Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Судебные органы и судьи в системе субъектов административно-деликтных отношений 13
1.1. Судебные органы и судьи в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях 13
1.2. Генезис института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях и проблемы формирования в России административной юстиции и административного судопроизводства 48
Глава 2. Правомочия судей в производстве по делам об ад министративных правонарушениях 70
2.1. Полномочия, компетенция, подведомственность, подсудность: соотношение понятий и их виды 70
2.2. Общая компетенция судей в производстве по делам об административных правонарушениях 90
2.3. Компетенции судей арбитражных судов на стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования и опротестования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 124
2.4. Судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях
Заключение 183
Библиография 191
Приложения 208
- Судебные органы и судьи в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
- Генезис института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях и проблемы формирования в России административной юстиции и административного судопроизводства
- Полномочия, компетенция, подведомственность, подсудность: соотношение понятий и их виды
- Общая компетенция судей в производстве по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Реформа судебной системы Российской Федерации, реформа системы государственной службы Российской Федерации, административная реформа во многом характеризуют кардинальные изменения, происходящие в современной России.
Каждая из этих реформ обусловлена целями построения правового государства, и, в конечном счете, призвана, не только повысить эффективность государственного управления, но и обеспечить приоритетность прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдение законных интересов юридических субъектов.
Динамичность развития общественных отношений в области административно-правового регулирования находит законодательное подтверждение. В условиях расширения государственного влияния на все сферы управления, неизбежно появляются новые составы административных правонарушений и соответственно новые органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
Введение в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) стало важным событием в развитии российского законодательства об административных правонарушениях. Вместе с тем, его принятие не поставило точку в споре сторонников и противников одновременного существования судебного и внесудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях.
С 1 сентября 2002 года введен в действие Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ), в котором глава 25 также регламентирует рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, и отнесенных КоАП РФ к подведомственности арбитражных
судов- Однако законодателю не удалось в полной мере согласовать нормы КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, что не только оставляет широкое поле для судейского усмотрения, но и приводит к неоднозначному толкованию норм, а, значит, существенно влияет на конечные результаты правоприменительной практики. В этой связи требуют разрешения некоторые вопросы, касающиеся разграничения между судьями различных видов полномочий и компетенции по рассмотрению дел об. административных правонарушениях, уточнения подведомственности и подсудности дел.
Законодательное закрепление новой системы субъектов, уполномоченных в судебном порядке рассматривать дела об административных правонарушениях, в которую включены мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов и судьи арбитражных судов, юридически оформило ведущую роль судебных органов и судей как основных властных субъектов административно-деликтных отношений. Однако от этого дискуссия о необходимости и перспективах формирования в России административного судопроизводства и административной юстиции не стала менее острой, более того она вышла на новый уровень.
Степень научной разработанности темы исследования.
Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям административного права, имеющим общетеоретическое значение и почерпнутым диссертантом из работ Г.В Атаманчука, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Ко-лонтаевского, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, В.И Ремнева, Б.В. Российского, Ю.А. Тихомирова, B.C. Четверикова, В.А. Юсупова и др.
Основы теории административного процесса и административно-процессуальных отношений сформированы во многом благодаря фундаментальным трудам основоположников юрисдикционной и управленческой концепций административного процесса Н.Г. Салищевой и В.Д. Сорокина.
Значительный вклад в исследование современных проблем административного процесса и административно-юрисдикционного процесса в Российской Федерации, формированию в России административной юстиции и административного судопроизводства внесли В.Я. Бойцов, В.В. Бойцова, А.С. Дугенец, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, М.С. Студе-никина, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Не утратили своего значения труды выдающихся русских ученых, разрабатывавших на рубеже XIX-XX веков идеи административного судопроизводства (А.С. Алексеев, Е.В. Васьковский, И.В. Гессен, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, М.М. Ковалевский, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев и др.), изучение которых позволяет проследить и лучше понять исторический опыт административных судов и административной юстиции в дореволюционной России.
Немало ценного содержится в диссертационных исследованиях, посвященных проблемам совершенствования производства по делам об административных правонарушениях (Л.А. Атапина, И.Л.Бородин, М.В. Кустова, А.А. Михайлов, А.А. Пеков, О.М.Соловьева и др.). Теоретические и практические аспекты рассмотрения в арбитражных судах дел, вытекающих из административных правоотношений, нашли отражение в работах А.Н. Борисова, И.Е. Махрова, А.В. Минашкина, СМ. Петровой, Э.Н. Ренова, М.К. Юко-ва, В.Ф. Яковлева и др.
Интересными работами представлена библиография по проблемам административно-правовой политики, административно-деликтных отношений, кодификации административно-деликтного законодательства (Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, Л.И. Поспелова), применения усмотрения в судебной и ад-министративно-юрисдикционной деятельности (А.Т. Боннер, А.И. Губарев, В.Н. Дубовицкий, С.А. Кажлаев, К.И. Комиссаров, Ю.П. Соловей, Л.А. Терехова и др.).
Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или
иной мере затрагивали проблемы, связанные с рассмотрением судьями дел об административных правонарушениях, свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы.
Между- тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, характеризующие судей как субъектов административно-деликтных отношений. Немаловажно и то, что большинство работ было написано на основе советского законодательства либо российских нормативных правовых актов, утративших законную силу. Кроме того, в опубликованных по этой проблематике работах наблюдается значительный, а зачастую диаметрально противоположный, разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссии.
Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, которое представляет собой попытку системного изучения проблем, касающихся определения роли и места судебных органов и судей в системе субъектов административно-деликтных отношений, а также анализа состояния и перспектив развития института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Объектом исследования выступают судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отношений.
Предметом исследования являются состояние, тенденции и перспективы развития института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях, формирования административного судопроизводства и административной юстиции.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе судебных органов и судей как субъектов административно-деликтных отношений.
В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:
- охарактеризовать судебные органы и судьи в системе субъектов административно-деликтных отношений;
исследовать судебные органы и судьи в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
рассмотреть генезис института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях и
проанализировать тенденции и проблемы формирования в России административной юстиции и административного судопроизводства;
исследовать правомочия судей в производстве по делам об административных правонарушениях;
уточнить содержание понятий «полномочия», «компетенция», «подведомственность», «подсудность» применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях;
проанализировать общую компетенцию судей в производстве по делам об административных правонарушениях;
выявить особенности компетенции судей арбитражных судов на стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования и опротестования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
охарактеризовать судебное усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях.
Анализ соответствующих проблем осуществляется на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного подходов.
Методология и методы исследования базируются на современных методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.
Для решения поставленной задачи, наряду с методом системного анализа, в работе нашли широкое применение дедуктивный и индуктивный методы, а также метод сравнительного анализа.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные труды отечественных авторов, а также широкая нормативно-правовая база. Особенность последней определяется спецификой ранее действовавших и современных источников, регламентирующих административную ответственность, и, соответственно, широким использованием, наряду с федеральным, законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, а также официальных разъяснений высших судебных органов, определяющих порядок применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В качестве эмпирической базы в работе использованы сведения об административной практике судебных органов Российской Федерации и Краснодарского края за 2003-2004 годы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе на монографическом уровне представлен комплексный анализ, позволяющий проследить генезис и перспективы развития института рассмотрения судебными органами и судьями дел об административных правонарушениях.
На основе сравнительного анализа законодательства РСФСР и РФ об административных правонарушениях и административной ответственности уточнены закономерности и тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений. Исходя из положений КоАП РФ и АПК РФ, уточнены вопросы определения подведомственности дел об административных правонарушениях и компетенции судей судов разных видов.
Новизна диссертации проявляется также в обобщающем анализе различных точек зрения на перспективы формирования в России административного судопроизводства и административной юстиции.
На защиту выносятся следующие положения:
В системе субъектов административно-деликтных отношений (система первого порядка) судебные органы и судьи относятся к основным (обязательным) субъектам этих отношений (система второго порядка), выполняют функции преследования лиц, совершивших административные правонарушения, при этом не только выступают доминирующим звеном подсистемы органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность (система третьего порядка), но и сами представляют системное образование (система 4-го порядка), в которое входят: мировые судьи; судьи районных судов; судьи арбитражных судов; судьи гарнизонных военных судов.
Генезис института рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях и доминирующая роль судей (мировых судей) в системе органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, объективно характеризуется тем, что, в сравнении с другими субъектами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях: 1) к подведомственности судей (мировых судей) отнесено наибольшее число составов административных правонарушений, рассматриваемых ими как в порядке исключительной, так и альтернативной подведомственности; 2) именно судьи (мировые судьи) обладают самыми широкими полномочиями по применению административных наказаний.
Регламентированный КоАП РФ порядок рассмотрения судебными органами и судьями дел об административных правонарушениях и пересмотра ими постановлений по делам об административных правонарушениях не означает наличия в России полноценного административного судопроизводства, принципы которого реализованы в полной мере только в АПК РФ и распространяются на судей арбитражных судов.
Реализация идеи восстановления в России административного судопроизводства и административной юстиции согласуется со статьями 118 и 126 Конституции Российской Федерации и предполагает принятие федерального конституционного закона «О федеральных административных судах
Российской Федерации» и Административно-деликтного процессуального кодекса Российской Федерации.
Каждой из стадий производства по делам об административных правонарушениях соответствует строго определенный видовой круг субъектов, уполномоченных в соответствующих инстанциях: 1) рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать по ним решения (производство по делу об административном правонарушении в первой инстанции); 2) рассматривать жалобы на постановления по делу об административном правонарушении (производство по делу об административном правонарушении во второй инстанции); 3) осуществлять пересмотр вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (производство по делу об административном правонарушении в третьей - надзорной инстанции).
Распределение и разграничение компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях между мировыми судьями, судьями районных, гарнизонных военных и арбитражных судов, в сочетании с предусмотренным порядком пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в вышестоящих судебных инстанциях позволяет утверждать, что КоАП РФ закрепил не только подведомственность, но и подсудность дел об административных правонарушениях.
Применительно к производству по делам об административных правонарушениях судебная и судейская компетенция - закрепленная КоАП РФ и АПК РФ совокупность полномочий, прав и обязанностей судебного органа, мирового судьи или судьи районного, арбитражного, гарнизонного военного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также по пересмотру постановлений (определений) и решений по таким делам.
Компетенция судьи соответствующего суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях в качестве суда первой инстанции определяется кругом дел, отнесенных к подсудности данного суда, а компетенция иных органов (должностных лиц), наделенных административно-
юрисдикционными полномочиями, - кругом дел, отнесенных к их подведомственности.
На основании анализа действующего законодательства об административных правонарушениях и практики его применения в работе приводятся предлагаемые редакции норм, имеющие своей целью устранение содержащихся в КоАП РФ неточностей и коллизий между нормами КоАП РФ и АПК РФ.
В производстве по делам об административных правонарушениях судейское усмотрение - это предоставленное судье законом полномочие свободы выбора одного из нескольких закрепленных в правовой норме альтернативных, но в равной степени законных решений по делу, имеющее целью принятие судьей обоснованного и справедливого решения по конкретному делу об административном правонарушении, с учетом его мировоззрения, профессиональных знаний, опыта и тенденций правоприменительной практики.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место судебных органов и судей в системе субъектов административно-деликтных отношений либо являются новыми для науки административно права.
Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курса административного права, спецкурсов «Административный процесс», «Административная юрисдикция». Результаты исследования могут быть использованы в судебной практике по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России.
Материалы исследования нашли применение:
в преподавании в Ростовском юридическом институте МВД России административного права, в Ростовском филиале Российской академии правосудия - административного права, и специального курса «Административный процесс»;
в практической деятельности судей федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа.
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на всероссийской научно-теоретической конференции «Правовая политика» (Ростов-на-Дону, 2005 год).
По теме диссертации опубликовано 5 работ, включая учебное пособие, 3 статьи и тезисы выступления на конференции. Общий объем публикаций составил 4,9 п.л., в т.ч. - 4,0 п.л. с авторским участием.
Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Судебные органы и судьи в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
Определение места и роли судебных органов и судей в системе субъектов административно-деликтных отношений может быть осуществлено на основе использования различных методов исследования. Для решения поставленной задачи, наряду с методом системного анализа, в работе нашли широкое применение дедуктивный и индуктивный методы, а также метод сравнительного анализа.
При использовании метода исследования от частного к общему, первую главу логичным представляется начать с рассмотрения вопроса о судебных органах и судьях в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
В научной литературе справедливо отмечается, что «при изучении социально-правовых явлений использование философских категорий методологически оправдано, однако при условии, если они будут трактоваться в относительном, а не в абсолютном понимании, конкретизироваться в соответствии со спецификой области познания»1.
Обращаясь к методу системного анализа, следует, прежде всего, иметь четкое представление о соотношении таких понятий как «целое», «система», структура». «Система есть объект, обладающий структурой..., бесструктурный объект не образует системы», только «определенным образом упорядо ченные элементы конкретной системы образуют ее структуру» , которая обеспечивает этой системе целостность, определяет ее параметры, придает ей определенные специфические черты. Если исключить связь между элементами системы субъектов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, и ограничиться только их совокупностью, то не представляется возможным увидеть различия между судьями, органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.
Не следует отождествлять понятия «целое» и «система». Любое целое может быть рассмотрено как система, но не всякая система выступает как единое целое. Целое понимается обычно как функциональная совокупность, которая может быть задана определенным отношением элементов. С другой стороны, структура — это упорядоченность элементов системы. Понятие структуры многозначно, но за разнообразными его определениями стоит единое содержание, единый смысл. «Структура» - это всегда какой-то класс отношений, «отношение» чего-либо, совокупность отношений между компонентами, выделенная на определенном уровне. Иными словами структура проявляется в виде устойчивых взаимных отношений элементов целостного объекта, не исключающих и их изменчивости. Таким образом, под структурой понимается нечто большее, чем просто состав или строение3.
Поскольку система может быть представлена как целостная совокупность взаимосвязанных элементов, придающих системе новые свойства, не сводимые к свойствам составляющих ее компонентов, то и в системе субъектов административно-деликтных отношений (система первого порядка) также могут быть выделены соответствующие структурные элементы, а это, в свою очередь, обусловливает необходимость их классификации.
В.В. Денисенко разработана и предложена следующая классификация субъектов административно-деликтных отношений: 1. Основные (обязательные) субъекты: 1.1. Преследуемые лица: 1.1.1. Физические лица; 1.1.2. Юридические лица: 1.2. Преследующие лица (органы и должностные лица): 1.2.1. Субъекты, уполномоченные на выявление деликта; 1.2.2. Субъекты, осуществляющие юрисдикционную деятельность; 1.2.3. Субъекты, осуществляющие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. 2. Дополнительные субъекты: 2.1. Субъекты, имеющие в деле личный интерес: 2.1.1. Потерпевший; 2.1.2. Законный представитель физического лица; 2.1.3. Законный представитель юридического лица; 2.1.4. Защитник и представитель. 2.2. Индифферентные субъекты: 2.2.1. Свидетель; 2.2.2. Понятой; 2.2.3. Специалист; 2.2.4. Эксперт; 2.2.5. Переводчик. 3. Субъекты с особым статусом: 3.1. Прокурор4.
В представленной классификации «преследующие лица» одновременно рассматриваются не только в качестве элемента системы первого порядка, но и как система второго порядка, в структуре которой выделяются: 1) субъекты, уполномоченные на выявление деликта; 2) субъекты, осуществляющие юрисдикционную деятельность; 3) субъекты, осуществляющие исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
В свою очередь, «субъекты, осуществляющие юрисдикционную деятельность» могут рассматриваться как субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и соответственно как «система третьего порядка».
Если взять за основу такой критерий как принадлежность к тому или иному виду органов государственной власти, то все субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут быть четко разделены на две группы: - субъекты, относящиеся к органам судебной власти (судьи федеральных судов, мировые судьи); - субъекты, принадлежащие к органам исполнительной власти (органы и должностные лица).
Генезис института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях и проблемы формирования в России административной юстиции и административного судопроизводства
Среди множества субъектов, осуществляющих функции преследования лиц, совершивших правонарушения, судебные органы и судьи занимают особое место. Генезис института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях достаточно четко просматривается исходя из сравнительного анализа соответствующих норм КоАП РСФСР и КоАП РФ.
Прежде всего, обращает на себя внимание то, что в соответствии со ст. 194 КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях были вправе рассматривать как районные (городские) суды, так и единолично судьи этих судов. Вместе с тем, указание на коллегиальный орган содержалось только в наименовании ст. 202 КоАП РСФСР, а в самом тексте статьи полномочия по рассмотрению и разрешению дел были предоставлены исключительно судьям. Но если законодатель допускал в принципе саму возможность коллегиального рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, то необходимо было оговорить в каких конкретно случаях. Иначе включение районных (городских) судов в перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, выглядит некорректным и служит подтверждением тому, что наличие подобных противоречий и фактических неточностей, было и продолжает оставаться весьма характерной чертой отечественного законодательства. В КоАП РФ только судьи (мировые судьи) названы в качестве субъектов административной юрисдикции (ст. ст. 22.1, 23.1 КоАП РФ).
Ретроспективный анализ подведомственности дел об административных правонарушениях позволяет констатировать наличие устойчивой тенденции повышения роли судей в административно-юрисдикционном процессе. Если в 1985 году, когда был введен в действие КоАП РСФСР, судьям рай онных (городских) судов было предоставлено право рассмотрения 6 категорий дел, то в 2001 году количество статей, дела по которым рассматриваются судьями, приблизилось к 80-ти. Наряду с судьями районных (городских) судов, в качестве субъектов, наделенных полномочиями административно-юрисдикционного характера, КоАП РСФСР называл судей общих и военных судов (ст. 202 ), которым предоставлялось право рассмотрения дел по ст. 1656 КоАП РСФСР, предусматривающей административную ответственность за неявку гражданина без уважительной причины в суд для исполнения обязанностей присяжного заседателя66. Однако сфера деятельности судей общих и военных судов по рассмотрению закрепленной за ними категории дел об административных правонарушениях носила весьма ограниченный характер. Во-первых, на момент включения в КоАП РСФСР ст.ст. 1656и2021 суды присяжных были созданы и действовали только на территории девяти субъектов Российской Федерации: Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев, Ивановской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской и Ульяновской областей. Кроме того, суды присяжных в составе судьи и двенадцати присяжных заседателей действуют в краевом, областном и соответствующем им суде. Во-вторых, под судьями соответствующих общих судов следует понимать судей районных судов, так как в соответствии со ст. 194 КоАП РСФСР именно они значатся как лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях67. В-третьих, в России военных судов, призванных рассматривать дела с участием присяжных заседателей, попросту не существует.
В настоящее время субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в порядке административного судо производства, представлены судьями районных судов, судьями гарнизонных военных судов, судьями арбитражных судов, мировыми судьями.
Доминирующая роль судей (мировых судей) в системе органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, и генезис института рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях объективно подтверждается с одной стороны распределением между субъектами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, подведомственности дел об административных правонарушениях, с другой - закрепленными полномочиями по применению административных наказаний.
Во-первых, к подведомственности судей отнесено наибольшее число составов административных правонарушений. В части 1 ст. 23.1 КоАП РФ закреплено около 120 составов административных правонарушений, которые подведомственны только судам (исключительная судебная подведомственность). Наряду с этим в части 2 ст. 23.1 КоАП РФ законодатель определил первоначально более 60 правовых норм, при нарушении которых дела рассматриваются в судебном порядке, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело, передают его на рассмотрение судье (альтернативная судебная подведомственность). Федеральным законом от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ перечень таких дел увеличен еще на 31 состав.
Полномочия, компетенция, подведомственность, подсудность: соотношение понятий и их виды
Множественность и видовое разнообразие судей, органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствие с КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусматривает необходимость четкого разграничения подведомственности дел данной категории, а также персональной компетенции каждого субъекта, наделенного административно-юрисдикционными полномочиями.
Иными словами, требуется определение того, какой из субъектов и какими делами ведает, кто какие дела оформляет, исполняет и в каком объеме. При этом правильное решение вопросов подведомственности — есть необходимое и обязательное условие квалифицированного, и, вместе с тем, оперативного разрешения дел об административных правонарушениях. Следовательно, требуется уяснение содержания таких базовых понятий как «компетенция», «полномочия», «подведомственность», «подсудность».
В этимологическом плане «компетенция» происходит от латинского слова «competens»- принадлежность по праву и имеет два значения: 1) круг полномочий какого-либо органа или должностного лица; 2) круг вопросов, в которых данное лицо обладает познаниями, опытом .
В свою очередь, «полномочие» есть право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь, «подведомственность» происходит от слова подведомственный, т.е. находящийся в ведении, в управлении кого-чего-нибудь, подчиненный кому-чему-нибудь, а «подсудный» означает подлежащий суду (вообще или в данной судебной инстанции) . Таким образом, подсудность есть ничто иное, как частный случай подведомственности. В части 2 ст. 1.3 КоАП РФ определено, что «в соответствии с законодательством о судебной системе настоящий Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам», которая непосредственно закреплена в ст. 23.1 КоАП РФ.
В наиболее общем виде судебная компетенция — установленные законом полномочия суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях и по пересмотру постановлений (определений) и решений по таким делам.
Основными источниками, устанавливающими компетенцию судебных органов, выступают Конституция Российской Федерации , федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации»124, «О Конституционном Суде Российской Федерации» , «Об арбитражных су-дах Российской Федерации» , «О военных судах Российской Федерации» , федеральные законы «О мировых судьях» , «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»129, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации130, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации131, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Феде-рации , Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше 133 НИЯХ .
Применительно к производству по делам об административных правонарушениях судебная компетенция — закрепленная КоАП РФ и АПК РФ совокупность полномочий, прав и обязанностей судебного органа, мирового судьи или судьи районного, арбитражного, гарнизонного военного суда по рас смотрению дел об административных правонарушениях, а также по пересмотру постановлений (определений) и решений по таким делам.
В статье 22.1 КоАП РФ определено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным законом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ: 1) судьями (мировыми судьями), 2) ... (часть 1), а дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами: 1) мировыми судьями, 2) ... (часть 2).
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель фактически отождествляет понятия «компетенция» и «полномочия», хотя данные понятия не совпадают по своему содержанию. Полномочия означают, прежде всего, наличие права на рассмотрение соответствующей группы дел, т.е. не всех, а только тех, которые отнесены к их подведомственности. А компетенция включает совокупность конкретных процессуальных правомочий, в установленных законом пределах и границах, включая право на судебное усмотрение.
Общая компетенция судей в производстве по делам об административных правонарушениях
В КоАП РФ закреплена общая компетенция судей в производстве по делам об административных правонарушениях, порядок определения которой в наиболее обобщенном виде включает в себя: - порядок определения судьями компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях; - порядок пересмотра судами общей юрисдикции постановлений по делам об административных правонарушениях.
Судьи арбитражных судов при рассмотрении дел об административных правонарушениях, отнесенных КоАП РФ к их подсудности, наряду с общей компетенцией наделены специальной компетенцией, обусловленной закрепленными в гл. 22 АПК РФ особенностями рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений. Эти особенности вытекают из характера арбитражного судопроизводства и поэтому заслуживают отдельного рассмотрения.
Порядок определения судьями компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
В соответствие со ст. 29.1 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: 1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы.
Первый из названных вопросов решается исходя из положений ст. 23.1 Ко АЛ РФ, которыми установлена подведомственность и подсудность судьям дел об административных правонарушениях. Поскольку правомочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях закон наделяет судей районных судов, мировых судей, судей гарнизонных военных судов и судей арбитражных судов, при подготовке дела к рассмотрению судья, прежде всего, обязан установить относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела.
При решении вопроса о подведомственности и подсудности судьям дел об административных правонарушениях необходимо исходить из положений, закрепленных в ст. 23.1 Ко АЛ РФ и содержащих перечень дел, отнесенных к компетенции судей вообще, а также персональную компетенцию судей судов разных видов.
В наиболее общем виде алгоритм установления подсудности дел об административных правонарушениях может быть сведен к следующей схеме: 1) установление того, относится ли рассмотрение дела к исключительной компетенции судей (часть 1 ст. 23.1 Ко АЛ РФ); 2) уяснение возможности рассмотрения судьей дела исходя из его альтернативной подведомственности (часть 2 ст. 23.1 Ко АЛ РФ);
3) определение того, судье какого суда подсудно данное дело (часть 3 ст.23.1КоАПРФ).
В части 1 ст. 23.1 Ко АЛ РФ содержится полный перечень дел об административных правонарушениях, которые рассматриваются только судьями.
Судьи также рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции иных органов, должностных лиц. В части 2 ст. 23.1 Ко АЛ РФ законодатель закрепил исчерпывающий перечень составов административные правонарушений, рассмотрение дел по которым осущест вляется судьями в порядке альтернативной подведомственности. При этом такие дела рассматриваются судьями только в тех случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Законодатель не оговаривает, в каких именно случаях может быть осуществлена такая передача дела, равно как и не возлагает на орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, обязанность мотивировать свое решение о передаче дела на рассмотрение судье. Следовательно, принятие такого решения связано с усмотрением субъекта, передающего дело. Таким образом, передача дела об административном правонарушении может быть вызвана различными обстоятельствами. По мнению одних авторов, «во многих случаях такая передача дел связана с тем, что уполномоченный орган, должностное лицо считают возможным применение к виновному санкции, назначить которую вправе только судья. Передача вправе быть обусловлена и отводами, сложностью дела и иными обстоятельствами»143. Более предпочтительна позиция других авторов, которые отмечают, что «необходимость такой передачи обусловлена характером правонарушения, за совершение которого, по мнению субъекта административной юрисдикции, рассматривающего дело, недостаточно применения наказания, которое он может назначить, а нужно использовать предусмотренное санкцией статьи более строгое наказание, на назначение которого уполномочен только судья»
