действующего в России чрезвычайного законодательства вполне позволяет наметить основные направления улучшения правового обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных условиях. Законодательная политика в государстве должна быть логичной, последовательной, непротиворечивой, нацеленной на защиту жизненно важных интересов личности, общества, государства от угроз. Особенно в настоящий период, когда угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в ходе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм.
Последствия этих просчетов проявляются в ослаблении правового контроля за ситуацией в стране, в сращивании отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными формированиями, обострении борьбы за власть на основе групповых и этнонацио-нальных интересов.
Угрозы национальной безопасности Российской Федерации в международной сфере проявляются в попытках других государств противодействовать укреплению России как одного из центров влияния в многополярном мире, помешать реализации национальных интересов и ослабить ее позиции в Европе, на Ближнем Востоке, в Закавказье, Центральной Азии и Азиатско-Тихоокеанском регионе. Концепция национальной безопасности Российской Федерации определяет основные задачи в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Ими являются: - своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации; - реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз; -обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства; - подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса; - преодоление научно-технической и технологической независимости Российской Федерации от внешних источников; - обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод; - совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества;
