Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы режима чрезвычайного положения 11
1. Правовой режим чрезвычайного положения 11
2. Понятие и характеристика чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации 33
3. Регламентация чрезвычайного правового режима в нормах международного права и национальных законодательствах 58
Глава 2. Правовое регулирование режима чрезвычайных ситуаций 80
1. Понятие и характеристика чрезвычайных ситуаций 80
2. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 99
3. Совершенствование правового обеспечения прогнозирования, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 118
Заключение 137
Список используемой литературы
- Правовой режим чрезвычайного положения
- Регламентация чрезвычайного правового режима в нормах международного права и национальных законодательствах
- Понятие и характеристика чрезвычайных ситуаций
- Совершенствование правового обеспечения прогнозирования, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях национальная безопасность Российского государства, а также жизненно важные интересы каждого человека неразрывно связаны с их защитой от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
По данным МЧС России в.2007 году в Российской Федерации произошло 400 чрезвычайных ситуаций природного характера (в 2006 году - 372). Увеличение их числа на 7,0 % связано с аномальными природными явлениями и землетрясениями. Погибло 20 человек (в 2006 году - 17), пострадало 1628 человек. Спасено 2229 человек. Чрезвычайных ситуаций техногенного характера в 2007 году зарегистрировано 401 (в 2006 году - 490, уменьшение на 18 %). Погибло 980 человек (в 2006 году - 1284, уменьшение на 24 %), пострадало 3918 человек. Спасено 1283 человека.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации,
утвержденной Президентом Российской Федерации1, отмечается, что одной
из важнейших составляющих национальных интересов России является
защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера. В последние годы в Российской
Федерации наметилась устойчивая тенденция увеличения возникновения
аварий в техногенной сфере и стихийных бедствий, которые привели к росту
количества и масштабов чрезвычайных ситуаций и создали угрозу жизни и*
здоровью людей. При этом ухудшение экологической ситуации в стране и
истощение ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от
состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и
важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за
преимущественного развития топливно-энергетических отраслей
промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной
деятельности, отсутствия или ограниченного использования
1 Российская газета. - 2000 - 15 янв
4 природосберегающих технологий, низкой; экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории? России в качестве места переработки и захоронения-опасных для окружающей среды материалов и веществ.
В этих условиях ослабление государственного надзора,: недостаточная* эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения5 и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности.
В= этой связи: особенно актуальным является комплексное научное исследование вопросов^ правового регулирования защиты населения» и территорий* от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, прогнозирования; предупреждения и ликвидации их последствий..
Степень разработанности^ темы диссертационного исследования.
Вопросьііобеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях
природного и техногенного характера, затрагивались, в'; работах ВШ..
Анисимова, В:В: Гущина^ Б.И. Кондрашова; А.В: Мелехина; Н.Ф: Поповой,
G.А. Старостина и др.. <_..
Различные аспекты правового регулирования и организационного обеспечения, режима чрезвычайного положения рассматривались: в. трудах Д.М. Власова, А.Н Домрина, В.В. Лозбинева; СП. Щербы и др.
Вопросам- зашиты населения в чрезвычайных ситуациях посвящены труды ЮЛ. Воробьева, ИТ. Жаворонковой; F.B; Федулова; Є.Б. Федотова, ЮГ. Шпаковского, С.К.Шойгу и др.
Кроме того, необходимо отметить статьи, посвященные вопросам безопасности в чрезвычайных ситуациях, С.ВіАленкина, ДіМЩемичева; А.И. Лагуновой, СВ. Пчелинцева, И.С Розанова, П.А. Смирнова, Н.И^ Уткина, Ю.Г. Шпаковского и др.
К проблемам обеспечения в условиях экстраординарных режимов конституционных прав человека и гражданина, а также общественной безопасности, в своих трудах обращались Ю.А. Дмитриев, Е.И; Козлова, СМ;
5 Петров, Г.Н. Колибаба, О.Е. Кутафин, А.А. Петрухин, В.А. Кикоть, Ю.А. Демидов, Ю.И. Скуратов, О.А. Овчинников, некоторые другие авторы.
Указанные исследования, несмотря на их общетеоретическую и практическую значимость, на наш взгляд, в недостаточной степени приближают общество к решению проблем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, прогнозирования, предупреждения и ликвидации их последствий.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера как составляющей национальной безопасности России.
Предмет исследования. Предметом исследования выступают правовые нормы, закрепляющие и регулирующие обеспечение функционирования правового режима чрезвычайных ситуаций.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексный анализ теоретического, правового и организационного состояния института режима чрезвычайной ситуации, внесение предложений по совершенствованию его законодательной регламентации и повышению результативности мер, направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, прогнозирование, предупреждение и ликвидацию их последствий.
Указанная цель диссертационного исследования предопределила решение следующих задач:
- исследование категории правового режима чрезвычайных ситуаций;
определение комплекса проблем правового регулирования чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской
Федерации;
- анализ имеющего место в международном праве и национальном праве
зарубежных стран законодательного регулирования чрезвычайного
правового режима; - исследование теоретического и практического аспектов правового
обеспечения прогнозирования, предупреждения и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработка конкретных предложений по совершенствованию
действующего' отечественного законодательства в области обеспечения
режима-чрезвычайных ситуаций.
Теоретические основы исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды отечественных ученых-юристов С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, Ю.Н. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, СВ. Тихомирова, а также ученых и специалистов в области правовых режимов А.Н. Домрина, В.В. Лозбинева, С.С. Маиляна, В.Б. Рушайло, Н.Г. Янгола и ряда других.
Методологической основой диссертационного исследования послужил диалектический метод как всеобщий метод познания действительности. Автором использованы такие общенаучные методы, как формальнологический, функциональный, типологий, систематизации. Из числа частно-научных методов исследования применены сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический.
Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Российской Федерации, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, ведомственные акты МЧС России, конституции ряда зарубежных государств, законодательство некоторых стран мира по вопросам регулирования режима чрезвычайного положения.
Исследование опиралось на обширную эмпирическую базу, в которую входили данные, полученные в результате комплексного анализа практики деятельности Северо-Западного регионального центра Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
7 ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна. Диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне исследуется категория режима чрезвычайной ситуации. Сформулирован авторский подход к определению понятия режима чрезвычайной ситуации как урегулированный нормами права особый порядок функционирования структур государственного управления, направленный на' упорядочение общественных отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Исследованы теоретические и практические аспекты правового регулирования чрезвычайных ситуаций как обстоятельств введения чрезвычайного положения в Российской Федерации. Автор предпринял попытку изучения особенностей правового регулирования, связанного с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, прогнозированием, предупреждением и ликвидацией их последствий. В диссертационном исследовании предложены конкретные пути совершенствования правового регулирования режима чрезвычайной ситуации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Понятие «правовой режим чрезвычайных ситуаций» объединяет в себе
в качестве целостной системы элементы правового регулирования -
принципы, инструментарий и способы его использования применительно к
сфере общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайных
ситуаций.
2. Правовая регламентация изменений порядка жизни общества и
государства, связанных с концентрацией (перераспределением) власти,
ограничением некоторых прав и свобод гражданина (прав организаций), а
также возложением на него дополнительных обязанностей в период действия
чрезвычайного положения, требует установления серьезных гарантий, не
8 позволяющих допустить злоупотреблений со стороны каких-либо органов или должностных лиц.
Режим чрезвычайной ситуации представляет собой урегулированный нормами права особый порядок функционирования структур государственного управления, направленный на упорядочение общественных отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Деятельность по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится к числу важнейших в обеспечении государственной (национальной) безопасности России и может быть представлена в виде комплекса общегосударственных организационно-технических, экономических и правовых мер, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, силами предприятий и учреждений, общественными объединениями и гражданами как заблаговременно, так и при угрозе возникновения и возникновении;таковых.
Чрезвычайное положение представляет собой важнейший элемент систем национальной безопасности' большинства стран мира, социальное назначение которого заключается в том, чтобы создать возможность в рамках системы правовых норм преодолевать те или иные конфликтные ситуации, которые не могут быть устранены обычным конституционным путем, и гарантировать невозможность использования, концентрации власти в ущерб конституционному правопорядку, а также в целях устранения из жизни общества государственно-правовых демократических институтов.
6. В настоящее время возникла настоятельная необходимость в разработке и принятии нового Федерального закона «О- чрезвычайной ситуации», с более щадящим режимом ограничения прав и свобод физических и юридических лиц по сравнению с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении».
Теоретическая значимость исследования, заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы могут внести определенный
9 вклад в научное обоснование видоизменения и совершенствования отдельных норм и положений российского законодательства в части развития юридических средств обеспечения защиты населения- и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также они должны дополнить юридическую составляющую ряда разделов теории обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, методов принятия решений и научных основ создания- и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Содержащиеся в работе выводы и предложения целесообразно использовать
при проведении научных исследований функционирования государственно-
правового механизма обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях.
Научные результаты^ диссертационного исследования могут быть
использованы в. практической деятельности- пожарно-спасательных и иных
подразделений - МЧС России, компетентных органов и должностных лиц,
принимающих участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Разработанные автором рекомендации следует учесть в деятельности органов
государственной власти по совершенствованию существующего
отечественного законодательства, а также в правоприменительной практике.
Положения диссертационного исследования могут войти в состав учебно-
методических материалов' по* дисциплине «Безопасность
жизнедеятельности», «Административное право» в высших учебных
заведениях системы МЧС России и других высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре исследования, и экспертизы пожаров Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. Основные положения диссертации изложены в выступлениях автора на проходивших Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» (Санкт-Петербург, октябрь 2004
10 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития пожарно-технической экспертизы и расследования пожаров» (Санкт-Петербург, июнь-июль 2005 г.); Третьей Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007); Международной научно-практической конференции «Перспективы развития инженерно-технической экспертизы и расследования пожаров» (Санкт-Петербург, 7 декабря 2007 года).
Правовой режим чрезвычайного положения
Регулирование социальных процессов в период динамичных преобразований в социально-экономической, политической, культурной и иных сферах приобретает в России особо актуальное значение. При этом приоритет, безусловно, сохраняется за правовым регулированием, которое, как известно, представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и т.д.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями."
Содержание правового регулирования зависит от особенностей предмета правового регулирования (общественных отношений), положения ч взаимодействующих в отношениях субъектов, а также объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие. И эффективность решения стоящих перед правовым регулированием целей в значительной мере определяется выбором оптимальной для решения соответствующей задачи системы средств, соответствующей характеру регулируемых общественных отношений. Государство, являясь непосредственным фактором правовых установлений, в соответствии с познанными законами социального развития определяет потребность в юридической регламентации общественных отношений, их оптимальную юридическую форму. При этом модификация общественных отношений вызывает необходимость трансформации юридической формы и ее составных частей. Одним из наиболее сложных и наименее исследованных элементов этой формы является правовой режим.4 Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важных комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутри государственной безопасности.
Сегодня с уверенностью можно сказать, что термин «правовой режим» достаточно прочно занимает позиции в отечественной правовой действительности. И если ранее данное понятие разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права , то в настоящее время понятие «правовой режим» все более утверждается не только в правовой науке, но и в юридической практике. Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия.6 В связи с этим правовые режимы все более привлекают внимание ученых" и практиков. Это вызвано несколькими причинами. Во-первых, «режимное регулирование» перешло на качественно иной уровень, вырвалось из тисков ведомственного нормотворчества, уступившего место федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации. Во-вторых, публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и. в различных нестандартных управленческих ситуациях. В-третьих, появилось все больше объектов, . предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования. В-четвертых, особые правовые режимы являются адекватной административной формой, деятельности в экстраординарных, ситуациях, позволяя, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а. с другой — гарантировать их соответствие конституционному статусу личности. В-пятых, режимы позволяют объединить и дифференцировать правовые средства в зависимости- . от характера; регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными? мерами. Для, режимов, характерна: именно системность используемых правовых средств.
Исходя- из вышеизложенного, чрезвычайные ситуации любой природы в той или иной степени; сопровождаются дестабилизацией общественной жизни, нарушением ее привычного ритма. Например; при промышленных, авариях, катастрофах и других чрезвычайных обстоятельствах это обусловлено прежде; всего; химическим или радиационным заражением местности (атмосферного воздуха, воды, зданий и сооружений), перебоями в снабжении водой, продуктами питания, электроэнергией, в транспортном обслуживании населения и т. п. Эти негативные факторы порождают социальное напряжение в обществе, которое может быть вызвано либо исключительно социальными процессами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедствиями, техногенными и экологическими факторами.
Причем как первые- причины, так и вторые требуют принятия дополнительных мер для обеспечения общественной безопасности, установления более строгих санкций за нарушения установленного порядка.
Таким образом, необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате чрезвычайных ситуаций, влияет на изменение характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, установления специального административно-правового режима жизнедеятельности.
У каждого- государства возникают проблемы, образуются различные внутренние «чувствительные» сферы, появляется необходимость сообразовывать интересы внутренней безопасности с всеобщими принципами и международными договорами с учетом особенностей государственных интересов. Безопасность гражданского общества (общественная безопасность) может быть охарактеризована такими параметрами, как социальная, справедливость, права граждан и общества в целом во взаимоотношениях с государством, режим законности, экономическое благополучие граждан, демократический плюрализм, открытость общества, национальная определенность гражданского общества.
Концепция безопасности в российском государстве должна быть синтезом государственной и общественной безопасности. В итоге безопасность становится универсальной системой взаимной защиты прав и интересов личности, общества и государства. При этом- государственная безопасность выступает средством, а общественная безопасность — целью определения и защиты жизненно важных интересов граждан.
Регламентация чрезвычайного правового режима в нормах международного права и национальных законодательствах
Современное международное, право и, в частности, международные конвенции в области прав человека признают возможность временных ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения исключительных обстоятельств. «При угрозе его безопасности, особенно в периоды войн или чрезвычайного положения, государство: может принимать меры, ограничивающие определенные права и свободы» .
Так, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии; которого официально объявляется», государстватучастники.могут «принимать меры и отступление от своих обязательств по настоящему Пакту» (ч. 1 ст. 4) .
Международный пакт 1966 г. жестко регламентирует границы таких отступлений. Во-первых, они должны соответствовать, «остроте положения», во-вторых, не могут быть несовместимыми с другими обязательствами \ государств-по международному праву и, в-третьих, не должны влечь за собой дискриминации на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального положения (ч. 1 ст. 4).
Особо оговаривается (ч. 2 ст. 4), что введение чрезвычайного положения не может служить основанием, для каких-либо отступлений от норм Пакта, гарантирующих право на жизнь (ст. 6), запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство человека обращениям наказания (ст. 7), запрет рабства и работорговли (ст: 8), запрет на лишение свободы на том основании, что лицо не в состоянии выполнить какое-то договорное обязательство (ст. 11), запрет на ретроактивное возбуждение уголовного дела, а также на назначение более тяжкого наказания, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления (ст. 15), норм, гарантирующих право на признание правосубъектности лица (ст. 16), право на свободу мысли, совести и религии (ст. 18).
При отступлении от своих договорных обязательств государство, ратифицировавшее Пакт о гражданских и политических правах, должно немедленно информировать мировое сообщество (через Генерального секретаря ООН) о положениях, от которых оно отступило; о причинах, побудивших его к такому решению и о сроке, когда оно прекращает такое отступление (ч. 3 ст. 4) .
Аналогичные нормы содержатся в ряде региональных международно-правовых документов: Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 15) (оказавшей, кстати, значительное влияние на разработчиков Пакта о гражданских и политических правах), Европейской социальной хартии 1961 г. (ст. 30), Американской, конвенции о правах человека 1967 г. (ст. 27), а также в некоторых документах и. решениях Международной организации труда (МОТ), например, в Конвенции относительно принудительного или обязательного труда 1930 г. (п. «d»4.2 ст. 2).
Необходимо отметить, приоритетность общепризнанных принципов и норм международного права для систем национальных законодательств государств - участников международных сообществ определяет их особую важность. Не меньшей значимостью обладают также различные принципы и резолюции, сформулированные или принятые авторитетными международными организациями, но носящие лишь рекомендательный характер.
Содержащий всего две статьи Закон о чрезвычайных полномочиях 1920 г.. наложил отпечаток на развитие конституционного права целого ряда стран мира. Конституции Антигуа и Барбуды (ст. 21)- Барбадоса 1966 г. (ст. 25), Бангладеш 1972т. (ст. 141 вредакции, установленнойшоправкой Ш1973 г.), а также законы Ирландии; «О защите общества (специальные полномочия)» 1926 г., Шри-Ланки «О национальной безопасности» 1947 г., Ямайки «О чрезвычайных полномочиях» 1961 г., Кении «О поддержании общественной безопасности» и т.д. содержат положения; предусматривающие введение чрезвычайного положения при наличии тех же обстоятельств, вторые; впервые были сформулированы в британском законе 1920 г.
Британское право знает два основных вида особого положения: чрезвычайное и военное . За 70 лет, прошедших после принятия Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 г., чрезвычайное положение в Великобритании объявлялось 12 раз: 31.03 - 26.06.1921 22.03 -01.04.1924; 30.04-19.12.1926; 28.06.1948 - (прокламация об отмене не опубликована); 11 -26.07.1949; 31.05-21.06.1955; 23.05 06.07.1966; 16.07 - 04.08.1970 г; 12-17.12.1970; 09.02 - 08.03.197 03.08.1972 - (прокламация об отмене не опубликована); 13.11.1973 11.03.1974.
Девять из двенадцати прокламаций издавались после окончания Второй мировой войны и 5 раз только за 1970-1974 гг., когда у власти находилось консервативное правительство Эдварда Хита, проводившее «жесткий курс» и ориентировавшееся на концепцию «сильного правительства». Продолжительность, чрезвычайного положения колебалась от пяти дней в 1924 г., до почт восьми месяцев в 1926 г.
Партийная принадлежность членов кабинета мало сказывалась на частоте обращения исполнительной власти Великобритании институту чрезвычайного положения: в семи случаях прокламации издавались правительствами консерваторов (1926, 1955, 197 (дважды), 1972 (дважды), и 1973-1974 гг.), в четырех - лейбористов (1924, 1948, 1949 и 1966 гг.) и в одном - 1921 г. - либерал-юнионистской (консервативно-либеральной) коалицией.
«Военное положение» в классическом понимании этого термина, означающее приостановку обычного права и временное подчинение страны или какой-то части ее территории военным властям, подобно тому как это происходило, например, при введении осадного положения во Франции (в соответствии с Законом 1849 г.) или военного положения Германской империи (в соответствии с прусским Закон 1851 г.), неизвестно британскому праву.
В современном конституционном праве Великобритании под военным положением понимается «такое существующее во время- войны положение вещей (state of affairs), при котором Корона прокламацией или уведомлением (notice), изданным военными властями, предупреждает граждан о том, что рассмотрение определенных категорий дел и вынесение по ним приговоров будет осуществляться военными судами». Военное положение, таким образом, является частным видом чрезвычайного режима, а его основной признак - учреждение военных судов.
Понятие и характеристика чрезвычайных ситуаций
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Как мы уже выяснили, одной из форм такого ограничения прав и свобод граждан является институт специального административно-правового режима.
По мнению Д.Н. Бахраха, специальные административно-правовые режимы являются1 одной из разновидностью особых правовых режимов, (, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку. Их основное назначение состоит в следующем: обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства - агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну; обеспечение прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление правопорядка; создание условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочии.
Основаниями для установления специальных административно-правовых режимов выступают экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера, а также возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.
Правовой основой введения специальных административно-правовых режимов выступают Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»85, от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»86,-Федеральные законы от 06.03.2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» , от 21.12.1994 г.,№ 68-ФЗ «О защите населениями территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Особенности специальных административно-правовых режимов заключаются в следующем: 1) режимы устанавливаются в тех случаях, когда иные меры административно-правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (обеспечить безопасность, охрану, нормализовать обстановку); 2) они устанавливаются в связи с выполнением органами государственной власти и органами местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану и защиту; 3) предписания, образующие режимные правила, состоят из запрещающих и обязывающих административно- правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц; 4) обязательными субъектами особых правовых режимов является исполнительные органы государственной или муниципальной власти; 5) определяется- особый порядок осуществления, хозяйственной- и иной деятельности, а также функционирования органов1 государства и органов местного самоуправления на территории1 и где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.
По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на ординарные и экстраординарные. Последние вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п.
Экстраординарные режимы - это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления» на территории, где возникла угроза-безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной1 военных действий.
Совершенствование правового обеспечения прогнозирования, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Важнейшей тенденцией развития природных катастроф на Земле является снижение защищенности людей и техносферы от природных опасностей.
Говоря о характере и тенденциях рисков4 чрезвычайных ситуаций природного характера; необходимо признать, что с каждым годом они приобретают все более масштабный и устойчивый характер. Наблюдаемый на земном шаре рост природных катастроф за последние 30 лет многие ученые объясняют антропогенным воздействием и наблюдающимся глобальным изменением климата.
Природные бедствия, носят все более синергетический характер, выражающийся в том, что одно природное явление вызывает целующепочку. других, порою более катастрофических процессов - пожары, взрывы, выбросы и разливы химических веществ. Синергетические катастрофы значительно увеличивают масштабы бедствий, людские потери и экономический ущерб, а также существенно усложняют принятие мер по смягчению,последствий данных чрезвычайных ситуаций.
Рост количества природных катастроф в условиях увеличения плотности техносферы, существенно повышает вероятность того, что в зону их риска будут вовлечены, территории, насыщенные сложными! инженерными сооружениями (АЭС, химические предприятия и/г.д.).
Одной из причин роста количества природно-опасных явлений, увеличения жертв и материальных потерь от, них является неудержимый рост человеческой популяции на Земле.
До недавнего времени усилия многих стран по уменьшению опасности стихийных бедствий были направлены на ликвидацию последствий природных явлений, оказание помощи пострадавшим, организацию спасательных работ, предоставление материальных, технических и медицинских услуг, поставку продуктов питания и т.д.
Однако необратимый рост числа катастрофических событий и связанного с ними ущерба делает эти усилия все менее эффективными. Поэтому и была выдвинута в качестве приоритетной новая стратегия: прогнозирование и предупреждение природных катастроф.
По мнению В.Ю. Микрюкова, в основу новой концепции необходимо взять глобальную культуру предупреждения, основанную на научном прогнозировании грядущих катастроф . «Лучше предупредить стихийное бедствие, чем устранять его последствия», - так записано в итоговом документе иокогамской конференции119.
Новая стратегия дает возможность перейти на экономическое планирование и развитие с учетом природных рисков, что позволит существенно сократить социальные и материальные потери, явится важным элементом устойчивого развития экономики.
Говоря о зарубежном опыте, Г.В. Федулов отмечает, что наиболее ценной для нас является не организация реагирования на чрезвычайные ситуации или, иными словами, система их ликвидации, - у нас она по многим компонентам превосходит зарубежные, - а система предупреждения каких бы то ни было бедствий. Эффективность этой системы можно видеть на примере стран Европейского Союза, когда своевременное принятие ряда организационно-управленческих и организационно-технических решений позволило в кратчайшие сроки изменить идеологию работы в данной сфере, направить усилия Союза на предотвращение возникновения аварий в промышленности и снизить их число почти в 10 разі 1.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации сущность и назначение мониторинга и прогнозирования - в наблюдении, контроле и предвидении опасных процессов и явлений природы, техносферы, внешних дестабилизирующих факторов (вооруженных конфликтов, террористических актов и т.п.), являющихся источниками чрезвычайных ситуаций, а также динамики развития чрезвычайных ситуаций, определения их масштабов в целях решения задач предупреждениями организации1 ликвидации, бедствий.
Согласно п.п. 3.1.1. Государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 22.1.02 - 95 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Мониторинг и прогнозирование. Термины и определения»,121 мониторинг окружающей среды. - это система наблюдений и контроля, производимых регулярно, по определенной программе для оценки состояния, окружающей V среды, анализа происходящих в,ней процессов и. своевременного выявления. тенденций ее изменения.
Прогнозирование чрезвычайных ситуаций представляет собой опережающее отражение вероятности возникновения и развития чрезвычайной ситуации на основе анализа возможных причин ее возникновения, ее источника в прошлом и настоящем (п.п.3.1.2ТОСТа).
Необходимо подчеркнуть, что. качество мониторинга и прогноза чрезвычайных ситуаций определяющим образом влияет на эффективность деятельности в области снижения рисков их возникновения и масштабов.
Важность этого направления в деле защиты населения и территорий от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций нашла свое отражение в распоряжении Президента Российской Федерации от 23 марта 2000г. № 86- рп, определившем необходимость и порядок создания в стране системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций.
Система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций является функциональной информационно-аналитической подсистемой Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Она объединяет усилия функциональных и территориальных подсистем РСЧС в части вопросов мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций и их социально-экономических последствий:
В основе структурного построения системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций лежат принципы структурной организации министерств и ведомств, входящих в РСЧС, в соответствии с которыми вертикаль управления имеет три уровня: федеральный, региональный и территориальный.
